L e i t s a t z
zum Urteil des Ersten Senats
vom 3. April 2001
- 1 BvR 1629/94 -
Es ist mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren, dass Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen und damit neben dem Geldbeitrag einen generativen Beitrag zur Funktionsfähigkeit eines umlagefinanzierten Sozialversicherungssystems leisten, mit einem gleich hohen Pflegeversicherungsbeitrag wie Mitglieder ohne Kinder belastet werden.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1629/94 -
VerkündetIm Namen des Volkes In dem Verfahren
des Herrn M... ,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Heinrich W. Moritz und Koll.,
gegen Art. 1 §§ 54, 55, 57, 58 und 60 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014)
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung
des Vizepräsidenten Papier,
des Richters Kühling,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und des Richters Hoffmann-Riem
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2000 durch
Urteil
für Recht erkannt:
§ 54 Absatz 1 und 2, § 55 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 sowie § 57 des Elften Buches Sozialgesetzbuch vom 26. Mai 1994 (Bundesgesetzblatt I Seite 1014) sind mit Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen, mit einem gleich hohen Pflegeversicherungsbeitrag wie Mitglieder ohne Kinder belastet werden. Die unter 1 genannten Vorschriften des Elften Buches Sozialgesetzbuch können bis zu einer Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 2004, weiter angewendet werden. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.Gründe: A.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Nichtberücksichtigung der Betreuung und Erziehung von Kindern bei der Bemessung des Beitrags zur sozialen Pflegeversicherung.
I.2
Die Finanzierung der sozialen Pflegeversicherung ist in den §§ 54 bis 68 des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) geregelt, das dem Sozialgesetzbuch durch Art. 1 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflege-Versicherungsgesetz - PflegeVG) vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014) angefügt wurde. Sie erfolgt vor allem durch Beiträge (§ 54 Abs. 1 SGB XI). Einzelheiten des Beitragsrechts enthalten die Vorschriften der §§ 54 bis 61 SGB XI.
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1. Die Beiträge werden von den Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung erhoben (§ 54 Abs. 2 SGB XI). Familienangehörige sind für die Dauer der Familienversicherung nach § 25 SGB XI beitragsfrei versichert (§ 56 Abs. 1 SGB XI). Die Beiträge werden wie in der gesetzlichen Krankenversicherung nicht nach dem versicherten Risiko, insbesondere nicht nach Gesundheitszustand, Alter und Geschlecht, sondern nach einem Vomhundertsatz (Beitragssatz) von den beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder bis zu einer Beitragsbemessungsgrenze erhoben (§ 54 Abs. 2 Satz 1, §§ 55, 57 SGB XI). Die Beitragsbemessungsgrenze liegt wie in der gesetzlichen Krankenversicherung bei 75 % der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Rentenversicherung (§ 55 Abs. 2 SGB XI) und belief sich am 1. Januar 2000 in den alten Ländern auf 6.450 DM und in den neuen Ländern auf 5.325 DM monatlich.
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2. Der Beitrag in der sozialen Pflegeversicherung betrug in der Zeit vom 1. Januar 1995 bis zum 30. Juni 1996 bundeseinheitlich 1 % der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder. Seit 1. Juli 1996, dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der leistungsrechtlichen Vorschriften über die stationäre Pflege, beträgt der Beitrag 1,7 %. Die nach § 20 Abs. 1 Nr. 1 SGB XI pflichtversicherten Arbeiter, Angestellten und zu ihrer Berufsausbildung gegen Arbeitsentgelt Beschäftigten - Personen, die auch in der gesetzlichen Krankenversicherung pflichtversichert sind - sowie ihre Arbeitgeber tragen die nach dem Arbeitsentgelt zu bemessenden Beiträge jeweils zur Hälfte (§ 58 Abs. 1 Satz 1 SGB XI). Die in der gesetzlichen Krankenversicherung freiwillig versicherten Arbeitnehmer, die nach § 20 Abs. 3 SGB XI in der sozialen Pflegeversicherung versicherungspflichtig sind, erhalten einen Zuschuss vom Arbeitgeber, der dem Arbeitgeberanteil der nach § 20 Abs. 1 Nr. 1 SGB XI Versicherten entspricht (§ 61 Abs. 1 Satz 1 SGB XI). Im Freistaat Sachsen, in dem kein gesetzlicher landesweiter Feiertag aufgehoben wurde, trugen die Arbeitnehmer bis 30. Juni 1996 den Beitrag in voller Höhe (vgl. § 58 Abs. 3 SGB XI). Durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zum Inkraftsetzen der 2. Stufe der Pflegeversicherung vom 31. Mai 1996 (BGBl I S. 718) wurde § 58 Abs. 3 SGB XI im Ergebnis dahingehend geändert, dass in Sachsen seit 1. Juli 1996 die Arbeitnehmer 1,35 % und die Arbeitgeber 0,35 % des Arbeitsentgelts als Beitragslast tragen. In allen anderen Ländern blieb es auch nach dem 30. Juni 1996 bei einer hälftigen Teilung der Beitragslast zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern.
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Der monatliche Höchstbeitrag (einschließlich des Arbeitgeberanteils) hat sich seit dem 1. Januar 1995 schrittweise in den alten Ländern von 58,50 DM auf 109,66 DM im Jahre 2000 und in den neuen Ländern von 48 DM auf 90,52 DM monatlich entwickelt.
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3. Die Pflegeversicherung ist keine Vollversicherung in dem Sinne, dass ein etwaiger Bedarf des Pflegebedürftigen in jedem Fall umfassend durch Leistungen gedeckt würde. Diese reichen im stationären Sektor je nach Pflegesatz in den Pflegestufen I und II teilweise und in der Pflegestufe III ganz überwiegend nicht aus, um die Pflegekosten abzudecken, zu denen noch nicht unerhebliche Kosten für Unterkunft und Verpflegung hinzutreten (vgl. Rothgang, Die Pflegeversicherung: Kernstück der Altenpflegepolitik der letzten drei Dekaden, in: Frank Schulz-Nieswandt/Gisela Schewe
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§ 41 SGB XI § 42 SGB XI Art. 49 a § 1 PflegeVG, § 43 Abs. 5 SGB XI vom 1.7.1996 bis 31.12.2001 § 43 a SGB XI Pflege in vollstationären Einrichtungen der Behindertenhilfe ab dem 25.6.1996 Pflegestufe monatlich bis zu für vier Wochen im Jahr bis zu monatlich pauschal monatlich bis zu I 750 DM 2.800 DM 2.000 DM 10% des nach § 93 Abs. 2 BSHG vereinbarten Heimentgelts,8
Auch im ambulanten Sektor decken die Leistungen der Pflegeversicherung in vielen Fällen nicht die gesamten Pflegekosten ab. 1998 hatten in Privathaushalten lebende Pflegebedürftige durchschnittlich selbst zu tragende regelmäßige Zusatzkosten in Pflegestufe I in Höhe von 210 DM/Monat, in Pflegestufe II in Höhe von 264 DM/Monat und in Pflegestufe III in Höhe von 384 DM/Monat (Schneekloth/Müller, S. 79). Dabei können die zusätzlichen Kosten für die ambulante Pflege von Schwerstpflegebedürftigen deutlich höher als die genannten Durchschnittswerte ausfallen. Die Leistungen der Pflegeversicherung betragen bei häuslicher Pflege seit In-Kraft-Treten des Gesetzes:
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Pflegestufe Sachleistung § 36 SGB XI im Monat Pflegegeld § 37 SGB XI im Monat Kombinationsleistung § 38 SGB XI (Bsp.: 50/50) im Monat I 750 DM 400 DM 575 DM II 1.800 DM 800 DM 1.300 DM III 2.800 DM 1.300 DM 2.050 DM Härtefälle 3.750 DM ------- 2.525 DM10
Sowohl für die häusliche als auch für die stationäre Pflege gilt, dass der Sozialhilfeträger bei versicherten Pflegebedürftigen Leistungen erbringen muss, wenn - finanzielle Bedürftigkeit unterstellt - entweder die erste Pflegestufe noch nicht erreicht wird oder die Leistungen der Pflegeversicherung nicht ausreichen, um die Kosten zu decken.
