BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1676/01 -
des Herrn G...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Papier
und die Richterinnen Haas,
Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 28. Februar 2002 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Fragen,
ob der Verordnungsgeber die geltenden Immissionsgrenzwerte
zum Schutz vor hypothetischen Gefährdungen verschärfen muss
und unter welchen Voraussetzungen die Gerichte verpflichtet
sind, Beweis über die Behauptung zu erheben, die geltenden
Grenzwerte seien angesichts neuer wissenschaftlicher
Erkenntnisse zur Gefährlichkeit von Immissionen überholt.
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1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines
von ihm bewohnten Grundstücks in der Nähe einer
Mobilfunkanlage; solche Anlagen werden in § 1 Abs. 2 Nr.
1 der 26. BImSchV (Verordnung über elektromagnetische Felder
vom 16. Dezember 1996, BGBl I S. 1966) als
Hochfrequenzanlagen definiert. Die hier in Rede stehende
Mobilfunkanlage hält die in Anhang 1 zu § 2 der 26.
BImSchV festgesetzten Grenzwerte unstreitig ein. Diese
Grenzwerte beruhen auf den übereinstimmenden Empfehlungen des
Komitees für nichtionisierende Strahlen der Internationalen
Strahlenschutzvereinigung, der Internationalen Kommission für
den Schutz vor nichtionisierenden Strahlen sowie der beim
Bundesamt für Strahlenschutz (Geschäftsbereich des
Bundesministeriums für Umwelt) angesiedelten
Strahlenschutzkommission (vgl. BRDrucks 393/96, S. 10). Sie
orientieren sich an nachweisbaren Gesundheitsgefahren einer
durch Hochfrequenzfelder ausgelösten Erwärmung des Gewebes
(vgl. BRDrucks 393/96, S. 15; Kutscheidt, NJW 1997, S. 2481,
2483). Der Verordnungsgeber hatte weiter gehende
Schutzmaßnahmen abgelehnt, weil sie sich nicht auf
verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse stützen könnten
(vgl. BRDrucks 393/96, S. 22 und BRDrucks 393/1/96, S.
3 ff.). In einer Entschließung anlässlich der
Verabschiedung der Verordnung forderte der Bundesrat die
Bundesregierung auf, ihm einen Bericht vorzulegen, wenn sich
neue wissenschaftliche Erkenntnisse für die Bewertung der
Möglichkeit langfristiger Gesundheitsschäden durch die
Einwirkung elektromagnetischer Felder ergäben (vgl. BRDrucks
393/96
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2. Der Beschwerdeführer hat im
Ausgangsverfahren die baurechtliche Genehmigung zur
Errichtung einer Mobilfunkanlage mit der Begründung
angefochten, die elektromagnetischen Felder, die diese Anlage
verursache, schädigten seine Gesundheit. Die Klage blieb in
beiden Instanzen erfolglos.
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Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag des
Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung mit Beschluss
vom 20. August 2001 abgelehnt. Es bestünden keine ernstlichen
Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des
Verwaltungsgerichts im Blick auf die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG abzuleitende staatliche Schutzpflicht. Der
Verordnungsgeber könne gerichtlich nicht verpflichtet werden,
bei der Bestimmung der Grenzwerte auch den nur möglichen,
aber nicht nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen zu
begegnen. Es werfe auch keine rechtlichen Bedenken auf, dass
das Verwaltungsgericht den Anträgen des Beschwerdeführers auf
Einholung von Sachverständigenbeweisen zur Frage der
Gefährlichkeit von elektromagnetischen Strahlen unterhalb der
geltenden Grenzwerte nicht gefolgt sei. Es sei nicht Aufgabe
der Gerichte, die dem Verordnungsgeber zugewiesene Wertung
wissenschaftlicher Streitfragen durch eine eigene Bewertung
zu ersetzen. Der Beschwerdeführer habe seine Auffassung einer
gesundheitsschädlichen Wirkung der Immissionen von
Hochfrequenzanlagen unterhalb der Grenzwerte auch nicht mit
wissenschaftlich belegbaren Fakten untermauern können, welche
die Entscheidung des Verordnungsgebers zu den Grenzwerten als
völlig unzulänglich erscheinen lassen könnten. Den von ihm
vorgelegten Berichten und Untersuchungen ließen sich keine
neuen gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu der
Frage entnehmen, ob die Grenzwerte der 26. BImSchV
ausreichend seien. Auch die unter Vorlage ärztlicher
Bescheinigungen geltend gemachte Behauptung des
Beschwerdeführers, seine Erkrankungen seien ursächlich auf
die Mobilfunkstation zurückzuführen, hätten dem
Verwaltungsgericht keinen Anlass zu einer entsprechenden
Beweiserhebung geben müssen. Den ärztlichen Bescheinigungen
ließen sich keine konkreten Anhaltspunkte für die behauptete
Kausalität entnehmen.
