L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 7. Oktober
2003
- 1 BvR 1712/01 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1712/01 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterin Jaeger,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 7. Oktober 2003 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen
den, wenn auch befristeten, Fortbestand einer der Deutschen
Post AG eingeräumten Exklusivlizenz im Bereich der
Beförderung von Briefen und adressierten Katalogen.
2
1. Die hier verfassungsrechtlich zu prüfenden
Regelungen des Postgesetzes (PostG) sind Nachfolgeregelungen
zu den Postreformen I und II, die zur
Verwirklichung des insbesondere durch die europäische
Integration vorgegebenen Ziels der Liberalisierung des
Postwesens geschaffen wurden. Auf Grund des Gesetzes zur
Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens der Deutschen
Bundespost vom 8. Juni 1989 (BGBl I S. 1026)
wurde in der Postreform I das Sondervermögen der
Deutschen Bundespost in die drei Bereiche Postdienst,
Postbank und Telekom aufgegliedert. Im Rahmen der
Postreform II von 1994 wurde das Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 30. August 1994 (BGBl I
S. 2245) erlassen und eine neue Verfassungsordnung für
das Postwesen durch die Änderung der Art. 73 Nr. 7,
Art. 80 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 1
Satz 1 GG sowie die Einfügung von Art. 87 f
und Art. 143 b GG geschaffen. Art. 87 f
GG lautet:
3
(1) Nach Maßgabe eines Bundesgesetzes, das der
Zustimmung des Bundesrates bedarf, gewährleistet der Bund im
Bereich des Postwesens und der Telekommunikation
flächendeckend angemessene und ausreichende
Dienstleistungen.
4
(2) Dienstleistungen im Sinne des
Absatzes 1 werden als privatwirtschaftliche Tätigkeiten
durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost
hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private
Anbieter erbracht. Hoheitsaufgaben im Bereich des Postwesens
und der Telekommunikation werden in bundeseigener Verwaltung
ausgeführt.
5
(3) Unbeschadet des Absatzes 2 Satz 2
führt der Bund in der Rechtsform einer bundesunmittelbaren
Anstalt des öffentlichen Rechts einzelne Aufgaben in bezug
auf die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost
hervorgegangenen Unternehmen nach Maßgabe eines
Bundesgesetzes aus.
6
Der ebenfalls in das Grundgesetz eingefügte
Art. 143 b lautet:
7
(1) Das Sondervermögen Deutsche Bundespost wird
nach Maßgabe eines Bundesgesetzes in Unternehmen privater
Rechtsform umgewandelt. Der Bund hat die ausschließliche
Gesetzgebung über alle sich hieraus ergebenden
Angelegenheiten.
8
(2) Die vor der Umwandlung bestehenden
ausschließlichen Rechte des Bundes können durch Bundesgesetz
für eine Übergangszeit den aus der Deutschen Bundespost
POSTDIENST und der Deutschen Bundespost TELEKOM
hervorgegangenen Unternehmen verliehen werden. Die
Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen
Bundespost POSTDIENST darf der Bund frühestens fünf Jahre
nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgeben. Dazu bedarf es
eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates.
9
(3) Die bei der Deutschen Bundespost tätigen
Bundesbeamten werden unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und
der Verantwortung des Dienstherrn bei den privaten
Unternehmen beschäftigt. Die Unternehmen üben
Dienstherrenbefugnisse aus. Das Nähere bestimmt ein
Bundesgesetz.
