BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1611/11 -
der ... GmbH
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 24. August 2011 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Die mit einem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde
betrifft die Versagung vorläufigen verwaltungsgerichtlichen
Rechtsschutzes gegen die sofortige Vollziehbarkeit eines
Bescheids der Bundesnetzagentur, mit dem diese insbesondere
die Abschaltung einer Auskunftsrufnummer für die Dauer von
drei Jahren anordnete.
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1. Die Beschwerdeführerin, eine
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb bis zum Erlass
des angegriffenen Bescheids der Bundesnetzagentur vom
20. Dezember 2010 unter einer ihr zugeteilten Rufnummer
einen Auskunfts- und Weitervermittlungsdienst gemäß § 3
Nr. 2a des Telekommunikationsgesetzes (TKG).
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Die Bundesnetzagentur stützt die Abschaltung
der Rufnummer auf § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG. Die
Beschwerdeführerin habe die Rufnummer in mehrfacher Hinsicht
rechtswidrig genutzt. Sie habe zunächst die erforderliche
Preisansage vor der Weitervermittlung unterlassen. Nachdem
dies von der Bundesnetzagentur beanstandet worden sei, habe
sie eine Preisansage geschaltet, die den gesetzlichen
Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht genüge. Die
Beschwerdeführerin habe zudem die Rufnummer ohne die
erforderliche Preisangabe beworben. Die Anordnung der
Abschaltung erfolge nach pflichtgemäßem Ermessen. Sie sei
verhältnismäßig; insbesondere stelle die Abschaltung nach
derzeitiger Sachlage die einzige wirkungsvolle Möglichkeit
dar, um den rechtswidrigen Gebrauch der Rufnummer nachhaltig
zu beseitigen.
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2. Die Beschwerdeführerin erhob noch im
Jahr 2010 Widerspruch und stellte wegen der sofortigen
Vollziehbarkeit des Bescheids gemäß § 137 Abs. 1
TKG beim Verwaltungsgericht Köln einen Antrag auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes.
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Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Beschluss vom 11. Februar 2011 (1 L
1908/10, juris = CR 2011, S. 303) lehnte das
Verwaltungsgericht den Antrag im Wesentlichen ab. Es ordnete
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der
Beschwerdeführerin lediglich hinsichtlich zweier von der
Bundesnetzagentur getroffener Nebenentscheidungen an. Das
Verwaltungsgericht ist der Auffassung, dass die
Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 5 TKG für
eine Abschaltungsanordnung vorliegen und die Entscheidung
auch im Übrigen rechtmäßig ist.
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3. Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde
ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 18. Mai 2011 (13 B
236/11, juris) wies das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen die Beschwerde der Beschwerdeführerin
gegen den verwaltungsgerichtlichen Beschluss zurück und
beschränkte auf die Anschlussbeschwerde der Bundesrepublik
Deutschland die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs auf
eine der Nebenentscheidungen.
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Das Oberverwaltungsgericht geht wie das
Verwaltungsgericht von der voraussichtlichen Rechtmäßigkeit
der Abschaltungsanordnung aus. Auf die Beanstandung der
Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe keine
weitergehende Interessenabwägung vorgenommen, führt es aus,
ein überwiegendes Aussetzungsinteresse der Beschwerdeführerin
sei nicht festzustellen. Die sofortige Vollziehung des
Bescheids sei angemessen. Die (weitere) Abwägung von privatem
und öffentlichem Interesse könne sich hier von vornherein auf
solche Umstände konzentrieren, die die Beschwerdeführerin
vorgetragen habe und die Annahme rechtfertigen könnten, dass
im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung
in § 137 Abs. 1 TKG ausnahmsweise abzuweichen sei.
Dabei seien die Folgen, die sich für den einzelnen
Antragsteller mit dem Sofortvollzug verbänden, nur insoweit
beachtlich, als sie nicht schon regelmäßige Folge der
gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der
gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden
hätten. Solche in diesem Sinne qualifizierte Argumente habe
die Beschwerdeführerin nicht vorgebracht. Ihr Vortrag weise
nicht auf besondere Umstände hin, auf Grund derer eine
Abwägung zu Gunsten ihrer privaten Interessen ausfallen
müsste. Soweit sie erhebliche wirtschaftliche Verluste bei
einer sofortigen Vollziehung der Abschaltungsverfügung
befürchte, möge dies eine zutreffende Prognose sein. Eine
solche Konsequenz wäre aber nur die unmittelbare Folge eines
eigenen rechtswidrigen geschäftlichen Handelns, das auch
unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit nach Art. 12
Abs. 1 GG weniger schutzwürdig sei als die insofern
vorrangigen Verbraucherinteressen.
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1. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt
die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12
Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 3
Abs. 1 GG. Die Fachgerichte hätten bei der Versagung des
einstweiligen Rechtsschutzes die Reichweite ihrer
Berufsfreiheit verkannt und zum Teil deren Bedeutung
übersehen.
