BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1606/08 -
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 29. Juli 2009 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die im
Planfeststellungsbeschluss für den Verkehrsflughafen
Berlin-Schönefeld enthaltene Beschränkung des Geldausgleichs
bei teuren Schallschutzeinrichtungen sowie eine hierzu
ergangene Gerichtsentscheidung.
2
Am 13. August 2004 erließ das Ministerium für
Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (jetzt: für
Infrastruktur und Raumordnung) des Landes Brandenburg den
Planfeststellungsbeschluss über den Ausbau des
Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld (PFB).
3
Der Planfeststellungsbeschluss enthält in
seinem verfügenden Teil zahlreiche Auflagen, unter anderem
zum Lärmschutz. Passiver Lärmschutz wird durch eine
Kombination von Dauerschallpegeln und Maximalpegeln gewährt,
die nicht überschritten werden dürfen. Schutzziel für den
Tagzeitraum (6:00 bis 22:00 Uhr) ist die Verhinderung höherer
Einzelpegel als 55 dB(A) im Rauminneren bei
geschlossenen Fenstern. Daneben ist ein Tagschutzgebiet auf
der Grundlage eines für die Tagstunden der sechs
verkehrsreichsten Monate ermittelten energieäquivalenten
Dauerschallpegels von 60 dB(A) außen festgelegt (PFB,
Teil A II 5.1.2, S. 105 f.). Für die
Nachtstunden formuliert der Planfeststellungsbeschluss als
Schutzziel die Verhinderung höherer Einzelpegel als
55 dB(A) sowie eines höheren Dauerschallpegels von
35 dB(A) im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern und
ausreichender Belüftung. Die Festlegung eines
Nachtschutzgebietes erfolgt auf der Grundlage eines
Dauerschallpegels von 50 dB(A) außen oder von „sechs
Lärmereignissen pro Nacht (22:00 bis 6:00 Uhr) mit einem
A-bewerteten Maximalpegel von 70 dB(A) außen“ (PFB,
Teil A II 5.1.3 Nr. 2, S. 106). Innerhalb
des Tag- und Nachtschutzgebiets haben die Träger des
Vorhabens auf Antrag des Eigentümers eines Grundstücks für
geeignete Schallschutzvorrichtungen an den Räumen, im
Nachtschutzgebiet einschließlich geeigneter Belüftung, zu
sorgen. Überschreiten die Kosten für
Schallschutzeinrichtungen 30 % des Verkehrswertes von
Grundstück und Gebäuden mit zu schützenden Räumen, hat der
Betroffene einen Anspruch auf Entschädigung in Höhe von
30 % des Verkehrswertes (PFB, Teil A II 5.1.7
Nr. 2, S. 108). Des Weiteren ist auf der Basis
eines Dauerschallpegels tags von 70 dB(A) außen ein
Entschädigungsgebiet „Übernahmeanspruch“ festgesetzt (PFB,
Teil A II 5.1.6, S. 108). Schließlich
verpflichtet der Planfeststellungsbeschluss die Träger des
Vorhabens, Entschädigung für die Beeinträchtigung der Nutzung
von Außenwohnbereichen zu leisten, soweit dort ein
Dauerschallpegel von 65 dB(A) erreicht wird. Der
Planfeststellungsbeschluss enthält kein generelles
Nachtflugverbot. Der Flugbetrieb in der Nacht (22:00 bis 6:00
Uhr) ist lediglich insofern beschränkt worden, als nur
besonders lärmarme Strahlflugzeuge starten oder landen dürfen
(PFB, Teil A II 5.1.1 Nr. 1, S. 104).
4
Die Beschwerdeführer bewohnen ein Haus- und
Gartengrundstück in S..., das im Tag- und Nachtschutzgebiet
des Planfeststellungsbeschlusses liegt, und erhoben gegen
diesen Klage. Da gegen den Planfeststellungsbeschluss von
nahezu 4.000 Personen ebenfalls Klage erhoben wurde, machte
das erstinstanzlich zuständige Bundesverwaltungsgericht von
der ihm durch § 93a Abs. 1 VwGO eröffneten Möglichkeit
Gebrauch, vorab Musterverfahren durchzuführen und die übrigen
Verfahren auszusetzen. Das Klageverfahren der
Beschwerdeführer wurde nicht als Musterverfahren ausgewählt
und daher ausgesetzt. Über die Musterklagen wurde vom
Bundesverwaltungsgericht durch Urteile vom 16. März 2006
entschieden (vgl. nur BVerwGE 125, 116). Darin wurden
die Anfechtungsklagen abgewiesen; die hilfsweise erhobenen
Anträge auf Planergänzung hatten, soweit es um besseren
Lärmschutz ging, teilweise Erfolg. Unter anderem wurde der
Beklagte verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts über eine weitergehende Einschränkung des
Nachtflugbetriebs zu entscheiden.