5
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts und rügt die Verletzung
der Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG.
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Es verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG,
wenn dem Verordnungsgeber das Recht zugesprochen werde, nicht
auszuschließende Schädigungen der Gesundheit durch
elektromagnetische Strahlungen in Kauf zu nehmen, nur weil es
schwierig sei, die weiter gehenden Wirkungen auch mit
konkreten Grenzwerten zu erfassen. Jedenfalls verlange die
staatliche Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von den
Gerichten, die Schutzeignung der geltenden Grenzwerte anhand
des aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes zu
überprüfen. Dies habe das Oberverwaltungsgericht verkannt,
weil es die erstinstanzliche Ablehnung seiner Anträge auf
Einholung von Sachverständigenbeweisen zu neuen
wissenschaftlichen Erkenntnissen über die Gefährlichkeit
hochfrequenter Strahlen unterhalb der Grenzwerte und zur
Ursächlichkeit der Strahlung für seine Erkrankungen
unbeanstandet gelassen habe. Das Oberverwaltungsgericht habe
außerdem die von ihm als Beleg für die behaupteten neuen
wissenschaftlichen Erkenntnisse und seiner strahlenbedingten
gesundheitlichen Beeinträchtigungen vorgelegten Berichte und
ärztlichen Bescheinigungen in verfassungswidriger Weise
falsch bewertet.
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Die Annahmevoraussetzungen liegen nicht vor
(§ 93 a Abs. 2 BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde wirft
keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Fragen auf; sie
hat auch keine Aussicht auf Erfolg.
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1. Die Rüge einer Verletzung der aus Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG abzuleitenden staatlichen Schutzpflicht
durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts greift nicht
durch.
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a) Es kann offen bleiben, ob die staatliche
Schutzpflicht vorliegend berührt ist (so auch hinsichtlich
der Grenzwerte für Niederfrequenzanlagen BVerfG,
Kammerbeschluss vom 17. Februar 1997, NJW 1997, S. 2509). Die
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts genügt jedenfalls
den aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sich ergebenden Anforderungen
an den staatlichen Schutz der menschlichen Gesundheit.
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b) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
begegnet die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der
Verordnungsgeber sei im Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
nicht verpflichtet, die geltenden Grenzwerte zum Schutz vor
Immissionen zu verschärfen, über deren gesundheitsschädliche
Wirkungen keine verlässlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse
vorliegen.
11
Dem Verordnungsgeber kommt bei der Erfüllung
der staatlichen Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich
zu, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und
private Interessen zu berücksichtigen. Die
verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur
denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Deren Verletzung kann
vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt
Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die
getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig
unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder
erheblich dahinter zurückbleiben (vgl. BVerfGE 56, 54
; 77, 381 ; 79, 174 ;
stRspr).
12
Ausgehend hiervon besteht entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers keine Pflicht des Staates
zur Vorsorge gegen rein hypothetische Gefährdungen. Die
geltenden Grenzwerte könnten nur dann verfassungsrechtlich
beanstandet werden, wenn erkennbar ist, dass sie die
menschliche Gesundheit völlig unzureichend schützen. Davon
kann so lange keine Rede sein, als sich die Eignung und
Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher
wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen
lässt. Das Oberverwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin,
dass es allein der politischen Entscheidung des
Verordnungsgebers obliegt, ob er - bei gebotener Beachtung
konkurrierender öffentlicher und privater Interessen -
Vorsorgemaßnahmen in einer solchen Situation der Ungewissheit
sozusagen "ins Blaue hinein" ergreifen will. Dementsprechend
verlangt die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht
von den Gerichten, den Verordnungsgeber deshalb auf einer
wissenschaftlich ungeklärten Tatsachengrundlage zur
Herabsetzung der Grenzwerte zu verpflichten, weil nachteilige
Auswirkungen von Immissionen auf die menschliche Gesundheit
nicht ausgeschlossen werden können.
