BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 165/90 -
In dem Verfahren
der R...
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Erhard Jahn und Partner,
gegen a) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 21. Dezember 1989 - III ZR 132/88 -, b) das Urteil des Hanseatischen Oberlandesgerichts Hamburg vom 29. April 1988 - 1 U 127/87 -, c) das Urteil des Landgerichts Hamburg vom 14. August 1987 - 3 O 308/86 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Grimm,
Hömig
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 2. Dezember 1999 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich im wesentlichen gegen die Versagung einer Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff mit der Begründung, die Beschwerdeführerin habe von der Möglichkeit des Primärrechtsschutzes keinen Gebrauch gemacht.
I.2
1. Die Beschwerdeführerin war Eigentümerin der in Hamburg-Blankenese gelegenen Flurstücke Nr. 449 und 450. Das Flurstück Nr. 449 war mit einer um 1880 errichteten Gründerzeitvilla bebaut. Die Beschwerdeführerin beabsichtigte, die Villa abzureißen und beide Grundstücke als Baufläche für Eigentumswohnungen zu verwenden. Für dieses Vorhaben stellte sie zuletzt im Juli 1980 einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids. Am 15. Dezember 1980 ordnete das Denkmalschutzamt der Freien und Hansestadt Hamburg die vorläufige Eintragung der Villa in die Denkmalliste an. Zur Begründung führte das Amt aus, es handele sich bei der Villa um ein Musterbeispiel der gründerzeitlichen Ausformung des Typs der "Villa in den Elbvororten". Unmittelbar an der Kante des Blankeneser Hanggebietes stehend, bilde das Gebäude einen unentbehrlichen Bestandteil für die Silhouette Blankeneses. Am 25. Mai 1981 ordnete das Denkmalschutzamt die endgültige Unterschutzstellung des Bauwerks an.
3
Den Widerspruch der Beschwerdeführerin gegen beide Verfügungen wies die Freie und Hansestadt Hamburg am 23. April 1982 mit der Begründung zurück, der Abriß der Villa sei nicht zu rechtfertigen. Daraufhin erhob die Beschwerdeführerin Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht. Noch bevor das Verwaltungsgericht entschieden hatte, erklärten die Parteien Ende 1983 die Hauptsache für erledigt. Die Beschwerdeführerin hatte sich zwischenzeitlich zu einer baulichen Nutzung entschlossen, bei der die Villa erhalten blieb.
4
2. Im Jahr 1986 machte die Beschwerdeführerin gegenüber dem Denkmalschutzamt einen Anspruch auf Entschädigung für die denkmalschutzrechtlich bedingte geringere Ausnutzbarkeit ihres Grundbesitzes in Höhe von 1.443.500,-- DM geltend. Dieses Begehren lehnte die Behörde ab. Die darauf erhobene Entschädigungsklage stützte die Beschwerdeführerin alternativ zum einen auf die Rechtswidrigkeit der Unterschutzstellungsverfügung (Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff), zum anderen darauf, daß sie durch das Abrißverbot an einer wirtschaftlich zumutbaren Nutzung des Villengrundstücks gehindert worden sei (Entschädigung gemäß § 22 Abs. 1 HmbDSchG). Die Klage hatte in allen drei Instanzen keinen Erfolg.