5
Nach Zustellung der Musterurteile wurde das
Verfahren der Beschwerdeführer fortgeführt. Mit Teilbeschluss
vom 1. November 2007 wurde ihre Anfechtungsklage abgewiesen
(BVerwG 4 A 1009.07, juris). Mit dem hier angegriffenen
Schluss-Beschluss vom 7. Mai 2008 wurde der Klage der
Beschwerdeführer auf Planergänzung im selben Umfang wie in
den Musterurteilen stattgegeben. Im Übrigen wurde sie
abgewiesen (BVerwG 4 A 1009.07, NVwZ 2008, S. 1007). Die von
den Beschwerdeführern in der Folge erhobene Anhörungsrüge
wurde mit Beschluss vom 4. Juni 2008 zurückgewiesen (BVerwG 4
A 1000.08, juris).
6
Die Beschwerdeführer haben am 16. Juni 2008
Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen die Verletzung von
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 13 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 8 EMRK sowie von Art. 14 Abs. 1
GG.
7
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Sie hat keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne von § 93a Abs.
2 Buchstabe a BVerfGG. Die hier maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind in der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend
geklärt. Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur
Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte
angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde hat in der Sache keine hinreichende
Aussicht auf Erfolg.
8
1. Die geltend gemachte Verletzung von
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG kann nicht festgestellt werden.
Die in Teil A II 5.1.7 Nr. 2 des Planfeststellungsbeschlusses
enthaltene Beschränkung des Geldausgleichs bei teuren
Schallschutzmaßnahmen sowie ihre Billigung durch das
Bundesverwaltungsgericht verletzen die Beschwerdeführer nicht
in ihrem Recht auf körperliche Unversehrtheit.
9
a) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt den Einzelnen
nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche
Eingriffe. Es beinhaltet auch die staatliche Pflicht, sich
schützend und fördernd vor die in ihm genannten Rechtsgüter
Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor
rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Das
Bundesverfassungsgericht hat es bislang offen gelassen, ob
sich die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende
Schutzpflicht ausschließlich auf einen Schutz der
körperlichen Unversehrtheit in biologisch-physiologischer
Hinsicht beschränkt oder ob sie sich auch auf den
geistig-seelischen Bereich, also das psychische Wohlbefinden
erstreckt oder sogar das soziale Wohlbefinden umfasst (vgl.
BVerfGE 56, 54 ). Dabei bleibt es auch
hier. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch selbst für den
Fall, dass der Begriff der „körperlichen Unversehrtheit“ im
engen Sinne auszulegen wäre, festgestellt, dass sich die
staatliche Schutzpflicht mit Blick auf Fluglärm nicht schon
mit der Begründung verneinen lasse, dass der durch den
Betrieb von Verkehrsflughäfen entstehende Fluglärm keinerlei
somatische Folgen haben könne, sondern sich in einer
Beeinträchtigung des psychischen und sozialen Wohlbefindens
erschöpfe. Denn zumindest in Gestalt von Schlafstörungen
lassen sich Einwirkungen auf die körperliche Unversehrtheit
schwerlich bestreiten (vgl. BVerfGE 56, 54 ).
Darüber hinaus steht - davon geht auch das der angegriffenen
Entscheidung vorausgegangene Musterurteil des
Bundesverwaltungsgerichts aus - nach heutigem Forschungsstand
fest, dass Fluglärm ab einer bestimmten Einwirkungsintensität
gesundheitsgefährdende Auswirkungen hat (vgl. BVerwG,
Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris
Rn. 377 = BVerwGE 125, 116).
10
Daher erfordert die sich aus Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG ergebende Schutzpflicht die Ergreifung von
Maßnahmen zum Schutz vor gesundheitsschädigenden und
gesundheitsgefährdenden Auswirkungen von Fluglärm (vgl.
BVerfGE 56, 54 ; BVerfG, Beschluss der 3.
Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06
-, juris Rn. 78). Dass auch eine auf Grundrechtsgefährdungen
bezogene Risikovorsorge von der Schutzpflicht der staatlichen
Organe umfasst werden kann, ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bereits mehrfach zum Ausdruck
gekommen (vgl. BVerfGE 49, 89 ; 53, 30
; 56, 54 ). Die verfassungsrechtliche
Schutzpflicht kann eine solche Ausgestaltung der rechtlichen
Regelungen gebieten, dass auch die Gefahr von
Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt; ob, wann und mit
welchem Inhalt eine solche Ausgestaltung von Verfassungs
wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß
möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des
verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den
schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. BVerfGE 49, 89
; 56, 54 ).