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2. Die Akten des Ausgangsverfahrens sind
beigezogen. Dem Land Nordrhein-Westfalen sowie der
Bundesnetzagentur wurde Gelegenheit zur Stellungnahme
geben.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen für eine Annahme
der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung nach § 93a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Annahme ist
insbesondere nicht zur Durchsetzung der Berufsfreiheit der
Beschwerdeführerin angezeigt. Jedenfalls im Hinblick auf den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts lässt sich nicht
feststellen, dass Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 19 Abs. 3 GG verletzt wird.
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1. Der Umstand, dass der Widerspruch der
Beschwerdeführerin gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur
vom 20. Dezember 2010 gemäß § 137 Abs. 1 TKG keine
aufschiebende Wirkung hat, sowie die Beschlüsse der
Ausgangsgerichte, mit denen die (vollständige) Anordnung der
aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5
Satz 1 Alt. 1 VwGO abgelehnt worden ist, greifen
selbstständig, das heißt über den mit der Maßnahme als
solcher verbundenen Eingriff hinaus, in die Berufsfreiheit
der Beschwerdeführerin ein. Ihr wird schon vor
rechtskräftiger Entscheidung der Hauptsache die Möglichkeit
genommen, ihren Auskunfts- und Weitervermittlungsdienst zu
betreiben.
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Ob es sich bei der Rufnummernabschaltung
selbst - etwa im Hinblick darauf, dass sich die
Beschwerdeführerin noch auf anderen Geschäftsfeldern im
Bereich der Telekommunikation betätigt - um eine
Berufsausübungsregelung oder - mit Rücksicht auf die nur in
begrenztem Umfang zur Verfügung gestellte Zahl von
Auskunftsrufnummern - bereits um eine Regelung der Berufswahl
handelt, braucht nicht entschieden zu werden. Denn selbst in
erstgenanntem Fall läge eine in ihren Wirkungen einer
Regelung der Berufswahl nahe kommende Berufsausübungsregelung
vor.
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Derartige Beschränkungen sind im Sofortvollzug
wie vorläufige Berufsverbote nur unter strengen
Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl. BVerfGE
44, 105 ). Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das
Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen
wird, reicht nicht aus, um die Umsetzung der Maßnahme vor der
endgültigen Klärung ihrer Rechtmäßigkeit im
Hauptsacheverfahren zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss
der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8. November 2010 - 1
BvR 722/10 -, www.bverfg.de Rn. 12). Die Anordnung
der sofortigen Vollziehung - und Gleiches gilt grundsätzlich
auch für die Aufrechterhaltung des gesetzlich angeordneten
Sofortvollzugs (vgl. BVerfGE 69, 220 ) -
setzt vielmehr voraus, dass überwiegende öffentliche Belange
es auch mit Blick auf die Berufsfreiheit des Betroffenen
rechtfertigen, seinen Rechtsschutzanspruch gegen die
Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um
unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls
rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen
gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände
des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere
Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft des
Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter befürchten lässt. Im Falle des gesetzlich
angeordneten Sofortvollzugs ist bei der Gesamtwürdigung die
gesetzgeberische Entscheidung für den grundsätzlichen Vorrang
des Vollziehungsinteresses zu berücksichtigen. Die Folgen,
die sich für den einzelnen Antragsteller mit dem
Sofortvollzug verbinden, sind regelmäßig nur dann beachtlich,
wenn sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen
Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen
Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
10. Oktober 2003 - 1 BvR 2025/03 -, NVwZ 2004, S. 93
).
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2. Diesen Anforderungen genügt zwar der
angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht. Er ist
jedoch, soweit für das vorliegende Verfahren von Bedeutung,
durch die im Ergebnis nicht zu beanstandenden Ausführungen
des Oberverwaltungsgerichts überholt.
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a) Das Verwaltungsgericht hat lediglich
die Erfolgsaussichten in der Hauptsache geprüft und -
insofern allerdings in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise - verneint, aber keine darüber
hinausgehende Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls
vorgenommen. Hierzu bestand indes Anlass.
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§ 137 Abs. 1 TKG ordnet den Wegfall
der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage gegen
alle telekommunikationsrechtlichen Entscheidungen der
Bundesnetzagentur an. Zur Begründung dieser Regelung führt
die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf - lediglich - an,
dass „regelmäßig ein Interesse an der sofortigen
Vollziehbarkeit der Verwaltungsakte [der] Bundesnetzagentur
besteht” (vgl. BTDrucks 15/2316, S. 101). Eine
Konkretisierung dieses Interesses in Bezug auf einzelne
Fallgruppen von der Bundesnetzagentur zu treffender
Entscheidungen erfolgt nicht. Der gesetzgeberischen
Entscheidung lässt sich insbesondere nicht entnehmen -
weshalb es auch keiner Entscheidung bedarf, ob dies
verfassungsrechtlich hinnehmbar wäre -, dass das
öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung einer
Verfügung der Bundesnetzagentur ausnahmslos das Interesse des
Adressaten der Verfügung am Suspensiveffekt überwiegt, selbst
wenn bereits aufgrund des Sofortvollzugs die
(wirtschaftliche) Existenz des Adressaten vernichtet werden
würde.
