BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1542/04 -
der D... GmbH, vertreten durch den
Geschäftsführer,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 27. Juli 2004 einstimmig beschlossen:
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Die Beschwerdeführerin ist Importeurin von
Mischfuttermitteln für Nutztiere; sie wendet sich gegen die
Verpflichtung, die genaue Zusammensetzung dieser Futtermittel
auf den von ihr vertriebenen Produkten anzugeben.
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1. Mischfuttermittel wurden bisher mit einer
Etikettierung in den Verkehr gebracht, auf der die darin
enthaltenen Ausgangserzeugnisse in absteigender Reihenfolge
ihres Gewichtsanteils ohne konkrete Angabe des genauen
Prozentsatzes angegeben werden. Im Dezember 2003 wurde die
Futtermittelverordnung in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 dahin
geändert, dass bei Mischfuttermitteln für Nutztiere die
Angaben über die Zusammensetzung die enthaltenen
Einzelfuttermittel in vom Hundert in der absteigenden
Reihenfolge ihrer Gewichtsanteile enthalten müssen (vgl. BGBl
2003 I S. 2499; so genannte obligatorische offene
Deklaration). Andernfalls dürfen die Produkte nicht in den
Verkehr gebracht werden; ein Verstoß dagegen ist
bußgeldbewehrt. Die Änderung der Verordnung dient der
Umsetzung der Richtlinie 2002/2/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 (ABlEG Nr. L
63/23). Die maßgebliche Regelung der Richtlinie ist
Gegenstand mehrerer Vorlageverfahren vor dem Europäischen
Gerichtshof (Rechtssachen C-453/03, C-11/04, C-12/04 und
C-194/04); im Zusammenhang damit ist im Vereinigten
Königreich, in Frankreich, Italien und in den Niederlanden
der Vollzug der nationalen Durchführungsvorschriften
vorläufig ausgesetzt worden.
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2. Die Verpflichtung zur offenen Deklaration
führt dazu, dass die genaue Zusammensetzung der
Mischfuttermittel auch Konkurrenten der Beschwerdeführerin
bekannt wird und das Produkt-Know-how sowie ein etwaiger
Marktvorteil verloren gehen. Um den Vollzug der ab dem
1. Juli 2004 geltenden Rechtsänderung abzuwenden,
beantragte die Beschwerdeführerin daher den Erlass einer
einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, vorläufig zu dulden,
dass die Beschwerdeführerin Mischfuttermittel ohne die
vorgeschriebene offene Deklaration in den Verkehr bringt. Das
Verwaltungsgericht hat dem Antrag wegen erheblicher Zweifel
an der Gültigkeit der Richtlinie 2002/2/EG entsprochen.
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Dagegen hat das Oberverwaltungsgericht in dem
angegriffenen Beschluss auf die Beschwerde des betroffenen
Landes den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt,
dass es zwar Anlass zu Bedenken und zu Fragen hinsichtlich
der Gültigkeit der maßgeblichen Richtlinienregelung gebe.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs könne
das nationale Verwaltungsgericht aber zur Abwehr von
Verletzungen durch Gemeinschaftsrecht vorläufigen
Rechtsschutz nur gewähren, wenn es erhebliche Zweifel an der
Gültigkeit des entsprechenden Gemeinschaftsrechtsakts habe,
die Gültigkeitsfrage, sofern noch nicht geschehen, dem
Europäischen Gerichtshof vorgelegt werde, die vorläufige
Rechtsschutzentscheidung dringlich sei und das Interesse der
Gemeinschaft an der Durchführung des Gemeinschaftsrechts
angemessen berücksichtigt werde (unter Hinweis auf EuGH, DVBl
1996, S. 247). Diese Voraussetzungen seien hier nicht
erfüllt.
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3. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 19 Abs. 4
Satz 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die
Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts seien mit den
Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz nicht
vereinbar. Auch hätte das Gericht das Verfahren aussetzen und
dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorlegen müssen, ob
die von diesem aufgestellten Voraussetzungen für die
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch die nationalen
Gerichte im Ausgangsverfahren gegeben waren. Zudem beantragt
die Beschwerdeführerin den Erlass einer einstweiligen
Anordnung.
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4. Zu der Verfassungsbeschwerde hat die
Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen Stellung genommen.
