L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 13.
Juni 2007
- 1 BvR 1550/03 -
- 1 BvR 2357/04 -
- 1 BvR 603/05 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1550/03 -
- 1 BvR 2357/04 -
- 1 BvR 603/05 -
- 1 BvR 1550/03 -,
u n d
- 1 BvR 2357/04 -,
- 1 BvR 603/05 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
des Richters Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier
am 13. Juni 2007 beschlossen:
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden sind
gesetzliche Regelungen, die verschiedenen Behörden die
automatisierte Abfrage von so genannten Kontostammdaten
ermöglichen.
2
1. Durch Art. 6 Nr. 23 des Gesetzes
zur weiteren Fortentwicklung des Finanzplatzes Deutschland
(Viertes Finanzmarktförderungsgesetz) vom 21. Juni 2002
(BGBl I S. 2010) wurde das Gesetz über das Kreditwesen (im
Folgenden: KWG) um die Regelung des § 24 c KWG
erweitert. Nach der Neuregelung hat jedes Kreditinstitut eine
Datei zu führen, in der bestimmte Stammdaten der bei ihm
geführten Konten zu speichern sind. Die Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht (im Folgenden: Bundesanstalt)
darf nach § 24 c Abs. 2 KWG in einem automatisierten
Verfahren Daten aus diesen Dateien abrufen, soweit dies zur
Erfüllung bestimmter aufsichtlicher Aufgaben erforderlich
ist.
3
Nach § 24 c Abs. 3 KWG erteilt die
Bundesanstalt anderen staatlichen Stellen auf Ersuchen
Auskunft aus den Dateien. Zu diesen Stellen gehören gemäß
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG auch die für die Leistung
der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen sowie
ansonsten für die Strafverfolgung zuständigen Behörden und
Gerichte.
4
Das automatisierte Verfahren soll
Ermittlungsbedürfnissen Rechnung tragen, die angesichts der
großen Zahl von weit über 2000 Kreditinstituten in
Deutschland (vgl. BTDrucks 14/8017, S. 123) durch manuelle
Einzelanfragen nicht befriedigt werden könnten. Dabei soll
sichergestellt werden, dass die betroffene Bank nichts von
dem Abruf erfährt. Dies soll Bankkunden davor schützen, dass
die Banken Abrufe zum Anlass eigener Untersuchungen nehmen,
etwa im Hinblick auf die Kreditwürdigkeit ihrer Kunden.
5
Abrufe nach § 24 c KWG erlauben die
Feststellung der Existenz von Konten und Depots und die
Verknüpfung mit dem Inhaber, Verfügungsberechtigten oder
wirtschaftlich Berechtigten. Dagegen eröffnet die Norm keinen
Zugriff auf die Inhalte der Konten oder Depots. Weitere
Informationen, die im Rahmen der jeweiligen Ermittlungen
benötigt werden, etwa über Kontostand oder Kontobewegungen,
können die Behörden sich nur auf der Grundlage anderer ihnen
rechtlich eröffneter Ermittlungsbefugnisse beschaffen.
6
§ 24 c KWG lautet, soweit hier von
Interesse:
7
§ 24 c
Automatisierter Abruf
von Kontoinformationen
8
(1) Ein Kreditinstitut hat eine Datei zu
führen, in der unverzüglich folgende Daten zu speichern
sind:
9
1. die Nummer eines Kontos, das der
Verpflichtung zur Legitimationsprüfung im Sinne des
§ 154 Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung
unterliegt, oder eines Depots sowie der Tag der Errichtung
und der Tag der Auflösung,
10
2. der Name, sowie bei natürlichen Personen der
Tag der Geburt, des Inhabers und eines Verfügungsberechtigten
sowie der Name und die Anschrift eines abweichend
wirtschaftlich Berechtigten (§ 8 Abs. 1 des
Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren
Straftaten).
11
Bei jeder Änderung einer Angabe nach
Satz 1 ist unverzüglich ein neuer Datensatz anzulegen.
Die Daten sind nach Ablauf von drei Jahren nach der Auflösung
des Kontos oder Depots zu löschen. Im Falle des Satzes 2
ist der alte Datensatz nach Ablauf von drei Jahren nach
Anlegung des neuen Datensatzes zu löschen. Das Kreditinstitut
hat zu gewährleisten, dass die Bundesanstalt jederzeit Daten
aus der Datei nach Satz 1 in einem von ihr bestimmten
Verfahren automatisiert abrufen kann. Es hat durch technische
und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass ihm
Abrufe nicht zur Kenntnis gelangen.
12
(2) Die Bundesanstalt darf einzelne Daten
aus der Datei nach Absatz 1 Satz 1 abrufen, soweit dies zur
Erfüllung ihrer aufsichtlichen Aufgaben nach diesem Gesetz
oder dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren
Straftaten, insbesondere im Hinblick auf unerlaubte
Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen oder den Missbrauch
der Institute durch Geldwäsche oder betrügerische Handlungen
zu Lasten der Institute erforderlich ist und besondere
Eilbedürftigkeit im Einzelfall vorliegt.
13
(3) Die Bundesanstalt erteilt auf
Ersuchen Auskunft aus der Datei nach Absatz 1 Satz 1
14
1. [...]
15
2. den für die Leistung der internationalen
Rechtshilfe in Strafsachen sowie im Übrigen für die
Verfolgung und Ahndung von Straftaten zuständigen Behörden
oder Gerichten, soweit dies für die Erfüllung ihrer
gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist,
16
3. [...]
17
Die Bundesanstalt hat die in den Dateien
gespeicherten Daten im automatisierten Verfahren abzurufen
und sie an die ersuchende Stelle weiter zu übermitteln. Die
Bundesanstalt prüft die Zulässigkeit der Übermittlung nur,
soweit hierzu besonderer Anlass besteht. Die Verantwortung
für die Zulässigkeit der Übermittlung trägt die ersuchende
Stelle. Die Bundesanstalt darf zu den in Satz 1 genannten
Zwecken ausländischen Stellen Auskunft aus der Datei nach
Absatz 1 Satz 1 nach Maßgabe des § 4 b des
Bundesdatenschutzgesetzes erteilen. § 9 Abs. 1 Satz 5, 6
und Abs. 2 gilt entsprechend. Die Regelungen über die
internationale Rechtshilfe in Strafsachen bleiben
unberührt.
18
(4) Die Bundesanstalt protokolliert für Zwecke
der Datenschutzkontrolle durch die jeweils zuständige Stelle
bei jedem Abruf den Zeitpunkt, die bei der Durchführung des
Abrufs verwendeten Daten, die abgerufenen Daten, die Person,
die den Abruf durchgeführt hat, das Aktenzeichen sowie bei
Abrufen auf Ersuchen die ersuchende Stelle und deren
Aktenzeichen. Eine Verwendung der Protokolldaten für andere
Zwecke ist unzulässig. Die Protokolldaten sind mindestens 18
Monate aufzubewahren und spätestens nach zwei Jahren zu
löschen.
19
(5) Das Kreditinstitut hat in seinem
Verantwortungsbereich auf seine Kosten alle Vorkehrungen zu
treffen, die für den automatisierten Abruf erforderlich sind.
Dazu gehören auch, jeweils nach den Vorgaben der
Bundesanstalt, die Anschaffung der zur Sicherstellung der
Vertraulichkeit und des Schutzes vor unberechtigten Zugriffen
erforderlichen Geräte, die Einrichtung eines geeigneten
Telekommunikationsanschlusses und die Teilnahme an dem
geschlossenen Benutzersystem sowie die laufende
Bereitstellung dieser Vorkehrungen.
20
(6) Das Kreditinstitut und die Bundesanstalt
haben dem jeweiligen Stand der Technik entsprechende
Maßnahmen zur Sicherstellung von Datenschutz und
Datensicherheit zu treffen, die insbesondere die
Vertraulichkeit und Unversehrtheit der abgerufenen und weiter
übermittelten Daten gewährleisten. Den Stand der Technik
stellt die Bundesanstalt im Benehmen mit dem Bundesamt für
Sicherheit in der Informationstechnik in einem von ihr
bestimmten Verfahren fest.
21
[...]
22
2. Durch Art. 2 des Gesetzes zur
Förderung der Steuerehrlichkeit vom 23. Dezember 2003 (BGBl I
S. 2928) wurden in die Abgabenordnung (im Folgenden: AO)
die Regelungen des § 93 Abs. 7 und 8 sowie des
§ 93 b AO neu eingefügt. Diese Normen erschließen die
nach § 24 c KWG geführten Dateien auch für Abrufersuchen
der Finanzbehörden und weiterer Stellen, insbesondere der
Sozialbehörden.
23
Die Neuregelung erfolgte im Zusammenhang mit
der so genannten Steueramnestie, einer bis zum 31. März 2005
befristeten Möglichkeit der Straf- und Bußgeldbefreiung bei
der Verletzung steuerrechtlicher Pflichten. Für die Zeit nach
dem Stichtag sollten Ermittlungsmöglichkeiten zur Erschwerung
von Steuerverkürzungen ausgebaut werden, und zwar auch über
die von der Amnestie erfassten Tatbestände hinaus. Auf diese
Weise soll Vollzugsdefiziten im Steuerrecht entgegengewirkt
werden. Der verbesserte Gesetzesvollzug soll nach dem Willen
des Gesetzgebers einen "Beitrag zum Rechtsfrieden" leisten
(so BTDrucks 15/1309, S. 1). Das Gesetzesvorhaben wurde
zugleich zum Anlass genommen, auch die Erhebung von
Sozialabgaben sicherzustellen und den unberechtigten Bezug
von Sozialleistungen durch bessere Ermittlung der
Leistungsberechtigung zu erschweren.
24
Der Wortlaut von § 93 Abs. 7 und 8,
§ 93 b AO wurde zwischenzeitlich redaktionell an die
Umbenennung des Bundesamts für Finanzen in Bundeszentralamt
für Steuern angepasst.
25
§ 93 Abs. 7 und 8 AO lautet in der
derzeit geltenden Fassung:
26
§ 93
Auskunftspflicht der Beteiligten
und anderer Personen
27
[...]
28
(7) Die Finanzbehörde kann bei den
Kreditinstituten über das Bundeszentralamt für Steuern
einzelne Daten aus den nach § 93 b Abs. 1 zu führenden
Dateien abrufen, wenn dies zur Festsetzung oder Erhebung von
Steuern erforderlich ist und ein Auskunftsersuchen an den
Steuerpflichtigen nicht zum Ziele geführt hat oder keinen
Erfolg verspricht.
29
(8) Knüpft ein anderes Gesetz an Begriffe des
Einkommensteuergesetzes an, soll die Finanzbehörde auf
Ersuchen der für die Anwendung des anderen Gesetzes
zuständigen Behörde oder eines Gerichtes über das
Bundeszentralamt für Steuern bei den Kreditinstituten
einzelne Daten aus den nach § 93 b Abs. 1 zu
führenden Dateien abrufen und der ersuchenden Behörde oder
dem ersuchenden Gericht mitteilen, wenn in dem Ersuchen
versichert wurde, dass eigene Ermittlungen nicht zum Ziele
geführt haben oder keinen Erfolg versprechen.
30
§ 93 b AO lautet:
31
§ 93 b
Automatisierter Abruf von Kontoinformationen
32
(1) Kreditinstitute haben die nach § 24 c
Abs. 1 des Kreditwesengesetzes zu führende Datei auch
für Abrufe nach § 93 Abs. 7 und 8 zu
führen.
33
(2) Das Bundeszentralamt für Steuern darf
auf Ersuchen der für die Besteuerung zuständigen
Finanzbehörden bei den Kreditinstituten einzelne Daten aus
den nach Absatz 1 zu führenden Dateien im automatisierten
Verfahren abrufen und sie an die ersuchende Finanzbehörde
übermitteln.
34
(3) Die Verantwortung für die
Zulässigkeit des Datenabrufs und der Datenübermittlung trägt
in den Fällen des § 93 Abs. 7 die ersuchende
Finanzbehörde, in den Fällen des § 93 Abs. 8 die
ersuchende Behörde oder das ersuchende Gericht.
35
(4) § 24 c Abs. 1
Satz 2 bis 6, Abs. 4 bis 8 des
Kreditwesengesetzes gilt entsprechend.
36
3. Im Hinblick auf die Neuregelungen in
§ 93 Abs. 7 und 8, § 93 b AO änderte das
Bundesministerium der Finanzen mit Schreiben vom 10. März
2005 (BStBl I S. 422) den Anwendungserlass zur Abgabenordnung
(im Folgenden: AEAO) hinsichtlich der Anwendung von § 93
AO.