10
Von dem Europäischen Parlament und dem Rat der
Europäischen Union wurde zum Jahresende 1997 die so genannte
Postdienste-Richtlinie 97/67/EG vom 15. Dezember 1997
(ABlEG L 15 vom 21. Januar 1998, S. 14) erlassen,
die die Liberalisierung der Postdienste im europäischen
Binnenmarkt und die Verbesserung der Dienstequalität zum Ziel
hatte. Nach Art. 7 Abs. 1 konnten die Mitgliedstaaten
Inlandsbriefsendungen bis zu einem Gewicht von 350 Gramm für
den Anbieter von Universaldienstleistungen reservieren,
soweit dies für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes
notwendig war. Durch die Richtlinie 2002/39/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002
zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG (ABlEG L 176 vom
5. Juli 2002, S. 21) wurde unter anderem
Art. 7 abgeändert. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 bis 4 n.F.
lautet:
11
Soweit es für die Aufrechterhaltung des
Universaldienstes notwendig ist, kann jeder Mitgliedstaat
Dienste für Anbieter von Universaldienstleistungen
reservieren. Diese Dienste beschränken sich auf die Abholung,
das Sortieren, den Transport und die Zustellung von
Inlandsbriefsendungen und eingehenden grenzüberschreitenden
Briefsendungen, entweder als beschleunigte oder als normale
Zustellung, innerhalb der beiden nachfolgend genannten Preis-
und Gewichtsgrenzen. Die Gewichtsgrenze beträgt ab 1. Januar
2003 100 Gramm und ab 1. Januar 2006 50 Gramm. Die ab 1.
Januar 2003 vorgesehene Gewichtsgrenze gilt nicht, wenn der
Preis mindestens dem Dreifachen des öffentlichen Tarifs für
eine Briefsendung der ersten Gewichtsklasse der schnellsten
Kategorie entspricht, und die ab 1. Januar 2006 vorgesehene
Gewichtsgrenze gilt nicht, wenn der Preis mindestens dem
Zweieinhalbfachen dieses Tarifs entspricht.
12
2. Gemäß § 5 des Postgesetzes vom
22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294) benötigt
eine Lizenz, wer Briefsendungen, deren Einzelgewicht nicht
mehr als 1.000 Gramm beträgt, gewerbsmäßig für andere
befördert. Die näheren Voraussetzungen für deren Erteilung
sind in § 6 PostG geregelt. Nach § 6 Abs. 1
Satz 1 PostG bedarf es eines schriftlichen Antrags, der
nach Satz 2 eine Angabe dazu enthalten muss, in welchem
Gebiet der Antragsteller tätig werden will. Gemäß § 6
Abs. 1 Satz 3 PostG ist die Lizenz zu erteilen,
wenn nicht ein Versagungsgrund nach Absatz 3 besteht.
Ein Versagungsgrund liegt vor, wenn Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass der Antragsteller für die Ausübung der
Lizenzrechte nicht die erforderliche Leistungsfähigkeit,
Zuverlässigkeit oder Fachkunde besitzt (§ 6 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 PostG). Die Überprüfung dieser
Tatsachen obliegt der Regulierungsbehörde
(vgl. § 44 PostG), die über Lizenzanträge innerhalb
von sechs Wochen entscheiden soll (§ 6 Abs. 1
Satz 1 und 4 PostG).
13
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG enthielt
eine befristete gesetzliche Exklusivlizenz. Die Vorschrift
lautete:
14
Bis zum 31. Dezember 2002 steht der Deutschen
Post AG das ausschließliche Recht zu, Briefsendungen und
adressierte Kataloge, deren Einzelgewicht weniger als 200
Gramm und deren Einzelpreis bis zum Fünffachen des am 31.
Dezember 1997 geltenden Preises für entsprechende
Postsendungen der untersten Gewichtsklasse beträgt,
gewerbsmäßig zu befördern (gesetzliche Exklusivlizenz).
15
Durch das Erste Gesetz zur Änderung des
Postgesetzes vom 2. September 2001 (BGBl I S. 2271)
ist die Befristung der gesetzlichen Exklusivlizenz für die
Deutsche Post AG bis zum 31. Dezember 2007 verlängert
worden. Art. 1 des mit der vorliegenden
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Gesetzes lautet:
16
Das Postgesetz vom 22. Dezember 1997
(BGBl I S. 3294), geändert durch Art. 8 b
des Gesetzes vom 18. Mai 2001 (BGBl I S. 904), wird
wie folgt geändert:
17
In § 51 Abs. 1 Satz 1 werden die
Wörter "Bis zum 31. Dezember 2002" durch die Wörter "Bis zum
31. Dezember 2007" ersetzt.
18
Durch das Zweite Gesetz zur Änderung des
Postgesetzes vom 30. Januar 2002 (BGBl I
S. 572) wurden § 51 Abs. 1 und § 52 PostG
geändert. Art. 1 Nr. 1 und 2 des
Änderungsgesetzes lautet:
19
1. In § 51 Abs. 1 wird nach
Nummer 6 das Komma durch einen Punkt ersetzt und
Nummer 7 aufgehoben.