11
Darüber hinaus hat das
Bundesverfassungsgericht auch eine aus der Schutzpflicht des
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Nachbesserungspflicht
des Gesetzgebers anerkannt. Hat der Gesetzgeber eine
Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im
Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende
Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, dann kann
er von Verfassungs wegen gehalten sein, zu überprüfen, ob die
ursprüngliche Entscheidung auch unter den veränderten
Umständen aufrechtzuerhalten ist (vgl. BVerfGE 49, 89
; 56, 54
; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -, juris
Rn. 10 ff.; Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 24. Januar 2007 - 1 BvR
382/05 -, juris Rn. 18).
12
Grundsätzlich kommt dem Gesetzgeber bei der
Erfüllung von Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-,
Wertungs- und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum lässt,
etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu
berücksichtigen (vgl. jüngst zum Nichtraucherschutz: BVerfGE
121, 317 ). Die Entscheidung, welche Maßnahmen
geboten sind, kann deshalb nur begrenzt nachgeprüft werden.
Das Bundesverfassungsgericht kann hier erst dann eingreifen,
wenn der Gesetzgeber die Schutzpflicht evident verletzt hat.
Nur unter besonderen Umständen kann sich diese
Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, dass allein durch
eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden
kann (vgl. BVerfGE 56, 54 ; 77, 170
; 79, 174 ; BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar
2008 - 1 BvR 2722/06 -, juris Rn. 78). Darüber hinaus
hat der Gesetzgeber das Untermaßverbot zu beachten. Die
Vorkehrungen des Gesetzgebers müssen für einen - unter
Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter - angemessenen
und wirksamen Schutz ausreichend sein und zudem auf
sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren
Einschätzungen beruhen. Die Verfassung gibt den Schutz als
Ziel vor, nicht jedoch seine Ausgestaltung im Einzelnen. Das
Bundesverfassungsgericht prüft, ob der Gesetzgeber seinen
Einschätzungsspielraum vertretbar gehandhabt hat
(vgl. BVerfGE 88, 203 <254, 262 f.>).
13
Ist die Lärmbekämpfung nach wissenschaftlichen
Erkenntnissen im Interesse der körperlichen Integrität der
Bürger geboten und ist sie deshalb eine grundrechtliche
Pflicht, dann kann deren Erfüllung nicht ausschließlich davon
abhängen, welche Maßnahmen gegenwärtig technisch machbar
sind. Maßgebliches Kriterium kann in einer am Menschen
orientierten Rechtsordnung letztlich nur sein, was dem
Menschen unter Abwägung widerstreitender Interessen an
Schädigungen und Gefährdungen zugemutet werden darf. Eine
andere Beurteilung ließe sich auch nicht mit dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit vereinbaren (vgl. BVerfGE 56, 54
).
14
b) Bei Anwendung dieser Maßstäbe kann eine
Verletzung der sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
ergebenden Schutzpflicht durch die in Teil A II 5.1.7 Nr. 2
des Planfeststellungsbeschlusses enthaltene Beschränkung des
Geldausgleichs bei teuren Schallschutzmaßnahmen sowie ihre
Billigung durch das Bundesverwaltungsgericht nicht
festgestellt werden.
15
Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die
Beschwerdeführer nicht gegen die der angegriffenen
Entscheidung zugrundeliegenden Rechtsvorschriften wenden.
Nach diesen bedarf die Anlage oder die Änderung von Flughäfen
nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG einer Planfeststellung, in
deren Rahmen nach § 9 Abs. 2 LuftVG dem Unternehmer die
Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzugeben ist, die
für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der
benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile
notwendig ist. Diese Regelung wird gemäß § 72 Abs. 1
VwVfGBbg durch § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg ergänzt,
wonach der Betroffene einen Anspruch auf angemessene
Entschädigung in Geld hat, wenn Vorkehrungen oder Anlagen
untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar sind. Zudem sind
nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG bei der Planfeststellung
die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten
Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen
der Abwägung zu berücksichtigen. § 29b LuftVG enthält
Pflichten zur Verminderung von Fluglärm. Das Gesetz zur
Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von
Flugplätzen vom 1. Juni 2007 (BGBl I S. 986) war bei den hier
angegriffenen Entscheidungen noch nicht anzuwenden.
16
Die Beschwerdeführer wenden sich vielmehr
gegen die Auslegung und Anwendung der genannten Vorschriften
durch die Planfeststellungsbehörde und das
Bundesverwaltungsgericht. Die Auslegung und Anwendung
verfassungsrechtlich unbedenklicher Regelungen unter
Würdigung eines konkreten Sachverhalts obliegen nach
ständiger Rechtsprechung in erster Linie den dafür
zuständigen Fachgerichten. Deren Beurteilung ist vom
Bundesverfassungsgericht nur begrenzt darauf nachzuprüfen, ob
die angegriffene Entscheidung Auslegungsfehler erkennen
lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Auffassung von
der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang
seines Schutzbereichs beruhen und die in ihrer Bedeutung für
den konkreten Rechtsfall von einigem Gewicht sind
(vgl. BVerfGE 18, 85 ; 53, 30
).
