1 BvR 1534/92 - Erfolgloser Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betreffend die gesetzliche Zuteilung zweier bisher öffentlich-rechtlich terrestrischer Frequenzen an einen privaten Rundfunkveranstalter

Almanya Federal Anayasa Mahkemesi

Karar Metni

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1534/92 -

IM NAMEN DES VOLKES In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des W..., Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten N.

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker und Partner, Oxfordstraße 24, Bonn

gegen

§ 3 in Verbindung mit der in Abs. 4 genannten Anlage und § 7 des Rundfunkgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Art. 2 Nr. 4 und Nr. 7 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom 22. September 1992 (GVBl. S. 348 ff.),

Art. 5 Abs. 1 Nr. 12, 13 und 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom 22. September 1992 (GVBl. S. 357 ff.),

hier: Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung,

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung

des Präsidenten Herzog,

der Richter Henschel,

Seidl,

Grimm,

Söllner,

Kühling,

der Richterinnen Seibert,

Jaeger

am 10. Mai 1994 beschlossen:

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung vom 15. April 1994 wird abgelehnt. G r ü n d e : A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die gesetzliche Zuteilung zweier bisher vom Beschwerdeführer genutzter terrestrischer Frequenzen an einen privaten Rundfunkveranstalter. Den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die ihm die weitere Nutzung der umstrittenen Frequenzen vorläufig gestatten sollte, hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluß vom 15. Dezember 1992 abgelehnt (BVerfGE 88, 25). Über die Verfassungsbeschwerde ist noch nicht entschieden. Der Beschwerdeführer hat wegen veränderter tatsächlicher Umstände erneut den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt.

Wegen des Sachverhalts, der der Verfassungsbeschwerde zugrunde liegt, wird auf den Beschluß vom 15. Dezember 1992 (BVerfGE 88, 25) verwiesen. Die VOX Film- und Fernseh-GmbH & Co. KG (im folgenden VOX KG), der die Frequenzen zusammen mit der Development Company for Television Program mbH (DCTP) zur Ausstrahlung eines gemeinsamen Vollprogramms zur Verfügung gestellt worden waren, befindet sich nach Kündigung aller Gesellschafter seit dem 1. April 1994 im Status einer Liquidationsgesellschaft. Das Programm wird vorläufig aufrechterhalten.

II.

Der Beschwerdeführer strebt erneut den Erlaß einer einstweiligen Anordnung an, mit der die gesetzliche Übertragung der strittigen Frequenzen einstweilen außer Kraft gesetzt, hilfsweise angeordnet werden soll, daß er die Frequenzen bis zur Entscheidung über die Hauptsache wieder nutzen kann.

Durch die Liquidation der VOX KG sei eine Änderung der Sach- und Interessenlage eingetreten, die sein Rechtsschutzbedürfnis wieder habe entstehen lassen und eine neue Folgenabwägung erforderlich mache. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Beschluß vom 15. Dezember 1992 entscheidend darauf abgestellt, daß das 15stündige Programm von VOX bei Erlaß der einstweiligen Anordnung terrestrisch überhaupt nicht hätte empfangen werden können und daß dadurch bei dem ausschließlich werbefinanzierten Programm nicht unerhebliche Einnahmeverluste für den Veranstalter zu befürchten gewesen seien.

Diese Interessenlage bestehe aufgrund der aktuellen Entwicklung nicht mehr. Die VOX KG befinde sich in Liquidation.

Es sei offensichtlich nur noch beabsichtigt, ein weitgehend auf das Abspielen von Spielfilmen reduziertes, eingeschränktes Notprogramm fortzuführen, damit die Werbeverpflichtungen bis Ende des Monats April erfüllt werden können. Die Abwicklungsphase solle bis 30. April 1994 beendet sein. Nach den Aussagen der Gesellschafter Bertelsmann/UfA könne der Sendebetrieb jedenfalls nicht allzu lange weitergehen, da im Liquidationsverfahren keine neue Werbung akquiriert werden könne und dürfe.