20
2. § 52 wird wie folgt gefasst:
21
"Für den Zeitraum der gesetzlichen
Exklusivlizenz ist die Deutsche Post AG verpflichtet,
Universaldienstleistungen im Sinne der gemäß § 11
Abs. 2 erlassenen Verordnung zu erbringen. Die
§§ 12 bis 17 und 56 gelten für diesen Zeitraum
nicht."
22
Durch Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a
des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes vom 16.
August 2002 (BGBl I S. 3218) wurde in § 51
Abs. 1 Satz 1 PostG folgende bis Ende 2005
befristete Regelung vorgesehen:
23
Bis zum 31. Dezember 2005 steht der
Deutschen Post AG das ausschließliche Recht zu,
Briefsendungen und adressierte Kataloge, deren Einzelgewicht
bis 100 Gramm und deren Einzelpreis weniger als das
Dreifache des Preises für entsprechende Postsendungen der
untersten Gewichtsklasse beträgt, gewerbsmäßig zu befördern
(gesetzliche Exklusivlizenz).
24
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG in der
Fassung von Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a und Nr. 2
desselben Gesetzes sieht für die anschließende Zeit folgende
Regelung vor:
25
Bis zum 31. Dezember 2007 steht der Deutschen
Post AG das ausschließliche Recht zu, Briefsendungen und
adressierte Kataloge, deren Einzelgewicht bis 50 Gramm
und deren Einzelpreis weniger als das Zweieinhalbfache des
Preises für entsprechende Postsendungen der untersten
Gewichtsklasse beträgt, gewerbsmäßig zu befördern
(gesetzliche Exklusivlizenz).
26
Art. 3 des Dritten Änderungsgesetzes
bestimmt:
27
Dieses Gesetz tritt vorbehaltlich des
Satzes 2 am 1. Januar 2003 in Kraft. Artikel 2 tritt am
1. Januar 2006 in Kraft.
28
Gemäß § 47 Abs. 1 PostG hat die
Regulierungsbehörde zur Frage der Aufrechterhaltung der
Exklusivlizenz Stellung zu nehmen. Die Vorschrift lautet:
29
Die Regulierungsbehörde legt den gesetzgebenden
Körperschaften des Bundes alle zwei Jahre einen Bericht über
ihre Tätigkeit sowie über die Lage und die Entwicklung auf
dem Gebiet des Postwesens vor. In diesem Bericht ist auch
Stellung zu nehmen zu den Fragen, ob sich eine Änderung der
Festlegung, welche Postdienstleistungen als
Universaldienstleistungen im Sinne des § 11 gelten,
empfiehlt sowie ob und gegebenenfalls bis zu welchem
Zeitpunkt und in welchem Umfang die Aufrechterhaltung einer
Exklusivlizenz nach § 51 über den dort genannten
Zeitpunkt hinaus erforderlich ist. Die Bundesregierung nimmt
zu diesem Bericht gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften
des Bundes in angemessener Frist Stellung.
30
Nach § 44 Satz 2 PostG in Verbindung
mit § 81 Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes
(TKG) legt die Regulierungsbehörde mit ihrem Bericht den
Bericht der Monopolkommission zu der Frage vor, ob auf den
Märkten des Postwesens ein funktionsfähiger Wettbewerb
besteht.