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Die Beschwerdeführerin hatte bereits im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht unter Vorlage einer
eidesstattlichen Versicherung auf die einschneidenden
wirtschaftlichen Folgen hingewiesen, die schon der gesetzlich
angeordnete Sofortvollzug mit sich bringe, und hierbei auch
angeboten, für den Fall, dass das Gericht es für erforderlich
halten sollte, ergänzend zu ihrer wirtschaftlichen Situation
vorzutragen. Das durfte das Verwaltungsgericht nicht
ignorieren.
18
b) Das Oberverwaltungsgericht hat auf die
entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin - unter
ausdrücklicher Heranziehung einer einschlägigen Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts - eine weitere
Interessenabwägung vorgenommen, die den sich aus Art. 12
Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen genügt. Damit hat es
zu erkennen gegeben, dass es die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs
schwerwiegender Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht
grundsätzlich verkannt hat.
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Auch wenn das Oberverwaltungsgericht in diesem
Zusammenhang lediglich von „erheblichen wirtschaftlichen
Verlusten” und nicht von einer Bedrohung der Existenz der
Beschwerdeführerin spricht, so ist doch nicht ersichtlich,
dass das Gericht die wirtschaftlichen Folgen eines Vollzugs
des Bescheids bereits vor dessen Bestandskraft nicht oder in
unvertretbarer Weise berücksichtigt hätte. An anderer Stelle,
bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Abschaltungsverfügung,
spricht es den Gesichtspunkt „einer befürchteten
Existenzgefährdung” sogar ausdrücklich an.
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Dem insbesondere wirtschaftlichen Interesse
der Beschwerdeführerin, ihren Auskunfts- und
Weitervermittlungsdienst vorläufig weiterhin anbieten zu
dürfen, stellt das Oberverwaltungsgericht die
Verbraucherschutzinteressen gegenüber, die es als vorrangig
ansieht. Zwar führt das Gericht diese Würdigung nicht näher
aus. Doch liegen seine diesbezüglichen Erwägungen auf der
Hand. Dass der Gesetzgeber dem Verbraucherschutz besonderes
Gewicht beimisst, ergibt sich schon daraus, dass er die hier
nach der vom Bundesverfassungsgericht in ihrem
einfachrechtlichen Ausgangspunkt grundsätzlich hinzunehmenden
Auffassung der Bundesnetzagentur und der Ausgangsgerichte als
Rechtsgrundlage für die Abschaltung dienende Vorschrift des
§ 67 Abs. 1 Satz 5 TKG als Soll-Vorschrift
ausgestaltet hat. Es ist zudem offensichtlich, dass das
Oberverwaltungsgericht von der Wahrscheinlichkeit ausgeht,
dass die Beschwerdeführerin zur Steigerung ihres Umsatzes
weiterhin die Rufnummer rechtswidrig nutzen würde. Diese
Einschätzung ist angesichts des Verhaltens der
Beschwerdeführerin, insbesondere dass sie das
Anhörungsschreiben der Bundesnetzagentur vom 27. Oktober 2010
zum Anlass genommen hat, eine - nach
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Auffassung der
Ausgangsgerichte - verwirrende und überlange Preisansage
zu schalten, jedenfalls nachvollziehbar.
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Dass das Oberverwaltungsgericht im Schutz der
Verbraucher hier ein besonderes, über die voraussichtliche
Rechtmäßigkeit der Abschalteverfügung hinausgehendes
Sofortvollzugsinteresse sieht, das die wirtschaftlichen
Interessen der Beschwerdeführerin überwiegt, ist von
Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, da andernfalls den
betroffenen Verbrauchern während des womöglich langwierigen
Hauptsacheverfahrens zugemutet würde, sie aller Voraussicht
nach rechtswidrig belastende Auskunfts- und
Vermittlungsdienste der Beschwerdeführerin in Anspruch zu
nehmen. Das Ergebnis der Abwägung vermag die
Beschwerdeführerin nicht mit ihrem Hinweis zu erschüttern,
dass die Verbraucherinteressen „relativ gering” seien. Der
hier in Rede stehende Betrag von 3,98 €, den die Verbraucher
für das Anhören der Preisansage zu entrichten hatten, dürfte
für den einzelnen Verbraucher zwar nicht zu einer erheblichen
Belastung führen. Doch ist zum einen die womöglich hohe Zahl
der Betroffenen und zum anderen der Umstand zu
berücksichtigen, dass dieser Betrag gerade deshalb anfällt,
weil die Beschwerdeführerin dem äußeren Anschein nach dem
Verbraucherschutz gerecht werden will.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.