37
Danach darf der Kontenabruf zum Zweck der
Steuererhebung nach § 93 Abs. 7 AO nur
anlassbezogen und zielgerichtet erfolgen; er muss im
Einzelfall erforderlich sein und sich auf eine eindeutig
bestimmte Person beziehen (Nr. 2.3 AEAO). Vor dem
Kontenabruf soll den Beteiligten Gelegenheit gegeben werden,
selbst Auskunft zu erteilen, es sei denn, der
Ermittlungszweck würde dadurch gefährdet (Nr. 2.6 AEAO).
Der Anwendungserlass regelt darüber hinaus die
Benachrichtigung der Betroffenen in verschiedenen
Verfahrensstadien (Nr. 2.7 und 2.8 AEAO).
38
Für die Anwendung des § 93 Abs. 8 AO
benennt der Anwendungserlass unter Nr. 3.2 abschließend
die Sozialleistungen, für die ein Kontenabruf in Betracht
kommt. Nr. 3.2 AEAO lautet:
39
3.2 In folgenden Fällen kommt hiernach ein
Kontenabruf in Betracht:
40
a) Bei der Berechnung der Einkünfte, die nach
§ 82 Abs. 1 SGB XII zu dem bei der Gewährung von
Sozialhilfe zu berücksichtigenden Einkommen gehören,
bestimmen sich die Einkünfte aus Kapitalvermögen nach
§ 20 Abs. 1 bis 3 EStG (§ 6 der Verordnung zur
Durchführung des § 82 des Zwölften
Buches Sozialgesetzbuch).
41
b) Im Rahmen der gesetzlichen Kranken-, Unfall-
und Rentenversicherung einschließlich der Alterssicherung der
Landwirte sowie der sozialen Pflegeversicherung
(Sozialversicherung) ist das Gesamteinkommen die Summe der
Einkünfte im Sinne des Einkommensteuerrechts (§ 16 SGB
IV).
42
c) Bei der sozialen Wohnraumförderung basiert
das maßgebende Gesamteinkommen auf der Summe der positiven
Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1, 2 und 5 a
EStG (§ 21 Wohnraumförderungsgesetz).
43
d) Bei der Ausbildungsförderung und der
Aufstiegsförderung basiert das maßgebende Einkommen auf der
Summe der positiven Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1
und 2 EStG (§ 21 BAföG; § 17
Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz).
44
e) Bei der Gewährung von Wohngeld basiert das
maßgebende Gesamteinkommen auf der Summe der positiven
Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1, 2 und 5 a EStG
(§ 10 Wohngeldgesetz).
45
f) Bei der Gewährung von Erziehungsgeld basiert
das Einkommen auf der nicht um Verluste in einzelnen
Einkommensarten zu vermindernden Summe der positiven
Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 EStG (§ 6
Bundeserziehungsgeldgesetz).
46
g) Die Leistungen zur Unterhaltssicherung sind
um die einkommensteuerpflichtigen Einkünfte des
Wehrpflichtigen zu kürzen, die er während des Wehrdienstes
erhält (§ 11 Unterhaltssicherungsgesetz).
47
In anderen Fällen ist ein Kontenabruf nach
§ 93 Abs. 8 nicht zulässig.
48
Bei der Bemessung des Arbeitslosengeldes II ist
zwar das "Einkommen" des Antragstellers zu berücksichtigen,
dieser Begriff wird aber abweichend vom EStG definiert
(§ 11 SGB II). Es liegt somit kein Anknüpfen an Begriffe
des EStG vor.
49
Der Kontenabruf wird im Übrigen nicht als
erforderlich angesehen, wenn es zur Aufklärung des
Sachverhalts ein ebenso geeignetes, aber für den Betroffenen
weniger belastendes Beweismittel gibt (Nr. 3.3 AEAO).
Die ersuchende Behörde oder das ersuchende Gericht muss in
dem Ersuchen die Rechtsgrundlage angeben und zugleich
versichern, dass eigene Ermittlungen nicht zum Ziel geführt
haben oder keinen Erfolg versprechen (Nr. 3.4 AEAO).
Wegen der Unterrichtung der Betroffenen verweist der
Anwendungserlass auf die nach den jeweiligen Gesetzen
bestehenden Regelungen und Auskunftsansprüche (Nr. 3.7
AEAO).
50
Zwischenzeitlich sind Erlasse weiterer
Ministerien zum Kontenabruf nach § 93 Abs. 8 AO
ergangen, die im Wesentlichen dem Erlass des
Bundesministeriums der Finanzen entsprechen. Im Erlass des
Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Wohnungswesen vom 28.
April 2005 zur Durchführung des Wohngeldgesetzes (Az: SW
23 - 30 09 98 - 2) werden für einen
Kontenabruf die gleichen Voraussetzungen bestimmt, die auch
für die Finanzverwaltung gelten. Ferner gelten zwei im
Wesentlichen inhaltsgleiche Erlasse des Bundesministeriums
für Bildung und Forschung vom 4. April 2005 zum
Bundesausbildungsförderungsgesetz (Gz: 42531) sowie vom
6. April 2005 zum Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (Gz:
27120 - 3), die unter Bezugnahme auf den
Anwendungserlass des Bundesministeriums der Finanzen die
Voraussetzungen für ein Auskunftsersuchen zur Kontenabfrage
festlegen.
51
1. Die Beschwerdeführerin zu 1a ist ein
inländisches Kreditinstitut. Der Beschwerdeführer zu 1b
unterhält als Rechtsanwalt und Notar beruflich und privat
eigene Bankkonten sowie Anderkonten für seine Mandanten bei
der Beschwerdeführerin zu 1a.
52
Die Beschwerdeführerin zu 2a ist
selbstständige Taxifahrerin. Sie bezieht Wohngeld in Höhe von
monatlich 26 Euro. Der Beschwerdeführer zu 2b führt
ein Sozialgerichtsverfahren über die Feststellung der
Berufsunfähigkeit und erhält nach seinen Angaben Sozialhilfe.
Der Beschwerdeführer zu 2c war im Jahr 2004 als wehrübender
Soldat der Bundeswehr in Afghanistan eingesetzt und bezog für
diese Zeit Leistungen nach § 13 a des
Unterhaltssicherungsgesetzes (im Folgenden: USG). Wegen der
Höhe und des Umfangs der gewährten Leistungen hat er
Widerspruch eingelegt.
53
2. Die Beschwerdeführer zu 1 wenden sich im
Verfahren 1 BvR 1550/03 gegen die in § 24 c Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 KWG enthaltene Befugnis der
Strafverfolgungsbehörden und Strafgerichte zu
Auskunftsersuchen. Weiter greifen sie die Regelung des
§ 24 c Abs. 1 Satz 6 KWG an, nach der die
Kreditinstitute durch technische und organisatorische
Maßnahmen sicherzustellen haben, dass ihnen die Abrufe nicht
zur Kenntnis gelangen. Die Beschwerdeführer zu 1 sind der
Auffassung, § 24 c KWG verletze sie insoweit in ihrem
durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1
Abs. 1 GG geschützten Recht auf informationelle
Selbstbestimmung, in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG
gewährleisteten Berufsfreiheit sowie in ihrem Anspruch auf
Gewährung von Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt
aus Art. 19 Abs. 4 GG.
54
Die Beschwerdeführer zu 1 würden mit einiger
Wahrscheinlichkeit durch Maßnahmen aufgrund von § 24 c
KWG in ihren Grundrechten berührt. Die Beschwerdeführerin zu
1a sei verpflichtet, der Bundesanstalt den automatisierten
Abruf der bei ihr gespeicherten Kontostammdaten zu
ermöglichen. Dadurch würden sowohl ihr Vertrauensverhältnis
zu ihren Kunden als auch ihre eigenen grundrechtlich
geschützten Geheimhaltungsinteressen angetastet. Der
Beschwerdeführer zu 1b müsse damit rechnen, dass die ihn
betreffenden Kontostammdaten im Rahmen von Ermittlungen gegen
ihn oder gegen seine Mandanten, für die er Anderkonten führe,
abgerufen würden. Ein solcher Abruf könne sowohl seine
persönlichen Belange beeinträchtigen als auch seine Stellung
als Berufsgeheimnisträger berühren.
55
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG genüge
nicht dem Gebot der Normenklarheit. Nach der
Gesetzesbegründung diene die Vorschrift dazu, in Eilfällen
die Geldwäsche und die unerlaubte Erbringung von
Finanzdienstleistungen zu bekämpfen sowie Transaktionen im
Zahlungsverkehr zu erkennen, die der Logistik des Terrorismus
dienten. Demgegenüber könnten die zur Strafverfolgung
berufenen Stellen die Bundesanstalt wegen jeder Straftat und
ohne besondere Eilbedürftigkeit im Einzelfall um einen Abruf
ersuchen. Der Gesetzgeber habe sich einer angemessenen
Debatte über sein Vorhaben entzogen, indem er eine sachlich
in die Strafprozessordnung gehörende weit reichende
Eingriffsbefugnis in einem anderen Normenkomplex verborgen
habe.
56
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG sei auch
unverhältnismäßig. Die Norm berechtige zu Eingriffen von
erheblichem Gewicht, von denen weite Kreise der Bevölkerung
betroffen sein könnten. Angesichts dessen fehle es an
hinreichenden formellen und materiellen Eingriffsschwellen.
In der Praxis werde die Norm als Grundlage für
Routineabfragen missbraucht. Zudem würden den von einer
Kontenabfrage Betroffenen keine hinreichenden
Kenntnismöglichkeiten gewährleistet. Insbesondere
§ 24 c Abs. 1 Satz 6 KWG verhindere gezielt eine
Kenntnisnahme durch die Banken als Grundrechtsträger und
damit auch eine Information der Bankkunden. Darin liege
zugleich ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG.
57
3. Im Verfahren 1 BvR 2357/04 wenden sich die
Beschwerdeführer zu 1, im Verfahren 1 BvR 603/05 die
Beschwerdeführer zu 2 gegen die in § 93 Abs. 7
und 8, § 93 b AO geregelten Befugnisse der Finanz-
und Sozialbehörden zu Kontenabrufen. Die Beschwerdeführer
rügen insoweit wiederum einen Verstoß gegen Art. 2 Abs.
1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 und Art. 19 Abs.
4 GG, die Beschwerdeführer zu 1 auch gegen Art. 12 Abs.
1 GG.
58
Die Beschwerdeführer zu 1 begründen ihre
Betroffenheit durch die angegriffenen Normen im Wesentlichen
mit den gleichen Erwägungen wie im Verfahren 1 BvR 1550/03.
Die Beschwerdeführer zu 2 verweisen insoweit auf die von
ihnen gestellten Anträge auf Sozialleistungen, zu deren
Überprüfung Abrufe ihrer Kontostammdaten in Betracht
kämen.
59
§ 93 Abs. 8 AO genüge nicht dem Gebot der
Normenklarheit, da die zu einem Abrufersuchen berechtigten
Behörden nicht hinreichend deutlich bezeichnet würden. Die in
§ 93 Abs. 7 und 8 AO enthaltenen Befugnisse seien
außerdem unverhältnismäßig. Auch im Interesse einer
gleichmäßigen Besteuerung aller Bürger und einer Beschränkung
staatlicher Leistungen auf Fälle echten Bedarfs sei nicht zu
rechtfertigen, dass jedem im öffentlichen Dienst als
Sachbearbeiter Beschäftigten die Möglichkeit eingeräumt
werde, unter kaum nennenswerten sachlichen Voraussetzungen
die Kontostammdaten und Verfügungsberechtigungen eines jeden
Bürgers oder einer jeden juristischen Person abzufragen. Nach
den Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren und ersten
praktischen Erfahrungen spreche viel dafür, dass jeder
steuerpflichtige Bürger zum Gegenstand einer Abfrage nach
§ 93 Abs. 7 AO gemacht werde, auch wenn es bis dahin
niemals Anlass zu Zweifeln an seiner Steuerehrlichkeit
gegeben habe. Es fehle zudem an hinreichenden gesetzlichen
Vorkehrungen, um den Betroffenen Kenntnis von einem Abruf zu
verschaffen.
60
Zu den Verfassungsbeschwerden haben die
Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit, der Landesbeauftragte für den
Datenschutz der Freien Hansestadt Bremen, der Hessische
Datenschutzbeauftragte, die Landesbeauftragte für Datenschutz
und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen und das
Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein
Stellung genommen.
61
1. Die Bundesregierung hält die
Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für
unbegründet.
62
Die angegriffenen Regelungen verletzten nicht
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder die
Berufsfreiheit. Es fehle bereits an einem
grundrechtsrelevanten Informationseingriff. Die zuständige
Behörde erfahre lediglich, bei welchen Kreditinstituten der
Betroffene ein Konto oder Depot unterhalte und welche Nummer
dieses Konto oder Depot habe. Besondere berufliche
Vertrauensverhältnisse würden nicht berührt. Jedenfalls seien
die geregelten Datenerhebungen durch überwiegende
Allgemeininteressen gerechtfertigt. Die angegriffenen Normen
seien hinreichend bestimmt und normenklar. Ein
automatisiertes Abrufverfahren sei erforderlich, da der Weg
über eine Einzelabfrage bei allen Kreditinstituten nicht
gangbar sei. Eine anlasslose und routinemäßige Ermittlung von
Kontostammdaten sei nach den angegriffenen Normen
ausgeschlossen.