31
3. § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG
definiert als Universaldienstleistungen ein Mindestangebot an
Postdienstleistungen nach § 4 Nr. 1 PostG, die
flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem
erschwinglichen Preis erbracht werden. In § 11
Abs. 2 Satz 1 PostG wird die Bundesregierung
ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des
Bundestags und des Bundesrats bedarf, nach Maßgabe des
Absatzes 1 Inhalt und Umfang des Universaldienstes
festzulegen. Gemäß § 1 Abs. 1 der
Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom
15. Dezember 1999 (BGBl I S. 2418), geändert
durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Postgesetzes, sind
als Universaldienstleistungen folgende Postdienstleistungen
bestimmt worden:
32
1. die Beförderung von Briefsendungen im Sinne
des § 4 Nr. 2 des Gesetzes, sofern deren Gewicht
2.000 Gramm und deren Maße die im Weltpostvertrag und den
entsprechenden Vollzugsverordnungen festgelegten Maße nicht
überschreiten,
33
2. die Beförderung von adressierten Paketen,
deren Einzelgewicht 20 Kilogramm nicht übersteigt und
deren Maße die im Weltpostvertrag und den entsprechenden
Vollzugsverordnungen festgelegten Maße nicht
überschreiten,
34
3. die Beförderung von Zeitungen und
Zeitschriften im Sinne des § 4 Nr. 1
Buchstabe c des Gesetzes. Hierzu zählen periodisch
erscheinende Druckschriften, die zu dem Zwecke herausgegeben
werden, die Öffentlichkeit über Tagesereignisse, Zeit- oder
Fachfragen durch presseübliche Berichterstattung zu
unterrichten.
35
Nach § 1 Abs. 2 PUDLV umfasst die
Briefbeförderung auch die Sendungsformen Einschreibsendung,
Wertsendung, Nachnahmesendung sowie Sendung mit
Eilzustellung. Der Bereich der Universaldienstleistungen ist
weiter gefasst als die von der Exklusivlizenz erfassten
Leistungen. In der Verordnung werden für
Universaldienstleistungen besondere Anforderungen formuliert.
Gemäß § 2 Nr. 1 PUDLV müssen bundesweit mindestens
12.000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein, in denen
Verträge über Briefbeförderungsleistungen im Sinne des
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 PUDLV abgeschlossen und
abgewickelt werden können. Ferner müssen nach § 2
Nr. 2 PUDLV Briefkästen so ausreichend vorhanden sein,
dass Kunden in zusammenhängend bebauten Wohngebieten in der
Regel nicht mehr als 1.000 Meter zurückzulegen haben, um zu
einem Briefkasten zu gelangen. § 2 Nr. 3 PUDLV
schreibt vor, dass von den an einem Werktag eingelieferten
inländischen Briefsendungen im Jahresdurchschnitt mindestens
80 vom Hundert an dem ersten auf den Einlieferungstag
folgenden Werktag und 95 vom Hundert bis zum zweiten auf den
Einlieferungstag folgenden Werktag ausgeliefert werden
müssen. Briefsendungen sind nach § 2 Nr. 4 PUDLV
zuzustellen, sofern der Empfänger nicht durch Einrichtung
eines Postfachs oder in sonstiger Weise erklärt hat, dass er
die Sendungen abholen will. Gemäß § 2 Nr. 5 PUDLV
hat die Zustellung mindestens einmal werktäglich zu erfolgen.
Im Wesentlichen entsprechende Qualitätsmerkmale gelten nach
§ 3 PUDLV für die Paketbeförderung.
36
Die Beschwerdeführer sind
Postdienstleistungsunternehmen. Sie sind Inhaber von
Lizenzen, die ihnen nach den §§ 5 f. PostG erteilt
worden sind.