17
aa) Eine grundsätzliche Verkennung der oben
dargestellten sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
ergebenden Maßstäbe kann zunächst insoweit nicht festgestellt
werden, als das Bundesverwaltungsgericht den genannten
Rechtsvorschriften einen abgestuften Lärmschutz entnimmt.
18
So geht es davon aus, dass ein
Übernahmeanspruch des Betroffenen bestehe, wenn die
Fluglärmbeeinträchtigungen eine solche Intensität hätten,
dass der Grad einer Gesundheitsgefährdung erreicht werde.
Diese Schwelle wird „verfassungsrechtliche
Zumutbarkeitsgrenze“ genannt (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris Rn.
375 ff. = BVerwGE 125, 116). Das
Bundesverwaltungsgericht hat weiter festgestellt, dass der
Gesetzgeber darüber hinaus auch auf einer der Gefahrenabwehr
vorgelagerten Stufe Handlungsbedarf gesehen habe. Daher hat
es § 9 Abs. 2 LuftVG eine weitere, niedrigere
Zumutbarkeitsschwelle entnommen, bei deren Überschreiten dem
Vorhabenträger Schutzmaßnahmen aufzugeben seien, wie
insbesondere Maßnahmen des passiven Schallschutzes. Diese
einfachrechtliche Zumutbarkeitsgrenze diene dem Schutz gegen
„Nachteile“ im Sinne von § 9 Abs. 2 LuftVG. Sie sei
im Rahmen der Abwägung nach § 8 Abs. 1 LuftVG nicht
überwindbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4
A 1075.04 -, juris Rn. 251 ff. = BVerwGE 125, 116).
Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden,
dass auch den unterhalb dieser einfachrechtlichen
Zumutbarkeitsschwelle angesiedelten Lärmschutzinteressen der
Anwohner im Rahmen der Abwägung nach § 8 Abs. 1 LuftVG
Rechnung zu tragen sei. Hier kämen auf der Grundlage von
§ 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG auch Betriebsbeschränkungen in
Betracht, wie beispielsweise Nachtflugbeschränkungen (vgl.
BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -,
juris Rn. 251 ff., 267 ff. = BVerwGE 125,
116). § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG sei mit Blick auf den
Nachtflug als Gewichtungsvorgabe zu betrachten, die für eine
Zurückdrängung des Lärmschutzinteresses der Nachbarschaft
eine gesteigerte Rechtfertigung abverlange (vgl. BVerwG,
Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris
Rn. 269 = BVerwGE 125, 116).
19
Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht im
Rahmen dieses Schutzkonzeptes von einer
„verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle“ ausgeht, die
erst bei der Gesundheitsgefährdung einsetzt, kann nicht - wie
von den Beschwerdeführen - angenommen werden, dass die
darunter angesetzte Stufe der einfachrechtlichen Zumutbarkeit
sowie die Berücksichtigung der Lärmschutzbelange im Rahmen
der Abwägung nicht auch dem Schutz der körperlichen
Unversehrtheit dienen. Dies ergibt sich aus den oben
dargestellten Vorgaben des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG, wonach unter bestimmten Umständen auch eine
auf Grundrechtsgefährdungen bezogene Risikovorsorge von der
Schutzpflicht der staatlichen Organe umfasst werden kann
(vgl. BVerfGE 49, 89 ; 53, 30 ;
56, 54 ; auch: Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG,
Art. 2 Abs. 2, Rn. 90 ). Wenn das
Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf Gefährdungen der
Gesundheit durch Fluglärm von einer „verfassungsrechtlichen
Zumutbarkeitsschwelle“ spricht, kann dies nur als eine
grundsätzlich im Wege der Abwägung mit gegenläufigen Belangen
nicht übersteigbare Grenze verstanden werden. Eine Eröffnung
des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG für
darunter angesiedelte Lärmbelästigungen - insbesondere wenn
sie Schlafstörungen hervorrufen können - wurde damit nicht
ausgeschlossen.
20
bb) Hinsichtlich der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts über die Lärmgrenzwerte des
Planfeststellungsbeschlusses kann eine grundsätzliche
Verkennung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
ebenfalls nicht festgestellt werden.