63
Die grundrechtliche Garantie effektiven
Rechtsschutzes sei gleichfalls nicht verletzt. Eine
Benachrichtigung über einen Kontenabruf nach den
angegriffenen Regelungen sei verfassungsrechtlich nicht
geboten. Nach den für die jeweiligen Behörden geltenden
verfahrensrechtlichen Regelungen bestünden in der Regel
zumindest Auskunftsrechte des Betroffenen.
64
2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit hält § 24 c Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 KWG für verfassungsgemäß, hat jedoch
verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 93 Abs. 7
und 8 AO.
65
Die Einrichtung des automatisierten
Abrufverfahrens durch § 24 c KWG sei erforderlich, um
das Gesetzesziel zu erreichen. Das Verfahren selbst, in
dessen Rahmen nur ein Minimum von Daten erhoben werde,
entspreche den datenschutzrechtlichen Anforderungen. Formelle
Sicherungen wie ein Richtervorbehalt seien aus
rechtsstaatlichen Gründen ebenso wenig erforderlich wie eine
besondere materielle Einschreitschwelle. Eine Unterrichtung
der Bankkunden über Abrufe sei verfassungsrechtlich nicht
geboten. Durch die in § 24 c Abs. 4 KWG vorgesehene
Protokollierung der Kontenabrufe werde sichergestellt, dass
missbräuchlich veranlasste Datenübermittlungen von den
Datenschutzaufsichtsbehörden jederzeit und lückenlos erkannt
und geahndet werden könnten.
66
§ 93 Abs. 8 AO genüge nicht dem Gebot der
Normenklarheit. Die Norm gebe den Betroffenen keine
Informationen über den konkreten Zweck des geregelten
Verwaltungshandelns, die beteiligten Behörden und die damit
verbundenen Datenverarbeitungen.
67
§ 93 Abs. 7 AO verstoße gegen den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Gesetz schließe
Routineabfragen nicht aus. Der Vorrang einer Datenerhebung
bei dem Betroffenen sei nicht hinreichend sichergestellt.
Zudem fehle es an einer ausdrücklich gesetzlich geregelten
Auskunfts- und Benachrichtigungspflicht. Auch sehe das Gesetz
keine Dokumentationspflichten der beteiligten Behörden vor,
die den Betroffenen erst in die Lage versetzen würden, die
Kontenabfrage gerichtlich überprüfen zu lassen.
68
3. Nach Ansicht des Landesbeauftragten für den
Datenschutz der Freien Hansestadt Bremen und der
Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit
Nordrhein-Westfalen bestehen verfassungsrechtliche Bedenken
gegen § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG.
69
Gegenstand eines Kontenabrufs seien Daten von
nicht unerheblicher Sensibilität. Insofern bestünden Bedenken
dagegen, einen derartigen Abruf bereits bei dem Verdacht
einer Bagatellstraftat zuzulassen. Die in § 24 c Abs. 4
KWG vorgesehene Protokollierung ermögliche keine hinreichend
effektive Datenschutzkontrolle. Zudem fehle eine Regelung,
die zumindest eine nachträgliche Benachrichtigung des
Betroffenen von einem Kontenabruf sicherstelle.
70
4. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz
der Freien Hansestadt Bremen, der Hessische
Datenschutzbeauftragte und das Unabhängige Landeszentrum für
Datenschutz Schleswig-Holstein halten § 93 Abs. 7
und 8 AO für verfassungsrechtlich bedenklich.
71
§ 93 Abs. 8 AO sei nicht hinreichend
bestimmt. Für Bürger, Verwaltung und Gerichte sei nicht klar
erkennbar, welche Behörde in welchen Fällen von der
Abrufmöglichkeit Gebrauch machen dürfe. Bei Abrufen auf
Ersuchen anderer Behörden erhielten zudem die Finanzbehörden
Kenntnis von Daten, die nicht zu ihrer eigenen
Aufgabenerfüllung erforderlich seien.
72
§ 93 Abs. 7 AO wahre nicht den
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Konkrete strukturelle
Vollzugsdefizite, aufgrund derer neben den bereits
vorhandenen finanzbehördlichen Kontrollmöglichkeiten eine
Befugnis zu Kontenabrufersuchen erforderlich sei, seien nicht
ersichtlich. Infolge der Automatisierung des Abrufverfahrens
bestehe eine erhöhte Gefahr anlassloser und routinemäßiger
Abrufe. Der Gesetzgeber habe nicht die erforderlichen
organisatorischen und verfahrensrechtlichen Maßnahmen zum
Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
getroffen.
73
Die Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise
zulässig.
74
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 1b im Verfahren 1 BvR 2357/04 ist
insoweit unzulässig, als sie sich gegen § 93 Abs. 8 AO
richtet. Der Beschwerdeführer hat nicht in einer den
Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
genügenden Weise dargelegt, dass er durch Datenabrufe auf der
Grundlage dieser Norm in seinen Grundrechten betroffen sein
kann.
75
Der Beschwerdeführer hat als Anwendungsgebiet
des § 93 Abs. 8 AO in Übereinstimmung mit den bei dem
Bundesverfassungsgericht eingegangenen Stellungnahmen das
Sozialrecht genannt. Danach dient die Vorschrift dazu, die
Erhebung von Sozialabgaben sowie die Leistungsberechtigung
von Personen zu überprüfen, die bestimmte Sozialleistungen
beantragen. Der Beschwerdeführer hat keine tatsächlichen
Anhaltspunkte dafür genannt, dass im Rahmen eines derartigen
Kontenabrufs auf ihn bezogene Daten erhoben werden könnten.
Er hat nicht vorgebracht, dass er selbst Sozialleistungen
beantragt hat oder in der näheren Zukunft beantragen wird. Zu
entsprechenden Anträgen derjenigen seiner Mandanten, für die
er Anderkonten führt, hat er gleichfalls nichts vorgetragen.
Auch Umstände, aufgrund derer seine Kontostammdaten zur
Erhebung von Sozialabgaben abgerufen werden könnten, hat er
nicht dargelegt.
76
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer
zu 2 ist insoweit unzulässig, als sie sich gegen § 93
Abs. 7 AO richtet, da es hierzu gleichfalls an einem
hinreichenden Vortrag zu der Betroffenheit der
Beschwerdeführer fehlt.
77
§ 93 Abs. 7 AO ermächtigt die
Finanzbehörden im Rahmen steuerrechtlicher Ermittlungen zu
Kontenabrufen. Die Beschwerdeführer zu 2 haben ihre
Betroffenheit durch die angegriffenen Normen jedoch
ausschließlich auf die von ihnen gestellten sozialrechtlichen
Leistungsanträge gestützt. Zu der auch nur entfernten
Möglichkeit steuerrechtlicher Ermittlungen gegen sie haben
sie nichts vorgebracht.
78
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 2c ist auch insoweit nicht hinreichend
substantiiert begründet, als sie gegen § 93 Abs. 8 AO
gerichtet ist. Sie ist damit insgesamt unzulässig.
79
Ein Kontenabruf nach § 93 Abs. 8 AO setzt
voraus, dass das Gesetz, dessen Vollzug überprüft werden
soll, an Begriffe des Einkommensteuergesetzes anknüpft. Der
Beschwerdeführer zu 2c hat zur Begründung seiner
Betroffenheit auf einen Leistungsbezug nach § 13 a USG
verwiesen, der im Zusammenhang mit seinem Einsatz als
Wehrübender in Afghanistan steht. Diese Norm regelt jedoch
zwei Leistungstatbestände, von denen allein der des § 13
a Abs. 3 USG Begriffe des Einkommensteuergesetzes in Bezug
nimmt. Aus dem Vortrag des Beschwerdeführers zu 2c ergibt
sich nicht, auf welchen Leistungstatbestand des § 13 a
USG er seinen Antrag gestützt hat.
80
Zudem wäre auch im Rahmen eines auf § 13
a Abs. 3 USG beruhenden Leistungsantrags nicht ersichtlich,
inwieweit eine Kontenabfrage nach § 93 Abs. 8 AO in
Betracht kommen soll. § 13 a Abs. 3 Satz 1 USG
sieht eine Entschädigung für entfallende Einkünfte aus
selbstständiger Tätigkeit vor, die an die Festsetzungen im
Einkommensteuerbescheid gekoppelt ist. Weiterer
selbstständiger Ermittlungen der Behörde bedarf es zur
Prüfung der Leistungsberechtigung nicht. Ebenso wenig sind
derartige Ermittlungen für die Erstattung der Miete oder
sonstiger Betriebsausgaben erforderlich.
81
Im Übrigen bestehen gegen die Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerden keine Bedenken.
82
Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit
zulässig, teilweise begründet. § 93 Abs. 8 AO ist mit
dem Grundgesetz unvereinbar. Dagegen stehen § 24 c Abs.
1 Satz 6 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG sowie § 93
Abs. 7, § 93 b AO mit der Verfassung in Einklang.
83
§ 93 Abs. 8 AO verletzt das durch
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht der
Beschwerdeführer zu 2a und 2b in seiner Ausprägung als Recht
auf informationelle Selbstbestimmung. Dagegen genügen die
weiteren mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Normen
den verfassungsrechtlichen Anforderungen für Eingriffe in
dieses Grundrecht.
84
1. Die angegriffenen Vorschriften ermächtigen
zu Eingriffen in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung.
85
a) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht
gewährleistet Elemente der Persönlichkeit, die nicht
Gegenstand der besonderen Freiheitsgarantien des
Grundgesetzes sind, diesen aber in ihrer konstituierenden
Bedeutung für die Persönlichkeit nicht nachstehen (vgl.
BVerfGE 99, 185 ; 114, 339 ). Einer
solchen lückenschließenden Gewährleistung bedarf es
insbesondere, um neuartigen Gefährdungen zu begegnen, zu
denen es im Zuge des wissenschaftlich-technischen
Fortschritts und gewandelter Lebensverhältnisse kommen kann
(vgl. BVerfGE 54, 148 ; 65, 1 ). Die
Zuordnung eines konkreten Rechtsschutzbegehrens zu den
verschiedenen Aspekten des Persönlichkeitsrechts richtet sich
daher vor allem nach der Art der Persönlichkeitsgefährdung,
die den konkreten Umständen des Anlassfalls zu entnehmen ist
(vgl. BVerfGE 101, 361 ; 106, 28 ).
86
Das allgemeine Persönlichkeitsrecht trägt in
seiner Ausprägung als Recht auf informationelle
Selbstbestimmung Gefährdungen und Verletzungen der
Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen aus
informationsbezogenen Maßnahmen, insbesondere unter den
Bedingungen moderner Datenverarbeitung, ergeben (vgl. BVerfGE
65, 1 ; 113, 29 ; 115, 166 ;
115, 320 ). Es gibt dem Einzelnen die
Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und
Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen (vgl.
BVerfGE 65, 1 ; 84, 192 ; m.w.N.). Das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergänzt besonders
geregelte Garantien der Privatheit, die ihm vorgehen,
insbesondere das Post- und Fernmeldegeheimnis nach
Art. 10 GG (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 110, 33
; 113, 348 ; 115, 166 ) und
den durch Art. 13 GG gewährleisteten Schutz der
räumlichen Privatsphäre des Wohnungsinhabers (vgl. BVerfGE
51, 97 ; 109, 279 ). Es steht
neben anderen Ausprägungen des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts, die als Gewährleistungen von
Privatheit gleichfalls grundrechtlichen Schutz gegenüber
Kenntnisnahme und Verarbeitung von Informationen vermitteln
können, wie dem Schutz der Privatsphäre (vgl. BVerfGE 27, 344
; 44, 353 ; 90, 255
; 101, 361 ) oder dem Recht am
gesprochenen Wort (vgl. BVerfGE 34, 238 ;
54, 148 ; 106, 28 ).
87
Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von
Verhaltensfreiheit und Privatheit, indem es ihn schon auf der
Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen lässt. Eine
derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter
Bedrohungen benennbarer Rechtsgüter entstehen, so
insbesondere wenn personenbezogene Informationen in einer Art
und Weise genutzt und verknüpft werden, die der Betroffene
weder überschauen noch beherrschen kann. Vor allem mittels
elektronischer Datenverarbeitung können aus solchen
Informationen weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse
gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten
Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als
auch Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit mit sich bringen
können (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 113, 29
; 115, 320 ).
88
Der Schutzumfang des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf
Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und
schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der
Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommenen
nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach seinem
Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und
Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen
auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen
haben. Insofern gibt es unter den Bedingungen der
elektronischen Datenverarbeitung kein schlechthin, also
ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses
personenbezogenes Datum (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 115,
320 ).
89
b) Die in den angegriffenen Normen geregelten
Datenabrufe greifen in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung ein.