5
Der Bundesgerichtshof führte im Revisionsurteil vom 21. Dezember 1989 (BGHZ 110, 12) aus, daß die Auffassung des Berufungsgerichts, wonach § 22 Abs. 1 HmbDSchG nur auf rechtmäßige Maßnahmen Anwendung finde, revisionsrechtlich nicht angreifbar sei. Soweit das Entschädigungsbegehren auf die Rechtswidrigkeit der Unterschutzstellungsverfügung gestützt werde, komme als Anspruchsgrundlage nur das Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs in Betracht. Dem von einem rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff in sein Eigentum Betroffenen stehe jedoch nicht die freie Wahl zu, ob er den Eingriff mit den dafür vorgesehenen Rechtsmitteln abwehren oder ihn hinnehmen und statt dessen eine Entschädigung verlangen wolle. Unterlasse er eine zumutbare Anfechtung und könne ihm dies im Sinne eines "Verschuldens in eigener Angelegenheit" vorgeworfen werden, so stehe ihm im Regelfall ein Entschädigungsanspruch für solche Nachteile nicht zu, die er durch die Anfechtung hätte vermeiden können. Die Beschwerdeführerin habe durch die Beendigung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens eine Lage geschaffen, in der sie sich auch befunden hätte, wenn sie von Anfang an die Maßnahmen des Denkmalschutzes als rechtmäßig hingenommen und nur Entschädigung gemäß § 22 Abs. 1 HmbDSchG verlangt hätte. Sie könne sich nicht darauf berufen, ihr sei wegen der inzwischen verstrichenen Zeit und der gestiegenen Baukosten eine Fortsetzung des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht nicht zuzumuten gewesen. Die Beschwerdeführerin sei durchaus in der Lage gewesen, ihre Baupläne auf der Grundlage der angefochtenen denkmalschutzrechtlichen Maßnahmen voranzutreiben und gleichwohl die Rechtswidrigkeit dieser Maßnahmen im Verwaltungsrechtsweg feststellen zu lassen. Da sie wegen der Erledigungserklärung von dieser Möglichkeit des Primärrechtsschutzes letztlich keinen Gebrauch gemacht habe, sei es ihr verwehrt, für die behauptete Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts eine Entschädigung zu verlangen. Ob das Berufungsgericht die Voraussetzungen des § 22 Abs. 1 HmbDSchG zutreffend verneint habe, könne vom Senat nicht nachgeprüft werden, da es insoweit an einer Sachurteilsvoraussetzung fehle. Nach den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften sei der Entschädigungsanspruch zunächst bei der Enteignungsbehörde geltend zu machen, was hier noch nicht geschehen sei.
6
3. Mit ihrer gegen die drei zivilgerichtlichen Entscheidungen erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 3, Art. 14 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG. Zur Begründung führt sie im wesentlichen aus:
7
Die Versagung eines Entschädigungsanspruchs aus enteignungsgleichem Eingriff verstoße gegen Art. 14 Abs. 3 GG. Das Ausschöpfen der Möglichkeiten des Primärrechtsschutzes sei ihr nicht zumutbar gewesen, nachdem sie sich aus zwingenden Gründen (nutzloser Erhaltungsaufwand für die renovierungsbedürftige Villa, Verzögerung und dadurch bedingte Verteuerung des Bauvorhabens) dem Verwaltungsakt gebeugt gehabt habe. In einem solchen Fall müsse die Frage der Rechtswidrigkeit oder Rechtmäßigkeit der eigentumsbeeinträchtigenden Maßnahme von den für die Entschädigungsfrage zuständigen Gerichten geklärt werden. Die Anforderungen, die der Bundesgerichtshof hinsichtlich des Ausschöpfens des Primärrechtsschutzes als Voraussetzung für einen Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff verlange, verletzten ihren Anspruch auf Rechtsschutz innerhalb angemessener Zeit und ohne übermäßig hohe Kostenbelastung (Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3 GG). Durch die Verweisung auf den Primärrechtsschutz werde ihr ein mehrjähriger "Leidensweg" (Anfechtungsklage gegen die Unterschutzstellungsverfügung, sodann Verfahren wegen der Ablehnung der denkmalschutzbehördlichen Abrißgenehmigung, schließlich Verfahren zur Durchsetzung eines Entschädigungsanspruchs) abverlangt. Hinsichtlich der Entschädigung gemäß § 22 Abs. 1 HmbDSchG dürfe sie nicht an die Enteignungsbehörde verwiesen werden, weil sie dann dem Einwand ausgesetzt wäre, eine Entschädigung nach dieser Vorschrift setze einen formellen Antrag auf Erteilung einer Abrißgenehmigung voraus, der aus tatsächlichen Gründen nicht mehr gestellt werden könne.
II.8
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des § 93 a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor, weil die Verfassungsbeschwerde keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung und auch keine Aussicht auf Erfolg hat.
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1. Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen die Versagung einer Entschädigung gemäß § 22 Abs. 1 HmbDSchG richtet, ist sie unzulässig. Denn insofern ist der Rechtsweg nicht erschöpft. Nach der vom Bundesgerichtshof aus § 24 HmbDSchG in Verbindung mit § 7 des Hamburgischen Enteignungsgesetzes abgeleiteten, von Verfassungs wegen nicht angreifbaren Auffassung fehlt es für die gerichtliche Geltendmachung eines Entschädigungsanspruchs an der Sachurteilsvoraussetzung der Durchführung eines Entschädigungsverfahrens bei der zuständigen Enteignungsbehörde.