21
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in dem
der vorliegend angegriffenen Entscheidung zugrundeliegenden
Musterurteil unter Bezugnahme auf wissenschaftliche
Stellungnahmen - insbesondere der so genannten
„Fluglärmsynopse“ sowie diese kritisierende Äußerungen -
intensiv mit dem Lärmschutzkonzept des
Planfeststellungsbeschlusses auseinandergesetzt, es in
einzelnen Punkten sogar korrigiert und im Übrigen für
rechtmäßig befunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März
2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris Rn. 293 ff. = BVerwGE
125, 116). Dabei hat es ausgeführt, dass fehlende
wissenschaftliche Erkenntnisse im Rahmen von
Erheblichkeitserwägungen nicht durch einen Bonus zugunsten
der Lärmbetroffenen ausgeglichen würden. § 9 Abs. 2
LuftVG verlange zur Abwehr nachteiliger Einwirkungen keine
Vorsorge gegen rein hypothetische Gefährdungen. Der
Planungsträger brauche keine Schutzziele festzulegen, deren
Erforderlichkeit mangels verlässlicher wissenschaftlicher
Erkenntnisse noch nicht abschätzbar sei. Neue
wissenschaftliche Erkenntnisse seien einer Planungs- und
Zulassungsentscheidung in der Regel erst dann zugrunde zu
legen, wenn sie sich in der wissenschaftlichen Diskussion
durchgesetzt und allgemeine Anerkennung - nicht notwendig
einhellige Zustimmung - gefunden hätten. Ein neuer Stand der
Wissenschaft sei noch nicht erreicht, solange bisher
anerkannte wissenschaftliche Aussagen kritisch hinterfragt
und kontrovers diskutiert würden, ohne dass sich in der
Forschung bereits ein neuer Grundkonsens abzeichne (vgl.
BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -,
juris Rn. 308 = BVerwGE 125, 116).
22
Diese Aussagen sind vom
Bundesverfassungsgericht bereits im Beschluss vom 20. Februar
2008 unbeanstandet geblieben (vgl. BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats - 1 BvR 2722/06 -, juris Rn.
85). Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der
Beschwerdeführer des vorliegenden Verfahrens kann insoweit
eine grundsätzliche Verkennung der sich aus Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG ergebenden Vorgaben bei der Gestaltung des
Verfahrens, der Feststellung des Sachverhalts sowie der
Auslegung und Anwendung der Gesetze durch das
Bundesverwaltungsgericht nicht festgestellt werden. Eine
weitergehende Prüfung der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts gehört nicht zur Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 418 ;
53, 30 ). Insbesondere ist es nicht Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, bei Meinungsverschiedenheiten in
der Lärmwirkungsforschung selbst die maßgeblichen
Lärmgrenzwerte zu ermitteln und festzulegen (vgl. zu den
Meinungsverschiedenheiten in der Lärmwirkungsforschung:
Kaltenbach/Maschke/Klinke, Deutsches Ärzteblatt 2008, Rubrik
Medizin, S. 548 ; Greiser, in: Oldiges
(Hrsg.), Der Schutz vor nächtlichem Fluglärm, 2007, S.
31 ff.; Scheuch/Spreng/Jansen, Zeitschrift für
Lärmbekämpfung 2007, S. 135 ff.;
Griefahn/Jansen/Scheuch/Spreng, Zeitschrift für
Lärmbekämpfung 2002, S. 171; Basner/Isermann/Samel,
Zeitschrift für Lärmbekämpfung 2005, S. 109).
23
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
ist Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auch nicht die generelle
Regel zu entnehmen, dass bei wissenschaftlichem
Meinungsstreit der Lärmwirkungsforschung im Zweifel immer der
strengere Lärmgrenzwert einem Planfeststellungsbeschluss über
die Anlage eines Flughafens zugrunde zu legen sei. So hat das
Bundesverfassungsgericht in seiner grundlegenden
Fluglärmentscheidung aus dem Jahr 1981 nur auf
Forschungsergebnisse abgestellt, die wissenschaftlich
gesichert waren (vgl. BVerfGE 56, 54 ).
Darüber hinaus hat auch die 3. Kammer des Ersten Senats im
Beschluss vom 20. Februar 2008 in dem von der
Planfeststellungsbehörde vorliegend angewandten und vom
Bundesverwaltungsgericht zum Teil gebilligten
Lärmschutzkonzept keine offensichtlichen Fehler im Hinblick
auf den Schutz der menschlichen Gesundheit gesehen (BVerfG,
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats - 1 BvR
2722/06 -, juris Rn. 82 und 85).
24
cc) Auch wenn man davon ausgeht, dass die
Beschwerdeführer in einem vom Schutzbereich des Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Umfang vom geplanten Flughafen
Berlin-Schönefeld durch Fluglärm betroffen sein werden, lässt
die vom Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf die
Beschränkung der Entschädigung in Teil A II 5.1.7 Nr. 2 des
Planfeststellungsbeschlusses gebilligte Abwägung der
Schutzinteressen der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG mit den von Art. 14 GG geschützten Interessen
der vom Planfeststellungsbeschluss begünstigten
Flughafenbetreiberin keinen verfassungsrechtlich relevanten
Fehler erkennen.