90
Diese Normen haben zum Ziel, vor allem den
Strafverfolgungs-, Finanz- und Sozialbehörden Kenntnis über
das Bestehen von Konten und Depots, die der Betroffene bei
inländischen Kreditinstituten unterhält, und Informationen
über die entsprechenden Stammdaten zu verschaffen. Einblicke
in die Kontoinhalte und -bewegungen erlauben die
Informationen über Kontostammdaten zwar nicht. Stellt sich
aber heraus, dass der Betroffene über bislang unbekannte
Konten und Depots verfügt, kann die jeweils handelnde Behörde
gegebenenfalls auf der Grundlage anderer Ermächtigungsnormen
Informationen über deren Inhalt erheben. Das in den
angegriffenen Normen vorgesehene Verfahren ermöglicht den
Abruf von Daten, die den Zugriff auf solche weiteren
Informationen ermöglichen.
91
Die im Anschluss an die Ermittlung der
Kontostammdaten erhebbaren Informationen über Kontoinhalte
können für den Persönlichkeitsschutz des Betroffenen
bedeutsam sein. Nach den gegenwärtigen Gepflogenheiten werden
die meisten Zahlungsvorgänge, die über Bargeschäfte des
täglichen Lebens hinausgehen, über Konten abgewickelt. Werden
Informationen über die Inhalte der Konten einer bestimmten
Person gezielt zusammengetragen, ermöglicht dies einen
Einblick in die Vermögensverhältnisse und die sozialen
Kontakte des Betroffenen, soweit diese - etwa durch
Mitgliedsbeiträge oder Unterhaltsleistungen - eine
finanzielle Dimension aufweisen. Manche Konteninhaltsdaten,
etwa die Höhe von Zahlungen im Rahmen verbrauchsabhängiger
Dauerschuldverhältnisse, können auch weitere Rückschlüsse auf
das Verhalten des Betroffenen ermöglichen.
92
Die auf der Grundlage der hier angegriffenen
Normen erfolgenden behördlichen Ermittlungen über
Kontostammdaten können anschließende Maßnahmen vorbereiten,
die ohne die erlangten Kenntnisse nicht möglich wären und die
die Belange der Betroffenen erheblich berühren können.
Kontenabrufe nach § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG
dienen der Strafverfolgung und können damit
Grundrechtseingriffe von großem Gewicht nach sich ziehen.
Gleiches gilt im Ansatz für § 93 Abs. 7 AO, der auf
die Richtigkeit der Festsetzung und Erhebung von Steuern
abzielt und für § 93 Abs. 8 AO, der insbesondere die
Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der Erhebung von
Sozialabgaben und der Gewährung von Sozialleistungen
ermöglichen soll.
93
2. Dem für Normen zur Ermächtigung von
Grundrechtseingriffen maßgebenden Gebot der Normenklarheit
und -bestimmtheit wird die Befugnis aus § 93 Abs. 8 AO
zur Erhebung von Kontostammdaten in sozialrechtlichen
Angelegenheiten nicht gerecht; demgegenüber genügen
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und
§ 93 Abs. 7 AO diesem Gebot.
94
a) Das Bestimmtheitsgebot findet im Hinblick
auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung seine
Grundlage in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1
Abs. 1 GG selbst (vgl. BVerfGE 65, 1 54>). Es soll sicherstellen, dass die gesetzesausführende
Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende
Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die
Rechtskontrolle durchführen können; ferner erlauben die
Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene
Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann
(vgl. BVerfGE 110, 33 ; 113, 348
). Der Anlass, der Zweck und die Grenzen
des Eingriffs müssen in der Ermächtigung grundsätzlich
bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden
(vgl. BVerfGE 100, 313 ; 110, 33
; 113, 348 ).
95
aa) Die Anforderungen an die Bestimmtheit und
Klarheit der Norm dienen insbesondere auch dazu, die
Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und
Ausmaß zu begrenzen (vgl. BVerfGE 56, 1 ; 110, 33
). Dies setzt voraus, dass hinreichend klare
Maßstäbe bereitgestellt werden. Die Entscheidung über die
Grenzen der Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das
Ermessen der Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfGE 78, 214
). Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den
Handlungsspielraum der Exekutive eine begrenzende Funktion
zu, die rechtmäßiges Handeln des Staates sichern und dadurch
auch die Freiheit der Bürger schützen soll (vgl. BVerfGE 113,
348 ). Darüber hinaus sollen die
Normenbestimmtheit und die Normenklarheit die Gerichte in die
Lage versetzen, die Verwaltung anhand rechtlicher Maßstäbe zu
kontrollieren (vgl. BVerfGE 110, 33 ; 113,
348 ).
96
bb) Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu
einem Eingriff in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und
Klarheit die spezifische Funktion, eine hinreichend präzise
Umgrenzung des Verwendungszwecks der betroffenen
Informationen sicherzustellen. Auf diese Weise wird das
verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen
Information verstärkt.
97
Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
schützt den Einzelnen gegen informationsbezogene Maßnahmen,
die für ihn weder überschaubar noch beherrschbar sind. Solche
Gefährdungen drohen insbesondere dann in hohem Maße, wenn
Informationsbestände für eine Vielzahl von Zwecken genutzt
oder miteinander verknüpft werden können. Daher wäre eine
Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden
personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten
oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz
nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 115, 320
). Der Gesetzgeber hat vielmehr den Zweck einer
Informationserhebung bereichsspezifisch und präzise zu
bestimmen. Die Informationserhebung und -verwendung ist auf
das zu diesem Zweck Erforderliche zu begrenzen (vgl. BVerfGE
65, 1 ; 84, 239 ; 113, 29
).
98
Zu den Bestimmtheitsanforderungen gehört es,
den Erhebungszweck in einer dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung genügenden Weise festzulegen.
Mindestvoraussetzung dafür ist die Angabe im Gesetz, welche
staatliche Stelle zur Erfüllung welcher Aufgaben zu der
geregelten Informationserhebung berechtigt sein soll. Ein
bloßer Verweis auf die Zuständigkeitsordnung insgesamt genügt
dem Gebot der Normenklarheit und Bestimmtheit nicht (vgl.
auch BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom
23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 -, S. 17 des
Umdrucks). Fehlt es schon an einer Bestimmung der zu der
Maßnahme berechtigten Stellen, können die weiteren
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit
einer Weitergabe der Daten an andere Stellen erst recht nicht
erfüllt werden.
99
cc) Der Gesetzgeber findet je nach der zu
erfüllenden Aufgabe unterschiedliche Möglichkeiten zur
Regelung der Eingriffsvoraussetzungen vor. Die Anforderungen
des Bestimmtheitsgrundsatzes richten sich auch nach diesen
Regelungsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 110, 33
).
100
Insbesondere verbietet das Bestimmtheitsgebot
nicht von vornherein die Verwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe. Bei manchen, insbesondere vielgestaltigen
Sachverhalten ist eine solche Regelungstechnik grundsätzlich
verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 49, 89
; 79, 174 ). Zu fordern ist jedoch,
dass sich unbestimmte Rechtsbegriffe durch eine Auslegung der
betreffenden Normen nach den Regeln der juristischen Methodik
hinreichend konkretisieren lassen und verbleibende
Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit
und Justitiabilität des Handelns der durch die Normen
ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE
21, 73 ; 31, 255 ; 83, 130
; 102, 254 ; 110, 33
).
101
b) Nach diesen Maßstäben ist § 93 Abs. 8
AO nicht hinreichend bestimmt.
102
Der Anwendungsbereich dieser Norm ist
eröffnet, wenn ein Gesetz, zu dessen Vollzug ein Kontenabruf
dienen soll, an Begriffe des Einkommensteuergesetzes
anknüpft. Auf diese Weise werden der Kreis der Behörden, die
zu Abrufersuchen berechtigt sein sollen, und die Aufgaben,
denen solche Ersuchen dienen sollen, nicht präzise genug
festgelegt.
103
Sollte der Wortlaut von § 93 Abs. 8 AO
weit zu verstehen sein, so genügte jede begriffliche
Übereinstimmung zwischen dem anzuwendenden Gesetz und dem
Einkommensteuergesetz, damit ein Kontoabruf in Betracht käme.
In der Folge wäre der Anwendungsbereich der Norm praktisch
unübersehbar, da das Einkommensteuergesetz zahlreiche
Begriffe enthält, die keinen besonderen steuerrechtlichen
Bezug aufweisen und sich auch in einer Vielzahl anderer
Gesetze mit völlig unterschiedlichen Regelungsgegenständen
finden (vgl. Göres, NJW 2005, S. 253
).
104
Zwar mag es näher liegen, § 93 Abs. 8 AO
einengend in der Weise auszulegen, dass ein Gesetz nur dann
unter diese Vorschrift fällt, wenn es spezifisch
einkommensteuerrechtliche Begriffe in Bezug nimmt. Als solche
mögen die in der Gesetzesbegründung beispielhaft genannten
Begriffe "Einkünfte", "Einkommen" und "zu versteuerndes
Einkommen" anzusehen sein (vgl. BTDrucks 15/1309,
S. 12). Selbst durch eine solche einengende Auslegung
lässt sich jedoch der Norm weder eine gegenständliche
Begrenzung des Anwendungsbereichs noch ein
bereichsspezifischer Zweck der jeweiligen Datenerhebung
entnehmen. Auch an spezifisch einkommensteuerrechtliche
Begriffe können Gesetze aus den unterschiedlichsten
Regelungsgebieten anknüpfen, etwa Normen aus nahezu dem
gesamten Bereich der Leistungsverwaltung. Damit wird in
§ 93 Abs. 8 AO das Instrument des automatisierten Abrufs
von Kontostammdaten selbst bei enger Auslegung für eine
unübersehbare Vielzahl von Gesetzeszwecken zur Verfügung
gestellt. Dies genügt nicht den verfassungsrechtlichen
Bestimmtheitsanforderungen.
105
Zudem würde eine einengende Interpretation von
§ 93 Abs. 8 AO zu erheblichen Anwendungsschwierigkeiten
führen. Der Anwendungsbereich des Instruments der
Kontenabfrage ließe sich nur durch einen wertenden
begrifflichen Vergleich des jeweils in Bezug genommenen
Gesetzes mit dem Einkommensteuergesetz ermitteln, für den
§ 93 Abs. 8 AO keine weiteren rechtlichen Maßstäbe
bereitstellt. Ob ein Gesetz sich hinreichend eng an
spezifisch einkommensteuerrechtliche Gehalte anlehnte, ließe
sich kaum angeben, wenn dieses Gesetz - wie in der Praxis
häufig - zwar einen Begriff des Einkommensteuergesetzes
benutzt, diesen aber im Rahmen seines eigenen
Regelungszusammenhangs modifiziert.
106
So kommt es für die Berechtigung zu Leistungen
der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch
Sozialgesetzbuch zwar auf das Einkommen des Betroffenen an.
Jedoch definiert § 11 Abs. 1 SGB II das Einkommen
abweichend vom Einkommensteuergesetz. Andererseits nimmt
§ 11 Abs. 2 Nr. 4 SGB II das Einkommensteuergesetz
ausdrücklich in Bezug. Ferner werden in § 12 SGB II die
einkommensteuerrechtlichen Begriffe des Vermögens, des
Verkehrswerts und der Bewertung verwendet. Dementsprechend
wird in der Literatur vertreten, Datenabrufe nach § 93
Abs. 8 AO kämen auch für Leistungen der Grundsicherung
für Arbeitsuchende in Betracht (so Kühling, ZRP 2005, S. 196
; Wenner, SozSich 2005, S. 102 ). Nach
Nr. 3.2 AEAO werden dagegen diese Leistungen nicht von
§ 93 Abs. 8 AO erfasst.
107
Es ist nicht ersichtlich, dass die unbestimmte
Fassung des § 93 Abs. 8 AO besonderen
Regelungsschwierigkeiten geschuldet wäre. Die in den
vorliegenden Verfahren abgegebenen Stellungnahmen gehen
übereinstimmend davon aus, dass mit der Norm insbesondere der
Missbrauch von Sozialleistungen und die Nichtabführung von
Sozialabgaben bekämpft werden sollen. Dementsprechend
beziehen sich die Verfassungsbeschwerden auch ausdrücklich
nur auf Bereiche des Sozialrechts. Die auf solche Bereiche
bezogenen behördlichen Ermittlungen lassen sich nach Anlass
und Gegenstand typisieren und auf bestimmte normative
Zusammenhänge zuschneiden. So wäre es ohne weiteres möglich
gewesen, die Gesetze, zu deren Vollzug ein Kontenabruf
zulässig sein soll, in § 93 Abs. 8 AO enumerativ
aufzuzählen (vgl. Kühling, ZRP 2005, S. 196
; Fehling, DStZ 2006, S. 101 ).