37
Mit ihrer unmittelbar gegen das Erste Gesetz
zur Änderung des Postgesetzes, gegen Art. 1 Nr. 1
und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes
und gegen Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a,
Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie
Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes eingelegten Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte aus
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 Satz 1
und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Zur Begründung
führen sie aus:
38
Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Die
Beschwerdeführer seien von den angegriffenen Änderungen des
Postgesetzes selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
Insofern verweisen sie auf ihre Tätigkeit als Wettbewerber
der Deutschen Post AG. Sie seien Zustellorganisationen
regionaler Tageszeitungsverlage und mithin auf die Zustellung
von Zeitungen und weiteren über Briefkästen an Haushalte zu
überbringenden Informationen spezialisiert. Sie erbrächten
Postdienstleistungen in Verbindung mit ihrem bisherigen
Stammgeschäft. Durch die Hinzunahme der Briefdienstleistungen
als Feld der Erwerbstätigkeit biete sich die Möglichkeit, das
Berufsbild des Zustellers und die Erwerbslage der Zusteller
nachhaltig zu verändern, weil mit der Postdienstleistung der
zeitliche Auslastungsgrad der Beschäftigten und deren
Verdienst wachse. Mit Rücksicht auf das gesetzliche Gebot der
strukturellen Separierung gemäß § 10 PostG seien sie in
der Regel als Schwestergesellschaften der bisherigen
Zeitungszustellorganisationen herausgebildet worden.
39
Die Neuregelung wirke sich bereits jetzt auf
ihre Unternehmen aus, weil durch die Verlängerung der
gesetzlichen Exklusivlizenz der Marktzugang neuer Kräfte
zweifelhaft sei. Den Rechtsweg könnten sie nicht beschreiten,
weil die Erteilung einer Lizenz für den der Deutschen Post AG
reservierten Bereich gesetzlich ausgeschlossen sei. Sie
hätten nicht nur einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer
Postlizenz im gesetzlich zulässigen Umfang. Es sei auch davon
auszugehen, dass die Regulierungsbehörde bei Erfolg der
Verfassungsbeschwerde ihnen die begehrte umfassende und
unbeschränkte Lizenz zur Briefbeförderung erteile.
40
Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet.
Das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes sowie
Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a und Art. 2 Nr. 1
Buchstabe a des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes verletzten die Beschwerdeführer in ihrem
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die angegriffenen
Vorschriften seien ohne die erforderliche Zustimmung des
Bundesrats ergangen. Sie errichteten eine Zugangsregelung,
die durch hinreichende Gemeinwohlbelange nicht gerechtfertigt
sei. Konkurrenten der Deutschen Post AG sollten auf ein
Marktsegment verwiesen werden, in dem es nicht gelingen
könne, die logistischen Vorkehrungen für eine flächendeckende
Leistungserbringung zu schaffen. Die Exklusivlizenz für die
Deutsche Post AG diene nicht dem Schutz von
Gemeinschaftsgütern, sondern der fiskalischen Stärkung des
Aktienkurses der Deutschen Post AG und dem
Konkurrentenschutz.
41
Die Beschwerdeführer seien im Hinblick auf die
Verlängerung der Exklusivrechte zudem in ihrem Eigentumsrecht
gemäß Art. 14 Abs. 1 GG verletzt, weil ihnen
künftige Entwicklungsmöglichkeiten verloren gingen. Auch
amortisierten sich getätigte Investitionen nicht.
42
Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) sei verletzt. Die Deutsche Post AG und die
sonstigen Zustelldienste würden ungleich behandelt, obgleich
Art. 87 f GG sie gleichstelle. Die in
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebene
Gleichordnung der Deutschen Post AG mit anderen privaten
Anbietern werde unzulässig weit hinausgeschoben.
Art. 143 b Abs. 2 GG sei vom Grundsatz des
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG her zu verstehen.
Er biete daher jedenfalls für die Verlängerung der
Exklusivlizenz keine Rechtsgrundlage.
43
Auch Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten
Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes verstoße gegen die
Berufsfreiheit. Nach der alten Gesetzeslage hätten die
Beschwerdeführer die rechtliche Möglichkeit gehabt,
Briefbeförderungen ohne die Gewichts- und sonstigen
Beschränkungen zu erbringen, sofern ein
Universaldienstdefizit festgestellt worden sei. Das
Postgesetz sei in der bisherigen Fassung so konzipiert
gewesen, dass zwar der Deutschen Post AG für Übergangszwecke
exklusive Rechte gesichert worden seien, für die Sicherung
der Universaldienstversorgung aber potentiell die volle
Wettbewerbsfreiheit bestehe.