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4. Das Risiko, pflegebedürftig zu werden, wird in hohem Maße vom Lebensalter des Versicherten bestimmt. Die im Gesetzgebungsverfahren verfügbaren Daten (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 62) und die durch den Ersten Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung gewonnenen Erkenntnisse (BTDrucks 13/9528, Anlage 2) weisen aus, dass der Anteil der Pflegebedürftigen an der Altersgruppe bis 60 Jahre unter 1 % liegt - davon 0,5 % in der Altersgruppe unter 15 Jahren in häuslicher Pflege (vgl. BTDrucks 13/11460, S. 244) -, von 60 bis 80 Jahre auf 5 % ansteigt und bei den 80-Jährigen und Älteren 20 % ausmacht. Unter den Pflegebedürftigen selbst sind 17,5 % jünger als 60 Jahre, 30,3 % im Alter zwischen 60 und 80 Jahren und 52,3 % schließlich 80 Jahre und älter.
II.12
Der Beschwerdeführer ist Vater von zehn Kindern, die in den Jahren 1982 bis 1995 geboren sind. Er geht einer abhängigen Beschäftigung nach und ist freiwillig in der gesetzlichen Kranken- und in der sozialen Pflegeversicherung versichert. Seine Ehefrau ist nicht erwerbstätig. Sie betreut die Kinder und ist wie diese in die Familienversicherung einbezogen.
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Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die ihn betreffenden beitragsrechtlichen Vorschriften der §§ 54, 55, 57, 58 und 60 SGB XI. Sie verletzten Art. 2, 3 und 6 GG sowie das Rechts- und das Sozialstaatsprinzip. Auch habe der Gesetzgeber gegen die ihm im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Juli 1992 (BVerfGE 87, 1) auferlegten Pflichten verstoßen.
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1. Mit Einführung der sozialen Pflegeversicherung sei die bereits bestehende Transferausbeutung von Familien noch vertieft worden, obwohl das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 7. Juli 1992 dem Gesetzgeber aufgegeben habe, mit jedem Reformschritt die Familien in Deutschland finanziell zu entlasten. Die zukünftigen Lasten der Pflegeversicherung könnten überhaupt nur dadurch gesichert werden, dass heute Eltern mit für sie erheblichen Kosten die kommende Generation der Beitragszahler erzögen. Im Vergleich zu Kinderlosen gerieten sie wegen der Kindererziehung finanziell völlig ins Hintertreffen. Das gegenwärtige Umlagesystem bedeute, dass Kinder nur jenen wirtschaftlich nützen würden, die selbst keine hätten.
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2. Die beitragsfreie Familienversicherung nach § 25 SGB XI stelle keinen ausreichenden Familienlastenausgleich für die durch die Kindererziehung verursachte finanzielle Belastung der Eltern dar. Schon der Ausgangspunkt sei falsch. Denn er impliziere, dass zum Beispiel ein Ehepaar mit zwei Kindern "an sich" vier Beiträge zu zahlen hätte. Eine derartige Beitragslast würde jedoch die Familie strangulieren und könnte nur als Ungerechtigkeit bezeichnet werden. Darüber hinaus seien der nicht erwerbstätige erziehende Ehegatte und die Kinder nur vorübergehend keine Beitragszahler. Dem kinderlos Erwerbstätigen werde aktuell zwar auch ein Transfer für die beitragsfrei Familienversicherten zugemutet. Das in der Zeit der Kindererziehung gebildete Humankapital übersteige jedoch dessen Wert um ein Mehrfaches und garantiere erst, dass der ältere Kinderlose im Falle der Pflegebedürftigkeit später einmal Leistungen erhalten könne. Denn das zu verteilende volkswirtschaftliche Einkommen lasse sich nur jeweils in dem Zeitabschnitt verbrauchen, in dem es erwirtschaftet werde. Ein zukünftig zu verteilendes volkswirtschaftliches Einkommen könne aber nur die Erwachsenengeneration erwirtschaften, die sich heute noch im Kindesalter befinde.
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3. Kindererziehung müsse wegen ihrer das Umlagesystem erhaltenden Funktion als gleichwertig mit der Beitragszahlung angesehen werden. Das zukünftige Deckungskapital der sozialen Pflegeversicherung - die heute unterhaltsbedürftigen Kinder - werde gegenwärtig unter Einsatz erheblicher finanzieller Mittel der Eltern gebildet. Zudem müsse die Familie auch noch Beiträge zahlen, um die aktuellen Lasten der sozialen Pflegeversicherung abzudecken. Der für den Unterhalt der Kinder aufgewendete Betrag müsse daher von Beiträgen zur Pflegeversicherung freigestellt werden. Nur so könne die Doppelbelastung der Eltern durch Beitragszahlung und Kindererziehung in erträglichem Umfange abgebaut werden. Das Kinder- und Erziehungsgeld sowie ähnliche Leistungen böten keinen hinreichenden Ausgleich.
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4. Schließlich gehe es vorliegend auch nicht um eine geringfügige Belastung. Zwar sei der Pflegeversicherungsbeitrag absolut betrachtet nicht besonders hoch. Durch ihn werde aber das wenige frei verfügbare Einkommen der Eltern wesentlich stärker belastet als das Einkommen kinderloser Erwerbstätiger. Die Belastung liege in einem durch die Beitragspflicht staatlicherseits auferlegten Konsumverzicht und sei für die Familien auch bei Beträgen deutlich spürbar, die - absolut gesehen - gering ausfielen. Dies sei nicht in gleicher Weise bei kinderlosen Erwerbstätigen der Fall.
III.18
Zur Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung und das Bundesministerium für Gesundheit namens der Bundesregierung, der AOK-Bundesverband, der Verband der Angestellten-Krankenkassen und der Arbeiter-Ersatzkassen-Verband - beide auch für den Bundesverband der Betriebskrankenkassen und den IKK-Bundesverband - sowie der Deutsche Juristinnenbund Stellung genommen. Der Deutsche Familienverband, der Familienbund der Deutschen Katholiken und der Verband Alleinstehender Mütter und Väter haben sich gemeinsam geäußert. Der Deutsche Familienverband hat darüber hinaus zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung eine eigenständige Stellungnahme abgegeben.
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1. Die Bundesministerien halten die Nichtberücksichtigung der Kindererziehung bei der Bemessung der Beiträge zur sozialen Pflegeversicherung für verfassungsgemäß.
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a) Das Pflege-Versicherungsgesetz verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG. Familien mit Kindern würden in der sozialen Pflegeversicherung besonders berücksichtigt. In ihr hätten Familien mit Kindern sowohl auf der Beitrags- als auch auf der Leistungsseite erhebliche Vorteile gegenüber kinderlosen Versicherten. Die Kinder des Mitglieds seien in der sozialen Pflegeversicherung beitragsfrei mitversichert. Gleiches gelte für den Ehegatten, wenn sein Einkommen die Geringfügigkeitsgrenze nicht überschreite. Damit erhalte die Familie bei Entrichtung nur eines Beitrags im Vergleich zu kinderlosen Ehepaaren einen entsprechend der Kinderzahl vielfachen Versicherungsschutz, der mit der Geburt der Kinder einsetze. Im Übrigen seien Mutterschafts- und Erziehungsgeld beitragsfrei. Beitragsfrei mitversicherte Familienangehörige erhielten im Versicherungsfall dieselben Leistungen wie beitragszahlende Mitglieder. Zudem würden pflegende Familienangehörige durch Beitragszahlungen der Pflegekassen an die Rentenversicherung sozial abgesichert. Sie seien auch in die gesetzliche Unfallversicherung einbezogen.
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Weitere Vergünstigungen für Familien in Form eines einheitlichen oder nach der Kinderzahl gestaffelten Beitragsrabatts oder sogar einer völligen Freistellung von Beiträgen seien nicht möglich. Die Finanzierung der Pflegeversicherung baue auf Beiträgen auf, die grundsätzlich von jedem Versicherten zu entrichten seien. Aus sozial- und familienpolitischen Erwägungen könnte zwar eine Durchbrechung dieses Prinzips gerechtfertigt sein. Dies setze allerdings voraus, dass es sich bei der Umverteilung zugunsten der Familien um eine Aufgabe im Rahmen der Pflegeversicherung handele. Jedoch könne eine finanzielle Entlastung - durch einen wie auch immer ausgestalteten "Familienrabatt" - nicht spürbar und sinnvoll die wirtschaftliche Situation der Familien verbessern. Selbst eine völlige Freistellung von den Beiträgen zur Pflegeversicherung könnte das vom Beschwerdeführer verfolgte Ziel einer wirksamen Entlastung nicht erreichen. Dafür seien die Beiträge zu gering.