Dies zeigt auch die Aufzählung in Nr. 3.2 AEAO. Der von der
Verwaltung grundsätzlich jederzeit änderbare Anwendungserlass
kann allerdings den Bestimmtheitsmangel der gesetzlichen
Vorschrift nicht beheben.
108
c) Dagegen wahren § 24 c Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7 AO das Gebot der
Normenklarheit und Bestimmtheit.
109
aa) § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG
ermächtigt die für die Leistung der internationalen
Rechtshilfe in Strafsachen sowie im Übrigen für die
Verfolgung und Ahndung von Straftaten zuständigen Behörden
und Gerichte dazu, Abrufersuchen zu stellen. Die Norm regelt
damit hinreichend deutlich, welchen Behörden zu welchen
Aufgaben das Instrument des automatisierten Abrufs von
Kontostammdaten zur Verfügung stehen soll. Durch das weitere
Erfordernis, dass der Abruf für die Erfüllung der
(anderweitig geregelten) gesetzlichen Aufgaben der Behörde
erforderlich sein muss, werden auch der Abrufanlass und
Abrufgegenstand umschrieben. § 24 c Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 KWG verweist auf diese Weise insbesondere auf die für
die genannten Behörden bestehenden Aufgaben und Befugnisse
und das für sie geltende Verfahrensrecht. Ein Kontenabruf
nach dieser Vorschrift kommt danach nur im Rahmen eines
konkreten, die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllenden
Ermittlungs- oder Rechtshilfeverfahrens in Betracht
(so bereits die Gesetzesbegründung, vgl. BTDrucks
14/8017, S. 123; vgl. daneben Müller, DuD 2002, S. 601
; Kokemoor, BKR 2004, S. 135 ).
110
Weitergehende Anforderungen an die
Zweckbestimmung, an denen § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG
zu messen wäre, bestehen nicht. Insbesondere ist der
Gesetzgeber nicht gehalten, informationsbezogene Maßnahmen
der Strafverfolgungsbehörden und der Strafgerichte
ausschließlich in der Strafprozessordnung zu regeln. Auch ist
die rechtspolitische Stimmigkeit der in § 24 c Abs. 2
und Abs. 3 KWG geregelten Maßnahmen im Verhältnis zueinander
nicht Gegenstand der Überprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht. Anderes mag für ein in sich
widersprüchliches Gesetz gelten (vgl. BVerfGE 1, 14
). Für eine derartige Widersprüchlichkeit ist hier
jedoch nichts ersichtlich.
111
bb) Auch § 93 Abs. 7 AO regelt die
Voraussetzungen für einen Datenabruf hinreichend klar und
bestimmt. Nach dieser Norm kann die Finanzbehörde einzelne
Daten aus der nach § 93 b Abs. 1 AO zu führenden
Datei abrufen, wenn dies zur Festsetzung oder Erhebung von
Steuern erforderlich ist. § 93 b Abs. 1 AO verweist
wegen der Dateiführung selbst auf § 24 c Abs. 1 KWG.
112
Ein Bestimmtheitsmangel ergibt sich nicht aus
der in § 93 Abs. 7 AO angelegten Verweisungskette. Zwar
kann eine Regelungsstruktur, die durch zahlreiche
Verweisungen und Weiterverweisungen gekennzeichnet ist, das
Gebot der Normenklarheit verletzen, wenn diese Struktur ein
hohes Fehlerrisiko bei der Rechtsanwendung erzeugt (vgl.
BVerfGE 110, 33 ). Die Verweisung von
§ 93 Abs. 7 AO auf § 93 b Abs. 1 AO und die
Weiterverweisung auf § 24 c KWG sind jedoch leicht
nachzuvollziehen. Anhaltspunkte dafür, dass aufgrund der
Verweisungen die Gefahr von Normanwendungsfehlern in
besonderem Maße stiege, sind nicht ersichtlich.
113
Aus dem in Bezug genommenen § 24 c Abs. 1
KWG ergibt sich, welche Informationen nach § 93 Abs. 7
AO erhoben werden dürfen. § 93 Abs. 7 AO benennt die zur
Informationserhebung berechtigte Behörde. Durch den Verweis
auf die Festsetzung und Erhebung von Steuern wird der
sachliche Anwendungsbereich der Norm bestimmt. Zugleich
werden die im Steuerrecht geltenden Regeln einschließlich der
dafür maßgebenden Bestimmtheitsanforderungen in Bezug
genommen.
114
§ 93 Abs. 7 AO benennt schließlich auch
die tatbestandlichen Voraussetzungen des Kontenabrufs
hinreichend präzise. Aus der Verwendung des Begriffs der
Erforderlichkeit ergibt sich kein Bestimmtheitsmangel. Dieser
Begriff hat für den Bereich der Steuerermittlung durch die
Rechtsprechung zu § 93 Abs. 1 AO, wo er für die
Begrenzung der steuerrechtlichen Auskunftspflicht verwendet
wird, deutliche Konturen erhalten. Auskunftsverlangen im
Rahmen einer Rasterfahndung oder im Zuge von Ermittlungen
"ins Blaue hinein" sind danach unzulässig. Ein Anlass für
steuerbehördliche Ermittlungen besteht nach der Auffassung
der Fachgerichte nicht erst dann, wenn ein begründeter
Verdacht dafür vorliegt, dass steuerrechtliche
Unregelmäßigkeiten vorliegen. Es genügt, wenn aufgrund
konkreter Anhaltspunkte oder aufgrund allgemeiner Erfahrungen
ein Auskunftsersuchen angezeigt ist (vgl. etwa BFHE 148, 108
; 149, 404 ; 198, 42
; stRspr). Diese Rechtsprechung, die sich
im Ansatz auf das besondere Ermittlungsinstrument des
§ 93 Abs. 7 AO übertragen lässt (vgl. Schuster, in:
Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO, § 93 Rn. 102),
begegnet unter Bestimmtheitsgesichtspunkten keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. auch BVerfG,
1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 6. April 1989
- 1 BvR 33/87 -, NJW 1990, S. 701 f.).
115
3. Die in § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG
und § 93 Abs. 7 AO enthaltenen Eingriffsermächtigungen
genügen auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Gleiches
gilt für die in zulässiger Weise von den Beschwerdeführern
zu 2a und 2b angegriffene Norm des § 93 Abs. 8
AO, wenn die Unbestimmtheit dieser Vorschrift hinsichtlich
der zu Abrufersuchen berechtigten Stellen und hinsichtlich
der Zweckbestimmung der übermittelten Daten in
verfassungsgemäßer Weise behoben wird, etwa dadurch, dass der
Prüfung die enumerative Aufzählung von Abrufzwecken in Nr.
3.2 AEAO zugrunde gelegt wird.
116
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
verlangt, dass ein Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck
dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich
und angemessen ist (vgl. BVerfGE 109, 279
; 115, 320 ; stRspr). Diesen
Erfordernissen ist Genüge getan.
117
a) Die angegriffenen Normen dienen der
Strafverfolgung, der internationalen Rechtshilfe in
Strafsachen und der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung
von Steuern sowie - soweit vorliegend von
Bedeutung - der Erhebung von Sozialabgaben und der
Überprüfung der Leistungsberechtigung bei Sozialleistungen.
Dabei handelt es sich um legitime Zwecke.
118
b) Der automatisierte Abruf von
Kontostammdaten ist geeignet, diese Zwecke zu erreichen.
119
In strafrechtlichen Ermittlungsverfahren ist
die Kenntnis des Bestehens von Konten einer Person bei
deutschen Kreditinstituten in erster Linie von Bedeutung,
wenn die Vermögensverhältnisse oder finanziellen
Transaktionen dieser Person für die Strafbarkeit des
Beschuldigten relevant sind. Zumeist geht es dabei um die
Vermögensverhältnisse oder Verfügungen des Beschuldigten
selbst. Ergibt ein Kontenabruf, dass die Zielperson über
Konten verfügt, die den Strafverfolgungsbehörden bislang
unbekannt waren, werden in der Regel weitere Ermittlungen
erfolgen und gegebenenfalls Nachfragen beim Beschuldigten
oder Auskunftsersuchen an die kontoführenden Kreditinstitute
über die Konteninhalte ergehen.
120
Im Rahmen finanzbehördlicher Verfahren kann
die Erhebung der Kontostammdaten eines Steuerpflichtigen
gleichfalls den Anlass bieten, weitere Maßnahmen zur
Ermittlung seines Vermögensstands zu treffen und etwa Angaben
über seine Einkünfte und Vermögensverhältnisse zu überprüfen.
Daneben kann der Abruf der Kontostammdaten dazu dienen,
Auskünfte über Vermögenswerte eines Steuerpflichtigen zu
erlangen, in die wegen ausstehender Steuerforderungen
vollstreckt werden kann.
121
Für sozialbehördliche Ermittlungen können
Abrufe von Kontostammdaten bezwecken, die Angaben eines
Antragstellers über seine Vermögensverhältnisse und damit
seine Leistungsberechtigung zu überprüfen. Hinsichtlich der
Erhebung von Sozialabgaben entsprechen die Ermittlungsziele,
denen ein Stammdatenabruf dienen kann, weitgehend denen im
Steuerrecht.
122
c) Das Mittel des automatisierten
Stammdatenabrufs ist erforderlich, um die Gesetzeszwecke zu
erreichen. Ein ebenso wirksamer, aber den Betroffenen weniger
belastender Weg, bei Verweigerung seiner Mitwirkung an einer
hinreichenden Aufklärung einen für die Strafverfolgung oder
Steuererhebung oder sozialbehördliche Überprüfung
erforderlichen Überblick über seinen Kontenbestand zu
erlangen, ist nicht ersichtlich.
123
Insbesondere sind manuelle Einzelanfragen
statt des automatisierten Datenabrufs schon wegen der großen
Zahl der Kreditinstitute in der Bundesrepublik und wegen der
möglicherweise hohen Zahl der Abfragen kein praktikables
alternatives Mittel. Im Übrigen bestehen erhebliche Zweifel,
ob solche Einzelanfragen überhaupt ein milderes Mittel im
Vergleich zu dem automatisierten Verfahren wären. Aufgrund
einer derartigen Anfrage erführe jedes deutsche
Kreditinstitut von den straf-, steuer- oder sozialrechtlichen
Ermittlungen. Dies könnte Folgen haben, die den Betroffenen
über die staatliche Kenntnisnahme seiner Konten hinaus
erheblich belasteten. Dagegen ist im Rahmen des
automatisierten Verfahrens eine Kenntnisnahme durch die
Kreditinstitute nach § 24 c Abs. 1 Satz 6 KWG
auszuschließen.
124
d) Die Ermächtigungen zum automatisierten
Stammdatenabruf wahren auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit
im engeren Sinne.
125
aa) Dieses Gebot verlangt, dass die Schwere
des Eingriffs bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis
zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen darf
(vgl. BVerfGE 90, 145 ; 109, 279
; 113, 348 ; stRspr). Der
Gesetzgeber hat das Individualinteresse, das durch einen
Grundrechtseingriff beschnitten wird, den
Allgemeininteressen, denen der Eingriff dient, angemessen
zuzuordnen. Die Prüfung an diesem Maßstab kann dazu führen,
dass ein an sich geeignetes und erforderliches Mittel zur
Durchsetzung von Allgemeininteressen nicht angewandt werden
darf, weil die davon ausgehenden
Grundrechtsbeeinträchtigungen schwerer wiegen als die
durchzusetzenden Interessen (vgl. BVerfGE 115, 320
). Ist das Gewicht der
Grundrechtsbeeinträchtigung jedoch geringer, kann sie mit
Rücksicht auf wichtige Ziele des Gesetzes eher als
verhältnismäßig hinzunehmen sein.
126
bb) Die zu prüfenden Normen dienen
Gemeinwohlbelangen von erheblicher Bedeutung.
127
Das gilt zunächst für § 24 c Abs. 3 Satz
1 Nr. 2 KWG, der eine wirksame Strafverfolgung und
Rechtshilfe in Strafsachen zum Ziel hat. Das
Bundesverfassungsgericht hat wiederholt die unabweisbaren
Bedürfnisse einer wirksamen Strafverfolgung und
Verbrechensbekämpfung hervorgehoben und das öffentliche
Interesse an einer möglichst vollständigen
Wahrheitsermittlung im Strafverfahren – zur Überführung von
Straftätern ebenso wie zur Entlastung Unschuldiger – betont
(vgl. BVerfGE 77, 65 ; 80, 367 ; 100,
313 ; 107, 299 ; 109, 279 ;
113, 29 ). Auch die Belange der internationalen
Rechtshilfe in Strafsachen haben in einem auf Gegenseitigkeit
beruhenden System der Kriminalitätsbekämpfung (vgl. dazu das
Protokoll zu dem Übereinkommen über die Rechtshilfe in
Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen
Union vom 16. Oktober 2001, Abl EG C 326 vom 21. November
2001, und das Zustimmungsgesetz vom 22. Juli 2005, BGBl II S.