44
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesregierung, die Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post, die Deutsche Post AG, der
Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste, der
Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste und
der Bundesverband Deutscher Postdienstleister Stellung
genommen.
45
1. Nach Auffassung der Bundesregierung
bestehen gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde
durchgreifende Bedenken. Im Hinblick auf das Erste und das
Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzes fehle es
insbesondere an der unmittelbaren Betroffenheit der
Beschwerdeführer durch die Verlängerung der gesetzlichen
Exklusivlizenz. Es sei ihnen außerdem zuzumuten,
fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.
Hinsichtlich der angegriffenen Regelungen des Zweiten
Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes lägen die
Unmittelbarkeit und Gegenwärtigkeit einer
Grundrechtsbetroffenheit fern.
46
Die Verfassungsbeschwerde habe zudem in der
Sache keinen Erfolg. Art. 87 f und
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG bildeten die
Grundlage für einen gerechtfertigten Eingriff in die
Berufsfreiheit privater Anbieter von Postdienstleistungen.
Der Grundrechtsschutz nach Art. 12 Abs. 1 GG werde
verfassungsunmittelbar durch die Norm des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
eingeschränkt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe die
parlamentarische Gestaltungsfreiheit zur zeitweiligen
Beibehaltung von Monopolrechten insbesondere wegen der
angestrebten Verknüpfung des Abbaus von ausschließlichen
Rechten mit weiteren Liberalisierungsschritten auf
europäischer Ebene bewusst dem Anliegen einer sofortigen
vollständigen Marktöffnung im nationalen Alleingang
übergeordnet. Das Interesse an einer symmetrischen
Marktöffnung der Postmärkte in der Europäischen Union sei
kraft verfassungsunmittelbarer Wertentscheidung als ein
überragend wichtiges Gemeinschaftsgut einzustufen, welches
die mit der gesetzlichen Exklusivlizenz der Deutschen Post AG
verbundenen Einschränkungen der Berufsfreiheit anderer
Postdienstleistungsunternehmen rechtfertige. Daneben bildeten
die Sicherung des Universaldienstes und die Abstützung
infrastruktureller Lasten einen Belang, der nach
Art. 87 f Abs. 1 GG mit Verfassungsrang
ausgestattet sei. In den meisten EU-Mitgliedstaaten bestünden
Monopole, die nach Umfang und Dauer deutlich über die
gesetzliche Exklusivlizenz der Deutschen Post AG
hinausreichten.
47
Der verfassungsrechtlich gebotene
Vertrauensschutz sei nicht berührt. § 47 Abs. 1
Satz 2 PostG verdeutliche für alle potentiellen
Wettbewerber der Deutschen Post AG, dass sich der Gesetzgeber
die Aufrechterhaltung der Exklusivlizenz über die
ursprüngliche Frist hinaus habe offen halten wollen.
§ 52 PostG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur
Änderung des Postgesetzes trage mit der Verknüpfung von
Universaldienstleistungspflicht und gesetzlicher
Exklusivlizenz dem Verfassungsauftrag des Bundes aus
Art. 87 f Abs. 1 GG zur Infrastruktursicherung
Rechnung.
48
2. Die Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post weist darauf hin, dass eine
fachgerichtliche Vorklärung von Sinn und Zweck des § 51
PostG durchaus angebracht sein könne. Im Übrigen aber werde
den für die Gesetzgebung zuständigen Verfassungsorganen die
Stellungnahme überlassen.
49
3. Die Deutsche Post AG hat zur Unterstützung
ihres Vorbringens ein Rechtsgutachten vorgelegt. Dieses kommt
zu dem Ergebnis, dass die Verfassungsbeschwerde unzulässig
sei, weil die angegriffenen Vorschriften die Beschwerdeführer
nicht unmittelbar beträfen. Diese bedürften für ihre
angestrebte Tätigkeit nach § 5 Abs. 1 PostG einer
Erlaubnis. Bei einer Versagung stehe ihnen gegen diese
Entscheidung der Rechtsweg offen, den sie hätten beschreiten
müssen.
