BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1594/03 -
der Frau B...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 24. Oktober 2003 einstimmig
beschlossen:
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Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die
sofortige Vollziehbarkeit des Widerrufs ihrer Approbation als
Apothekerin sowie der Einziehung ihrer
Approbationsurkunde.
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1. Die Beschwerdeführerin betreibt seit Mai
1988 eine Apotheke. Wegen gemeinschaftlichen Betruges in 24
sachlich zusammentreffenden Fällen im Zeitraum von April 1998
bis Januar 2001, in 17 Fällen jeweils in Tateinheit mit
Urkundenfälschung, sowie wegen Steuerhinterziehung wurde die
Beschwerdeführerin durch Strafbefehl vom 9. Dezember 2002
wegen der Steuerhinterziehung zu einer Gesamtfreiheitsstrafe
von einem Jahr und wegen der Betrugstaten zu einer gesondert
festgesetzten Gesamtgeldstrafe in Höhe von 270 Tagessätzen zu
je 70 € verurteilt. Die Freiheitsstrafe wurde zur Bewährung
ausgesetzt. Daraufhin widerrief die Regierung von
Unterfranken mit Bescheid vom 21. Februar 2003 die
Approbation der Beschwerdeführerin, zog die
Approbationsurkunde ein und ordnete den Sofortvollzug dieser
Verfügungen an. Die Beschwerdeführerin beantragte die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage nach
§ 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
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Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag ab.
Zur Begründung führte es aus, die nach § 80 Abs. 5 VwGO
vom Verwaltungsgericht zu treffende Abwägung falle zulasten
der Beschwerdeführerin aus, weil die summarische Überprüfung
der Sach- und Rechtslage ergeben habe, dass ihre Klage wohl
unbegründet sei.
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Die gegen diesen Beschluss eingelegte
Beschwerde wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zurück.
Für die im Eilverfahren erforderliche Ermessensentscheidung
habe das Verwaltungsgericht zutreffend auf die
Erfolgsaussichten in der Hauptsache abgestellt. Der
Bayerische Verwaltungsgerichtshof teile die Einschätzung,
dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben
werde. Zwar sei nicht zu verkennen, dass die Entziehung der
Approbation tief in das Grundrecht der Beschwerdeführerin auf
freie Berufswahl eingreife. Nach der Anzahl der Straftaten,
dem Zeitraum, über den sie sich erstreckt hätten, sowie nach
Art und Gewicht der Verstöße biete die Beschwerdeführerin
aber nicht mehr die Gewähr, dass sie in Zukunft die
berufsspezifischen Vorschriften und Pflichten beachten werde.
Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die
Beschwerdeführerin sei unzuverlässig und unwürdig zur
Ausübung des Apothekerberufs, halte daher einer summarischen
Überprüfung im Eilverfahren stand.
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2. a) Auf den zugleich mit der
Verfassungsbeschwerde gestellten Antrag der
Beschwerdeführerin hat das Bundesverfassungsgericht durch
einstweilige Anordnung die sofortige Vollziehung der
Ordnungsverfügung der Regierung von Unterfranken bis zur
Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, längstens für
die Dauer von sechs Monaten, vorläufig ausgesetzt.
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b) Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus
Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG. Zur
Begründung trägt sie vor, die Verwaltungsgerichte seien zu
Unrecht von ihrer Unzuverlässigkeit ausgegangen. Der Schaden
aus dem mit einer Kundin begangenen Rezeptbetrug liege mit
10.137,53 € unter dem Betrag, den die Rechtsprechung als
erheblich für den Widerruf der Approbation ansehe. Sie habe
nicht etwa im großen Stil Abrechnungsbetrug begangen. Bereits
im Strafbefehl seien erhebliche entlastende Umstände
berücksichtigt worden wie ihre Schuldeinsicht und die
Einstellung der Betrugstaten bereits vor der Tatentdeckung.
Die Delikte lägen auch bereits mehr als zwei Jahre zurück.
Die auf den Steuervergehen beruhende Summe sei bei der
Beurteilung der apothekenrechtlichen Unzuverlässigkeit nicht
heranzuziehen.
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Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen
Entscheidungen beruhe vor allem darauf, dass die besonderen
Anforderungen an die sofortige Vollziehung bei Eingriffen in
die Berufswahlfreiheit verkannt worden seien. Die Gerichte
hätten nicht geprüft, ob Gründe vorlägen, die ein Zuwarten
bis zur Rechtskraft des Hauptverfahrens ausschlössen. Durch
den Sofortvollzug und damit die Schließung der Apotheke
entstünden ihr schwere und kaum wiedergutzumachende
Nachteile. Die Folgen einer zeitlichen Verzögerung einer
eventuellen Betriebsschließung fielen weniger ins Gewicht,
weil es keine Anhaltspunkte für erneute Pflichtverletzungen
gebe.