661) eine erhebliche Bedeutung für die Allgemeinheit.
128
Die steuerliche Belastungsgleichheit, der
§ 93 Abs. 7 AO dient, ist gleichfalls ein Allgemeingut
von herausgehobener Bedeutung. Zudem wird sie durch
Art. 3 Abs. 1 GG auch grundrechtlich gewährleistet. Wird
die Gleichheit im Belastungserfolg durch die rechtliche
Gestaltung des Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt, kann
dies die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen
Besteuerungsgrundlage nach sich ziehen. Der Gesetzgeber muss
daher das materielle Steuergesetz in ein
verfahrensrechtliches Umfeld einbetten, das grundsätzlich
geeignet ist, die tatsächliche Lastengleichheit der
Steuerpflichtigen zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 84, 239
; 110, 94 ).
129
Schließlich haben auch die Ziele von § 93
Abs. 8 AO erhebliches Gewicht, wenn der Anwendungsbereich
dieser Norm auf die Verfolgung bedeutsamer Gemeinwohlbelange
begrenzt wird, nämlich auf die Sicherung der Erhebung von
Sozialabgaben und die Bekämpfung des Missbrauchs von
Sozialleistungen.
130
cc) Die angegriffenen Normen ermächtigen zu
Eingriffen in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung, die nicht außer Verhältnis zu den
verfolgten Gemeinwohlbelangen stehen.
131
(1) Die angegriffenen Normen sehen Eingriffe
in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zum Zweck
behördlicher Ermittlungen vor, die sich gezielt gegen eine
bestimmte Person richten. Die rechtliche Bewertung des
Eingriffs richtet sich für solche Regelungen nach der
Intensität der Beeinträchtigung des Betroffenen.
132
Für das Gewicht der individuellen
Beeinträchtigung ist zunächst erheblich, welche
persönlichkeitsbezogenen Informationen von der in dem Gesetz
geregelten Maßnahme erfasst werden (vgl. BVerfGE 100, 313
; 109, 279 ; 113, 348 ; 115,
320 ). Eine informationsbezogene Maßnahme kann
sich bereits deshalb als schwerwiegend darstellen, weil die
erhobenen Informationen für die Persönlichkeit des
Betroffenen hohe Relevanz haben oder weil sie auf eine Weise
erlangt werden sollen, die die Persönlichkeit erheblich
berührt (vgl. BVerfGE 107, 299 ; 109, 279
) oder weil Möglichkeiten für eine weitergehende
Verarbeitung und Verknüpfung dieser Informationen und zur
Nutzung zu einer Vielzahl von Zwecken bestehen (vgl. BVerfGE
65, 1 ; 115, 320 ). Demgegenüber
wiegt der Eingriff geringer, wenn eine gesetzliche
Ermächtigung lediglich die Nutzung bestimmter, im Gesetz
ausdrücklich aufgezählter Informationen, die für sich
genommen keine gesteigerte Persönlichkeitsrelevanz aufweisen,
zu einem näher bestimmten Zweck zulässt.
133
Die Intensität des Eingriffs für den
Grundrechtsträger hängt weiter davon ab, welche über die
Informationserhebung hinausgehenden Nachteile ihm aufgrund
der Maßnahme drohen oder von ihm nicht ohne Grund befürchtet
werden (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 113, 348
; 115, 320 ). So kann die Nutzung von
Informationen für die davon Betroffenen ein Risiko begründen,
Gegenstand staatlicher Ermittlungsmaßnahmen zu werden, das
über das allgemeine Risiko hinausgeht, einem unberechtigten
Verdacht ausgesetzt zu werden (vgl. BVerfGE 107, 299
; 115, 320 ). Welches Gewicht den
nachteiligen Wirkungen, die eine informationsbezogene
Maßnahme nach sich ziehen kann, im Hinblick auf die
Beurteilung dieser Maßnahme zukommt, hängt auch davon ab,
welche Möglichkeit der Grundrechtsträger hat, eine eventuelle
Grundrechtsbeeinträchtigung oder jedenfalls weitere Folgen
des Eingriffs abwehren zu können.
134
In einem Rechtsstaat ist Heimlichkeit
staatlicher Eingriffsmaßnahmen die Ausnahme und bedarf
besonderer Rechtfertigung. Erfährt der Betroffene von einer
ihn belastenden staatlichen Maßnahme vor ihrer Durchführung,
kann er von vornherein seine Interessen wahrnehmen,
insbesondere durch gerichtlichen Rechtsschutz. Wird eine
Maßnahme jedoch heimlich durchgeführt, so ist es dem
Betroffenen faktisch verwehrt, sich gegen sie im Voraus zur
Wehr zu setzen. Erfährt er darüber hinaus auch nachträglich
nur unter Einschränkungen oder überhaupt nicht von der
Maßnahme, wird es ihm erschwert oder unmöglich gemacht, auf
sie jedenfalls im Nachhinein mit rechtlichen Mitteln zu
reagieren und so seine Interessen zu wahren. Durch den
Ausschluss rechtlicher Abwehrmöglichkeiten erhöht sich das
Gewicht des Grundrechtseingriffs (vgl. BVerfGE 113, 348
; 115, 320 ). Daneben ist von
Bedeutung, ob die eröffneten Rechtsschutzmöglichkeiten die
von der Maßnahme ausgehenden
Persönlichkeitsbeeinträchtigungen vollständig beseitigen oder
ob gleichwohl noch Nachteile bestehen bleiben.
135
(2) Aus dem Gehalt der Informationen, die nach
den angegriffenen Normen abgerufen werden können - den
bloßen Kontostammdaten -, ergeben sich keine Anhaltspunkte
für eine gesteigerte Intensität des Grundrechtseingriffs
durch einen solchen Abruf.
136
Diese Informationen haben bei isolierter
Betrachtung keine besondere Persönlichkeitsrelevanz. Ein
Abruf von Kontostammdaten verschafft der zuständigen Behörde
zunächst nur Auskunft darüber, ob und welche Konten eine
namentlich bekannte Person bei deutschen Kreditinstituten als
Inhaberin, Verfügungsberechtigte oder wirtschaftlich
Berechtigte unterhält. Über die Kontoinhalte erfährt die
Behörde auf diese Weise nichts. Die erlangte Information hat
für sich genommen noch kein besonderes Gewicht für Privatheit
oder Entscheidungsfreiheit des Betroffenen. Der abrufenden
Behörde wird allerdings ermöglicht, ein Bild über das
Bestehen wirtschaftlicher Kontakte des Betroffenen mit
deutschen Kreditinstituten zu erlangen. Inhaltliche
Informationen über Art und Umfang dieser Kontakte erhält sie
dagegen nicht.
137
Aus dem Ergebnis des Abrufs der
Kontostammdaten lässt sich je nach der Kontoführungspraxis
der Kreditinstitute gegebenenfalls ersehen, um welche Art
eines Kontos es sich handelt. Es ist allerdings in keinem
Fall erkennbar, ob der Kontostand positiv oder negativ ist.
Daher sind allenfalls Vermutungen über den Vermögensstand des
Betroffenen möglich. Zur Aufklärung des Sachverhalts bedarf
es weiterer Ermittlungsmaßnahmen. Für sie müssen
Ermächtigungsgrundlagen bestehen, die einer selbstständigen
verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfen, wobei sich
deren Anforderungen nach der meist deutlich erhöhten
Intensität des Grundrechtseingriffs durch solche weiteren
Ermittlungsmaßnahmen richten. Diese Ermächtigungen sind
jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden
Verfassungsbeschwerden.
138
(3) Die Nachteile, die dem von einem
Stammdatenabruf Betroffenen infolge des Abrufs drohen, führen
angesichts der verfolgten Ziele nicht zur Unangemessenheit
der angegriffenen Ermächtigungen.
139
Zwar kann der Kontenabruf das Risiko weiterer
Ermittlungsmaßnahmen - etwa im Rahmen der
Strafverfolgung oder der Besteuerung, der Erhebung von
Sozialabgaben und der Rückforderung von sozialrechtlichen
Leistungen nach Überprüfung der Leistungsberechtigung -
begründen. So kann es zum Beispiel erforderlich werden, die
Inhalte oder Bewegungen der ermittelten Konten durch
Nachfrage beim Betroffenen oder durch Recherchen bei den
Kreditinstituten, die die durch den Kontenabruf bekannt
gewordenen Konten führen, zu erheben. Die mit der Kenntnis
der Kontostammdaten verbundene Konkretisierung des Risikos,
staatlichen Ermittlungen ausgesetzt zu sein, stellt aber
angesichts der verfolgten Gemeinwohlbelange keine
unangemessene Belastung dar. Nicht in die Prüfung
einzubeziehen sind die etwa folgenden weiteren Erhebungen
selbst. Diese sind selbstständig zu wertende
Grundrechtseingriffe, die einer eigenständigen, hier nicht
angegriffenen Ermächtigungsgrundlage bedürfen.
140
(4) Eine Unangemessenheit der angegriffenen
Regelung ergibt sich auch nicht insoweit, als
Rechtsschutzmöglichkeiten infolge der Heimlichkeit des Abrufs
begrenzt sind. Der Bank gegenüber erfolgt die Geheimhaltung
im Interesse des Persönlichkeitsschutzes des Betroffenen.
Gegenüber dem Kontoinhaber kann die Geheimhaltung belastend
wirken. Wird die Ermittlung ihm gegenüber geheim gehalten,
erhöht dies die Intensität des Eingriffs in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung, da der Betroffene auf die
Kontenabrufe und die mit ihnen verbundenen möglichen Folgen
nicht reagieren kann, solange er von der Maßnahme nichts
erfährt.
141
Diesen Umstand muss die Behörde bei der
Entscheidung
darüber berücksichtigen, ob im Einzelfall ohne vorherige
Information des Betroffenen heimlich auf seine
Kontostammdaten zugegriffen werden darf. Hierbei sind
Erwägungen der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
Dementsprechend sieht § 93 Abs. 7 AO in diesem
Zusammenhang ausdrücklich den grundsätzlichen Vorrang eines
Auskunftsersuchens an den Steuerpflichtigen vor. Kontenabrufe
nach § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG stehen
unter dem Gebot der Erforderlichkeit, das dahingehend
auszulegen ist, dass gleichfalls eine einzelfallbezogene
Prüfung stattfinden muss, ob eine die Grundrechte des
Betroffenen schonendere Ermittlungsmaßnahme, wie etwa eine
offene Datenerhebung, in Betracht kommt. Da das Gebot der
Erforderlichkeit eines Grundrechtseingriffs Verfassungsrang
hat, ist die Ermächtigung des § 93 Abs. 8 AO in gleicher
Weise auszulegen.
142
Die angegriffenen Normen treffen allerdings in
der geltenden und angegriffenen Fassung - anders dagegen
§ 93 Abs. 9 Satz 2 AO in der Fassung des Entwurfs eines
Unternehmensteuerreformgesetzes 2008 vom 27. März 2007
(BTDrucks 16/4841, S. 23) - keine Aussage dazu, inwieweit
nach einem Abruf auf ihrer Grundlage der Betroffene zu
benachrichtigen ist oder zumindest ein Auskunftsrecht hat.
Die Benachrichtigung richtet sich derzeit vielmehr nach dem
für die jeweils handelnde Behörde maßgeblichen, insbesondere
auf weitere mögliche Ermittlungsmaßnahmen bezogenen
Verfahrensrecht (vgl. Kühling, ZRP 2005, S. 196 ).
Der Umstand, dass eine auch nachträglich geheim gehaltene
informationsbezogene Maßnahme im Hinblick auf die fehlende
Reaktionsmöglichkeit des Betroffenen erhebliches Gewicht
erhalten kann, ist im Rahmen der Anwendung dieser
Verfahrensvorschriften unter Berücksichtigung der Bedeutung
der Gemeinwohlbelange, die von den Behörden verfolgt werden,
zu beachten.
143
(5) Die Gestaltung der Einschreitschwellen in
den angegriffenen Normen wahrt ebenfalls den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Die angegriffenen Vorschriften
ermächtigen insbesondere nicht zu anlasslosen
Routineabrufen.
144
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG verweist
auf die gesetzlichen Aufgaben der für die Strafverfolgung und
Rechtshilfe in Strafsachen zuständigen Stellen. Die Norm
erlaubt daher Kontenabrufe nur im Rahmen von konkreten
Ermittlungs- oder Rechtshilfeverfahren, die einen
Anfangsverdacht einer Straftat oder ein Rechtshilfeersuchen
voraussetzen. § 93 Abs. 7 AO erlaubt Kontenabrufe nur,
wenn sie zur Festsetzung oder Erhebung von Steuern
erforderlich sind. Routinemäßige Abrufe "ins Blaue hinein"
sind danach unzulässig (vgl. oben unter C I 2 c
bb). § 93 Abs. 8 AO setzt allerdings nur die
Versicherung der ersuchenden Stelle voraus, dass eigene
Ermittlungen nicht zum Ziel geführt haben oder keinen Erfolg
versprechen. Diese Versicherung belässt die Verantwortung für
die Einhaltung des Gebots der Erforderlichkeit bei der
ersuchenden Stelle; die materiell-rechtlichen Voraussetzungen
der Erforderlichkeit werden dadurch jedoch nicht abgemildert.