50
Die Verfassungsbeschwerde habe zudem in der
Sache keinen Erfolg. Die angegriffenen Normen seien formell
ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Erste Gesetz zur
Änderung des Postgesetzes habe nicht der Zustimmung des
Bundesrats bedurft, weil es auf Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG beruhe. Es sei auch inhaltlich
nicht zu beanstanden. Eine zwölfjährige Übergangszeit für den
Abbau des früheren Monopols sprenge nicht den von
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG gezogenen
Rahmen. In Anbetracht des Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG greife die Verlängerung der gesetzlichen
Exklusivlizenz nicht in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit
der Beschwerdeführer ein. Die Verfassung selbst billige für
eine Übergangszeit ein sachlich begrenztes Monopol. Ohne
grundrechtlichen Anknüpfungspunkt entfalle auch die
Möglichkeit, sich auf schutzwürdiges Vertrauen zu
berufen.
51
Eine Grenze für den Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers gemäß Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG bilde das Willkürverbot des Art. 3
Abs. 1 GG. Es wäre verletzt, wenn die Erwägungen des
Gesetzgebers zur Konkretisierung des unbestimmten
Verfassungsbegriffs "Übergangszeit" so offensichtlich fehlsam
wären, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für
gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten. Ein sachlicher
Grund für die Verlängerung der gesetzlichen Exklusivlizenz
liege in der Erfüllung der staatlichen
Gewährleistungsverantwortung für die Erbringung des
Universaldienstes. Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG wolle dem Umstand Rechnung tragen, dass das
aus dem öffentlichrechtlichen Sondervermögen Deutsche
Bundespost POSTDIENST hervorgegangene Unternehmen Deutsche
Post AG nach Auffassung des verfassungsändernden Gesetzgebers
nicht schon mit dem In-Kraft-Treten des Art. 87 f
GG in der Lage gewesen sei, im grundsätzlich gewollten
Wettbewerb zu bestehen. Zugleich aber stehe
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG auch in
unmittelbarem sachlichen Zusammenhang mit der Verwirklichung
des Binnenmarktes Postdienstleistungen in Europa.
52
4. Der Bundesverband der
Kurier-Express-Post-Dienste hat insbesondere eine
Einschätzung der Marktsituation für die Wettbewerber der
Deutschen Post AG vorgenommen. Er meint, dass eine
Verlängerung der Exklusivlizenz über den 31. Dezember 2002
hinaus in der Praxis eine Verstärkung der
Marktzugangsbeschränkungen bedeute. Auch bestehe kein
Vertrauen darin, dass das jetzige Enddatum für die
Exklusivlizenz der Deutschen Post AG, der 31. Dezember 2007,
beibehalten werde. Der Gesetzgeber sei wortbrüchig
geworden.
53
5. Der Bundesverband Internationaler Express-
und Kurierdienste bejaht die Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde. Sie sei von allgemeiner Bedeutung,
weil sie grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufwerfe
und die zu erwartende Entscheidung des Gerichts über den
Einzelfall hinaus Klarheit über die Rechtslage in einer
Vielzahl gleich gelagerter Fälle schaffen werde. Die
Verfassungsbeschwerde sei zudem begründet. Das Verbot,
Briefdienstleistungen zu erbringen, stelle einen
schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit der Berufswahl dar,
für die es keine Rechtfertigung gebe. Die Exklusivlizenz und
deren Verlängerung seien nicht erforderlich zur
Aufrechterhaltung des Universaldienstes in Deutschland. Die
Verlängerung verstoße auch gegen Art. 7 der Richtlinie
97/67/EG.