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Bei einem Vergleich der Beitragsbelastung von Familien mit der von Kinderlosen sei auch zu berücksichtigen, dass kinderlose Erwerbstätige mit ihren Beiträgen nicht nur ihren eigenen Versicherungsschutz bezahlten, sondern auch Transferleistungen für die in der Pflegeversicherung beitragsfrei mitversicherten Ehegatten und Kinder erbrächten.
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b) Die Pflegeversicherung könne nicht dafür herangezogen werden, in allgemeiner Form Kosten der Kindererziehung auszugleichen. Das sei vielmehr eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe im Rahmen des Familienlastenausgleichs, der vorzugsweise im Steuerrecht und beim Kindergeld durchgeführt werde. Das habe schon das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 7. Juli 1992 (BVerfGE 87, 1) bestätigt. Soweit der Beschwerdeführer aus dieser Entscheidung einen Auftrag an den Gesetzgeber ableite, die Beitragsregelungen noch familienfreundlicher zu gestalten, verkenne er, dass Nachteile in der Pflegeversicherung - anders als in der Rentenversicherung - nicht entstehen könnten, wenn wegen der Kindererziehung eine Erwerbstätigkeit nur eingeschränkt möglich sei oder ganz auf sie verzichtet werde. Bei Pflegebedürftigkeit erhielten alle Versicherten dieselben Leistungen, unabhängig davon, ob die Versicherung aufgrund einer Mitgliedschaft oder aufgrund einer beitragsfreien Mitversicherung als Familienangehöriger bestehe. Insbesondere eine Unterbrechung der Erwerbstätigkeit wegen Kindererziehung habe auf den Umfang der Leistungen im Versicherungsfall keine Auswirkungen. Die Pflegeversicherung sei eine von der Höhe der geleisteten Beiträge unabhängige Risikoversicherung. Ihre Leistungen hätten keine Lohnersatzfunktion und seien keine Zusatzrente. Sie seien vielmehr dazu bestimmt, Pflegebedürftige von pflegebedingten Aufwendungen zu entlasten. Damit unterscheide sich das System der Pflegeversicherung grundlegend von dem System der Rentenversicherung; es bedürfe keiner zusätzlichen Besserstellung von Familien im Beitragsrecht der Pflegeversicherung.
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c) Die Pflegeversicherung verstoße nicht gegen das Sozialstaatsprinzip. Weder ihre ambulanten noch ihre stationären Leistungen bewirkten die gelegentlich behauptete "Umverteilung von unten nach oben". Die Pflegeversicherung führe einen sozialen Ausgleich sowohl mit sozial ausgewogenen Beiträgen als auch mit den am Pflegebedarf orientierten Leistungen durch. Sie habe eine Umverteilung zugunsten sozial schwächerer Personen zur Folge. Den sozial Schwachen, die ansonsten bei Pflegebedürftigkeit auf Leistungen der Sozialhilfe angewiesen wären, würden Versicherungsleistungen zur Verfügung gestellt, an deren Finanzierung nicht nur sie, sondern auch die finanziell Stärkeren beteiligt seien.
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2. Nach Auffassung des AOK-Bundesverbands sind die Erwägungen des "Trümmerfrauen"-Urteils des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 87, 1) auf die soziale Pflegeversicherung nicht übertragbar.
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a) Anders als in der gesetzlichen Rentenversicherung sei der Leistungsumfang nicht vom Umfang der vom Mitglied erbrachten Beiträge abhängig. Auch die sich der Kindererziehung widmenden Familienmitglieder und die familienversicherten Kinder selbst seien keinen Nachteilen ausgesetzt. Die von den Kindern nach Erreichen des Erwerbsalters geleisteten Beiträge zur Pflegeversicherung minderten ihre Leistungsfähigkeit zur Erfüllung von allgemeinen Unterhaltspflichten gegenüber ihren Eltern nicht. Zum einen seien die in der sozialen Pflegeversicherung zu zahlenden Beiträge wesentlich geringer als die Rentenversicherungsbeiträge. Zum anderen diene die Pflegeversicherung auch nicht der Alterssicherung, sondern decke den pflegebedingt erhöhten Unterhaltsbedarf.
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Soweit gleichwohl ein Nachteil der Familie insofern verbleibe, als die von den Kindern zur Sozialversicherung gezahlten Beiträge nicht der Unterhaltssicherung der Eltern zur Verfügung stünden, sei dies wegen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nicht nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG zu beanstanden. Die Einführung der sozialen Pflegeversicherung sei aufgrund der demographischen und medizinischen Entwicklung geboten gewesen. Die Kinder pflegebedürftiger Eltern würden im Übrigen selbst durch die Pflegeversicherung von entsprechenden Unterhaltspflichten entlastet.
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b) Die von Familienverbänden geforderte beitragsrechtliche Familienkomponente sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Auch sei sie weder praktikabel noch auf die private Pflege-Pflichtversicherung übertragbar. Die Beitragsgestaltung der Pflegeversicherung verstoße auch nicht deshalb gegen die Beitragsgerechtigkeit, weil wegen der Beitragsbemessungsgrenze höheres Einkommen unterproportional, durch den Mindestbeitrag niedriges Einkommen überproportional zu den Kosten der Solidarversicherung herangezogen werde. Diese Argumentation verkenne die Grenzen der verfassungsrechtlichen Subsidiarität sozialer Leistungssysteme, die für eine Beitragsbemessungsgrenze sprächen. Innerhalb der Grenzen zwischen Mindestbeitrag und Beitragsbemessungsgrenze könne eine stärkere Belastung der einkommensstarken zugunsten der einkommensschwachen Versicherten die Systematik der sozialen Versicherung überstrapazieren. Wenn überhaupt, so sei eine zusätzliche Familienlastenkomponente im Steuerrecht zu berücksichtigen.
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3. Der Verband der Angestellten-Krankenkassen und der Arbeiter-Ersatzkassen-Verband sind der Auffassung, die Beitragsvorschriften des SGB XI verstießen nicht gegen das Grundgesetz. Schon der Ansatz begegne Bedenken, es sei bei Eltern weniger wahrscheinlich als bei einem kinderlosen Ehepaar, dass sie "öffentliche Pflege" in Anspruch nehmen müssten. Es sei aus unterschiedlichen Gründen keineswegs sicher, dass im Alter pflegebedürftig gewordene Eltern von ihren Kindern gepflegt würden. Im Übrigen habe auch der Pflegebedürftige, der durch seine Kinder gepflegt werde, einen Anspruch auf Pflegegeld. Dass der Pflegegeldanspruch geringer sei als der Sachleistungsanspruch, habe seinen sachlichen Grund in dem vom Gesetzgeber befürchteten "Mitnahmeeffekt". Der Beitrag der Eltern zur Finanzierung der Pflegeversicherung in Gestalt des geleisteten Kindesunterhalts werde hinreichend durch die beitragsfreie Familienversicherung honoriert. Dass das Pflegerisiko bei Kindern erheblich geringer sei, entwerte diese Überlegung nicht. Denn im Falle der Pflegebedürftigkeit sei die Belastung der Eltern in der Regel erheblich höher als bei einer Erkrankung. Der Beitragssatz habe auch nicht degressiv ausgestaltet werden müssen. Eine übermäßige Belastung der Beschwerdeführer durch die in der sozialen Pflegeversicherung erhobenen Beiträge sei nicht zu erkennen.
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4. Der Deutsche Juristinnenbund hält die Bemessung der Beiträge in der sozialen Pflegeversicherung nicht für gerecht. Die Sozialversicherung legitimiere sich aus dem von ihr angestrebten sozialen Ausgleich. Beiträge dürften daher nicht nach dem individuellen Risiko, sondern - darin dem Steuerrecht vergleichbar - allein nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Einzelnen bemessen werden. Im Steuerrecht führe die Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu einer progressiven Besteuerung und zur Steuerfreiheit des Existenzminimums. Eine strenge Ankoppelung der Beiträge zur Pflegeversicherung an das Leistungsfähigkeitsprinzip müsste als prozentualer Zuschlag zur Steuerbelastung des Einzelnen, ähnlich dem Solidaritätszuschlag, ausgestaltet sein. Nur die im Steuerrecht vorgenommene Belastung von Einkommen aus Erwerbstätigkeit und Vermögen berücksichtige die Leistungsfähigkeit des Einzelnen vertikal im Rahmen der Einkommensverteilung innerhalb der Gesamtbevölkerung und horizontal im Rahmen der Unterhaltsbelastung innerhalb der jeweiligen Einkommensstufe. Es sei für die Ausgestaltung des Sozialversicherungsbeitrags wenn schon nicht eine progressive, so doch zumindest eine gleichmäßige - lineare - Beitragserhebung auf höhere und niedrigere Einkommen erforderlich; die Bezieher höherer Einkommen müssten proportional mindestens ebenso hoch belastet werden wie die Bezieher niedrigerer Einkommen.