Die ersuchende Behörde hat im Übrigen das für sie geltende
Verfahrensrecht und die darin enthaltenen Vorgaben für einen
Anlass von Ermittlungen zu beachten. Die Erhebung von
Sozialdaten ist nach § 67 a Abs. 1 Satz 1 SGB X nur nach
Maßgabe des Erforderlichen zulässig. Routinemäßige oder
anlasslose Ermittlungen sind im Sozialrecht
verfassungsrechtlich ebenso wenig zu rechtfertigen wie im
Bereich des Steuerrechts.
145
Die Automatisierung des Abrufverfahrens kann
allerdings das Risiko zahlloser und, wenn sie ohne
hinreichende Verdachtsmomente erfolgen, rechtswidriger
Routineabrufe begründen. Um dies auszuschließen, sind die in
den angegriffenen Normen enthaltenen Sicherungen so
auszulegen und anzuwenden, dass ein derartiger
routinemäßiger, anlassloser Einsatz der Abfragen verhindert
wird und Möglichkeiten bestehen, dass Missbräuche im
Nachhinein aufgedeckt werden können. Dem dient es, dass nach
§ 24 c Abs. 4 KWG - für die Abrufbefugnisse des
§ 93 AO in Verbindung mit § 93 b Abs. 4 AO -
Kontenabrufe zu protokollieren sind, um eine effektive
Datenschutzkontrolle zu gewährleisten. Im Übrigen sind die
einschlägigen Normen, insbesondere das für die jeweils
handelnde Behörde geltende Verfahrensrecht, dahingehend
auszulegen und anzuwenden, dass dem von einem Kontenabruf
Betroffenen Wege eröffnet sind, entsprechende Informationen
zu erhalten, um gegebenenfalls Gegenwehr zu ermöglichen. In
diesem Sinne sind die Normen, nach denen sich die
Auskunftserteilung an den Betroffenen richtet (siehe auch
unten C IV 2 a aa ),
auszulegen.
146
(6) Weitergehende formelle oder materielle
Begrenzungen des Einsatzes der Stammdatenabfrage sind von
Verfassungs wegen nicht geboten. Das Grundgesetz verlangt
derartige Begrenzungen in Form besonderer
verfahrensrechtlicher Sicherungen (vgl. etwa BVerfGE 100, 313
; 107, 299 ; BVerfG,
3. Kammer des Zweiten Senats, Beschluss vom 14. Dezember
2000 - 2 BvR 1741/99, 276, 2061/00 -, BVerfGE 103, 21
) oder einer bestimmten materiellen
Einschreitschwelle (vgl. etwa BVerfGE 100, 313
; 107, 299 ; 109, 279
; 115, 320 ) nur für
Grundrechtseingriffe, die besonders geschützte Zonen der
Privatheit betreffen oder auf andere Weise ein erhöhtes
Gewicht aufweisen.
147
Die angegriffenen Normen verstoßen unter den
von der Beschwerdeführerin zu 1a geltend gemachten
Gesichtspunkten nicht gegen ihre Grundrechte.
148
1. Nicht zu prüfen ist, inwieweit die aus
§ 24 c Abs. 1 KWG, zum Teil in Verbindung mit
§ 93 b Abs. 1 AO, folgende Verpflichtung der
Beschwerdeführerin, eine Stammdatendatei für behördliche
Abrufe zu führen, mit ihrer Berufsfreiheit zu vereinbaren
ist. In dieser Verpflichtung liegt zwar ein Eingriff in das
Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Die Beschwerdeführerin
wendet sich jedoch ausdrücklich nicht gegen ihre
Inpflichtnahme als solche, sondern allein dagegen, dass die
Stammdaten auch für Abrufe nach den angegriffenen Normen zur
Verfügung stehen.
149
2. Die angegriffenen Normen verletzen das
durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs.
3 GG gewährleistete Recht der Beschwerdeführerin zu 1a auf
informationelle Selbstbestimmung nicht.
150
a) Die Beschwerdeführerin als juristische
Person ist Trägerin dieses Grundrechts, soweit es auf
Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist.
151
aa) Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten die
Grundrechte für juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen
nach auf diese anwendbar sind. Knüpft der Grundrechtsschutz
an Eigenschaften, Äußerungsformen oder Beziehungen an, die
nur natürlichen Personen wesenseigen sind, kommt eine
Erstreckung auf juristische Personen als bloße Zweckgebilde
der Rechtsordnung nicht in Betracht. Die Anwendung auf
juristische Personen scheidet daher aus, soweit der Schutz im
Interesse der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) gewährt
wird, die nur natürliche Personen für sich in Anspruch nehmen
können (vgl. BVerfGE 95, 220 ). Demgegenüber kommt
ein Schutz für juristische Personen in Betracht, wenn das
Grundrecht auch korporativ betätigt werden kann (vgl. BVerfGE
106, 28 ).
152
Für das allgemeine Persönlichkeitsrecht lässt
sich nicht allgemein angeben, ob es seinem Wesen nach auf
juristische Personen anwendbar ist. Dies ist vielmehr für die
verschiedenen Ausprägungen dieses Grundrechts differenziert
zu beurteilen. So dient der Schutz vor einem Zwang zur
Selbstbezichtigung vor allem der Menschenwürde des
Betroffenen, so dass diese Gewährleistung auf juristische
Personen nicht erstreckt werden kann (vgl. BVerfGE 95, 220
). Andererseits genießen juristische Personen
beispielsweise den Schutz des Rechts am gesprochenen Wort,
soweit es hierfür auf einen besonderen personalen
Kommunikationsinhalt nicht ankommt (vgl. BVerfGE 106, 28
).
153
bb) Seine verfassungsrechtliche Grundlage
findet der grundrechtliche Schutz des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung juristischer Personen in
Art. 2 Abs. 1 GG.
154
Staatliche informationelle Maßnahmen können
Gefährdungen oder Verletzungen der grundrechtlich geschützten
Freiheit juristischer Personen herbeiführen und
einschüchternd auf die Ausübung von Grundrechten wirken (vgl.
BVerfGE 113, 29 ). In dieser Hinsicht besteht ein
Schutzbedürfnis, das dem natürlicher Personen im Ansatz
entspricht. Allerdings ergibt sich insoweit ein Unterschied,
als der Tätigkeitskreis juristischer Personen anders als der
natürlicher Personen in der Regel durch eine bestimmte
Zwecksetzung begrenzt wird. Die Unterschiede, die zwischen
den Schutzbedürfnissen natürlicher und juristischer Personen
im Hinblick auf das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung bestehen, sind bei der Bestimmung der
grundrechtlichen Gewährleistung zu beachten.
155
b) Die in den angegriffenen Normen
vorgesehenen Datenabrufe berühren den Schutzbereich des
Rechts der Beschwerdeführerin auf informationelle
Selbstbestimmung allerdings nicht.
156
aa) Das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung gewährleistet der Beschwerdeführerin als
juristischer Person einen Grundrechtsschutz vor Gefährdungen,
die von staatlichen informationellen Maßnahmen ausgehen
können. Entsprechend dem Tätigkeitskreis der
Beschwerdeführerin ist dabei in erster Linie auf ihre
wirtschaftliche Tätigkeit abzustellen.
157
Eine grundrechtlich erhebliche Gefährdungslage
besteht nicht stets bereits deshalb, weil eine staatliche
Stelle Kenntnisse erlangt, die einen Bezug zu einer
bestimmten juristischen Person und ihrer Tätigkeit aufweisen.
Die informationelle Maßnahme muss vielmehr die betroffene
juristische Person einer Gefährdung hinsichtlich ihrer
spezifischen Freiheitsausübung aussetzen. Maßgeblich kommt es
insoweit insbesondere auf die Bedeutung der betroffenen
Informationen für den grundrechtlich geschützten
Tätigkeitskreis der juristischen Person, im Fall der
Beschwerdeführerin also für ihre kreditwirtschaftliche
Tätigkeit, sowie auf den Zweck und die möglichen Folgen der
Maßnahme an.
158
bb) Die in den angegriffenen Normen
vorgesehene Erfassung von Kontostammdaten gefährdet die
wirtschaftliche Verhaltensfreiheit eines Kreditinstituts,
wegen dessen Kunden die Abrufe durchgeführt werden,
grundsätzlich nicht.
159
Dies gilt jedenfalls dann, wenn, wie
vorliegend, ein Datenabruf Ermittlungen gegen einen Kunden
eines Kreditinstituts dient, nicht aber solchen gegen das
Kreditinstitut selbst. Dementsprechend bereitet er belastende
Maßnahmen allein gegen den betroffenen Kunden vor. Die bloße
Kenntnis, dass ein bestimmtes Kreditinstitut geschäftliche
Beziehungen mit der Zielperson des Stammdatenabrufs
unterhält, wird für die abrufende Behörde auch kaum je einen
Anlass bieten, nunmehr Ermittlungen gegen dieses
Kreditinstitut aufzunehmen. Ein derartiger Anlass kann sich
allenfalls aus Folgemaßnahmen des Stammdatenabrufs ergeben.
Diese beruhen auf eigenständigen Ermächtigungsgrundlagen, die
nicht Gegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerden
sind.
160
Zwar kann ein Kreditinstitut ein Interesse
daran haben, seine Geschäftsbeziehungen zu bestimmten Kunden
geheim zu halten. Dieses Geheimhaltungsinteresse ist jedoch
nur insoweit grundrechtlich geschützt, als seine
Beeinträchtigung auf die eigene wirtschaftliche Tätigkeit des
Kreditinstituts zurückwirken kann. Das ist grundsätzlich
nicht der Fall, soweit - wie hier - die Geschäftsbeziehungen
allein im Rahmen von Ermittlungen zur Kenntnis genommen
werden, die sich gegen die Kunden richten. Das
Geheimhaltungsinteresse kann allerdings dann berührt werden,
wenn die gewonnenen Informationen über diese Ermittlungen
hinaus gespeichert, genutzt
oder weitergeleitet werden sollen. Hierfür bedarf es wiederum
eigenständiger Ermächtigungsgrundlagen, die in den
angegriffenen Normen nicht enthalten sind.
161
3. Es kann dahinstehen, ob auch die durch
Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19
Abs. 3 GG gewährleistete Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin berührt ist. Jedenfalls bietet dieses
Grundrecht grundsätzlich keinen über das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung hinausgehenden Schutz vor
staatlichen informationellen Maßnahmen.
162
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und
§ 93 Abs. 7 AO verletzen nicht die Berufsfreiheit des
Beschwerdeführers zu 1b. Art. 12 Abs. 1 GG schützt zwar
die zwischen Rechtsanwälten und ihren Mandanten bestehenden
Vertrauensverhältnisse. Entsprechendes gilt für das
Vertrauensverhältnis im Bereich notarieller Tätigkeit. Diese
Gewährleistung wird jedoch durch die Normen, gegen die sich
der Beschwerdeführer zulässigerweise wendet, nicht
berührt.
163
1. Der Rechtsanwalt ist als Organ der
Rechtspflege (vgl. §§ 1 und 3 BRAO) dazu berufen, das
Interesse seiner Mandanten zu vertreten (vgl. BVerfGE 10, 185
). Seine Tätigkeit dient zugleich dem
Allgemeininteresse an einer wirksamen und geordneten
Rechtspflege (vgl. BVerfGE 15, 226 ; 34, 293
; 37, 67 ; 72, 51
). Voraussetzung für die Erfüllung dieser
Aufgabe ist ein Vertrauensverhältnis zwischen Rechtsanwalt
und Mandant (vgl. BVerfGE 110, 226 ).
164
Das verfassungsrechtlich geschützte
Vertrauensverhältnis zwischen Rechtsanwalt und Mandant wird
berührt, wenn wegen der Gefahr eines unbeschränkten
Datenzugriffs ein Mandatsverhältnis mit Unsicherheiten
hinsichtlich seiner Vertraulichkeit belastet wird. Mit dem
Ausmaß potentieller Kenntnis staatlicher Organe von
vertraulichen Äußerungen wächst die Gefahr, dass sich auch
Unverdächtige nicht mehr den Berufsgeheimnisträgern zur
Durchsetzung ihrer Interessen anvertrauen (vgl. BVerfGE 113,
29 ).