25
Dabei ist zunächst festzustellen, dass der
Planfeststellungsbeschluss und das Bundesverwaltungsgericht
in - wie soeben ausgeführt - nicht zu beanstandender Weise
davon ausgegangen sind, dass die Beschwerdeführer, deren
Grundstück nicht im Entschädigungsgebiet „Übernahmeanspruch“
liegt, keinem Fluglärm ausgesetzt sein werden, der den Grad
einer Gesundheitsgefährdung erreicht und deshalb die so
genannte „verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle“
übersteigt (vgl. Rn. 22 f. der vorliegend angegriffenen
Entscheidung sowie BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 -
BVerwG 4 A 1075.04 -, juris Rn. 375 ff.). Vielmehr liegt
das Grundstück der Beschwerdeführer im Tag- und
Nachtschutzgebiet des Planfeststellungsbeschlusses. Die für
dieses Gebiet festgesetzten Vorkehrungen zielen für die
Tagzeit innerhalb eines Gebäudes auf die Abwehr unzumutbarer
Kommunikationsbeeinträchtigungen (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris
Rn. 319 ff.) sowie für die Nachtzeit auf die Vermeidung
von Schlafstörungen in Form von Aufweckreaktionen und
relevanten Stresshormonveränderungen (vgl. BVerwG,
Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris
Rn. 297 ff., 303 ff. und 310 ff.). Damit
dient jedenfalls die Festsetzung des Nachtschutzgebiets dem
Schutz der körperlichen Unversehrtheit im Sinne von
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.
26
Es ist mit der sich aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG ergebenden Schutzpflicht zu vereinbaren, dass die
genannten Lärmschutzziele gegen die ebenfalls grundrechtlich
geschützten Interessen der Flughafenbetreiberin abgewogen
werden. Die auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 LuftVG
erlassene, von den Vorhabenträgern zu beachtende Auflage, den
betroffenen Eigentümern im Tag- und Nachtschutzgebiet
passiven Schallschutz zu gewähren, knüpft an die Nutzung des
Flughafengrundstücks an und berührt die Flughafenbetreiberin
daher in ihrem von Art. 14 Abs. 1 GG geschützten
Eigentumsrecht. Die auf § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfGBbg
beruhende Beschränkung der Gewährung von
Schallschutzeinrichtungen für den Fall, dass die Kosten
hierfür 30 % des Verkehrswertes des Grundstücks und der
Gebäude überschreiten, auf einen Entschädigungsanspruch in
dieser Höhe dient dem Schutz der genannten Nutzungsinteressen
der Flughafenbetreiberin.
27
Der Planfeststellungsbehörde und dem
Bundesverwaltungsgericht sind bei der Abwägung dieser
widerstreitenden Rechtspositionen keine verfassungsrechtlich
relevanten Fehler unterlaufen.
28
Die Beschwerdeführer werden durch die
Beschränkung der von der Vorhabenträgerin zu tragenden Kosten
für die Schallschutzmaßnahmen zwar erheblich in ihren
finanziellen Interessen betroffen. Denn nach ihren Angaben
ist davon auszugehen, dass ihnen aufgrund der angegriffenen
Regelung des Planfeststellungsbeschlusses nur etwa 30.000 €
erstattet werden, wohingegen sie für eine vollständige
Lärmsanierung einen weiteren Betrag von mindestens 50.000 bis
60.000 € aufbringen müssen und das bebaute Grundstück einen
Wert von etwa 105.000 € hat. Dass Aufwendungen in diesem
Umfang für die Erzielung des erforderlichen Lärmschutzes
erforderlich sind, beruht jedoch auf der besonderen Bauweise
- einer Holzständer-Leichtbauweise - des Wohnhauses der
Beschwerdeführer. Der mit dieser Bauweise im Vergleich zur
Regelbauweise verbundene geringere Lärmschutz ist damit im
Eigentum der Beschwerdeführer von vornherein angelegt.
29
Es ist nicht zu beanstanden, wenn das
Bundesverwaltungsgericht und die Planfeststellungsbehörde
davon ausgegangen sind, dass der Geldausgleich als Surrogat
für Lärmschutzeinrichtungen und nicht als Äquivalent für
Maßnahmen konzipiert ist, die einer grundlegenden
Gebäudesanierung gleich oder nahe kommen mit der Folge, dass
das Gebäude praktisch seine ursprüngliche Identität verlöre
(vgl. Rn. 27 des angegriffenen Gerichtsbeschlusses). Bei der
Beurteilung der Angemessenheit der fraglichen Regelung des
Planfeststellungsbeschlusses ist ferner zu Recht
berücksichtigt worden, dass der Wert der zugestandenen
Entschädigung in der Regel deutlich mehr als die Hälfte des
Gebäudewertes betragen wird, weil als Bemessungsgrundlage
nicht nur der Verkehrswert der Gebäude mit zu schützenden
Räumen, sondern auch der des Grundstücks herangezogen
wird.