Das Bundesverfassungsgericht habe seine Entscheidung weiterhin darauf gestützt, daß der partielle Ausfall eines informationsorientierten Vollprogramms die publizistische Konkurrenz und Meinungsvielfalt in Nordrhein-Westfalen verringern würde. Auch diese Erwägung greife nicht mehr durch, da sich VOX zu einem unterhaltungsorientierten Programm entwickelt habe, das sich von herkömmlichen privaten Programmen unter Vielfaltsgesichtspunkten nicht mehr unterscheide. Diese Tendenz werde sich voraussichtlich in der Abwicklungsphase noch verstärken. Nach Presseberichten sei ein reduziertes Personal von 60 Technikern und Journalisten für die Abwicklung des Notprogramms verantwortlich. Es sei daher festzuhalten, daß die VOX KG nicht mehr ein Programm mit echter journalistischer Zielsetzung veranstalte, sondern nur noch die ökonomische Abwicklungsstrategie des Liquidators verfolge.

Auch die wenigen Sendungen, die DCTP im Umfang von rund 10 Stunden wöchentlich in das VOX-Programm einbringe, rechtfertigten keine andere Beurteilung, da mit der Liquidation der VOX KG für DCTP das Rahmen- und Einbettungsprogramm entfalle.

Ob die DCTP nach dem Landesrundfunkgesetz berechtigt wäre, im Lizenzzeitraum von VOX weiterzusenden, könne dahingestellt bleiben. Es sei aber zu berücksichtigen, daß die DCTP, die mit 11 vom Hundert an der VOX KG beteiligt gewesen sei, selbst den Gesellschaftervertrag gekündigt habe.

Die Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses durch die mangelnde Empfangbarkeit von zwei regionalen Fensterprogrammen des Beschwerdeführers für einen großen Teil der Zielgruppe dauere unverändert an. Lediglich eine Zunahme der Verkabelung von Ende 1992 bis April 1994 um 2,5 vom Hundert sei in Rechnung zu stellen. Nach wie vor könnten aber etwa 910.000 Einwohner im Einzugsbereich des Senders Wesel II (Kanal 59) das für sie bestimmte Regionalfenster nicht empfangen. Im Einzugsbereich des Senders Düsseldorf II (Kanal 39) seien immer noch 400.000 Einwohner betroffen, wobei die gegenwärtige Ersatzversorgung durch den Sender Düsseldorf Kanal 41 bereits berücksichtigt sei. Neuausrichtungen der Antennen hätten die Zuschauer nur vereinzelt vorgenommen. Es habe sich zusätzlich herausgestellt, daß die Zuschauer, die an Gemeinschaftsantennen Anlagen angeschlossen sind, vielfach W...3 überhaupt nicht mehr empfangen könnten, weil die Bereiber der Kabelanlagen - entgegen der gesetzlichen Verpflichtung aus § 41 Abs. 1 Rundfunkgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LRG NW) - die Umstellung auf die Ersatzfrequenzen nicht vornähmen.

Die Beschränkungen der Programmgestaltung, die das Bundesverfassungsgericht im vorangegangenen Beschluß als für den Beschwerdeführer vorübergehend zumutbar eingeschätzt habe, seien im Rahmen der nunmehr vorzunehmenden Folgenabwägung nicht mehr hinnehmbar, nachdem sich die VOX KG in der Abwicklungsphase befinde. Demgegenüber werde das Regionalisierungskonzept des Beschwerdeführers durch jeden Tag der Fortdauer des Frequenzentzuges zusätzlich in Frage gestellt.

III.

Zu dem erneuten Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen, die Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen (LfR), die VOX Film- und Fernseh-GmbH & Co. KG i.L. sowie die DCTP Stellung genommen.