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Die Beitragsbemessungsgrenze in der Pflegeversicherung wirke sich dagegen wie ein Freibetrag für höhere Einkommen aus; niedrigere Einkommen würden im Grundsatz voll erfasst. Damit werde das Risiko der Pflegebedürftigkeit anders als vor dem In-Kraft-Treten des SGB XI nicht mehr durch Steuermittel auf der Grundlage eines die höheren Einkommen überproportional belastenden Steuertarifs, sondern über Beiträge auf der Grundlage eines die höheren Einkommen begünstigenden Sozialversicherungstarifs finanziert. Ähnliche Probleme stellten sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung. Bei der Pflegeversicherung komme noch hinzu, dass die unteren Einkommen nicht nur überproportional belastet, sondern darüber hinaus unterproportional begünstigt seien, jedenfalls soweit es um Leistungen im stationären Bereich gehe. Für die Mehrzahl der in Heimen untergebrachten Pflegebedürftigen ändere sich durch die Pflegeversicherung nichts. Wegen ihrer gemessen an den stationären Pflegekosten zu niedrigen Renten und Vermögen seien sie weiterhin auf den Bezug von Sozialhilfe angewiesen. Nutznießer der Leistungen durch die Pflegekassen seien Personen und deren Erben, die während des Erwerbslebens hohe Rentenanwartschaften oder eine anderweitige hohe Alterssicherung aufgebaut hätten. Ihr Vermögen werde geschont.
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5. Der Deutsche Familienverband, der Familienbund der Deutschen Katholiken und der Verband Alleinstehender Mütter und Väter wenden sich in ihrer gemeinsamen Stellungnahme gegen die Art der Finanzierung der sozialen Pflegeversicherung.
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a) Der Gesetzgeber habe sich für eine umlagefinanzierte Lösung entschieden. Dadurch würden wiederum die Familien doppelt belastet, die Beiträge zahlten und zugleich durch die Erziehung der Kinder auch in der Zukunft die Pflege sicherstellten. Kinderlose leisteten keinen Beitrag für die zukünftige Pflegegeneration und seien selbst in Zukunft verstärkt auf die aufwendigere stationäre Pflege angewiesen. Das Konzept der sozialen Pflegeversicherung sei noch viel mehr auf die Familien angewiesen, als es bereits bei der gesetzlichen Rentenversicherung der Fall sei. Bei beiden Systemen zögen die Familien die bestandssichernden künftigen Beitragszahler auf; bei der Pflegeversicherung hätten die heutigen Kinder außerdem noch die Funktion der Pflegepersonen zu übernehmen. Da das Finanzierungsverfahren der sozialen Pflegeversicherung nicht die Leistungen der Familien für dieses Sozialversicherungssystem anerkenne, entstehe auch hier wieder eine verfassungsrechtlich sehr bedenkliche Regelung. Zwar sei die Versicherung der Pflegepersonen in der gesetzlichen Rentenversicherung im Grundsatz begrüßenswert. Jedoch seien die erzielbaren Anwartschaften zu gering, wenn man darauf abstelle, dass der Pflegende durch die Pflegetätigkeit am Erwerb einer eigenen Alterssicherung gehindert sei. Zum Ausgleich der Belastung der Familien werde vorgeschlagen, einen Freibetrag von 900 DM je Kind und Monat einzuführen. Der Freibetrag solle für jedes nach § 25 SGB XI versicherte Kind gewährt werden.
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b) Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden auch insofern, als zwar ein nicht erwerbstätiger Ehegatte ohne Kinder beitragsfrei versichert sei, nicht aber eine geschiedene, nicht erwerbstätige Mutter mehrerer Kinder. Mit der Kindererziehung trage die geschiedene Mutter zum Erhalt der Sozialversicherungssysteme bei und könne in ungleich höherem Maße erwarten, bei Eintritt des Pflegefalls von ihren Kindern häuslich gepflegt zu werden. Erhalte die allein erziehende Mutter Unterhalt vom geschiedenen Ehemann, sei der Beitrag für sie faktisch schon geleistet. Denn der Unterhalt werde vom beitragsbelasteten Erwerbseinkommen des Verpflichteten gezahlt. Bei einem allein erziehenden Elternteil, der wegen Kindererziehung keiner Erwerbstätigkeit nachgehen könne, müsse für eine verfassungskonforme Lösung seine Leistung für die Kinder als Beitrag eigener Art gewertet werden, und zwar so lange, wie die Erwerbsbehinderung bei typisierender Betrachtung andauere.
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6. Der Deutsche Familienverband trägt in seiner zusätzlichen Stellungnahme weitere Aspekte zur Stützung seiner Auffassung vor, die Pflegeversicherung bewirke eine Transferausbeutung der Familien.
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a) Die Pflegeversicherung sei mit dem erklärten Ziel eingeführt worden, einen sozialen Abstieg im Alter zu verhindern und das Vermögen dieser Altersgruppe zu schützen. Zur Vermögensbildung seien aber in besonderer Weise Kinderlose infolge ersparter Unterhaltsaufwendungen und fehlender Erwerbsverhinderung durch Kinder befähigt. Armut sei heutzutage ein Problem der Familien. Trotz der Anhebung direkter staatlicher Familienleistungen sei das Verhältnis der Nettoeinkommen von kinderlosen jungen Ehepaaren einerseits und jungen Familien andererseits in den letzten Jahrzehnten zum Nachteil der Familien nahezu unverändert geblieben.
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Soweit die gegenwärtige Rentnergeneration in ihrem Einkommen und Vermögen durch die Pflegeversicherung geschützt werde, müsse die gesamte Erwerbsfähigengeneration durch ihre Beiträge die Leistungen für diese Rentnergeneration erbringen. Auch hier komme es schon deswegen zu einem Transfer, weil ein nicht unerheblicher Teil der heutigen Rentner kinderlos geblieben sei (etwa 10 %) oder nur ein Kind groß gezogen habe (20 %). Diese Umverteilung von jung nach alt sei weitgehend identisch mit einer Umverteilung von unten nach oben. Denn die heutige Rentnergeneration sei im Durchschnitt relativ wohlhabend.
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b) Die Finanzierung der sozialen Pflegeversicherung über Beiträge sei familienfeindlich. Höhere Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze würden verschont. Anders als bei der Steuer mit ihren Freibeträgen und dem progressiven Tarifverlauf werde bei der Bemessung der Beiträge keinerlei Rücksicht auf die Familiengröße und deren Belastbarkeit genommen. Bei einer allein stehenden Person mit einem Bruttojahreseinkommen von 60.000 DM belaste der Arbeitnehmeranteil deren frei verfügbares Einkommen mit 1,5 %. Bei einer vierköpfigen Familie mit dem gleichen Jahreseinkommen ergebe sich jedoch eine Belastung von 7 %. Das sozialversicherungsrechtliche Beitragssystem stamme aus einer Zeit, in der die gesellschaftlichen Lebensmuster und die Kinderverteilung sehr viel homogener gewesen seien als heute. Der Gesetzgeber habe die gebotene Anpassung an die veränderten Bedingungen versäumt.