Nach ihrer Auffassung können die Verfassungsbeschwerde und
der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen
Erfolg haben.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, weil dies zur Durchsetzung von Rechten im
Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG angezeigt ist
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die
weiteren Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 BVerfGG
für eine stattgebende Kammerentscheidung sind gegeben. Das
Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde insoweit maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden. Der
angegriffene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts kann
danach verfassungsrechtlich keinen Bestand haben.
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a) Unbegründet ist allerdings die Rüge, das
Oberverwaltungsgericht habe der Beschwerdeführerin dadurch
den gesetzlichen Richter entzogen, dass es den Europäischen
Gerichtshof nicht im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens
angerufen hat. Zwar ist auch der Europäische Gerichtshof
gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG. Der Anspruch auf den gesetzlichen Richter
kann deshalb verletzt sein, wenn ein nationales Gericht
seiner Pflicht zur Anrufung des Europäischen Gerichtshofs im
Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nicht nachkommt (vgl.
BVerfGE 73, 339 ; 82, 159
; s. auch BVerfG, 2. Kammer des Ersten
Senats, EuGRZ 2001, S. 150 ). Es ist jedoch
nichts dafür ersichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht
diese Pflicht hier verletzt hat. Von einer weiteren
Begründung wird insoweit gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3
BVerfGG abgesehen.
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b) Begründet ist dagegen die Rüge, das
Oberverwaltungsgericht habe mit seiner Entscheidung gegen
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verstoßen.
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aa) Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
gewährleistet nicht nur das formelle Recht, die Gerichte
anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes.
Wirksamer Rechtsschutz bedeutet auch Rechtsschutz innerhalb
angemessener Zeit. Daraus folgt, dass gerichtlicher
Rechtsschutz namentlich in Eilverfahren so weit wie möglich
der Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen
hat, die dann, wenn sich eine Maßnahme bei endgültiger
richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr
rückgängig gemacht werden können. Daraus ergeben sich für die
Gerichte Anforderungen an die Auslegung und Anwendung der
jeweiligen Gesetzesbestimmungen über den Eilrechtsschutz. So
sind etwa die Verwaltungsgerichte bei der Auslegung und
Anwendung des § 123 VwGO gehalten, vorläufigen
Rechtsschutz zu gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine
erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in
seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der
Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn,
dass ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe
entgegenstehen (vgl. BVerfGE 93, 1
m.w.N.).
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bb) Diesen Maßstäben wird der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts nicht in vollem Umfang gerecht.
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Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist
allerdings, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen hat,
zur Abwehr von Rechtsverletzungen durch Gemeinschaftsrecht
vorläufigen Rechtsschutz in Bezug auf die Vollziehung des der
Umsetzung des Gemeinschaftsrechts dienenden nationalen Rechts
nur gewähren zu können, wenn es aufgrund der vom
Antragsteller vorgetragenen sachlichen und rechtlichen
Gegebenheiten erhebliche Zweifel an der Gültigkeit des
entsprechenden Gemeinschaftsrechtsakts hat, die
Gültigkeitsfrage, sofern dies noch nicht geschehen ist, dem
Europäischen Gerichtshof vorgelegt wird, die vorläufige
Rechtsschutzentscheidung dringlich ist und das Interesse der
Gemeinschaft an der Durchführung des Gemeinschaftsrechts
angemessen berücksichtigt wird. Dieser Maßstab knüpft an die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs an (vgl. EUGHE I
1995, S. 3761 = DVBl 1996, S. 247 )
und begegnet als solcher - ungeachtet des Umstandes, dass es
hier um Zweifel an der Gültigkeit nicht einer
Gemeinschaftsverordnung, sondern einer
Gemeinschaftsrichtlinie geht - keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Dass nicht jeder Zweifel für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung durch das nationale Gericht eines
Mitgliedstaats der Gemeinschaft ausreicht, vielmehr nur
erhebliche Zweifel ein vorübergehendes Eingreifen dieses
Gerichts rechtfertigen können, entspricht den besonders
strengen Anforderungen, die auch im innerstaatlichen Bereich
für die Aussetzung des Vollzugs von Gesetzen durch das
Bundesverfassungsgericht gelten (vgl. dazu BVerfGE 82, 310
; 104, 51 ).