13
c) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts,
das Verwaltungsgericht sei nicht verpflichtet gewesen, den
aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand zur
Gefährlichkeit hochfrequenter elektromagnetischer Felder
durch Einholung von Sachverständigenbeweisen zu ermitteln,
ist ebenfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
14
Bei komplexen Gefährdungslagen, über die noch
keine verlässlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse
vorliegen, kommt dem Verordnungsgeber ein angemessener
Erfahrungs- und Anpassungsspielraum zu. In einer solchen
Situation der Ungewissheit verlangt die staatliche
Schutzpflicht von den Gerichten weder, ungesicherten
wissenschaftlichen Erkenntnissen mit Hilfe des Prozessrechts
zur Durchsetzung zu verhelfen, noch, die Vorsorgeentscheidung
des Verordnungsgebers unter Kontrolle zu halten und die
Schutzeignung der Grenzwerte jeweils nach dem aktuellen Stand
der Forschung zu beurteilen. Es ist vielmehr Sache des
Verordnungsgebers, den Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft
mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu beobachten und zu
bewerten, um gegebenenfalls weiter gehende Schutzmaßnahmen
treffen zu können. Eine Verletzung der Nachbesserungspflicht
durch den Verordnungsgeber kann gerichtlich erst festgestellt
werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige
Regelung zum Schutz der Gesundheit auf Grund neuer
Erkenntnisse oder einer veränderten Situation
verfassungsrechtlich untragbar geworden ist (vgl. BVerfGE 49,
89 <130, 132 f.>; 56, 54 ;
BVerfG, Kammerbeschluss vom 17. Februar 1997, a.a.O.; vgl.
auch BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1998, NVwZ 1998, S.
631). Das Oberverwaltungsgericht trägt dieser eingeschränkten
gerichtlichen Prüfungsbefugnis in verfassungsrechtlich nicht
zu beanstandender Weise dadurch Rechnung, dass es eine
eigenständige Risikoeinschätzung auf der Grundlage einer
gerichtlichen Beweiserhebung von der konkreten Darlegung
gesicherter Erkenntnisse von erheblichem wissenschaftlichem
Gewicht abhängig macht, die anerkannte Stellen über eine
unzureichende Schutzeignung der geltenden Grenzwerte gewonnen
haben.
15
Eine solche Verteilung der Verantwortung zur
Beurteilung komplexer, wissenschaftlich umstrittener
Gefährdungslagen zwischen Exekutive und Gerichten trägt auch
den nach Funktion und Verfahrensweise unterschiedlichen
Erkenntnismöglichkeiten beider Gewalten Rechnung (vgl.
BVerfGE 61, 82 ; 84, 34 ; 95, 1
m.w.N.). Dies zeigt der vorliegend in Rede
stehende Forschungsbereich deutlich. Untersuchungen zu den
Auswirkungen elektromagnetischer Felder auf den Menschen
finden bereits seit längerem auf internationaler Ebene und
fachübergreifend statt, insbesondere auch zu den hier in Rede
stehenden Einwirkungen unterhalb der geltenden Grenzwerte.
Die Forschungen sind nach wie vor keineswegs abgeschlossen.
Vielmehr ist die Zahl neuer Forschungsarbeiten äußerst groß
(vgl. BTDrucks 14/3911, S. 48 f. zu einer
parlamentarischen Anfrage). In dieser Situation kann durch
die Betrachtung einzelner wissenschaftlicher Studien kein
konsistentes Bild über die Gefährdungslage erlangt werden;
eine kompetente Risikobewertung setzt stattdessen die
laufende fachübergreifende Sichtung und Bewertung der
umfangreichen Forschung voraus (vgl. BTDrucks 14/3911,
a.a.O.; Weese, BWGZ 2001, S. 781, 782). Diese Aufgabe wird
von verschiedenen internationalen und nationalen
Fachkommissionen wahrgenommen, unter anderem von einer beim
Bundesamt für Strahlenschutz gebildeten Arbeitsgruppe von
Experten aus den mit dem Forschungsgegenstand befassten
Fachrichtungen (vgl. BTDrucks 14/3911, a.a.O. und 14/6999, S.