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c) Aus einer Gesamtschau aller gegen die Pflegeversicherung bestehenden Bedenken folge die Grundrechtswidrigkeit der Beitragsregelungen des SGB XI. Diese verstießen bereits gegen den vom Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber in seinem Urteil vom 7. Juli 1992 (BVerfGE 87, 1) auferlegten Auftrag zur Verbesserung der finanziellen Situation der Familien. Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG werde maßgeblich durch den zuvor aufgezeigten "Konstruktionsfehler" der Pflegeversicherung, der Nichtberücksichtigung der finanziell belastenden Erziehungsleistungen, verletzt. Beitragsleistung und Kindererziehung seien gleichwertig. Zwar habe sich das Bundesverfassungsgericht diesen Standpunkt in seinem Urteil vom 7. Juli 1992 nicht zu Eigen gemacht. Es habe jedoch nicht hinreichend bedacht, dass die Vergleichbarkeit von ökonomischen Sachverhalten, um die es in beiden Fällen gehe, nur anhand ökonomischer Kriterien erfolgen könne. Beitragsleistung bedeute vergangenheitsorientierten Konsumverzicht zugunsten des Unterhalts der eigenen Elterngeneration, Kindererziehung bedeute zukunftsorientierten Konsumverzicht zugunsten der nachwachsenden Generation. Auch habe das Bundesverfassungsgericht nicht genügend beachtet, dass es auf der volkswirtschaftlichen Ebene immer nur eine Finanzierung durch Umlage geben könne. Der vom Deutschen Juristinnenbund gemachte Vorschlag, den Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung als Zuschlag zur Einkommensteuer nach dem Muster des "Solidaritätszuschlags" zu erheben, werde nachdrücklich unterstützt.
IV.40
In der mündlichen Verhandlung haben sich der Beschwerdeführer, die Bundesregierung, die Spitzenverbände der Krankenkassen, der Deutsche Juristinnenbund und der Deutsche Familienverband geäußert. Als Sachverständige hat der Senat die Professoren Dr. Winfried Schmähl und Dr. Herwig Birg gehört.
B.41
Gegenstand der zulässigen Verfassungsbeschwerde sind § 54 Abs. 1 und 2, § 55 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 57 SGB XI. Zwar richtet sich die Verfassungsbeschwerde auch auf die Feststellung der Nichtigkeit weiterer Vorschriften des SGB XI über die Beitragspflicht. Aus ihrer Begründung ergibt sich jedoch, dass der Beschwerdeführer das SGB XI nur insoweit angreift, als weder in Bezug auf den Beitragssatz noch in Bezug auf die Bestimmung der beitragspflichtigen Einnahmen darauf Rücksicht genommen wird, dass er unterhaltsberechtigte Kinder hat. Die Beschwer ergibt sich aus einer Zusammenschau der oben genannten Vorschriften. Der Antrag ist daher entsprechend auszulegen (vgl. BVerfGE 68, 1 ).
C.42
§ 54 Abs. 1 und 2, § 55 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 57 SGB XI sind mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar, soweit die Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen, bei gleich hohem beitragspflichtigem Einkommen mit einem betragsmäßig gleich hohen Beitrag zur Pflegeversicherung belastet werden wie kinderlose Mitglieder. Demgegenüber lässt sich eine Verpflichtung des Gesetzgebers, Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen, von der Beitragspflicht auszunehmen, aus Art. 6 Abs. 1 GG nicht herleiten.
I.43
Als Freiheitsrecht verpflichtet Art. 6 Abs. 1 GG den Staat, Eingriffe in die Familie zu unterlassen. Darüber hinaus enthält die Bestimmung eine wertentscheidende Grundsatznorm, die für den Staat die Pflicht begründet, Ehe und Familie zu schützen und zu fördern (vgl. BVerfGE 87, 1 m.w.N.). Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu regeln (vgl. BVerfGE 71, 255 ; stRspr). Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, welche Merkmale beim Vergleich von Lebenssachverhalten er als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfGE 50, 57 ; stRspr). Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es ihm aber, dabei Art und Ausmaß der tatsächlichen Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn der Gesetzgeber es versäumt hat, Ungleichheiten der zu ordnenden Lebenssachverhalte zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen (vgl. BVerfGE 71, 255 ). Innerhalb dieser Grenzen ist der Gesetzgeber in seiner Entscheidung frei (vgl. BVerfGE 94, 241 ). Allerdings kann sich eine weiter gehende Einschränkung aus anderen Verfassungsnormen ergeben. Insbesondere ist bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Beitragsregelungen, die Personen mit und ohne Kinder gleich behandeln, der besondere Schutz zu beachten, den der Staat nach Art. 6 Abs. 1 GG der Familie schuldet (vgl. BVerfGE 87, 1 ).
II.44
Art. 6 Abs. 1 GG ist nicht dadurch verletzt, dass Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung auch dann, wenn sie Kinder betreuen und erziehen, der Beitragspflicht unterworfen werden.
45
1. Familien werden durch finanzielle Belastungen, die der Gesetzgeber Bürgern allgemein auferlegt, regelmäßig stärker finanziell betroffen als Kinderlose. Dies hat seinen Grund in der besonderen wirtschaftlichen Belastung von Familien, die sich aus der in Art. 6 Abs. 2 GG vorgegebenen und im Familienrecht im Einzelnen ausgeformten Verantwortung der Eltern für das körperliche und geistige Wohl ihrer Kinder ergibt. So müssen Eltern einerseits für den Unterhalt ihrer Kinder aufkommen, andererseits können ihnen Einkommensverluste oder Betreuungskosten entstehen. Häufig sieht sich ein Ehepartner durch Betreuung und Erziehung der Kinder gehindert, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder eine bisherige Erwerbstätigkeit während der ersten Jahre nach der Geburt von Kindern uneingeschränkt fortzusetzen. Sind beide Elternteile erwerbstätig, entstehen nicht selten erhebliche Kosten durch die von Dritten wahrgenommene Kinderbetreuung. Finanzielle Lasten, die Familien durch Sozialversicherungsbeiträge treffen, beschränken daher ihren Spielraum stärker als die Beitragsverpflichtung von verheirateten oder unverheirateten Personen ohne Kinder.
46
2. Der besondere Schutz der Familie, zu dem Art. 6 Abs. 1 GG den Staat verpflichtet, hält den Gesetzgeber aber nicht verfassungsrechtlich an, jede zusätzliche finanzielle Belastung der Familie zu vermeiden. Diese wird nicht dadurch in verfassungswidriger Weise benachteiligt, dass auch von einem erwerbstätigen Elternteil Beiträge für eine Sozialversicherung erhoben werden, die zu einem erheblichen Teil das finanzielle Risiko der Pflegebedürftigkeit für ihn, seine Kinder sowie seinen nicht erwerbstätigen Ehegatten abdeckt und diese zudem noch weithin beitragsfrei stellt (vgl. § 25 SGB XI). Der Staat ist auch nicht durch die in Art. 6 Abs. 1 GG enthaltene Pflicht zur Förderung der Familie gehalten, diese Beitragslast auszugleichen (vgl. BVerfGE 23, 258 ; 82, 60 ; 87, 1 ; 97, 332 ). Die staatliche Familienförderung durch finanzielle Leistungen steht unter dem Vorbehalt des Möglichen und im Kontext anderweitiger Fördernotwendigkeiten. Der Gesetzgeber hat im Interesse des Gemeinwohls neben der Familienförderung auch andere Gemeinschaftsbelange bei seiner Haushaltswirtschaft zu berücksichtigen und dabei vor allem auf die Funktionsfähigkeit und das Gleichgewicht des Ganzen zu achten. Nur unter Abwägung aller Belange lässt sich ermitteln, ob die Familienförderung durch den Staat offensichtlich unangemessen ist und dem Förderungsgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht mehr genügt. Demgemäß lässt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber die Entscheidung darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist. Aus dem Verfassungsauftrag, einen wirksamen Familienlastenausgleich zu schaffen, lassen sich konkrete Folgerungen für die einzelnen Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienlastenausgleich zu verwirklichen ist, nicht ableiten. Insoweit besteht vielmehr grundsätzlich Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 87, 1 m.w.N.). Er bewegt sich innerhalb dieses Spielraums, wenn er auch die Familien mit Beiträgen zur sozialen Pflegeversicherung belastet.
III.47
Die angegriffenen Vorschriften verstoßen nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG, weil sie den besonderen Beitrag, den Versicherte mit unterhaltsberechtigten Kindern für das System der sozialen Pflegeversicherung erbringen, in dieser Versicherung nicht leistungserhöhend berücksichtigen.