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Mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht in
Einklang zu bringen ist jedoch, dass das
Oberverwaltungsgericht das Vorliegen erheblicher Zweifel an
der Vereinbarkeit der maßgeblichen Richtlinienregelung mit
höherrangigem EG-Recht verneint hat, ohne inhaltlich darauf
einzugehen, dass der englische High Court of Justice -
Queen's Bench Division (Administrative Court) - mit Beschluss
vom 23. Oktober 2003, der französische Conseil d'État mit
Beschluss vom 29. Oktober 2003, der italienische Consiglio di
Stato mit Beschlüssen vom 11. November 2003 und die
niederländische Rechtbank 's Gravenhage mit Beschluss vom 22.
April 2004 solche Zweifel bejaht und deshalb den Vollzug des
nationalen Umsetzungsakts für den Zuständigkeitsbereich
dieser Gerichte einstweilen ausgesetzt haben.
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Dass diese Entscheidungen das
Oberverwaltungsgericht rechtlich nicht binden, worauf dieses
im angegriffenen Beschluss abgestellt hat, ändert nichts
daran, dass zu den vom Antragsteller vorgetragenen und vom
Oberverwaltungsgericht selbst für erheblich erachteten
sachlichen und rechtlichen Gegebenheiten hier auch die
Beschlüsse der genannten Gerichte gehört haben, nachdem die
Beschwerdeführerin auf sie - ebenso wie das
Verwaltungsgericht - im Ausgangsverfahren hingewiesen hatte.
Gerade wenn es um die Gültigkeit von Gemeinschafts recht geht, ist die dazu vertretene
Auffassung von Gerichten anderer Mitgliedstaaten der
Gemeinschaft auch für die Gerichte der Bundesrepublik
Deutschland bedeutsam. Erhebliche Zweifel an der
gemeinschaftsrechtlichen Gültigkeit einer
Gemeinschaftsrichtlinie lassen sich nicht ausschließen, wenn
die erheblichen Zweifel der anderen Gerichte und die solche
Zweifel begründenden Erwägungen dieser Gerichte nicht
aufgenommen werden und infolgedessen eine Auseinandersetzung
mit ihnen unterbleibt. Deshalb hätte das
Oberverwaltungsgericht auf diese Entscheidungen eingehen und
sie inhaltlich würdigen müssen, ehe es eigene erhebliche
Zweifel an der Gültigkeit der Änderungsrichtlinie 2002/2/EG
verneint.
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Mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu
vereinbaren ist weiter, dass die genannten Entscheidungen der
Gerichte anderer Mitgliedstaaten der Europäischen
Gemeinschaft bei der vom Oberverwaltungsgericht vorgenommenen
Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der
Beschwerdeführerin und dem Interesse der Gemeinschaft an der
Umsetzung der in der Änderungsrichtlinie 2002/2/EG
getroffenen Neuregelung nur formal berücksichtigt worden
sind. Auch dort fehlt eine inhaltliche Auseinandersetzung mit
den Gründen, welche die anderen Gerichte zu erheblichen
Zweifeln an der Gemeinschaftsrechtskonformität der
Richtlinienregelung haben kommen lassen. Das wird dem
Aussetzungsinteresse der Beschwerdeführerin nicht hinreichend
gerecht, weil in die Abwägung nicht alle Belange mit dem
ihnen zukommenden Gewicht eingestellt worden sind.
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cc) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
beruht auf der Verletzung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
Es ist nicht auszuschließen, dass das Gericht bei einer
vertieften Auseinandersetzung mit den Gründen, welche die
genannten Gerichte anderer Mitgliedstaaten der Gemeinschaft
zum Erlass vorläufiger Maßnahmen bewogen haben, ebenfalls
erhebliche Zweifel an der gemeinschaftsrechtlichen Gültigkeit
der erwähnten Richtlinienregelung bekommen und auch die
genannte Interessenabwägung mit einem für die
Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis vorgenommen sowie in
Konsequenz dessen den Vollzug der Umsetzung dieser Regelung
für die Beschwerdeführerin einstweilen ausgesetzt hätte. Der
Beschluss ist deshalb aufzuheben und die Sache an das
Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 93 c Abs. 2
i.V.m. § 95 Abs. 2 BVerfGG).
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Mit dieser Entscheidung erledigt sich zugleich
der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Die Entscheidung über die Auslagenerstattung
beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).