10
2. Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
11
Das aus dem Aufopferungsgrundsatz entwickelte (vgl. BGHZ 90, 17 ; 117, 240 ) und in seinen Voraussetzungen und Folgen richterrechtlich geprägte Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs ist in seiner Einzelausgestaltung nicht verfassungsrechtlich vorgegeben, staatliche Entschädigungsverpflichtungen folgen jedenfalls insoweit nicht aus Art. 14 GG. Dieser richterrechtlich entwickelten Ausformung des allgemeinen, gewohnheitsrechtlich geltenden Aufopferungsgrundsatzes kann daher auch nicht die Vorschrift des Art. 14 Abs. 3 GG entgegengehalten werden.
12
Das Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs begründet in seinem Anwendungsbereich eine Haftung für Staatsunrecht, es ist daher mit der Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Primärrechtsschutzes in eine sinnvolle Abstimmung zu bringen. Dies kann einfachrechtlich auf verschiedene Weise erfolgen. Angesichts einer denkbaren Zuordnung des Haftungsinstituts des enteignungsgleichen Eingriffs zum Recht der Staatsunrechtshaftung und zur Vermeidung von Friktionen im Verhältnis zur Amtshaftung nach Art. 34 GG in Verbindung mit § 839 BGB erscheint es denkbar, die den Vorrang des Primärrechtsschutzes strikt, ohne jede Abwägung zum Ausdruck bringende Vorschrift des § 839 Abs. 3 BGB entsprechend anzuwenden. Die Rechtsprechung der Zivilgerichte (vgl. BGHZ 110, 12 ) zieht indes § 254 Abs. 1 BGB heran. Der Geschädigte ist nach dieser Judikatur aber gleichfalls gehalten zu prüfen, ob der durch Verwaltungsakt erfolgte Eingriff in sein Eigentum rechtmäßig ist oder nicht. Bestehen begründete Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts oder des sonstigen Eingriffs oder hätte eine Prüfung solche Zweifel ergeben, so muß der Betroffene in der Regel die zulässigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfe ergreifen, um den Schaden abzuwenden. Ein Entschädigungsanspruch wegen enteignungsgleichen Eingriffs ist regelmäßig für diejenigen Nachteile ausgeschlossen, die durch die verwaltungsprozessuale Anfechtung hätten vermieden werden können, wenn eine zumutbare Anfechtung des Verwaltungsakts unterlassen worden ist. Die in § 254 Abs. 1 BGB als Regelfall vorgesehene Schadensteilung kommt nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte im allgemeinen nicht in Betracht. Denn durch das Unterlassen der Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes trägt der Betroffene in der Regel in so hohem Maße zur Schadensentstehung bei, daß er die vermeidbaren Nachteile nicht ersetzt verlangen kann.
13
Es verstößt weder gegen Art. 14 GG noch gegen sonstige Grundrechte der Verfassung, wenn die Zivilgerichte in ständiger Rechtsprechung in bezug auf den Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff den Vorrang des verwaltungsgerichtlichen Primärrechtsschutzes betonen. Das Bundesverfassungsgericht hat speziell zu Art. 14 GG entschieden, daß die Eigentumsgarantie in erster Linie auf Bestandsschutz zielt (BVerfGE 58, 300 ). Bei rechtswidrigen Eingriffen in sein Eigentum kann sich der Eigentümer zur Wehr setzen; das subjektive Abwehrrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Eigentum vor rechtswidrigen Eingriffen der öffentlichen Gewalt. Der Betroffene hat kein freies Wahlrecht zwischen dem primären Rechtsschutz durch Geltendmachung verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe und der sekundären Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen. Dem entspricht der Vorrang des Primärrechtsschutzes vor der Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen.
14
Eine solche Inanspruchnahme primären verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes ist dem Betroffenen auch zumutbar. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Gründe für den Verzicht auf die Durchführung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens rechtfertigen keine andere Beurteilung. Denn sowohl bei einem nutzlosen Erhaltungsaufwand für das später gegebenenfalls abzureißende Gebäude als auch bei den während der Dauer des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzverfahrens möglicherweise eintretenden Steigerungen der Baukosten handelte es sich um Folgen der anzufechtenden denkmalschutzrechtlichen Nutzungseinschränkung, für die nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte eine Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs in Betracht käme. Der Anwendungsbereich des enteignungsgleichen Eingriffs erfaßt gerade solche rechtswidrigen Eingriffsfolgen, die mit Hilfe verwaltungsgerichtlicher Rechtsbehelfe nicht abgewendet werden konnten.
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Im übrigen wird von einer Begründung gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
16
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier Grimm Hömig