1. Nach Auffassung der Landesregierung liegen die Voraussetzungen für den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung nicht vor. Die erforderliche Interessenabwägung falle vielmehr weiterhin zu Ungunsten des Beschwerdeführers aus. Insbesondere bestehe kein juristisches Junktim zwischen der Zuweisung der Frequenzen an die VOX KG und deren rechtlichem oder tatsächlichem Mißerfolg. Dieser begründe kein Frequenzrückholrecht des Beschwerdeführers. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Frequenzentzugs sei unbeeinflußt von der rechtlichen Zulässigkeit und dem tatsächlichen Erfolg der Lizenzierung von VOX. Im übrigen seien die Angaben des Beschwerdeführers über den Kreis der betroffenen Zuschauer unrichtig. Vor allem sei die Empfangbarkeit des Regionalfensters Düsseldorf des Beschwerdeführers durch die Zuteilung von Ersatzfrequenzen inzwischen ausreichend gesichert. Deswegen seien weder für den Beschwerdeführer noch für die Informationsinteressen der Bevölkerung an Regionalsendungen Nachteile zu besorgen. Die Meinungsvielfalt leide ebenfalls nicht. Demgegenüber würde der Westschienenveranstalter durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung endgültig in seiner Existenz getroffen. Nur mit den umstrittenen terrestrischen Frequenzen lasse sich ein Eintritt neuer Gesellschafter in die VOX KG und damit eine Konsolidierung des Unternehmens verwirklichen. Zudem falle ins Gewicht, daß die DCTP Inhaberin einer eigenen Lizenz sei und die Programmeinheit einbringe, die sich durch besondere publizistische Unabhängigkeit auszeichne. Das Landesrundfunkgesetz und der Satelliten-Staatsvertrag sähen für den Fall, daß sich ein Lizenznehmer aus einer Veranstaltergemeinschaft lösen will, die Durchführung eines Einigungsverfahrens vor. Dieses Verfahren werde zur Zeit beim Länderausschuß durchgeführt. An seinem Ende könne die Umwandlung der Liquidationsgesellschaft in eine werbende Gesellschaft stehen.

2. Auf die Bedeutung des Einigungsverfahrens (Art. 2 Satellitenfernseh-Staatsvertrag in Verbindung mit § 8 Abs. 5 LRG NW) stellt auch die Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen in ihrer Stellungnahme ab. Durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung würden die vom Gesetzgeber geschaffenen Sicherungen für die Fortführung des Programms durch den verbleibenden Lizenznehmer DCTP unterlaufen. Dadurch entfiele eine wesentliche Voraussetzung für publizistische Vielfalt.

3. Die VOX Film- und Fernseh-GmbH & Co. KG i.L. ist der Auffassung, daß der Antrag schon deshalb abzulehnen sei, weil der Zulassungsbescheid der Landesanstalt für Rundfunk Nordrhein-Westfalen über die Zuweisung der dritten terrestrischen Frequenzkette vom 23. Dezember 1992 unanfechtbar geworden sei. Aufgrund der Unanfechtbarkeit dieses Zulassungsbescheids sei ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand der Lizenz begründet worden, das unabhängig vom Ausgang des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht bestehe.

Aus § 79 Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 3 Satz 3 BVerfGG folge zudem, daß unanfechtbare Verwaltungsakte, die auf der Grundlage eines für nichtig erklärten Gesetzes ergangen sind, unberührt blieben. Die Ausstrahlung des Programms von VOX könne also selbst durch eine stattgebende Hauptsacheentscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr verhindert werden. Das Bundesverfassungsgericht könne nicht durch den Erlaß einer einstweiligen Anordnung in Rechtspositionen der VOX KG und der DCTP eingreifen, die auf unanfechtbaren Zulassungsbescheiden beruhten.

Der Antrag sei auch deshalb unzulässig, weil seit der Eilentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1992 beim Programm von VOX keine substantielle Änderung eingetreten sei. Das VOX-Programm habe immer noch einen Informationsanteil von über 40 vom Hundert. Auch die Einleitung des Liquidationsverfahrens könne nicht als wesentliche Änderung angesehen werden. Im Rahmen der Folgenabwägung sei zu berücksichtigen, daß die Liquidationsgesellschaft in besonderer Weise auf Werbeeinnahmen angewiesen sei. Zudem fänden Gespräche mit neuen Interessenten statt, die zu einer Rückumwandlung der Liquidationsgesellschaft in eine werbende Gesellschaft führen könnten. Das Programm werde vorläufig über den 30. April hinaus fortgesetzt.