48
1. Verheiratete Eltern, die wegen der Betreuung und Erziehung ihrer Kinder gänzlich oder weitgehend auf Erwerbsarbeit verzichten, erleiden anders als in der durch Lohn- und Beitragsbezogenheit geprägten gesetzlichen Rentenversicherung (vgl. dazu BVerfGE 87, 1 <5, 37 f.>) gegenüber kinderlosen Versicherten, die erwerbstätig sind, keine Nachteile bei der Inanspruchnahme der durch die soziale Pflegeversicherung gewährten Leistungen. Art und Ausmaß der Leistungen, die diese gewährt, hängen allein davon ab, dass der Pflegebedürftige in der Pflegeversicherung versichert oder mitversichert ist, und nicht davon, in welchem Umfang er Beiträge entrichtet hat. Die soziale Pflegeversicherung kennt Leistungen ohne Beiträge. So erhält etwa der nach § 25 SGB XI im Rahmen der Familienversicherung beitragsfrei versicherte Ehegatte bei gleicher Pflegestufe die gleichen Leistungen wie ein Versicherter, der immer Höchstbeiträge gezahlt hat.
49
2. Allerdings kann bei Eltern der Aufwand der Pflegeversicherung geringer sein als bei kinderlosen Mitgliedern, weil bei ihnen die Pflege durch Kinder an die Stelle der Pflege durch Dritte treten kann.
50
a) Vergleicht man die Gruppe der Eltern mit den Kinderlosen, so sind erhebliche Unterschiede im Aufwand bei stationärer Pflege nicht nachweisbar. Der Sachverständige Professor Dr. Schmähl hat ausgeführt, es lägen derzeit keine repräsentativen empirischen Daten vor, ob stationäre Pflege von Kinderlosen häufiger in Anspruch genommen wird als von Pflegebedürftigen mit Kindern. Zwar gebe es einige Anhaltspunkte dafür, dass sich ältere Pflegebedürftige ohne Kinder im Vergleich zu Pflegebedürftigen mit Kindern relativ häufiger in stationärer als in häuslicher Pflege befänden, jedoch scheine der Unterschied nicht allzu ausgeprägt zu sein.
51
Für die Gesamtgruppe der stationär Pflegebedürftigen dürfte sich dieses Bild nicht wesentlich ändern, denn der Anteil der Bewohner von stationären Pflegeeinrichtungen, die jünger als 60 Jahre sind, beträgt ohnehin nur 7 % (vgl. Schneekloth/Müller, S. 132). Es lässt sich deshalb für diese Leistungen der Pflegeversicherung nicht feststellen, dass pflegebedürftige Eltern die Pflegeversicherung finanziell nennenswert weniger belasten als kinderlose Pflegebedürftige. Hinzu kommt, dass - wie vom Gutachter ausgeführt - eigene Kinder nur einer von mehreren Faktoren für die Entscheidung zur häuslichen oder stationären Pflege sind und dieser Faktor derzeit nicht gewichtet werden kann.
52
b) Dagegen hat im ambulanten Pflegebereich die Pflege durch Kinder Einfluss auf den Umfang der Leistungsgewährung. Der Sachverständige hat hierzu überzeugend festgestellt, dass die Elterneigenschaft, wenn auch nicht die Zahl der Kinder, die Wahl zwischen den verschiedenen Leistungsarten der ambulanten Pflege entscheidend bestimmt. Die Auswertung der von ihm erhobenen Daten ergibt folgendes Bild: In der Gruppe der über 60-Jährigen - zu denen über 80 % der Pflegebedürftigen zählen -, die ambulant gepflegt werden, ist ein signifikanter Unterschied zu beobachten. Pflegebedürftige Eltern nehmen zu 75,8 % Pflegegeld und nur zu 24,2 % andere, aufwendigere Leistungsarten (Sachleistung, Kombinationsleistung, teilstationäre Leistung) in Anspruch. Für kinderlose Pflegebedürftige gilt dagegen ein Verhältnis von 66 % zu 34 %. Würden Kinder - und hier weit überwiegend Töchter und Schwiegertöchter -, die rund 38 % der Pflegepersonen darstellen (siehe Schneekloth/Müller, S. 52 ff.), ihre Eltern und Schwiegereltern nicht pflegen, wären der Pflegeversicherung im Jahre 2000 Mehrkosten von 3,53 Mrd. DM entstanden. Selbst unter Berücksichtigung des Aufwands für die zugunsten von Pflegepersonen zu zahlenden Rentenversicherungsbeiträge hätten die Mehrkosten noch 2,695 Mrd. DM betragen. Dies entspricht etwa 8 % des gegenwärtigen Leistungsvolumens der sozialen Pflegeversicherung.
53
Dem steht nicht entgegen, dass die Leistungsausgaben im ambulanten Bereich insbesondere in der nach dem vorhandenen Datenmaterial aussagekräftigsten Pflegestufe II - bezogen auf alle Altersgruppen - für Pflegebedürftige mit Kindern etwas höher sind als die für Pflegebedürftige ohne Kinder. Denn entscheidend ist, dass insgesamt die Leistungsausgaben für Pflegebedürftige ohne Kinder, die 60 Jahre und älter sind, um 10 % höher sind als für gleichaltrige Pflegebedürftige mit Kindern. Die Altersgruppe der Pflegebedürftigen unter 60 Jahren weist insoweit Besonderheiten auf, als zu vermuten ist, dass für ihre Pflege weniger das Vorhandensein von Kindern maßgeblich ist. Sie werden häufig noch durch ihre Eltern gepflegt. Für diese Kinderpflege wird in erheblich größerem Umfang das Pflegegeld gewählt als im Falle der Elternpflege. So erklärt sich nach Auffassung des Sachverständigen auch, dass bezogen auf alle Altersgruppen pflegebedürftige Kinderlose im Durchschnitt geringfügig geringere Pflegekosten verursachen als Pflegebedürftige mit Kindern.
54
3. Es ist mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, auch in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG, vereinbar, wenn der Gesetzgeber, der bei der Gestaltung sozialer Sicherungssysteme einen großen Gestaltungsspielraum hat, die Erziehungsleistung von Eltern auf der Leistungsseite nicht berücksichtigt, obwohl diese langfristigen Einfluss auf die Höhe der Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung hat. Die bei kinderlosen Pflegebedürftigen entstehenden Mehrausgaben der sozialen Pflegeversicherung haben nicht nur einen maßvollen Umfang. Sie rechtfertigen sich auch als Folge des mit der Pflegeversicherung verfolgten gesetzgeberischen Ziels, in solidarischem Ausgleich auch denen Pflege zukommen zu lassen, die ansonsten niemanden haben, der sie ihnen geben kann. Außerdem kann aus dem Umstand, dass Eltern Erziehungsleistungen erbringen, nicht typisierend geschlossen werden, dass sie später als Pflegebedürftige von ihren Kindern unter Inanspruchnahme des günstigeren Pflegegeldes gepflegt werden. Dies gilt umso mehr, als mit einem schwindenden Pflegepotential der Töchter und Schwiegertöchter gerechnet wird (vgl. Rückert, Die demographische Entwicklung und deren Auswirkungen auf Pflege-, Hilfs- und Versorgungsbedürftigkeit, in: v. Ferber u.a.
55
Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG ist jedoch dadurch verletzt, dass die Betreuung und Erziehung von Kindern bei der Bemessung von Beiträgen beitragspflichtiger Versicherter keine Berücksichtigung findet. Dadurch wird die Gruppe Versicherter mit Kindern gegenüber kinderlosen Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung, die aus dieser Betreuungs- und Erziehungsleistung im Falle ihrer Pflegebedürftigkeit Nutzen ziehen, in verfassungswidriger Weise benachteiligt.
56
1. Die Erziehungsleistung versicherter Eltern begünstigt innerhalb eines umlagefinanzierten Sozialversicherungssystems, das der Deckung eines maßgeblich vom Älterwerden der Versicherten bestimmten Risikos dient, in spezifischer Weise Versicherte ohne Kinder. Dabei ist entscheidend, dass der durch den Eintritt des Versicherungsfalls verursachte finanzielle Bedarf überproportional häufig in der Großelterngeneration (60 Jahre und älter) auftritt. Die Wahrscheinlichkeit, pflegebedürftig zu werden, nimmt mit dem Lebensalter deutlich zu. Sie steigt jenseits des 60. Lebensjahres zunächst leicht an, um dann jenseits des 80. Lebensjahres zu einem die Situation des Einzelnen maßgeblich prägenden Risiko zu werden (vgl. BTDrucks 12/5262, S. 62). Wird ein solches allgemeines, regelmäßig erst in höherem Alter auftretendes Lebensrisiko durch ein Umlageverfahren finanziert, so hat die Erziehungsleistung konstitutive Bedeutung für die Funktionsfähigkeit dieses Systems. Denn bei Eintritt der ganz überwiegenden Zahl der Versicherungsfälle ist das Umlageverfahren auf die Beiträge der nachwachsenden Generation angewiesen.