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3. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Regierung von Unterfranken, die Landesanwaltschaft Bayern als
Vertreterin des Freistaats Bayern sowie das
Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen. Die Regierung von
Unterfranken sowie die Landesanwaltschaft Bayern halten die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet. In Anbetracht der
offensichtlich fehlenden Erfolgsaussicht der
Beschwerdeführerin in der Hauptsache erwiesen sich die
Eilentscheidungen als richtig und verfassungsrechtlichen
Maßstäben genügend. Das Bundesverwaltungsgericht hält es
demgegenüber für schwer verständlich, dass die angegriffenen
Entscheidungen schon im vorläufigen Rechtsschutzverfahren die
Entziehung der beruflichen Existenzgrundlage ermöglichten,
obwohl dies nicht etwa mit der akuten Gefahr schwerwiegender
Pflichtverletzungen begründet werde, sondern allein mit einer
Abschätzung der Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren. Ein
solches Vorgehen sei - angesichts der Schwere des die
Beschwerdeführerin treffenden Eingriffs - allenfalls
vertretbar, wenn die erhobene Klage offensichtlich
aussichtslos wäre. Das hätten aber weder das
Verwaltungsgericht noch der Verwaltungsgerichtshof
angenommen.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, da dies zur Durchsetzung von in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten angezeigt ist (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren
Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 BVerfGG liegen vor.
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die
Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten aus Art. 12
Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG.
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1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
steht der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger
Rechtsprechung anhand der Vorschrift des § 90 Abs. 2
BVerfGG entwickelte Grundsatz der Subsidiarität nicht
entgegen. Dieser erfordert, dass ein Beschwerdeführer über
das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus
vorab alle sonstigen zumutbaren prozessualen Möglichkeiten
ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten
Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine
Grundrechtsverletzung zu verhindern. Die Erschöpfung des
Rechtsweges im vorläufigen Rechtsschutzverfahren reicht dann
nicht aus, wenn das Hauptsacheverfahren ausreichende
Möglichkeiten bietet, der Grundrechtsverletzung abzuhelfen,
und dieser Weg dem Beschwerdeführer zumutbar ist (vgl. unter
anderem BVerfGE 77, 381 ; 80, 40 ;
stRspr).
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Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die
Beschwerdeführerin rügt Grundrechtsverletzungen, die sich
nicht - jedenfalls nicht ausschließlich - auf die Hauptsache,
sondern im Kern auf das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren
beziehen. Sie wendet sich gegen die in den angegriffenen
Entscheidungen erfolgte und bestätigte Anordnung der
sofortigen Vollziehung des Widerrufs der Approbation sowie
der Einziehung ihrer Approbationsurkunde. Im
Hauptsacheverfahren wird es allein um die Rechtmäßigkeit des
Widerrufs der Approbation sowie der Urkundeneinziehung, nicht
aber um die Anordnung der sofortigen Vollziehung beider
Verfügungen gehen. Durch den Rechtsweg in der Hauptsache kann
die Beschwerdeführerin die Beseitigung der spezifischen
Beschwer durch den Sofortvollzug also nicht erreichen.
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2. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine
Fragen grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung auf
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Das
Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, dass
Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die Berufsfreiheit
schon vor Rechtskraft des Hauptverfahrens als
Präventivmaßnahme nur unter strengen Voraussetzungen zur
Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und
unter strikter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit zulässt (vgl. BVerfGE 35, 263
; 44, 105 ). Weiter hat das
Bundesverfassungsgericht die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen zum effektiven
Rechtsschutz schon geklärt (vgl. BVerfGE 35, 382 ;
38, 52 ; 69, 220 ).
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3. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
zur Durchsetzung der Grundrechte der Beschwerdeführerin aus
Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
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a) Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf Berufsfreiheit.
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aa) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung
des Widerrufs der Approbation sowie der Einziehung der
Approbationsurkunde ist als Eingriff in die durch
Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit der
Berufsausübung und -wahl zu qualifizieren. Die von den
Gerichten bestätigte Abweichung von der im Gesetz
grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des
Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 VwGO) stellt einen
selbständigen Eingriff dar, der in seinen Wirkungen über
diejenigen des noch im Klageverfahren zu überprüfenden
Widerrufs hinausgeht. Dieser Eingriff ist
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Er genügt nicht
den strengen Anforderungen, die nach ständiger Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts an einen präventiven Eingriff
in die Berufsfreiheit schon vor Rechtskraft des
Hauptverfahrens zu stellen sind. Danach können es
überwiegende Belange zwar ausnahmsweise rechtfertigen, den
Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse
des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.
Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität beim Sofortvollzug
einer Approbationsentziehung sind hierfür jedoch nur solche
Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu der
Schwere des Eingriffs stehen und die ein Zuwarten bis zur
Rechtskraft des Hauptverfahrens ausschließen.
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bb) Auch ein vorläufiges Berufsverbot hat
während seiner Dauer ähnlich folgenschwere und irreparable
Wirkungen für die berufliche Existenz eines Betroffenen wie
die endgültige Ausschließung, weist aber die Besonderheit
auf, dass die Maßnahme bereits aufgrund einer summarischenn
Prüfung ohne erschöpfende Aufklärung der Pflichtwidrigkeit
vor Rechtskraft der Verwaltungsentscheidungen ergeht. Unter
der Herrschaft des Grundgesetzes, das dem Grundrecht der
Berufsfreiheit eine hohe Bedeutung zuerkennt, kann für eine
solche Sanktion nicht schon die hohe Wahrscheinlichkeit
genügen, dass das Hauptsacheverfahren zum gleichen Ergebnis
führen wird. Vielmehr setzt ihre Verhängung gemäß
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsgebot die zusätzliche Feststellung voraus, dass
sie schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als
Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter erforderlich ist (vgl. BVerfGE 44, 105
). Dieses Erfordernis entspricht der Funktion von
Präventivmaßnahmen, mit denen für eine Zwischenzeit ein
Sicherungszweck verfolgt wird, der es ausnahmsweise
rechtfertigt, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers
einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im
Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu
leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von
einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und
insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit
konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten
lässt (vgl. BVerfGE 44, 105 ; vgl. dazu
auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats,
Pharma Recht 1997, S. 298 ff.).
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cc) Diesen Anforderungen werden die
angegriffenen Entscheidungen nicht gerecht. Die Regierung von
Unterfranken hat die Ermessensentscheidung über die Anordnung
der sofortigen Vollziehbarkeit des Approbationswiderrufs
allein anhand der Erfolgsaussichten in der Hauptsache
vorgenommen, ohne gesondert die Folgen, die bei einem
Aufschub der Maßnahmen für die Dauer des Rechtsstreits zu
befürchten sind, und diejenigen, welche demgegenüber bei der
Beschwerdeführerin wegen des Sofortvollzugs eintreten,
gegeneinander abzuwägen. Auch die Gerichte haben sich auf
eine summarische Prüfung der Rechtmäßigkeit des
Widerrufsbescheides sowie der Einziehungsverfügung beschränkt
und den über diese Grundverfügungen hinausgehenden Eingriff
in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die
Anordnung sofortiger Vollziehbarkeit nicht eigenständig
geprüft.
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Es fehlt in den angegriffenen Entscheidungen
an einer Auseinandersetzung mit der grundlegenden Frage, ob
und welche konkreten Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter
für den Fall drohen, dass die Anordnung der sofortigen
Vollziehung bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufgehoben
wird. Die Entscheidungen lassen auf Tatsachen gestützt
Feststellungen in dem Sinne, dass die Beschwerdeführerin die
ihr zum Schutze der Bevölkerung im Rahmen ordnungsgemäßer
Arzneimittelversorgung auferlegten Pflichten bis zu einer
rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache verletzen
werde, vermissen. In welcher Form tatsächlich bis zu einer
Hauptsacheentscheidung eine Gefahr drohen soll, ist nicht
näher konkretisiert. Das wäre aber erforderlich gewesen, weil
die Beschwerdeführerin den mit dem Strafbefehl geahndeten
Rezeptbetrug bereits mehr als ein Jahr vor der Aufdeckung der
Straftaten eingestellt hat und es seitdem auch nicht mehr zu
Beanstandungen gekommen ist. Berücksichtigt man weiter, dass
der Rezeptbetrug Verfehlungen im Zusammenwirken mit einer
einzigen Kundin - vorwiegend zu deren Vorteil -
betraf und dass die Beschwerdeführerin den durch
Steuerdelikte entstandenen Schaden vollständig wieder
gutgemacht hat, lässt sich die Wiederholungsgefahr nicht
allein aus dem der Beschwerdeführerin zur Last gelegten, aber
abgeschlossenen Verhalten begründen.