4. Die DCTP trägt vor, daß der Erlaß der einstweiligen Anordnung für sie einer Hauptsacheentscheidung gleichkäme. Der dadurch eintretende Reichweitenverlust mache die Fortführung des Sendebetriebes für DCTP wirtschaftlich aussichtslos, so daß es DCTP auch nichts mehr nützen würde, wenn das Bundesverfassungsgericht die Frequenzzuteilung in der Hauptsacheentscheidung bestätigte. Demgegenüber seien die Folgen für den Beschwerdeführer begrenzt. Es sei zudem zu berücksichtigen, daß es das Ziel von DCTP sei, die Meinungsvielfalt des Printmedienmarktes wenigstens zum Teil auch im Fernsehen zu verwirklichen. Spiegel TV, Stern TV, Süddeutsche Zeitung, Die ZEIT und die Neue Zürcher Zeitung produzierten Fernsehmagazine im Rahmen der Lizenz von DCTP. Dieser Beitrag zur Meinungsvielfalt sei ausschlaggebend für den Rundfunkstaatsvertrag, den Teilstaatsvertrag West und das nordrhein-westfälische Rundfunkgesetz gewesen. Seiner Erhaltung diene die Durchführung des Einigungsverfahrens, dem nicht gerade jetzt durch den Entzug wesentlicher Frequenzen die wirtschaftliche Grundlage genommen werden dürfe. Im übrigen seien die Zulassungbescheide der LfR für die Nutzung der dritten terrestrischen Frequenzkette bestandskräftig geworden und blieben deshalb gemäß § 79 Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs. 3 BVerfGG von der Nichtigkeit des angegriffenen Gesetzes unberührt.

5. Der Beschwerdeführer bestreitet die Bestandskraft der Zulassungsbescheide der LfR, weil die Bayerische Landeszentrale für neue Medien dagegen beim Verwaltungsgericht Anfechtungsklage erhoben habe, über die noch nicht entschieden sei. Er legt außerdem eine eidesstattliche Versicherung des Leiters seiner Sendebetriebstechnik vor, aus der sich ergibt, daß eine volle Versorgung des Publikums mit dem Regionalfenster Düsseldorf über terrestrische Frequenzen nicht wiedererreicht sei. Er weist überdies darauf hin, daß die VOX KG seit dem 1. Mai 1994 nicht mehr Programmveranstalter sei. Zwar werde noch ein Programm unter dem Signet VOX ausgestrahlt. Dieses komme aber nur dadurch zustande, daß die DCTP auf den in der Liquidationsmasse befindlichen Filmstock zurückgreife. Es handele sich um ein Notprogramm, das nicht einmal mehr Nachrichtensendungen enthalte. Im übrigen wiege der Verlust der umstrittenen terrestrischen Frequenzen in Nordrhein- Westfalen weniger schwer, weil die Programmhülse VOX mittlerweile über terrestrische Frequenzen in anderen Bundesländern verfüge.

Der Antrag des Beschwerdeführers hat derzeit keinen Erfolg.

Nach § 32 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Daran hat sich seit der Entscheidung vom 15. Dezember 1992 (vgl. BVerfGE 88, 25 ) nichts geändert.

Eine etwaige Bestandskraft der Bescheide der LfR über die Zuweisung der dritten terrestrischen Frequenzkette an die VOX KG und an DCTP stünde weder einer stattgebenden Entscheidung in der Hauptsache noch dem Erlaß einer einstweiligen Anordnung entgegen. Gemäß § 95 Abs. 3 Satz 3 BVerfGG gilt § 79 Abs. 2 BVerfGG entsprechend, wenn das Bundesverfassungsgericht einer Verfassungsbeschwerde stattgibt und ein Gesetz für nichtig erklärt. Nach § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bleiben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG verbietet aber Vollstreckungen aus solchen Entscheidungen. Das Bundesverfassungsgericht hat aus dieser Regelung abgeleitet, daß unanfechtbar gewordene Akte der öffentlichen Gewalt nicht rückwirkend aufgehoben und die von ihnen in der Vergangenheit ausgegangenen nachteiligen Wirkungen nicht beseitigt werden, zukünftige Folgen, die sich aus einer zwangsweisen Durchsetzung der verfassungswidrigen Entscheidung ergeben würden, jedoch abwendbar sein sollen (vgl. BVerfGE 20, 230 ; 37, 217 ; 48, 327 ).

Die vom Beschwerdeführer erstrebten Wirkungen einer der Verfassungsbeschwerde stattgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts beziehen sich nur auf die Zukunft. Die Rückabwicklung bereits abgeschlossener Vorgänge wird vom Beschwerdeführer nicht angestrebt und wäre hier auch nicht möglich. Für die Zukunft könnten sich die VOX KG und DCTP nicht auf die Unanfechtbarkeit der Zulassungsbescheide berufen, falls die Verfassungsbeschwerde Erfolg hat. Dies folgt bereits aus § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Allgemeine Vertrauensschutzerwägungen führen nicht zu einem anderen Ergebnis, da die VOX KG und DCTP bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides am 23. Dezember 1992 von der Verfassungsbeschwerde Kenntnis hatten.