30
Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der
Abwägung das Gewicht der Lärmschutzinteressen der
Beschwerdeführer angemessen berücksichtigt. Es hätte ihnen
angesichts der vorgenannten Umstände nicht Vorrang vor den
Interessen der Vorhabenträgerin einräumen müssen. Das
Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass sogar der von
den Beschwerdeführern auf ihrem Grundstück für die Tagzeit
prognostizierte Dauerschallpegel (außen) von 65,7 dB(A)
unterhalb der so genannten „verfassungsrechtlichen
Zumutbarkeitsschwelle“ von (außen) 70 dB(A) liege und dass
zusätzlich noch die Dämmwirkung, die das Gebäude der
Beschwerdeführer auch ohne zusätzliche Schallschutzmaßnahmen
habe, berücksichtigt werden müsse, so dass von einem
gesundheitsgefährdenden Innenpegel keine Rede sein könne. Es
ist nicht erkennbar, dass diese Annahme des
Bundesverwaltungsgerichts unzutreffend ist, zumal sich die
konkreten Lärmwerte, die für den Innenbereich des Gebäudes
der Beschwerdeführer ohne die Durchführung von
Lärmschutzmaßnahmen tagsüber prognostiziert werden, aus der
Verfassungsbeschwerde nicht ergeben. Für die Nachtzeit,
hinsichtlich derer hier die Schutzpflicht aus Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG wegen der Verhinderung von Schlafstörungen
größeres Gewicht hat als für die Tagzeit, in der im hier
relevanten Lärmbereich mit den Lärmschutzmaßnahmen vor allem
Kommunikationsstörungen vermieden werden sollen, liegen keine
konkreten Prognosen über die Höhe des Fluglärms auf dem
Grundstück der Beschwerdeführer vor. Daher kann mit Blick
hierauf auch keine Unverhältnismäßigkeit der angegriffenen
Beschränkungsregelung festgestellt werden. Bezüglich des
Nachtschutzes ist zudem zu berücksichtigen, dass das
Bundesverwaltungsgericht im hier angegriffenen Beschluss den
Beklagten verpflichtet hat, über weitere Einschränkungen des
Nachtflugbetriebes zu entscheiden.
31
2. Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG
ist ebenfalls nicht feststellbar.
32
Vorschriften, die den in der Folge einer
luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung auf einem
Wohngrundstück hinzunehmenden Fluglärm regeln, sind Inhalts-
und Schrankenbestimmungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
Als solche müssen sie der verfassungsrechtlich garantierten
Eigentumsstellung und dem Gebot einer sozialgerechten
Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung tragen. Die
schutzwürdigen Interessen der Beteiligten sind dabei in einen
gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu
bringen (vgl. BVerfGE 79, 174 in
Bezug auf Straßenverkehrslärm). Entsprechendes gilt auch für
Einzelmaßnahmen der Verwaltung, wenn die Verwaltung einen
Spielraum bei der Anwendung eigentumsbestimmender Normen hat
(vgl. BVerfGE 53, 352 ; 68, 361
; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009,
Art. 14 Rn. 51). Damit ist auch ein
luftverkehrsrechtlicher Planfeststellungsbeschluss an den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen
(vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats
vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, juris
Rn. 54).
33
Bei Anwendung dieser Vorgaben verletzt die in
Teil A II 5.1.7 Nr. 2 des Planfeststellungsbeschlusses
enthaltene Beschränkung des Geldausgleichs bei teuren
Schallschutzmaßnahmen sowie ihre Billigung durch das
Bundesverwaltungsgericht nicht Art. 14 Abs. 1 GG. Die
von der Eigentumsgarantie geschützten Interessen der
Beschwerdeführer - insbesondere ihr Interesse an der
ungestörten Nutzung ihres Wohnhauses - sind von der
Planfeststellungsbehörde mit den ebenfalls von Art. 14
Abs. 1 GG geschützten Interessen der Flughafenbetreiberin in
einen verhältnismäßigen Ausgleich gebracht worden. Die
hinsichtlich Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG angestellten
Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit der angegriffenen
Regelung gelten insoweit entsprechend.
34
3. Schließlich kann auch eine Verletzung von
Art. 13 Abs. 1 GG, der die Unverletzlichkeit der Wohnung
bestimmt, nicht festgestellt werden. Mit Art. 13 Abs. 1
GG wird dem Einzelnen im Hinblick auf seine Menschenwürde und
im Interesse der freien Entfaltung der Persönlichkeit ein
elementarer Lebensraum gewährleistet. Der Einzelne hat in
seinen Wohnräumen das Recht, in Ruhe gelassen zu werden (vgl.