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a) Die Begünstigung Kinderloser wird sichtbar, wenn man die Gruppe der Eltern, die unterhaltsbedürftige Kinder haben, mit der Gruppe der kinderlos bleibenden Versicherten im erwerbsfähigen Alter vergleicht. Beide sind bei einer Finanzierung der Sozialversicherung im Umlageverfahren darauf angewiesen, dass Kinder in genügend großer Zahl nachwachsen. Die heutigen Beitragszahler der erwerbsfähigen Generation vertrauen im Umlageverfahren darauf, dass in der Zukunft in ausreichendem Umfang neue Beitragsschuldner vorhanden sind. Dies können nur die heutigen Kinder sein, denen in der Zukunft zugunsten der dann pflegebedürftigen Alten durch die mit Beitragslasten verbundene Pflichtmitgliedschaft eine kollektive Finanzierungspflicht auferlegt wird, die einer auf den besonderen Bedarf der Pflege bezogenen Unterhaltspflicht gleichkommt. Diese Pflicht besteht jedoch, unabhängig vom Vorhandensein familiärer Unterhaltsverpflichtungen, gegenüber allen pflegebedürftigen Alten. Beispielsweise ziehen alle in 20 oder 30 Jahren Pflegebedürftigen aus der gegenwärtigen Erziehungsleistung von Eltern in der Zukunft den gleichen Vorteil, für den eigenen Versicherungsfall durch ein öffentlichrechtliches Pflichtversicherungssystem "gesamthänderisch verbundener Unterhaltsschuldner" abgesichert zu sein und Pflegeleistungen zu erhalten, unabhängig davon, ob sie selbst zum Erhalt des Beitragszahlerbestandes durch Kindererziehung beigetragen haben oder nicht.
58
b) Damit erwächst Versicherten ohne Kinder im Versicherungsfall ein Vorteil aus der Erziehungsleistung anderer beitragspflichtiger Versicherter, die wegen der Erziehung zu ihrem Nachteil auf Konsum und Vermögensbildung verzichten. Zwar werden Kinderlose mit ihren Beiträgen auch zur Finanzierung des Pflegerisikos der beitragsfrei mitversicherten Ehegatten und Kinder herangezogen. Das wiegt jedoch den Vorteil der kinderlosen Versicherten zu Lasten derjenigen nicht auf, die zur Abdeckung des Pflegerisikos aller im Alter für die zukünftigen Beitragszahler sorgen.
59
Dieser Vorteil kinderloser Beitragspflichtiger wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass ein Teil der heutigen Kinder, deren Eltern derzeit in der sozialen Pflegeversicherung versichert sind, dort in der Zukunft vielleicht überhaupt nicht oder nur vorübergehend versicherungspflichtige Beitragszahler sein werden. Dies ist bedingt durch die gesetzliche Zuweisung der Versicherungspflichtigen entweder zur sozialen oder zur privaten Pflegeversicherung nach Einkommenshöhe oder Art der Erwerbstätigkeit und der insofern bestehenden Fluktuation zwischen den beiden Versicherungszweigen. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass gegenwärtig rund 87 % der Bevölkerung in der sozialen Pflegeversicherung versichert sind (siehe näher Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 3. April 2001 - 1 BvR 2014/95 -, Umdruck S. 2 ff.) und Kinder als Beitragszahler nicht nur das System der sozialen Pflegeversicherung verlassen, sondern auch von der privaten Pflege-Pflichtversicherung ihrer Eltern zu ihm wechseln werden, ist jedenfalls davon auszugehen, dass die Erziehungsleistung in der sozialen Pflegeversicherung auch in Zukunft nachhaltig zum Tragen und den kinderlosen Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung zugute kommt.
60
2. Der aus der Konzeption der sozialen Pflegeversicherung den kinderlosen Versicherten erwachsende "systemspezifische" Vorteil unterscheidet sich von dem Nutzen, der einer Gesellschaft durch Kinder und ihre Betreuung und Erziehung im Allgemeinen erwächst.
61
Auf die Wertschöpfung durch heranwachsende Generationen ist jede staatliche Gemeinschaft angewiesen. An der Betreuungs- und Erziehungsleistung von Familien besteht ein Interesse der Allgemeinheit (vgl. BVerfGE 88, 203 ). Das allein gebietet es nicht, diese Erziehungsleistung zugunsten der Familien in einem bestimmten sozialen Leistungssystem zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 87, 1 ). Wenn aber ein soziales Leistungssystem ein Risiko abdecken soll, das vor allem die Altengeneration trifft, und seine Finanzierung so gestaltet ist, dass sie im Wesentlichen nur durch das Vorhandensein nachwachsender Generationen funktioniert, die jeweils im erwerbsfähigen Alter als Beitragszahler die mit den Versicherungsfällen der vorangegangenen Generationen entstehenden Kosten mittragen, dann ist für ein solches System nicht nur der Versicherungsbeitrag, sondern auch die Kindererziehungsleistung konstitutiv. Wird dieser generative Beitrag nicht mehr in der Regel von allen Versicherten erbracht, führt dies zu einer spezifischen Belastung kindererziehender Versicherter im Pflegeversicherungssystem, deren benachteiligende Wirkung auch innerhalb dieses Systems auszugleichen ist. Die kindererziehenden Versicherten sichern die Funktionsfähigkeit der Pflegeversicherung also nicht nur durch Beitragszahlung, sondern auch durch Betreuung und Erziehung von Kindern.
62
3. Die Benachteiligung der beitragspflichtigen Versicherten mit Kindern gegenüber kinderlosen Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung, die jeweils der Generation der Beitragszahler angehören, kann der Gesetzgeber so lange vernachlässigen, wie eine deutliche Mehrheit der Versicherten Erziehungsleistungen erbracht hat. Der Gesetzgeber kann unter solchen Umständen von seinem Recht zur Generalisierung Gebrauch machen und von einer die Erziehungsleistung berücksichtigenden Differenzierung der Beiträge absehen. Zieht die ganz überwiegende Zahl der beitragspflichtigen Versicherten Kinder auf, befindet sich ein auf dem Umlagesystem aufgebautes Sozialversicherungssystem und insbesondere die soziale Pflegeversicherung in einem generativen Gleichgewichtszustand. Die beitragspflichtigen Versicherten sichern durch ihre Beiträge die Pflegebedürftigen ab. Zugleich haben sie für ihre Kinder gesorgt. Dafür dürfen sie darauf vertrauen, dass diese dann als versicherte Erwerbstätige ihr Pflegerisiko im Alter mit Beiträgen abdecken und wiederum mit Erziehungsleistungen sich die Basis für die eigene Risikosicherung schaffen. Bleibt bei diesem "Dreigenerationenvertrag" der Anteil der kinderlosen Personen an der Mitgliederzahl der sozialen Pflegeversicherung in der deutlichen Minderheit, so kann sie der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums in Bezug auf die Beiträge so behandeln wie erziehende Versicherte. Der Gesetzgeber hat jedoch die Grenzen dieser Gestaltungsfreiheit überschritten, als er im Jahr 1994 das SGB XI - von den Vorschriften der §§ 25 und 56 SGB XI abgesehen - ohne eine die Beitragslast der Eltern berücksichtigende Kinderkomponente in Kraft treten ließ.
63
a) Zwar kann der Gesetzgeber, wenn es um die Regelung komplexer Lebenssachverhalte geht, eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erkenntnissen und Erfahrungen beanspruchen. In dieser Zeit darf er sich mit gröberen Generalisierungen begnügen. Damit einhergehende Ungerechtigkeiten geben erst dann Anlass zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber seine Regelungen nicht anhand inzwischen möglicher Erkenntnisse und Erfahrungen überprüft und auf den Versuch einer sachgerechten Lösung verzichtet hat (vgl. BVerfGE 100, 59 m.w.N.; stRspr).