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Die Begründungsmängel werden durch die
Stellungnahme, die die den Sofortvollzug anordnende Behörde
vor dem Bundesverfassungsgericht abgegeben hat, noch
verdeutlicht. Die Behörde hält den Widerruf einer Approbation
ohne Sofortvollzug generell für ein unzureichendes Mittel,
weil bei Abschluss des Gerichtsverfahrens ein nahtloser
Übergang zu einer wieder zu erteilenden Approbation -
wegen Wohlverhaltens - denkbar wäre. Dann könne sich die
Verwaltungsbehörde trotz des gesetzlichen Auftrags "das
Procedere eines Widerrufes ersparen". Nicht die
Gefahrenprognose, sondern die sofort spürbare Sanktion in
Gestalt des Berufsverbots sind Triebfeder des
Verwaltungshandelns. In gleicher Weise hat sich die
Landesanwaltschaft - ohne Berücksichtigung der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung - dahin
geäußert, dass jeder Abrechnungsbetrug nicht nur den Widerruf
der Approbation, sondern auch die Anordnung der sofortigen
Vollziehbarkeit zur Folge habe. Das Risiko beider Sanktionen
sei die Beschwerdeführerin bewusst eingegangen, so dass sich
ihr Interesse an der aufschiebenden Wirkung vermindere.
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b) Mit einer derartigen Argumentation wird
nicht nur dem Gewicht der grundrechtlich garantierten
Berufsfreiheit ungenügend Rechnung getragen. Sie belegt auch
in besonderem Maße die Gefahr einer Verletzung der Rechte der
Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG, wenn die
Gerichte die Anordnung des Sofortvollzugs nicht eingehend
prüfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ist effektiver Rechtsschutz nur dann gewährleistet, wenn für
sofort vollziehbar erklärte Eingriffe in grundrechtlich
gewährleistete Freiheiten noch einmal einer gesonderten -
über die Beurteilung der zugrunde liegenden Verfügung
hinausgehenden - Verhältnismäßigkeitsüberprüfung
unterzogen werden (vgl. BVerfGE 38, 52 ; 69, 220
).
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Effektiver Rechtsschutz gewährleistet nicht
nur, dass jeder Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers
eingreift, vollständig - also in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht - der richterlichen Prüfung
unterstellt ist, sondern hat auch die Aufgabe, irreparable
Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer
hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit wie möglich
auszuschließen. Hieraus ergibt sich die verfassungsrechtliche
Bedeutung des Suspensiveffekts. Ohne die aufschiebende
Wirkung der Klage würde Verwaltungsgerichtsschutz im Hinblick
auf die notwendige Dauer der Verfahren häufig hinfällig, weil
bei sofortiger Vollziehung des Verwaltungsakts regelmäßig
vollendete Tatsachen geschaffen würden. Die Betroffenen wären
im Ergebnis eines wirksamen Rechtsschutzes beraubt, weil der
eingetretene Schaden häufig nicht oder nur unvollkommen
beseitigt werden kann, wenn sich der Verwaltungsakt als
rechtswidrig herausstellt (vgl. BVerfGE 35, 263
).
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Die danach gebotene Abwägung ist hier
unterblieben. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für
diese Verkürzung effektiven Rechtsschutzes ist nicht
ersichtlich. Die Prüfung ist vorliegend nicht zuletzt deshalb
unerlässlich, weil die Rechtmäßigkeit der
Approbationsentziehung nicht offensichtlich ist. Das gewählte
Mittel, das der Beschwerdeführerin jede Tätigkeit als
Apothekerin, auch in abhängiger Stellung, unmöglich macht,
ist als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl nur unter
strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
statthaft. In diesen Zusammenhang gehört die Überlegung, ob
nicht ein milderes Mittel als der Approbationswiderruf in
Betracht kommt. Angesichts der von der Beschwerdeführerin
gezeigten Strafeinsicht sowie der Tatsache, dass die
schwerwiegenderen Delikte steuerstrafrechtlicher Natur waren,
ist im Hinblick auf die Erforderlichkeit der gewählten
Sanktion ergänzend zu prüfen, ob nicht etwaigen Gefahren, die
von der Person der Beschwerdeführerin noch ausgehen mögen,
durch Maßnahmen nach dem Apothekengesetz begegnet werden
könnte.
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4. Nach Aufhebung der angegriffenen
Entscheidungen verbleibt dem Bayerischen
Verwaltungsgerichtshof nur noch die Entscheidung über die
Kosten des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens (vgl. BVerfGE
74, 264 ). Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 365
).