165
2. Nach diesem Maßstab beeinträchtigen
Maßnahmen, die auf der Grundlage der von dem Beschwerdeführer
zulässigerweise gerügten Normen ergriffen werden, das
Vertrauensverhältnis zu seinen Mandanten nicht. Dabei kann
offen bleiben, ob die treuhänderische Verwaltung von
Mandantengeldern überhaupt zu den verfassungsrechtlich
besonders geschützten anwaltlichen Tätigkeiten gehört und
ihre Offenlegung dementsprechend an der Berufsfreiheit zu
messen sein kann (ablehnend BVerfG, Vorprüfungsausschuss,
Beschluss vom 9. Oktober 1989
- 2 BvR 1558/89 -, wistra 1990, S.
97).
166
Ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen
kann der Mandant eines Rechtsanwalts in dessen
Verschwiegenheit jedenfalls nur insoweit entwickeln, als der
Rechtsanwalt über entsprechende tatsächliche Möglichkeiten
der Einflussnahme verfügt. Das ist vorliegend nicht der Fall.
§ 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG und § 93 Abs. 7 AO
sehen Informationserhebungen nicht bei den Rechtsanwälten,
die Anderkonten für ihre Mandanten führen, sondern bei den
kontoführenden Kreditinstituten vor. Kommt es zu einer
solchen Erhebung, so realisiert sich ein Offenbarungsrisiko,
das der Vereinbarung, bestimmte Gelder auf einem Bankkonto
treuhänderisch zu verwalten, immanent ist und das der
Rechtsanwalt von vornherein nicht beherrschen kann.
167
Die angegriffenen Normen verstoßen nicht gegen
die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.
168
1. Art. 19 Abs. 4 GG begründet einen
grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Schutz des
subjektiven Rechts, das für den von einem Datenabruf nach den
angegriffenen Normen Betroffenen aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgt. Die
Rechtsschutzgarantie gewährleistet über die Eröffnung des
Rechtswegs hinaus eine tatsächlich wirksame gerichtliche
Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 382 ; 65, 1
; 77, 275 ; 84, 34 ; 93, 1
; 101, 106 ). Die Garantie effektiven
Rechtsschutzes wirkt daher über die gerichtliche Kontrolle
und das gerichtliche Verfahren hinaus in das behördliche
Verfahren hinein, wenn eine solche Vorwirkung für die
Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes faktisch
erforderlich ist (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 101, 106
; 109, 279 ).
169
Der Rechtsweg, den Art. 19 Abs. 4 GG
dem Einzelnen gewährleistet, bedarf allerdings der
gesetzlichen Ausgestaltung. Rechtsschutz ist eine staatliche
Leistung, deren Voraussetzungen erst geschaffen, deren Art
näher bestimmt und deren Umfang im Einzelnen in den
jeweiligen Verfahrensordnungen festgelegt werden müssen.
Art. 19 Abs. 4 GG lässt dem Gesetzgeber dabei einen
Gestaltungsspielraum, gibt jedoch die Zielrichtung und die
Grundzüge der Regelung vor (vgl. BVerfGE 101, 106
).
170
Ein hinreichend effektiver Rechtsschutz gegen
heimliche Eingriffe in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung setzt voraus, dass der Betroffene von einem
solchen Eingriff überhaupt Kenntnis erlangen kann. Ohne die
Möglichkeit einer solchen Kenntnisnahme kann er weder die
Unrechtmäßigkeit des Eingriffs noch etwaige Rechte auf
Löschung oder Berichtigung geltend machen. Wie die
Kenntnisgewährung im Einzelnen auszugestalten ist, gibt das
Grundgesetz jedoch nicht vor. Der Betroffene ist allerdings
zu benachrichtigen, wenn Datenerhebungen heimlich erfolgen,
Auskunftsansprüche aber nicht eingeräumt worden sind oder den
Rechten des Betroffenen nicht angemessen Rechnung tragen
(vgl. BVerfGE 65, 1 ; 100, 313 <361, 364>;
109, 279 ).
171
Der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz
fordert weiter, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend prüfen kann.
Soweit die Effektivität des Rechtsschutzes von der
Offenlegung der Vorgänge abhängt, die zu der angegriffenen
Maßnahme geführt haben, wird auch die Kenntnisnahme dieser
Vorgänge durch das Gericht von dem Grundrecht aus
Art. 19 Abs. 4 GG umschlossen (vgl. BVerfGE 101,
106 ). Dementsprechend können sich aus der
Rechtsschutzgarantie Dokumentations- und Begründungspflichten
ergeben, deren Erfüllung einen effektiven Rechtsschutz erst
ermöglicht (vgl. BVerfGE 49, 24 ; 65, 1
; 69, 1 ; 103, 142 ; vgl.
ferner BVerfGE 100, 313 ).
172
2. Nach diesen Maßstäben werden die
angegriffenen Normen den grundrechtlichen Anforderungen an
einen tatsächlich wirkungsvollen Rechtsschutz gerecht.
173
a) Die rechtlich gewährleisteten
Kenntnismöglichkeiten der Betroffenen über Datenerhebungen
nach diesen Vorschriften genügen den Vorgaben des
Art. 19 Abs. 4 GG.
174
aa) Soweit die angegriffenen Normen zu
heimlichen Abrufen von Kontostammdaten ermächtigen, regeln
sie die spätere Kenntnisgewährung gegenüber dem Betroffenen
nicht selbst. Insoweit kommt es daher für die Prüfung
hinreichender Rechtsschutzmöglichkeiten auf die Maßgaben an,
die sich aus dem für die jeweils handelnde Behörde geltenden
Verfahrensrecht ergeben (vgl. auch BVerfGK 2, 27
).
175
(1) Im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren
ist eine besondere Benachrichtigung des Betroffenen von einem
Abruf nach § 24 c Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KWG nicht
vorgesehen. Wird allerdings - wie regelmäßig - gegen den
Betroffenen als Beschuldigten ermittelt, ist er gemäß
§ 163 a Abs. 1 Satz 1 StPO spätestens vor dem Abschluss
der Ermittlungen zu vernehmen, wenn das Verfahren nicht zur
Einstellung führt. In der Folge hat er Anlass und
Möglichkeit, nach § 147 StPO
über seinen Verteidiger Akteneinsicht zu nehmen, durch die er
auch von dem Abruf der Kontostammdaten Kenntnis erlangen kann
(zum Auskunftsanspruch des nicht durch einen Verteidiger
unterstützten Beschuldigten vgl. § 147 Abs. 7
StPO). Personen, deren Kontostammdaten abgerufen wurden, ohne
dass gegen sie als Beschuldigte ermittelt wurde, haben
gleichfalls Informationsrechte (siehe § 475 Abs. 1
und 4 StPO; siehe weiter § 491 StPO i.V.m.
§ 19 BDSG).
176
(2) Ob im Anschluss an einen Stammdatenabruf
nach § 93 Abs. 7 AO eine grundsätzliche gesetzliche
Pflicht zur Benachrichtigung des Betroffenen besteht, ist
einfachrechtlich streitig (dafür etwa Kühling, ZRP 2005, S.
196 ; dagegen etwa Fehling, DStZ 2006, S. 101
). Der Gesetzgeber geht ausweislich der
Gesetzesbegründung davon aus, dass dem Betroffenen lediglich
nach pflichtgemäßem Ermessen Auskunft zu erteilen ist (vgl.
BTDrucks 15/1309, S. 13). Das schließt die Möglichkeit einer
Ermessensreduzierung auf Null ein. Der Betroffene hat
jedenfalls dann auch faktisch einen Anlass, von seinem
Auskunftsrecht Gebrauch zu machen, wenn der Kontenabruf
finanzbehördliche Maßnahmen zur Folge hat, die ihn
belasten.
177
(3) Werden Kontostammdaten nach § 93 Abs.
8 AO zur Kontrolle der Leistungsberechtigung bei
Sozialleistungen abgerufen, hat der Betroffene zumindest nach
§ 83 SGB X grundsätzlich ein Auskunftsrecht gegen die
Sozialbehörde, die um den Datenabruf ersucht hat. Einen
Anlass dazu, Auskunft zu begehren, hat er jedenfalls dann,
wenn der Kontenabruf für ihn nachteilige Folgen hat.
178
bb) Die bestehenden rechtlichen
Gewährleistungen räumen dem Betroffenen hinreichende
Kenntnismöglichkeiten ein.
179
Das jeweilige Verfahrensrecht gewährleistet
dem von einem Kontenabruf Betroffenen ein grundsätzliches
Auskunftsrecht, von dem er spätestens dann auch tatsächlich
Gebrauch machen kann, wenn die jeweilige Behörde das Ergebnis
des Kontenabrufs mit für ihn nachteiligen Folgen verwertet
hat. Bei der Anwendung der Normen, aus denen sich das
Auskunftsrecht ergibt, haben die Behörden die Anforderungen
der Rechtsschutzgarantie zu beachten. Insbesondere soweit den
Finanzbehörden grundsätzlich ein Auskunftsermessen
zugestanden wird, ist dieses in derartigen Fällen zugunsten
des Betroffenen reduziert, wenn und solange nicht der
Auskunftserteilung ein besonderes Geheimhaltungsinteresse von
überwiegendem Gewicht entgegensteht.
180
Weitergehende Informationsrechte mussten in
den angegriffenen Normen nicht geregelt werden. Insbesondere
war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, eine Pflicht der
jeweils handelnden Behörde zur Benachrichtigung des
Betroffenen nach jedem Kontenabruf vorzusehen. Bleibt der
Kontenabruf für den Betroffenen ohne nachteilige Folgen,
wiegt dessen Feststellungs- und Unterlassungsinteresse nicht
so schwer, dass ihm stets aktiv die für eine gerichtliche
Geltendmachung erforderlichen Kenntnisse verschafft werden
müssten. Insoweit sind die grundrechtlichen Anforderungen
hinsichtlich der hier angegriffenen Normen anders als in
solchen Fällen zu beurteilen, in denen das
Bundesverfassungsgericht wegen des besonderen Gewichts des
Grundrechtseingriffs eine aktive Benachrichtigung des
Betroffenen verlangt hat (vgl. BVerfGE 100, 313 <361,
364> zu Art. 10 GG; BVerfGE 109, 279
zu Art. 13 GG).
181
b) Auch die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Vorsorge für eine tatsächlich effektive
gerichtliche Kontrolle sind gewahrt. § 24 c Abs. 4 KWG
und § 93 b Abs. 4 AO sehen für Stammdatenabrufe nach den
angegriffenen Vorschriften eine Protokollierung für die
Zwecke der Datenschutzkontrolle vor. Die nach diesen Vorgaben
erstellten Abrufprotokolle bieten eine hinreichende
Grundlage, um die Rechtmäßigkeit einzelner Abrufe überprüfen
zu können. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus
Art. 19 Abs. 4 GG verlangt, diese Normen so auszulegen,
dass die Protokolle nicht nur den Datenschutzbeauftragten,
sondern auch für gerichtliche Verfahren zur Verfügung zu
stellen sind, in deren Rahmen die Rechtmäßigkeit von
Stammdatenabrufen überprüfbar ist. Die Regelung des § 24
c Abs. 4 Satz 1 KWG, die eine Protokollierung zum Zwecke der
Datenschutzkontrolle vorsieht, ist daher so auszulegen, dass
das Protokoll auch für die gerichtliche Kontrolle nutzbar
ist.
182
Die Verfassungswidrigkeit des § 93 Abs. 8
AO führt nicht zu dessen Nichtigkeit. Ausnahmsweise sind
verfassungswidrige Vorschriften weiter anzuwenden, wenn
gewichtige rechtliche Belange es rechtfertigen, die Norm als
Regelung für eine Übergangszeit fortbestehen zu lassen (vgl.
BVerfGE 41, 251 ; 58, 257 ; 76, 171
; 83, 130 ; 111, 191 ;
BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR
2576/04 -, unter B II 2). So liegt es hier. Die
Ermächtigung wird zur Sicherung der Erhebung von
Sozialabgaben und zur Überprüfung der Berechtigung von
Sozialleistungen herangezogen. Bei einer Nichtigerklärung des
§ 93 Abs. 8 AO würden bis zu einer Neuregelung
erhebliche Vollzugsdefizite im Sozialrecht drohen. Bei der
Entscheidung über die Weitergeltung der Norm in der
Übergangszeit war zu berücksichtigen, dass die
Verfassungswidrigkeit der Norm allein auf einem
Bestimmtheitsmangel beruht, dem für die sozialbehördliche
Praxis durch die Regelungen des Anwendungserlasses begegnet
wurde, auch wenn der Mangel dadurch nicht
verfassungsrechtlich wirksam geheilt worden ist.
183
Für eine verfassungsgemäße Neuregelung steht
dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 31. Mai 2008 zur
Verfügung. § 93 Abs. 8 AO bleibt bis zu einer
verfassungsgemäßen Neuregelung mit der Maßgabe anwendbar,
dass Abrufersuchen nach ihm allein zu dem Zweck zulässig
sind, die Leistungsberechtigung für die in Nr. 3.2 AEAO
genannten Sozialleistungen zu überprüfen.
184
Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG.