BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1627/09 -
der S… GmbH,
vertreten durch die Geschäftsführer,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 14. Januar 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird unbeschadet der
Frage der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob und inwieweit Legehennenanlagen, die unter Geltung der
Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung
(Hennenhaltungsverordnung; im Folgenden: HHVO) vom 10.
Dezember 1987 (BGBl I S. 2622) immissionsschutzrechtlich
genehmigt und in Betrieb genommen worden sind, Bestandsschutz
genießen.
2
Die Beschwerdeführerin, eine GmbH, betreibt in
Sachsen eine Legehennenanlage mit über 780.000
Legehennenplätzen. Die Legehennen werden in herkömmlichen
Käfigen (so genannten Legebatterien) gehalten. Der schon zu
Zeiten der Deutschen Demokratischen Republik existierende
Betrieb wurde nach der Wiedervereinigung von der
Treuhandanstalt übernommen und in eine GmbH umgewandelt.
Diese verkaufte die Anlage mit Vertrag vom 29. April 1991 an
die Beschwerdeführerin.
3
Mit Bescheid vom 7. März 1996 erteilte das
Regierungspräsidium der Beschwerdeführerin die Genehmigung
zur wesentlichen Änderung der Anlage. Diese umfasste unter
anderem die „Umrüstung der Legeeinrichtungen (Käfige)
entsprechend EG-Norm auf neue Käfiggrößen einschließlich
Wedeleinrichtung zur Kotabtrocknung und automatische
Eiersammlung“.
4
Zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung waren
die Anforderungen an die Legehennenhaltung in der
Hennenhaltungsverordnung geregelt. § 2 Abs. 1 Nr. 2 Satz
1 HHVO sah in Übereinstimmung mit der Richtlinie 88/166/EWG
des Rates vom 7. März 1988 zur Festsetzung von
Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in
Käfigbatteriehaltung (ABl Nr. L 74 vom 19. März 1988, S. 83)
vor, dass für jede Henne eine uneingeschränkt benutzbare
Käfigbodenfläche von mindestens 450 qcm vorhanden sein
musste. Die uneingeschränkt nutzbare Länge des Futtertrogs
musste gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 1 HHVO für
jede Henne mindestens 10 cm betragen.
5
2. Mit Urteil vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101,
1) erklärte das Bundesverfassungsgericht die
Hennenhaltungsverordnung für nichtig. § 2 Abs. 1 Nr. 2
Satz 1 und Nr. 7 Satz 1 Halbsatz 1 HHVO sei mit § 2a
Abs. 1 des Tierschutzgesetzes (TierSchG) unvereinbar. Damit
sei § 2 Abs. 1 und Abs. 2 HHVO, der die Anforderungen an
Käfige regle, insgesamt nichtig. Soweit die
Hennenhaltungsverordnung hiernach noch Gegenstand der
verfassungsrechtlichen Prüfung sein könne, sei sie wegen
Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz
3 GG insgesamt verfassungswidrig und deshalb gemäß § 78
Satz 1 BVerfGG für nichtig zu erklären.
6
3. Am 3. August 1999 trat die Richtlinie
1999/74/EG des Rates vom 19. Juli 1999 zur Festlegung von
Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen in Kraft (ABl
Nr. L 203 vom 3. August 1999, S. 53). Die Haltung von
Legehennen in herkömmlichen Käfigen ist nach Art. 5 Abs.
2 der Richtlinie bis zum 31. Dezember 2011 zulässig.
7
Unter anderem zur Umsetzung dieser Richtlinie
wurde am 28. Februar 2002 die Erste Verordnung zur Änderung
der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (BGBl I S. 1026)
erlassen, die einen die Anforderungen an das Halten von
Legehennen regelnden Abschnitt 3 in die
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) vom 25.
Oktober 2001 (BGBl I S. 2758) einfügte. Die herkömmliche
Käfighaltung sollte demnach ab 1. Januar 2007 verboten sein.
Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006
(BGBl I S. 1804) wurde die Laufzeit für herkömmliche
Käfiganlagen unter bestimmten Voraussetzungen bis zum 31.
Dezember 2008 mit Verlängerungsoption bis zum 31. Dezember
2009 verlängert. Durch Bekanntmachung vom 22. August
2006 (BGBl I S. 2043) wurde die
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung neu gefasst. Nach
Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006
(BGBl I S. 2759) waren die für die Legehennenhaltung
maßgeblichen, in der Sache bis heute unveränderten
Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 3 und Abs. 4
TierSchNutztV a.F. (heute: § 38 Abs. 3 und Abs. 4
TierSchNutztV in der Fassung der Vierten Verordnung zur
Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1.
Oktober 2009 ) geregelt.
8
4. a) Im Dezember 2002 erhob die
Beschwerdeführerin Klage vor dem Verwaltungsgericht und
begehrte die Feststellung, dass sie befugt sei, ihre
Legehennenhaltungsanlage in der genehmigten Form weiter zu
betreiben, bis die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom
7. März 1996 aufgehoben werde.
9
Mit (nicht veröffentlichtem) Urteil vom 7.
Juni 2005 (7 K 1992/02) stellte das Verwaltungsgericht
Leipzig fest, dass die Beschwerdeführerin befugt sei, ihre
Legehennenhaltungsanlage auch nach dem 1. Januar 2007 nach
Maßgabe des Bescheides des Regierungspräsidiums vom 7. März
1996 fortzuführen, solange der Bescheid nicht geändert oder
aufgehoben werde.
10
b) Auf die Berufung des Freistaates Sachsen
hin änderte das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 19.
Februar 2008 (4 B 553/05, veröffentlicht in juris) das Urteil
des Verwaltungsgerichts ab und wies die Klage der
Beschwerdeführerin ab.
11
Die Feststellungsklage sei nicht begründet.
Die Beschwerdeführerin sei trotz der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 7. März 1996 nach
Ablauf der Übergangsfrist des § 33 Abs. 4 Satz 1
TierSchNutztV a.F. am 31. Dezember 2008 nicht mehr
berechtigt, ihre Käfighaltungsanlage für Legehennen in
bisheriger Form weiter zu betreiben. Inhalt und Reichweite
des der Beschwerdeführerin für die Haltungsanlage zustehenden
passiven Bestandsschutzes richteten sich nach dem
Regelungsgehalt der Genehmigung vom 7. März 1996. Aus der
maßgeblichen Sicht eines verständigen Adressaten enthalte die
Genehmigung weder in ihrem Verfügungssatz noch in ihrer zur
Auslegung ergänzend heranzuziehenden Begründung
tierschutzrechtliche Regelungen zur Legehennenhaltung.
12
c) Mit Urteil vom 30. April 2009 (BVerwG 7 C
14.08, veröffentlicht in juris), den Bevollmächtigten der
Beschwerdeführerin zugestellt am 20. Mai 2009, wies das
Bundesverwaltungsgericht die Revision der Beschwerdeführerin
zurück. Die Beschwerdeführerin habe keinen Anspruch auf die
Feststellung, dass sie ihre Legehennenanlage unter
Weiterverwendung der Käfiganlagen so lange fortführen dürfe,
bis die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 7. März
1996 geändert oder aufgehoben worden sei.
13
Der Senat habe bereits mit Urteil vom 23.
Oktober 2008 (BVerwG 7 C 48.07 - NVwZ 2009, S. 650)
entschieden, dass eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung
keinen Schutz vor nachträglichen Änderungen der
tierschutzrechtlichen Anforderungen vermittle. Im
Immissionsschutzrecht gebe es keinen Grundsatz, dass dem
Betreiber eingeräumte Rechtspositionen zu belassen seien und
nur gegen Entschädigung entzogen werden dürften (Verweis auf
BVerwGE 124, 47 ).
14
Die Anpassung bestehender Anlagen an
nachträgliche Rechtsänderungen könne nicht nur im Wege einer
konkretisierenden behördlichen Anordnung, sondern auch durch
eine unmittelbar anwendbare, hinreichend konkrete
Rechtsvorschrift erfolgen. Aus Wortlaut und Regelungszweck
der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung gehe eindeutig
hervor, dass sie die Pflichten der Betreiber von
Haltungsanlagen für Legehennen zu Erwerbszwecken und die
Anforderungen an die Haltungseinrichtungen unmittelbar
gestalte.
15
Die durch die unmittelbar wirkende
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung begründete
Anpassungspflicht für Altanlagen bewege sich im Rahmen des
verfassungsrechtlich Zulässigen. Es habe in § 2a Abs. 1
TierSchG keiner ausdrücklichen Ermächtigung an den
Verordnungsgeber bedurft, auch Übergangsvorschriften für
Altanlagen zu regeln. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlange
nicht, dass der Gesetzgeber Ermächtigungen zum Erlass von
rückwirkenden Verordnungen oder Übergangsregelungen
ausdrücklich erteile. Der Gesetzgeber sei auch im Hinblick
auf den Parlamentsvorbehalt weder wegen der Eigenart des zu
regelnden Sachbereichs noch der berührten Grundrechte oder
der Eingriffsintensität verpflichtet, den gesamten
Sachbereich einschließlich der Übergangsregelungen für
Altanlagen selbst zu regeln. Die Übergangsvorschriften in
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. verstießen nicht gegen
die Grundrechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1
und Art. 12 Abs. 1 GG.
16
5. Mit ihrer am 23. Juni 2009 beim
Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde
greift die Beschwerdeführerin unmittelbar die Urteile des
Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts
sowie mittelbar § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. an. Sie
rügt eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 14 Abs.
1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG.
17
Die Umrüstung ihrer Anlage entsprechend den
Vorgaben der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung mache
Investitionen von mehr als 18.000.000 € erforderlich. Hierzu
sei die Beschwerdeführerin finanziell nicht in der Lage.
18
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung und
der aus ihr erwachsende Bestandsschutz begründeten eine von
Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition. Das
Bundesverwaltungsgericht habe verkannt, dass die
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung einen Eingriff in das
Eigentumsgrundrecht darstelle, der keine Rechtfertigung in
Gestalt einer verfassungsgemäßen Inhalts- und
Schrankenbestimmung erfahre. Die
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung erfülle nicht die
Mindestanforderungen, die sich aus dem Parlamentsvorbehalt
des Art. 20 Abs. 3 GG ergäben. Im Hinblick auf
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG fehle es an einer
ausdrücklichen Ermächtigung des Verordnungsgebers, durch den
Erlass einer Rechtsverordnung in bestandskräftig gewährte
Rechtspositionen einzugreifen. Zudem erweise sich die
Bemessung der Übergangsfrist als unverhältnismäßig kurz.
19
6. Mit am selben Tag eingegangenem Schriftsatz
vom 7. Juli 2009 hat die Beschwerdeführerin Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand beantragt.
20
Die Verfassungsbeschwerde ist unbeschadet der
Frage der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen nach
§ 93a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 22
) nicht vorliegen.
21
Die Verfassungsbeschwerde hat keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des
§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG. Die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind in der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Dies
gilt insbesondere mit Blick auf den Gewährleistungsgehalt des
Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. beispielsweise BVerfGE 49, 382
; 58, 300 ; 104, 1 )
und den Umfang der Verordnungsermächtigung des § 2a
TierSchG (vgl. BVerfGE 101, 1 ).
22
Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch
nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten
Grundrechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat in der Sache keine
Aussicht auf Erfolg. Eine Verletzung der Beschwerdeführerin
in ihren Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1 (1),
Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG (2) ist
nicht festzustellen.
23
1. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Grundrecht aus
Art. 14 Abs. 1 GG.
24
a) Das Urteil und die darin der Sache nach
getroffene Feststellung, die Beschwerdeführerin sei zum
unveränderten Betrieb ihrer Legehennenanlage nur noch bis zum
31. Dezember 2009 berechtigt, müssen sich am Maßstab des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG messen lassen. Jedenfalls die
auf der Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung errichtete und in Betrieb genommene Anlage stellt
eine dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz unterfallende
Rechtsposition dar.
25
aa) Das Grundgesetz definiert nicht
ausdrücklich, was unter Eigentum im Sinne des Art. 14 GG
zu verstehen ist. Bei der Beantwortung dieser Frage muss auf
den Zweck und die Funktion der Eigentumsgarantie unter
Berücksichtigung ihrer Bedeutung im Gesamtgefüge der
Verfassung zurückgegriffen werden (vgl. BVerfGE 36, 281
). Die Eigentumsgarantie soll dem
Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen
Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und
eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen
(vgl. BVerfGE 68, 193 m.w.N.). Zu diesem Zweck
soll der Bestand der geschützten Rechtspositionen gegenüber
Maßnahmen der öffentlichen Gewalt bewahrt werden (vgl.
BVerfGE 72, 175 ; 83, 201 ; 105, 252
).
26
Das Grundgesetz hat dem Gesetzgeber den
Auftrag zugewiesen, eine Eigentumsordnung zu schaffen, die
sowohl den privaten Interessen des Einzelnen als auch denen
der Allgemeinheit gerecht wird (vgl. BVerfGE 21, 73
; 25, 112 ; 37, 132
; 50, 290 ; 52, 1 ).
Welche Befugnisse einem Eigentümer in einem bestimmten
Zeitpunkt konkret zustehen, ergibt sich aus der Zusammenschau
aller in diesem Zeitpunkt geltenden, die Eigentümerstellung
regelnden gesetzlichen Vorschriften. Ergibt sich hierbei,
dass der Eigentümer eine bestimmte Befugnis nicht hat, so
gehört diese nicht zu seinem Eigentumsrecht. Aus der
Gesamtheit der verfassungsmäßigen Gesetze, die den Inhalt des
Eigentums bestimmen, ergeben sich somit Gegenstand und Umfang
des durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten
Bestandsschutzes und damit auch, wann ein zur Entschädigung
verpflichtender Rechtsentzug vorliegt (vgl. BVerfGE 49, 382
; 58, 300 ).
27
bb) Gemessen hieran stellt die auf der
Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
errichtete und in Betrieb genommene Anlage eine von
Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition dar (vgl.
etwa Friauf, WiVerw, 1989, S. 121 ;
Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 BImSchG
Rn. 18 ).
28
Anknüpfungspunkt für den
verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz ist das
zivilrechtliche Sacheigentum an der Anlage. Hierauf
beschränkt sich der Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG
allerdings nicht. Der Anlagenbetreiber tätigt seine
(erheblichen) Investitionen in die Anlage gerade auf der
Grundlage der den Anlagenbetrieb erst gestattenden
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Aufgrund dieser
Verknüpfung der verwaltungsrechtlichen Grundlagen des
Anlagenbetriebs mit den privatwirtschaftlichen
Eigenleistungen des Anlagenbetreibers umfasst der
verfassungsrechtliche Eigentumsschutz grundsätzlich auch die
durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vermittelte
Rechtsposition.
29
cc) Die in der Literatur umstrittene Frage, ob
die (noch nicht verwirklichte) immissionsschutzrechtliche
Genehmigung als solche von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt
wird (bejahend Sellner, Immissionsschutzrecht und
Industrieanlagen, 3. Aufl. 2006, S. 192 f.; Dolde,
NVwZ 1986, S. 873 m.w.N.; verneinend Sach,
Genehmigung als Schutzschild?: Die Rechtsstellung des
Inhabers einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, 1994,
S. 100) kann demnach offenbleiben.
30
b) Unter Zugrundelegung der obigen
Ausführungen zum Gewährleistungsgehalt des Art. 14 Abs.
1 GG (vgl. II 1 a aa) erschöpft sich die
verfassungsrechtliche Dimension der Bestandsschutzproblematik
im Immissionsschutzrecht in der Überprüfung der
Verfassungsmäßigkeit des einschlägigen einfachen Rechts (aa)
und seiner Anwendung auf den konkreten Einzelfall (bb).
31
aa) Der Umfang des Bestandsschutzes für
immissionsschutzrechtlich genehmigte Hennenhaltungsanlagen
richtet sich im Ausgangspunkt nach den Bestimmungen des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Diese stellen Inhalts- und
Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG dar und müssen als solche den allgemeinen
Anforderungen der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie
genügen.
32
Insbesondere hat der Gesetzgeber bei der
Erfüllung seines Regelungsauftrages gemäß Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG die Anerkennung des Privateigentums in Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG zu beachten und sich im Einklang mit allen
anderen Verfassungsnormen zu halten. Er ist verpflichtet, die
Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und
in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Eine einseitige
Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der
verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozialgebundenen
Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 101, 239
; 104, 1 ; stRspr).
33
bb) Bei der Auslegung und Anwendung des
einfachen Rechts haben die Gerichte die durch die
Eigentumsgarantie gezogenen Grenzen zu beachten und müssen
die im Gesetz auf verfassungsmäßiger Grundlage zum Ausdruck
kommende Interessenabwägung in einer Weise nachvollziehen,
die den Grundrechtsschutz des Eigentümers beachtet und
unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen vermeidet (vgl.
BVerfGE 53, 352 ; 55, 249 ; 68,
361 ; stRspr). Die Schwelle eines
Verfassungsverstoßes, den das Bundesverfassungsgericht zu
korrigieren hat, ist erreicht, wenn die Entscheidung der
Gerichte Auslegungsfehler erkennen lässt, die auf einer
grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines
Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs,
beruhen und auch in ihrer materiellen Bedeutung für den
konkreten Fall von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85
; 79, 292 ; stRspr).
34
c) Gemessen hieran ist ein Verfassungsverstoß
nicht festzustellen.
35
aa) Die Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts, im Immissionsschutzrecht gebe es
keinen Grundsatz, dass dem Anlagenbetreiber eingeräumte
Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen seien und
nur gegen Entschädigung entzogen werden dürften (vgl. juris
Rn. 22 unter Verweis auf BVerwGE 124, 47 ), ist mit
Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.
36
(1) Das Bundesverwaltungsgericht gelangt mit
vertretbaren Argumenten und damit unter Wahrung der
verfassungsrechtlichen Grenzen richterlicher Rechtsfindung zu
dem Ergebnis, dass die Genehmigung gemäß § 4 BImSchG
nach ihrer einfachgesetzlichen Ausgestaltung keinen Schutz
vor nachträglichen Rechtsänderungen gewährt.
37
(a) Dies gilt zunächst für die Ausführungen
des Bundesverwaltungsgerichts, denen zufolge die
Feststellungswirkung der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung sich nicht auf nachträgliche Rechtsänderungen
erstreckt (vgl. juris Rn. 22).
38
Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung
stellt fest, dass die Erfüllung der aus § 5 BImSchG und
aus Rechtsverordnungen gemäß § 7 BImSchG resultierenden
Pflichten sichergestellt ist (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG)
und dass andere öffentlichrechtliche Vorschriften und Belange
des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage
nicht entgegenstehen (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG; vgl. zur
Feststellungswirkung der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 6 Rn. 31;
Scheidler, in: Feldhaus
Bundesimmissionsschutzrecht, § 6 BImSchG Rn. 16
). Diese Feststellung
kann sich jedoch - wovon das Bundesverwaltungsgericht zu
Recht ausgeht - nur auf diejenigen Vorschriften und auf
diejenige Fassung dieser Vorschriften beziehen, die im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren auch
tatsächlich überprüft worden sind.
39
(b) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen des
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG die Gestattungswirkung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur auf den
Genehmigungsgegenstand, nicht aber auf die
Genehmigungsvoraussetzungen bezieht (vgl. juris Rn. 23).
40
(aa) Der Regelungsgehalt des § 6 Abs. 1
Nr. 2 BImSchG wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt
(vgl. dazu Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht,
§ 6 BImSchG Rn. 24 m.w.N.
Voraussetzungen und dem Regelungsgegenstand der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu differenzieren.
Die materiellrechtlichen Voraussetzungen von Genehmigungen
und Zulassungen, die von der Konzentrationswirkung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gemäß § 13
BImSchG nicht umfasst werden, gehören nach dieser Auffassung
zwar zu den Genehmigungsvoraussetzungen, nehmen aber nicht am
Regelungsgehalt der Verfügung und damit auch nicht an der
umfassenden Bindungswirkung der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung teil. Die Genehmigung soll demnach trotz der
umfassenden Prüfungspflicht der Immissionsschutzbehörde keine
Bindungswirkung für parallel erforderliche Genehmigungen und
Zulassungen entfalten (vgl. Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007,
§ 6 Rn. 11; Wasilewski, in: Koch/Scheuing
GK-BImSchG, § 6 Rn. 43a 2007>; im Ergebnis auch Dietlein, in: Landmann/Rohmer,
Umweltrecht, § 6 BImSchG Rn. 24
41
Dem schließt sich das Bundesverwaltungsgericht
offenbar im Hinblick auf die Differenzierung zwischen
Genehmigungsgegenstand und Genehmigungsvoraussetzungen auch
für den hier in Streit stehenden Fall an, dass zwar keine
weitere behördliche (Zulassungs-)Entscheidung im Raum steht,
das einschlägige Fachrecht aber materielle Anforderungen an
die immissionsschutzrechtlich zu genehmigende Anlage stellt.
Ein Grundrechtsverstoß resultiert hieraus nicht. Zwar besteht
in Fällen wie dem vorliegenden keine die Frage der
Koordinierung verschiedener behördlicher Zulassungsverfahren
aufwerfende Genehmigungskonkurrenz. Ungeachtet dessen lässt
sich für die vom Bundesverwaltungsgericht getroffene
Differenzierung ins Feld führen, dass die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung eine
Gestattungswirkung im eigentlichen Sinne nur insoweit
entfalten kann, als sie tatsächlich ein mit einem
Genehmigungsvorbehalt verbundenes Errichtungs- und
Betriebsverbot aufhebt (vgl. zu dieser Wirkung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung Jarass, BImSchG, 7.
Aufl. 2007, § 6 Rn. 30; Wasilewski, in: Koch/Scheuing
; Scheidler, in:
Feldhaus
BImSchG Rn. 16 ). Diese
Regelungswirkung kommt der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung aber nur in Bezug auf den Genehmigungsvorbehalt
des § 4 BImSchG und im Hinblick auf die gemäß § 13
BImSchG eingeschlossenen Genehmigungen zu, nicht aber
insoweit, als andere behördliche Zulassungen erforderlich
bleiben oder - wie hier - das einschlägige Fachrecht nur
materielle Anforderungen an die Anlagen stellt, ohne einen
eigenständigen Genehmigungsvorbehalt vorzusehen.
42
Gemessen an den oben dargestellten Maßstäben
(vgl. II 1 b bb) ist ein Verfassungsverstoß nicht
ersichtlich.
43
(bb) In Bezug auf den Regelungsbereich des -
hier nicht einschlägigen - § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
verweist das Bundesverwaltungsgericht weiter nachvollziehbar
darauf, dass die Anpassungspflicht an nachträgliche
Rechtsänderungen schon aus der dynamischen Natur der
Betreiberpflichten im Sinne von § 5 BImSchG folge, zu
deren Umsetzung §§ 7, 17, 20 und 21 BImSchG dienten
(juris Rn. 24).
44
Anders als die Beschwerdeführerin zieht das
Bundesverwaltungsgericht aus der Existenz dieser die
Umsetzung nachträglicher Rechtsänderungen im Bereich des
§ 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (ausdrücklich) regelnden
Vorschriften allerdings nicht den (Umkehr-)Schluss, dass die
genehmigten Anlagen im Bereich der öffentlichrechtlichen
Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG einen
größeren (Bestands-)Schutz genössen. Vielmehr geht es davon
aus, dass sich im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1
Nr. 2 BImSchG die Verpflichtung zur Anpassung einer Anlage an
nachträgliche Änderungen allein nach dem maßgeblichen
Fachrecht richte, hier also nach den tierschutzrechtlichen
Vorschriften, insbesondere §§ 2, 2a TierSchG (vgl. juris
Rn. 25).
45
Auch insoweit ist eine Grundrechtsverletzung
nicht festzustellen. Ausgehend von einer im oben
beschriebenen Sinne beschränkten Regelungs- und
Bindungswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
erscheint es vielmehr folgerichtig, dieser im
Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG
hinsichtlich der nicht von der Konzentrationswirkung des
§ 13 BImSchG erfassten „sonstigen“ öffentlichrechtlichen
Vorschriften keine Bestandsschutzwirkung beizumessen.
46
(c) Die Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts, immissionsschutzrechtlich
genehmigte Anlagen seien im Rahmen des § 6 Abs. 1 Nr. 1
BImSchG (nur) nach Maßgabe von §§ 7, 17, 20, 21 BImSchG,
im Rahmen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (nur) nach
Maßgabe des einschlägigen Fachrechts in ihrem Bestand
geschützt, lässt nach alledem keine verfassungsrechtlich
relevanten Fehler bei der Auslegung und Anwendung des
einfachen Rechts erkennen.
47
(2) Die genannten, den Bestandsschutz im
Immissionsschutzrecht regelnden (und begrenzenden)
Vorschriften stellen in der Auslegung durch das
Bundesverwaltungsgericht verfassungsgemäße Inhalts- und
Schrankenbestimmungen gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
dar.
48
(a) Art. 14 Abs. 1 GG gebietet dem
Gesetzgeber gemessen an den oben dargestellten Maßstäben
(vgl. II 1 b aa) nicht, öffentlichrechtlichen Erlaubnissen
stets einen unbedingten Bestandsschutz einzuräumen. Sofern
hinreichend gewichtige öffentliche Belange eine Anpassung
bestehender Anlagen an veränderte rechtliche Anforderungen
erfordern, darf der Gesetzgeber entsprechende Regelungen
treffen. Er muss allerdings sicherstellen, dass im Einzelfall
der besonderen Bedeutung des Privateigentums und dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden
kann.
49
(b) Dass die einschlägigen Vorschriften des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes diesen verfassungsrechtlichen
Anforderungen nicht genügen würden, ist nicht
festzustellen.
50
(aa) Gegen die den Bestandsschutz im
Regelungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG
definierenden Bestimmungen (§§ 7, 17, 20, 21 BImSchG)
hat die Beschwerdeführerin keine verfassungsrechtlichen
Einwände erhoben. In der Kommentarliteratur werden diese
Regelungen als verfassungsgemäß erachtet (vgl. etwa Jarass,
BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 17 Rn. 28; Koch, in:
Koch/Scheuing
35 ; § 21 Rn.
16 ff. ).
Letztlich bedarf es keiner abschließenden diesbezüglichen
Entscheidung. Denn die Beschwerdeführerin setzt sich
ausschließlich gegen die Pflicht zur Beachtung geänderter
tierschutzrechtlicher Anforderungen zur Wehr, die von der
Immissionsschutzbehörde gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG zu prüfen sind.
51
(bb) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass sich im hier somit eröffneten
Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG die
Verpflichtung, eine immissionsschutzrechtlich genehmigte
Anlage an nachträgliche Änderungen der öffentlichrechtlichen
Vorschriften anzupassen, allein nach dem jeweils
einschlägigen Fachrecht richtet.
52
Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts resultiert aus § 6 Abs. 1 Nr.
2 BImSchG ein umfassender anlagenbezogener Prüfungsmaßstab
(vgl. BVerwGE 121, 182 und das angegriffene
Urteil ). Die Vorschrift bezieht
unterschiedliche Regelungsbereiche ein, die die
Bestandsschutzfrage in jeweils unterschiedlichem
Sachzusammenhang aufwerfen. Es ist daher verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden, dass das Bundes-Immissionsschutzgesetz
die Bestimmung von Umfang und Grenzen des Bestandsschutzes
insoweit dem einschlägigen Fachrecht überlässt.
53
Die Betreiber immissionsschutzrechtlich
genehmigter Anlagen werden dadurch nicht in einer mit
Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise schutzlos
gestellt. Zwar gewährt die immissionsschutzrechtliche
Genehmigung als solche im Bereich des § 6 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG keinen Schutz vor nachträglichen Rechtsänderungen.
Die einschlägigen Vorschriften des Fachrechts, die eine
Verpflichtung der Anlagenbetreiber normieren, ihre Anlagen an
geänderte rechtliche Anforderungen anzupassen, müssen jedoch
ihrerseits auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und in
ihrer konkreten Ausgestaltung verfassungsgemäß sein (so das
Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil
). Insbesondere müssen sie daher den
Anforderungen des rechtsstaatlichen Grundsatzes des
Vertrauensschutzes genügen, der für vermögenswerte Güter in
Art. 14 Abs. 1 GG eine eigene Ausprägung erfahren hat
(vgl. dazu im Einzelnen unten II 1 c cc 5 c).
54
(3) Die in dem angegriffenen Urteil bestätigte
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, im
Immissionsschutzrecht gebe es keinen Grundsatz, dass dem
Anlagenbetreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz
Rechtsänderungen zu belassen seien und nur gegen
Entschädigung entzogen werden dürften, ist nach alledem mit
Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.
55
bb) Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG
ergibt sich nicht daraus, dass nach Auffassung des
Bundesverwaltungsgerichts die Anpassung bestehender Anlagen
an nachträgliche Rechtsänderungen nicht nur im Wege einer
konkretisierenden behördlichen Anordnung, sondern auch durch
eine unmittelbar anwendbare, hinreichend konkrete
Rechtsvorschrift erfolgen kann, und dass eine solche hier in
Gestalt der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vorliegt
(vgl. juris Rn. 26 ff.).
56
Das Bundesverwaltungsgericht stuft die
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung als „unmittelbar
anwendbare, hinreichend konkrete Rechtsvorschrift“ ein. Seine
diesbezügliche auf Wortlaut und Regelungszweck der Verordnung
(vgl. § 4, §§ 3, 13 bis 14 TierSchNutztV a.F.)
gestützte Argumentation ist vertretbar und begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.
57
Das Bundesverwaltungsgericht konnte auch ohne
Verfassungsverstoß eine unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung
der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung für die vorliegende
Konstellation annehmen, in der eine bereits
immissionsschutzrechtlich genehmigte Legehennenanlage an
geänderte rechtliche Anforderungen anzupassen ist. Den
diesbezüglichen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts
liegt die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende
Auffassung zugrunde, dass im Hinblick auf die Vorgaben des
Tierschutzrechts weder die Feststellungs- noch die
Gestattungswirkung der immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung einen Schutz vor nachträglichen Rechtsänderungen
umfasst. Bleibt demnach aber der Regelungsgehalt der
Genehmigung von den nachträglichen Änderungen der
tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Haltungsanlage
unberührt, ist schon deshalb eine Aufhebung oder Änderung der
Genehmigung nicht erforderlich.
58
cc) Das angegriffene Urteil verletzt die
Beschwerdeführerin auch insoweit nicht in ihrem Grundrecht
aus Art. 14 Abs. 1 GG, als das Bundesverwaltungsgericht
die in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. getroffenen
Übergangsregelungen als verfassungsgemäß erachtet (vgl. juris
Rn. 29 ff.).
59
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. begegnet -
soweit die Vorschrift im vorliegenden Verfahren (mittelbar)
zur verfassungsrechtlichen Überprüfung steht (1) - keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Zugunsten der
Beschwerdeführerin wird der weiteren Prüfung zugrunde gelegt,
dass die Übergangsregelungen des § 33 Abs. 4
TierSchNutztV a.F. uneingeschränkt am Maßstab des
Art. 14 Abs. 1 GG zu messen sind (2). Inhalt, Zweck und
Ausmaß der erteilten Verordnungsermächtigung sind in
§ 2a TierSchG auch unter dieser Prämisse im Sinne von
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt (3).
Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Anforderungen
des Parlamentsvorbehalts liegt nicht vor (4). § 33
Abs. 4 TierSchNutztV a.F. genügt auch im Übrigen den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG (5).
60
(1) § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. steht
nur insoweit (mittelbar) zur verfassungsrechtlichen
Überprüfung, als die Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren
entsprechende verfassungsrechtliche Einwände erhoben und das
Bundesverwaltungsgericht sich mit diesen in dem angegriffenen
Urteil auseinandergesetzt hat.
61
Ob der Geltendmachung weiterer
verfassungsrechtlicher Einwände der Grundsatz der
Subsidiarität (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG)
entgegenstünde, kann offenbleiben. Jedenfalls hat sich die
Beschwerdeführerin im Verfassungsbeschwerdeverfahren auf die
bereits im Ausgangsverfahren geltend gemachten
verfassungsrechtlichen Rügen beschränkt. Insbesondere hat sie
Mängel im Verfahren des Verordnungserlasses weder
ausdrücklich noch der Sache nach zum Gegenstand ihrer
Verfassungsbeschwerde gemacht.
62
(2) Es erscheint fraglich, ob die von der
Beschwerdeführerin angegriffenen Übergangsregelungen des
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. unter dem Aspekt des
Bestandsschutzes überhaupt an Art. 14 Abs. 1 GG zu
messen sind. Denn nach dem oben Ausgeführten vermittelt die
immissionsschutzrechtliche Genehmigung in Bezug auf die
tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Legehennenhaltung
keine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition.
Ob eine solche sich aus dem Tierschutzrecht herleiten lässt,
ist zweifelhaft. Denn wie das Bundesverfassungsgericht in
seinem Urteil vom 6. Juli 1999 (BVerfGE 101, 1
) festgestellt hat, verstießen die
einschlägigen Vorschriften der Hennenhaltungsverordnung
(unter anderem) gegen § 2a Abs. 1 TierSchG und waren
folglich (von Beginn an) nichtig. Die von der
Beschwerdeführerin praktizierte Form der Hennenhaltung war
daher tierschutzrechtlich stets unzulässig.
63
Letztlich bedarf diese Frage im vorliegenden
Verfahren keiner Entscheidung. Selbst wenn man - wie im
Folgenden - zugunsten der Beschwerdeführerin davon ausgeht,
dass die Übergangsregelungen des § 33 Abs. 4
TierSchNutztV a.F. uneingeschränkt den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen müssen, die Art. 14 Abs. 1 GG an
Regelungen stellt, die nach altem Recht gewährte
Rechtspositionen verkürzen, hat die Verfassungsbeschwerde
keine Aussicht auf Erfolg. Denn auch unter dieser Prämisse
ist § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a. F. mit Art. 14
Abs. 1 GG vereinbar.
64
(3) Die in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F.
getroffenen Übergangsregelungen sind von der gesetzlichen
Ermächtigung des § 2a TierSchG gedeckt. Insbesondere
bedarf es von Verfassungs wegen (vgl. Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG) keiner ausdrücklichen Ermächtigung zum Erlass von
Übergangsregelungen. Ausreichend ist vielmehr, wenn sich eine
derartige Ermächtigung aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes
ergibt (vgl. BVerfGE 45, 142 ).
65
Dass das Bundesverwaltungsgericht dies im
Hinblick auf § 2a TierSchG annimmt, ist
verfassungsrechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
66
(4) Auch ein Verstoß gegen die Anforderungen
des Parlamentsvorbehalts liegt nicht vor.
67
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem
Urteil vom 6. Juli 1999 im Hinblick auf den
Parlamentsvorbehalt ausgeführt, die Eigenart des zu regelnden
Sachbereichs, insbesondere der ungesicherte Erkenntnisstand
im Bereich des ethologischen Tierschutzes, lege es nahe, von
einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die
nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber zu überlassen, der
die Regelungen rascher und einfacher dem neuesten Stand der
Erkenntnisse im ethologischen Bereich anpassen könne (vgl.
BVerfGE 101, 1 ). In dem angegriffenen Urteil zieht
das Bundesverwaltungsgericht diese Erwägungen auch im
Hinblick auf die streitgegenständliche Bemessung der
Übergangsfristen heran, die sich von der Bestimmung und
Ausgestaltung der Haltungsanforderungen nicht sinnvoll
trennen lasse (vgl. juris Rn. 33).
68
Dies begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Zwar zielen die zitierten Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts nicht unmittelbar auf die hier zu
beantwortenden Bestands- und Vertrauensschutzfragen ab. Der
Verweis des Bundesverwaltungsgerichts auf den untrennbaren
Sachzusammenhang zwischen der Ausgestaltung der
Haltungsanforderungen und der Bemessung der Übergangsfristen
ist ungeachtet dessen verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Denn auch bei der Bemessung der Übergangsfristen
und dem insoweit notwendigen Ausgleich zwischen den rechtlich
geschützten Interessen der Tierhalter einerseits und den
Belangen des Tierschutzes andererseits fällt entscheidend ins
Gewicht, in welchem Maße sich die übergangsweise zuzulassende
Form der Legehennenhaltung von den Vorgaben des § 2 und
§ 2a TierSchG entfernt und für welchen Zeitraum sie
daher im Ergebnis ohne Verletzung der tierschutzrechtlichen
Belange hingenommen werden kann.
69
(5) § 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. genügt
auch im Übrigen den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG,
selbst wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin unterstellt,
dass der Betrieb der Käfiganlagen in der bisherigen Form den
Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG genießt.
70
Im Rahmen der verfassungsrechtlichen
Eigentumsgarantie ist auch der rechtsstaatliche Grundsatz des
Vertrauensschutzes zu berücksichtigen, der in Art. 14
Abs. 1 GG für vermögenswerte Güter eine eigene Ausprägung
erfahren hat (vgl. BVerfGE 36, 281 ; 72, 9
; 75, 78 ; 95, 64 ; 101, 239
; 117, 272 ). Im Falle einer Änderung
der Rechtsordnung muss der Gesetzgeber für Eingriffe in durch
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte subjektive Rechte
legitimierende Gründe haben (vgl. BVerfGE 31, 275
; 58, 81 ; 72, 9 ).
Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die zu
solchen Eingriffen führen, sind nur zulässig, wenn sie durch
Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sind. Die
Eingriffe müssen zur Erreichung des angestrebten Zieles
geeignet und erforderlich sein, insbesondere dürfen sie den
Betroffenen nicht übermäßig belasten und für ihn deswegen
unzumutbar sein (vgl. BVerfGE 21, 150 ; 31, 275
; 36, 281 ; 58, 137 ; 72, 9
; 117, 272 ; stRspr).
71
Gemessen hieran stellt § 33 Abs. 4
TierSchNutztV a.F. (in Verbindung mit §§ 13 ff.
TierSchNutztV a.F.) auch dann eine verfassungsgemäße Inhalts-
und Schrankenbestimmung dar, wenn man zugunsten der
Beschwerdeführerin unterstellt, dass der Betrieb ihrer
Käfiganlagen in der bisherigen Form den Schutz des
Art. 14 Abs. 1 GG genießt. Zwar ist davon auszugehen,
dass sie ihren Betrieb infolge der §§ 13 ff.
TierSchNutztV a.F., die bis heute weitgehend unverändert
gelten, über den 1. Januar 2010 hinaus nur nach der
(kapitalintensiven) Umgestaltung der Käfiganlagen fortführen
kann (a). Die Bemessung der für die Beschwerdeführerin
geltenden Übergangsfrist des § 33 Abs. 4 TierSchNutztV
a.F. genügt jedoch ungeachtet dessen den Anforderungen des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (b) sowie des im
Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG zu
berücksichtigenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes
(c).
72
(a) Es ist davon auszugehen, dass die
Beschwerdeführerin ihren Betrieb über den 1. Januar 2010
hinaus nur nach der (kapitalintensiven) Anpassung ihrer
Anlagen an die neuen Haltungsanforderungen fortführen
kann.
73
Ihren Vortrag, die Umrüstung der Käfiganlagen
mache Investitionen in Höhe von insgesamt mehr als 18.000.000
€ erforderlich, die zu erwartenden Verluste hätten „aller
Wahrscheinlichkeit nach ihre Insolvenz“ zur Folge, hat die
Beschwerdeführerin allerdings in keiner Weise belegt.
Diesbezügliche Unterlagen - etwa zu ihrer wirtschaftlichen
Lage oder den Kosten für die erforderlichen
Umrüstungsarbeiten - hat sie nicht vorgelegt.
74
(b) §§ 13 ff. in Verbindung mit
§ 33 Abs. 3 und Abs. 4 TierSchNutztV a.F. dienen dem
legitimen Ziel, die Vorgaben des Tierschutzgesetzes auch in
Bezug auf die Haltung von Legehennen umzusetzen und diesen
Vorgaben widersprechende Haltungsformen (schrittweise) zu
unterbinden.
75
Die Geeignetheit der in §§ 13 ff.
TierSchNutztV a.F. getroffenen Regelungen zur Erreichung
dieses Ziels hat die Beschwerdeführerin nicht in Zweifel
gezogen. Das darin der Sache nach geregelte Verbot der
Haltung von Legehennen in herkömmlichen Käfiganlagen ist
erforderlich. Dies gilt auch für seine Erstreckung auf
Anlagen, die bereits unter Geltung der
Hennenhaltungsverordnung genehmigt und in Betrieb genommen
worden sind. Dem Verordnungsgeber stand kein milderes, die
Betroffenen weniger belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem
er seine Ziele ebenso gut hätte erreichen können.
Insbesondere würde die Ausklammerung der noch unter Geltung
der Hennenhaltungsverordnung genehmigten und in Betrieb
genommenen Anlagen dazu führen, dass in diesen Betrieben die
tierschutzwidrige Haltung von Legehennen fortgesetzt würde.
Mit dieser Einschränkung ihres Anwendungsbereichs wären die
in §§ 13 ff. TierSchNutztV a.F. getroffenen
Regelungen zur Erreichung des verfolgten Ziels daher nicht
gleichermaßen geeignet.
76
Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur
Einhaltung der neuen Haltungsanforderungen ab dem 1. Januar
2010 ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die
Beschwerdeführerin, die die (von Beginn an) tierschutzwidrige
Legehennenhaltung auf der Grundlage der Genehmigung vom 7.
März 1999 seit mittlerweile mehr als zehn Jahren praktiziert,
wird auch unter Berücksichtigung der (im
Verfassungsbeschwerdeverfahren zudem nur behaupteten)
erheblichen wirtschaftlichen Nachteile nicht unangemessen
belastet. Die nachträgliche Änderung der
Haltungsanforderungen könnte sich nur dann als unangemessen
erweisen, wenn die Beschwerdeführerin von Verfassungs wegen
auf den Fortbestand der in der Hennenhaltungsverordnung
getroffenen Regelungen vertrauen durfte (vgl. dazu BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 18. Februar 2009 - 1 BvR
3076/08 -, NVwZ 2009, S. 1025 ). Dies ist
- wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt - jedoch
nicht der Fall.
77
(c) §§ 13 ff. in Verbindung mit
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. genügen den Anforderungen
des im Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG zu
berücksichtigenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Zwar
haben die Vorschriften rückwirkende Kraft (aa). Diese
Rückwirkung ist jedoch verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden (bb und cc).
78
(aa) §§ 13 ff. in Verbindung mit
§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV a.F. sind am Maßstab des
rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes zu messen. Zwar
beziehen sich die Vorschriften nur auf den Zeitraum nach
ihrem Inkrafttreten. Sie haben jedoch insoweit rückwirkende
Kraft, als sie auch auf vor dem Inkrafttreten der
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung in Betrieb genommene
Anlagen Anwendung finden.
79
(bb) Das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot
enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche
Anforderungen (vgl. hierzu etwa BVerfGE 101, 239
).
80
Eine unechte Rückwirkung ist
verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor,
wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene
Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt
und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich
entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip
Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst
überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte
Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet
oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der
Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers
überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 ; stRspr).
81
Eine echte Rückwirkung ist dagegen
verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor,
wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der
Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE
11, 139 ). Auch in diesem Fall gibt es
aber Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz
des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch
seine Grenze (vgl. BVerfGE 88, 384 ). Es gilt dort
nicht, wo sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden
Rechts bilden konnte. Das ist namentlich dann der Fall, wenn
die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung
bezogen wird, nicht mit dem Fortbestand der Regelungen
rechnen konnten. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in
Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war,
dass eine Klärung erwartet werden musste. Schließlich muss
der Vertrauensschutz zurücktreten, wenn überragende Belange
des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern (vgl.
BVerfGE 13, 261 ; 101, 239 ;
stRspr).
82
(cc) Gemessen hieran genügen
§§ 13 ff. in Verbindung mit § 33 Abs. 4
TierSchNutztV a.F. den verfassungsrechtlichen
Anforderungen.
83
Die Vorschriften entfalten unechte
Rückwirkung, da sie bereits in der Vergangenheit begründete,
aber noch andauernde Rechtsverhältnisse für die Zukunft
abändern. Diese Rückwirkung ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Denn jedenfalls konnte die Beschwerdeführerin zu
keinem Zeitpunkt darauf vertrauen, ihre Anlagen dauerhaft
beziehungsweise zumindest für einen Zeitraum von 15 bis 20
Jahren unverändert nach Maßgabe der in der
Hennenhaltungsverordnung normierten Haltungsanforderungen
betreiben zu dürfen.
84
Die eingehenden Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts zu dieser Frage (vgl. insbesondere
juris Rn. 40 ff.) überzeugen. Ergänzend sei nur darauf
hingewiesen, dass ausweislich ihrer Begründung schon die
Hennenhaltungsverordnung, unter deren Geltung die Anlage der
Beschwerdeführerin genehmigt wurde, „den Charakter einer
Übergangsregelung“ haben sollte (vgl. BRDrucks 219/87, S. 9).
Als Grundlage für die Bildung eines schutzwürdigen Vertrauens
der Beschwerdeführerin in den dauerhaft beziehungsweise über
einen Zeitraum von mindestens 15 bis 20 Jahren unveränderten
Bestand der tierschutzrechtlichen Rahmenbedingungen für den
Anlagenbetrieb erscheint sie schon deswegen wenig
geeignet.
85
dd) Eine Verletzung des Grundrechts der
Beschwerdeführerin aus Art. 14 Abs. 1 GG liegt nach
alledem nicht vor.
86
ee) Die Ausführungen des
Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom 6. Juli 1999 (BVerfGE
101, 1 ) zu dem Bestandsschutz bereits vorhandener
Käfiganlagen gebieten keine andere Beurteilung. Eine über den
Verweis auf die gesetzliche Regelung des § 79 Abs. 2
BVerfGG hinausgehende Aussage zum Bestandsschutz wollte das
Bundesverfassungsgericht offenbar nicht treffen.
87
2. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
verstößt auch nicht gegen die Grundrechte der
Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2
Abs. 1 GG.
88
Insbesondere beanspruchen die vorstehenden
Ausführungen zu Inhalt und Grenzen des verfassungsrechtlichen
Grundsatzes des Vertrauensschutzes auch insoweit Geltung
(vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Februar
2009 - 1 BvR 3076/08 -, NVwZ 2009, S. 1025
m.w.N.).
89
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
90
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.