64
b) Schon 1994 war jedoch erkennbar, dass die Zahl der Kindererziehenden in den letzten Jahrzehnten dramatisch abgenommen hat. Der Gesetzgeber konnte zu diesem Zeitpunkt nicht mehr davon ausgehen, dass die beitragspflichtig Versicherten in ihrer ganz überwiegenden Mehrheit neben den Beitragsleistungen durch das Aufziehen von Kindern zur nachhaltigen Stabilisierung und Finanzierung der Leistungen der sozialen Pflegeversicherung beitragen werden.
65
aa) Nach Einschätzung des Sachverständigen Professor Dr. Birg wird die Bevölkerung Deutschlands in den nächsten 50 Jahren unausweichlich und sehr massiv altern. Dies deckt sich mit anderen Studien der Bevölkerungswissenschaft und lässt sich mit einem hohen Grad an Verlässlichkeit voraussagen (vgl. auch Mackensen, Wie sicher sind die demographischen Prognosen?, in: v. Ferber u.a.
66
bb) Die beschriebene Entwicklung war schon 1994 erkennbar und vom Gesetzgeber bei Erlass des SGB XI zu berücksichtigen. Aufgrund der zu diesem Zeitpunkt bereits vorliegenden Daten durfte er nicht davon ausgehen, dass die Alterung der Gesellschaft durch einen Anstieg der Geburtenrate nachhaltig abgemildert werde. Ihm waren das schnelle Absinken und die sich seit Mitte der siebziger Jahre einstellende Konsolidierung der Geburtenrate auf dem gegenwärtigen Niveau unterhalb von 1,5 seit langem bekannt (vgl. BTDrucks 12/5262, Grafik 1.1). Ungeachtet der unterschiedlichen Annahmen und der sich daraus ableitenden unterschiedlichen Werte war die Tendenz der Bevölkerungsentwicklung bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts zu Beginn der neunziger Jahre schon klar erkennbar. Auf einer Datenbasis mit Stand vom 31. Dezember 1989 prognostizierte das Statistische Bundesamt in seiner "siebten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung" (vgl. die Ergebniszusammenfassung bei Sommer, Entwicklung der Bevölkerung bis 2030, WiSta 1992, S. 217 ff.), dass im Jahre 2030 die Bevölkerung in Deutschland um mehr als 10 % zurückgehen und über ein Drittel der Bevölkerung 60 Jahre und älter sein werde. In der "achten koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung" des Statistischen Bundesamtes (vgl. wiederum Sommer, Entwicklung der Bevölkerung bis 2040, WiSta 1994, S. 497), die auf den Daten mit Stand vom 31. Dezember 1992 beruht, wurde davon ausgegangen, dass die Geburtenrate im Wesentlichen unverändert bleiben werde, dagegen das Wanderungsverhalten der Ausländer nicht sicher eingeschätzt werden könne.
67
Selbst bei gleich bleibender Eintrittswahrscheinlichkeit des Pflegefallrisikos bewirkt der beträchtliche Rückgang der Erziehungsleistung nicht nur, dass sich die Relation zwischen (jüngeren) Beitragszahlern und (älteren) Pflegebedürftigen stetig verschlechtert. Auch gibt es keine zuverlässigen Anhaltspunkte dafür, dass in der Zukunft ältere Menschen einem wesentlich geringeren Risiko unterliegen, pflegebedürftig zu werden, als heute. Gleich bleibend hohe, wenn nicht gar steigende Leistungsausgaben müssen von immer weniger Personen finanziert werden. Dies führt auch dazu, dass immer weniger jüngere Versicherte neben ihrer Beitragslast zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der sozialen Pflegeversicherung die Kostenlast der Kindererziehung tragen. Die gleiche Belastung mit Versicherungsbeiträgen führt zu einem erkennbaren Ungleichgewicht zwischen dem Gesamtbeitrag, den Kindererziehende in die Versicherung einbringen, und dem Geldbeitrag von Kinderlosen. Hierin liegt eine Benachteiligung von erziehenden Versicherten, die im Beitragsrecht auszugleichen ist. Ein gewisser Ausgleich besteht zwar darin, dass die kinderbetreuenden und -erziehenden Versicherten bei gleichen Beiträgen, wie sie Kinderlose zahlen, Leistungen auch für die anderen Familienangehörigen erhalten. Diese Begünstigung wiegt aber den mit der Erziehungsleistung zusätzlich erbrachten generativen Beitrag und den damit verbundenen Nachteil der Erziehenden angesichts des Vorteils, der den Kinderlosen durch die Erziehungsleistung zuwächst, nicht vollständig auf. Dementsprechend fordert der Ausgleich der Benachteiligung mehr als nur den beitragsfreien Erwerb des Rechts auf Inanspruchnahme von Pflegeleistungen durch Familienangehörige.
D. I.68
1. Dem Gesetzgeber stehen mehrere Möglichkeiten zur Verfügung, die Verfassungswidrigkeit des § 54 Abs. 1 und 2, § 55 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 57 SGB XI zu beseitigen. Daher sind diese Vorschriften in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang lediglich für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG zu erklären.
69
2. Eine Unvereinbarerklärung hat grundsätzlich zur Folge, dass die verfassungswidrigen Normen nicht mehr angewendet werden dürfen. Ausnahmsweise können sie weiter anwendbar sein. Im Interesse der Rechtssicherheit und im Hinblick darauf, dass der Gesetzgeber prüfen muss, welche Wege zur Herbeiführung einer verfassungskonformen Rechtslage tragfähig und finanzierbar sind, ist es im vorliegenden Fall geboten, die Weiteranwendung von § 54 Abs. 1 und 2, § 55 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie § 57 SGB XI bis zum 31. Dezember 2004 zuzulassen (vgl. BVerfGE 92, 53 m.w.N.; stRspr). Spätestens bis zu diesem Zeitpunkt hat der Gesetzgeber eine verfassungsgemäße Neuregelung zu treffen. Bei der Bemessung der Frist hat der Senat berücksichtigt, dass die Bedeutung des vorliegenden Urteils auch für andere Zweige der Sozialversicherung zu prüfen sein wird.
II.70
Der Gesetzgeber verfügt über einen großen Spielraum bei der Ausgestaltung eines Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG entsprechenden Beitragsrechts in der sozialen Pflegeversicherung. Das Grundgesetz verpflichtet ihn lediglich dazu, beitragspflichtige Versicherte mit einem oder mehreren Kindern gegenüber kinderlosen Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung bei der Bemessung der Beiträge relativ zu entlasten.
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Der danach zwischen Eltern und kinderlosen Personen vorzunehmende Ausgleich muss allerdings durch Regelungen erfolgen, die die Elterngeneration während der Zeit der Betreuung und Erziehung entlasten, denn die Beiträge, die von der heutigen Kindergeneration später im Erwachsenenalter auch zugunsten kinderloser Versicherter geleistet werden, die dann den pflegenahen Jahrgängen angehören oder pflegebedürftig sind, basieren maßgeblich auf den Erziehungsleistungen ihrer heute versicherungspflichtigen Eltern. Die hiermit verbundene Belastung der Eltern tritt in deren Erwerbsphase auf; sie ist deshalb auch in diesem Zeitraum auszugleichen. Der verfassungsgebotene Ausgleich zwischen erziehenden und nicht erziehenden Mitgliedern der sozialen Pflegeversicherung kann deshalb nicht durch unterschiedliche Leistungen im Falle des Eintritts der Pflegebedürftigkeit erfolgen.
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Es bleibt dem Gesetzgeber überlassen, wie er die Betreuungs- und Erziehungsleistung bei der Beitragsbemessung von beitragspflichtigen Versicherten mit Kindern berücksichtigt.
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Allerdings ist er von Verfassungs wegen verpflichtet, eine Lösung zu wählen, die Unterhaltsverpflichtete bereits ab dem ersten Kind relativ entlastet. Denn bereits dessen Betreuung und Erziehung führt dazu, dass Ungleiches im Beitragsrecht der sozialen Pflegeversicherung verfassungswidrig gleichbehandelt wird.
III.74
Da die vom Beschwerdeführer unmittelbar angegriffenen Regelungen des SGB XI verfassungswidrig sind, hat seine Verfas-
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sungsbeschwerde Erfolg. Daher ist die Erstattung der ihm erwachsenen notwendigen Auslagen anzuordnen (§ 34 a Abs. 2 BVerfGG).
Papier Richter Kühling ist aus dem Amt geschieden und daher gehindert, die Unterschrift zu leisten.