44 f. jeweils auf parlamentarische Anfragen). Es liegt
auf der Hand, dass die gerichtliche Beweiserhebung anlässlich
eines konkreten Streitfalles die gebotene Gesamteinschätzung des komplexen wissenschaftlichen
Erkenntnisstandes nicht leisten kann. Eine kompetente
eigenständige Risikobewertung durch die Gerichte kann erst
erfolgen, wenn die Forschung so weit fortgeschritten ist,
dass sich die Beurteilungsproblematik auf bestimmte
Fragestellungen verengen lässt, welche anhand gesicherter
Befunde von anerkannter wissenschaftlicher Seite geklärt
werden können.
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Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist
auch die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dem
Vorbringen des Beschwerdeführers ließen sich keine
gewichtigen Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die den
Grenzwerten für Hochfrequenzanlagen zu Grunde liegende
Risikoeinschätzung des Verordnungsgebers auf Grund neuer
wissenschaftlicher Erkenntnisse überholt sein könnte. Es ist
weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass das
Oberverwaltungsgericht bei der Würdigung des Vorbringens des
Beschwerdeführers die Bedeutung und Tragweite der aus Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG abzuleitenden Schutzpflicht verkannt haben
könnte.
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Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer
vorgelegten wissenschaftlichen Publikationen hat das
Oberverwaltungsgericht festgestellt, auch in diesen
Publikationen werde eingeräumt, dass es derzeit keinen
ausreichenden wissenschaftlichen Nachweis über eine
gesundheitsschädliche Wirkung hochfrequenter
elektromagnetischer Felder unterhalb der geltenden Grenzwerte
gebe; den vorgelegten Berichten sei zu entnehmen, dass der
Nachweis einer pathogenetischen Rolle der beschriebenen
biologischen Effekte der Strahlung bisher nicht zu führen
sei. Gleichwohl gegebene Empfehlungen geringerer Grenzwerte
seien daher ausdrücklich als "rein vorbeugend" gekennzeichnet
worden. Das Vorbringen des Beschwerdeführers gab dem Gericht
auf der Grundlage seiner Feststellungen von Verfassungs wegen
keinen Anlass zu weiter gehender Klärung der
Gefährdungslage.
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Ohne Verfassungsverstoß hat das
Oberverwaltungsgericht schließlich auch eine Pflicht des
Verwaltungsgerichts zur Durchführung einer Beweisaufnahme
über die Behauptung des Beschwerdeführers verneint, die sich
innerhalb der Grenzwerte haltenden Immissionen der
benachbarten Hochfrequenzanlage hätten jedenfalls bei ihm zu
gesundheitlichen Schädigungen geführt. Das gilt schon
deshalb, weil der Beschwerdeführer nach der Feststellung des
Oberverwaltungsgerichts nicht ansatzweise aufgezeigt hat,
dass eine wissenschaftliche Untersuchung seiner individuellen
Gefährdungssituation neue Einsichten zu der Frage erbringen
könnte, ob und gegebenenfalls auf welche Weise Immissionen
von Hochfrequenzanlagen, die die Grenzwerte einhalten, sich
nachteilig auf die Gesundheit des Menschen auswirken. Es ist
auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer einen
solchen neuen Forschungsansatz hätte dartun können. Denn
bereits bisher wurden in geeigneten Fällen neben
Zellversuchen und Tierexperimenten auch Untersuchungen an
Personen vorgenommen, etwa an solchen, die berufsbedingt
hochfrequenten Feldern ausgesetzt sind oder waren, oder die
geltend machen, ihre gesundheitliche Beeinträchtigung werde
durch elektromagnetische Felder ausgelöst (vgl. Empfehlungen
der Strahlenschutzkommission vom September 2001, S.
32 ff., 38).
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2. Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
20
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.