2. Der erneute Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Dem steht nicht entgegen, daß das Bundesverfassungsgericht den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung bereits einmal abgelehnt hat. Mit der Liquidierung der VOX KG ist eine Änderung in den tatsächlichen Umständen eingetreten, die erneut ein Rechtsschutzbedürfnis des Beschwerdeführers begründet (vgl. BVerfGE 4, 110 ).

II.

Bei offenem Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens sind gegeneinander abzuwägen die Folgen, die einträten, wenn die beantragte einstweilige Anordnung erginge, die Verfassungsbeschwerde aber keinen Erfolg hätte, sowie die Folgen, die einträten, wenn die beantragte einstweilige Anordnung abgelehnt würde, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte.

1. In der Entscheidung vom 15. Dezember 1992 fiel diese Abwägung zu Ungunsten des Beschwerdeführers aus, weil bei annähernd gleichgewichtigen öffentlichen Interessen die fehlende terrestrische Empfangbarkeit eines 15stündigen informationsorientierten Vollprogramms für die Veranstalter von VOX schwerer wog als die verminderte Empfangbarkeit eines 15minütigen Regionalprogramms für den Beschwerdeführer. Dabei wurde berücksichtigt, daß die übrigen terrestrisch empfangbaren Programme keinen Ersatz für die ausfallende Regionalberichterstattung boten und der Beschwerdeführer im Gegensatz zu den Veranstaltern von VOX durch die Frequenzänderung in seiner Programmgestaltungsfreiheit berührt war. Doch konnten ihm diese Nachteile für die Übergangszeit zugemutet werden, zumal er Möglichkeiten der Programmanpassung an die neue Lage besaß, die bei VOX fehlten.

2. Die Umstände, auf denen die Folgenabwägung beruhte, haben sich zum Teil verändert. Einerseits ist die Zahl der Zuschauer, die - bei unveränderter Einstellung ihrer Empfangsanlagen - das für sie bestimmte regionale Fernsehprogramm des Beschwerdeführers nicht mehr empfangen können, kleiner geworden. Andererseits befindet sich die VOX KG mittlerweile in Liquidation. Sie strahlt zwar noch ein Fernsehprogramm aus. Ob dieses demnächst entfallen oder mit neuen Gesellschaftern oder auf anderer Grundlage fortgeführt werden wird, ist aber ungewiß. Die Folgen, die Ablehnung oder Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung für die Zukunftsaussichten des bisherigen VOX-Programms haben, sind nunmehr bei der Abwägung mit zu berücksichtigen.

3. Die veränderten Umstände führen derzeit nicht zu einer Umkehr des Abwägungsergebnisses. Zwar sind die Folgen einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung für den Beschwerdeführer nach wie vor schwerwiegend. Angesichts des strengen Maßstabs, der anzulegen ist, wenn die einstweilige Anordnung die Wirksamkeit eines Gesetzes betrifft (vgl. BVerfGE 3, 41 ; st. Rspr., zuletzt BVerfGE 86, 390 ), überwiegen sie aber die Folgen noch nicht, die beim Erlaß der Anordnung einträten. Dafür ist insbesondere ausschlaggebend, daß sich zur Zeit nicht mit hinreichender Gewißheit absehen läßt, ob das gesetzgeberische Konzept der Frequenzverteilung in Nordrhein-Westfalen gescheitert ist oder ob es gelingen wird, ein Vollprogramm, das sich von den Programmen anderer privater Veranstalter abhebt, zu erhalten oder neu zu begründen. Für die Erfolgsaussichten der darauf gerichteten Bemühungen kann die Ausstattung mit terrestrischen Frequenzen von Bedeutung sein. Dem Beschwerdeführer ist es zuzumuten, das als bevorstehend angekündigte Ergebnis der Bemühungen abzuwarten. Sollten diese allerdings nicht in nächster Zukunft zum Erfolg führen, wäre kein Grund mehr gegeben, dem Beschwerdeführer die für seine Regionalprogramme benötigten Frequenzen bis zur Entscheidung über die Hauptsache vorzuenthalten.

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