BVerfGE 103, 142 ). In dieses Recht wird jedoch
nicht durch Umwelteinwirkungen eingegriffen (vgl. Jarass, in:
Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 13 Rn. 9).
Dies zeigt sich schon daran, dass die
Eingriffsrechtfertigungen des Art. 13 GG ersichtlich
davon ausgehen, dass solche Fälle nicht zum Schutzbereich des
Art. 13 GG zählen.
35
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer
ergibt sich insoweit aus der Berücksichtigung von Art. 8
EMRK, der unter anderem das Recht jeder Person auf Achtung
ihrer Privatsphäre und Wohnung garantiert, nichts anderes.
Zwar ist die EMRK als Auslegungshilfe für die Bestimmung von
Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen
Grundsätzen des Grundgesetzes heranzuziehen (vgl. BVerfGE
111, 307 ). Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte hält das sich aus Art. 8 EMRK ergebende
Recht auf Achtung der Privatsphäre und der Wohnung auch für
anwendbar, wenn eine Person direkt und auf eine erhebliche
Weise durch Lärm oder andere Immissionen beeinträchtigt wird
und dadurch die Qualität des Privatlebens und die
Möglichkeit, die Wohnung zu nutzen, durch Lärm von Flugzeugen
beeinträchtigt wird, und zwar auch ohne dass ihre Gesundheit
ernsthaft gefährdet wäre (vgl. EGMR, Große Kammer,
Urteil vom 8. Juli 2003, Nr. 36022/97 - „Hatton
u.a./Vereinigtes Königreich“ -, NVwZ 2004, S. 1465 Rn.
96 m.w.N.). Diese Verankerung des Schutzes vor
Umwelteinwirkungen im Rahmen von Art. 8 EMRK ist wohl
vor allem deshalb erforderlich, weil die EMRK bezüglich des
Schutzes der körperlichen Integrität eine Lücke aufweist
(vgl. Heselhaus/Marauhn, EuGRZ 2005, S. 549). Die
vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte aus
Art. 8 EMRK für Umwelteinwirkungen abgeleiteten Vorgaben
müssen jedoch nicht zwingend im Rahmen des Art. 13 Abs.
1 GG berücksichtigt werden. Hierfür kommen vielmehr das Recht
auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG und die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG
in Betracht. In deren Rahmen passt sich die Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte besser ein.
Der von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebotene Schutz
beinhaltet - wie oben ausgeführt - nicht allein die Abwehr
von Gesundheitsgefahren (vgl. auch BVerfGE 102, 1
), sondern auch die Risikovorsorge. Auch
Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht nur vor unzumutbaren und
deshalb entschädigungspflichtigen Inhalts- und
Schrankenbestimmungen, sondern er fordert auch eine
Berücksichtigung der eigentumsrechtlich geschützten Belange
in einer dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot genügenden
Weise (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, juris Rn. 54,
69).
36
Abgesehen davon ist nicht erkennbar, dass die
vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte aus
Art. 8 EMRK abgeleiteten Schutzerfordernisse vorliegend
nicht eingehalten sind. Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte gesteht den Vertragsstaaten der EMRK mit Blick
auf den von einem Flughafen ausgehenden Fluglärm einen
Einschätzungsspielraum zu, die widerstreitenden privaten und
öffentlichen Interessen in einen angemessenen Ausgleich zu
bringen. Bei der subsidiären Prüfung des Gerichtshofs, ob der
Vertragsstaat diesen Spielraum verletzt hat, sind auch die
bereits getroffenen Lärmbekämpfungsmaßnahmen sowie die dem
Betroffenen zustehenden verfahrensrechtlichen Sicherungen zu
berücksichtigen (vgl. EGMR, Urteil vom 21. Februar 1990, Nr.
9310/81 - „Powell und Rayner/Vereinigtes Königreich“ -, Rn.
40 ff.; Große Kammer, Urteil vom 8. Juli 2003, Nr.
36022/97 - „Hatton u.a./Vereinigtes Königreich“ -, NVwZ 2004,
S. 1465 Rn. 96 ff. und 116 ff.). Nach dem oben
dargestellten vom Bundesverwaltungsgerichts angewandten
Stufenmodell des Fluglärmschutzes knüpfen staatliche
Lärmschutzmaßnahmen nicht erst an das Überschreiten der so
genannten „verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenze“ an,
bei der die Fluglärmbelastung den Grad einer
Gesundheitsgefährdung erreicht und ein Wohngrundstück
unbewohnbar wird. Vielmehr sind im Rahmen der
planfeststellungsrechtlichen Abwägung den
Lärmschutzinteressen unabhängig davon Rechnung zu tragen, ob
die Lärmbelastung durch das Qualifikationsmerkmal absoluter
Unzumutbarkeit gekennzeichnet ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -, juris Rn. 268,
376).
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
38
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.