54
6. Der Bundesverband Deutscher
Postdienstleister hält die Verfassungsbeschwerde für
unzulässig. Es fehle namentlich an der unmittelbaren
Betroffenheit. Das Postgesetz sehe für eine unternehmerische
Betätigung im lizenzpflichtigen Bereich, in dessen Rahmen die
gesetzliche Exklusivlizenz der Deutschen Post AG erteilt sei,
die Notwendigkeit einer Erlaubniserteilung vor, um
Briefsendungen gewerbsmäßig befördern zu können. Gegen diesen
behördlichen Vollzugsakt müssten sich die Beschwerdeführer
wenden und den insoweit eröffneten Rechtsweg erschöpfen.
Gerade bei der Rechtsanwendung durch die sachnäheren
Fachgerichte könnten auf Grund ihres besonderen
Sachverstandes auch bei fehlender Auslegungsbedürftigkeit der
angegriffenen Vorschrift möglicherweise für die
verfassungsgerichtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage
gefördert werden.
55
Die Verfassungsbeschwerde habe auch in der
Sache keinen Erfolg. Das Erste Gesetz zur Änderung des
Postgesetzes habe nicht der Zustimmung des Bundesrats
bedurft. Angesichts des inneren Zusammenhangs zwischen
Art. 87 f Abs. 1 und Art. 143 b
Abs. 2 GG sei auf den Anwendungsvorrang hinzuweisen, der
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG als lex
specialis zukomme. Diese Vorschrift sehe eine Zustimmung des
Bundesrats nicht vor. Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG trage in besonderem Maße der
integrationspolitischen und wirtschaftlichen Notwendigkeit
Rechnung, eine dem Fortgang der gemeinschaftsrechtlichen
Liberalisierung des Postwesens entsprechende Verleihung
verbleibender Ausschließlichkeitsrechte zu ermöglichen.
Gemeinsam mit Art. 87 f GG seien die
grundgesetzlichen Verfassungsvorgaben über die Ausgestaltung
des Postwesens einer gemeinschaftsrechts- und vor allem
richtlinienkonformen Handhabung zugänglich. Angesichts der
offenen Begrifflichkeit, derer sich diese
Verfassungsvorschrift bediene, stehe dem Gesetzgeber eine
beachtliche Einschätzungsprärogative für die Inanspruchnahme
der ihm erteilten Ermächtigung zu.
56
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit
sie sich gegen das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes
und gegen Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a,
Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie Art. 3 des
Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes wendet.
Unzulässig ist sie dagegen, soweit sie gegen Art. 1
Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes gerichtet ist.
57
1. Soweit die Beschwerdeführer neben
Bestimmungen des Dritten Änderungsgesetzes noch das Erste
Gesetz zur Änderung des Postgesetzes angreifen, ist das
Rechtsschutzinteresse für die Verfassungsbeschwerde nicht
entfallen, da der Verfahrensgegenstand teilidentisch ist. Der
Gesetzgeber hat das Erste Änderungsgesetz nicht ausdrücklich
außer Kraft gesetzt. Das Dritte Gesetz zur Änderung des
Postgesetzes ändert § 51 Abs. 1 Satz 1 in der
Fassung des Ersten Änderungsgesetzes. In der Reichweite
dieser Änderung ist das Erste Änderungsgesetz zwar
gegenstandslos, im Übrigen aber nicht. Insofern besteht die
durch die Verfassungsbeschwerde angegriffene Exklusivlizenz
der Deutschen Post AG im reduzierten Umfang fort.
58
2. Soweit sich die Beschwerdeführer gegen das
Erste und das Dritte Änderungsgesetz wenden, sind sie auch
beschwerdebefugt (vgl. § 90 Abs. 1 BVerfGG).
59
a) Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung
ist von den Beschwerdeführern im Hinblick auf Art. 12
Abs. 1 sowie Art. 3 Abs. 1 GG in hinreichender
Weise vorgetragen worden.
60
Eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1
GG durch die Verlängerung der Exklusivlizenz ist möglich,
wenn, wie die Beschwerdeführer meinen, diese Norm Maßstab der
Prüfung ist. Nach dieser Ansicht ist Art. 143 b
Abs. 2 GG eine spezifische Schrankensetzung zu
Art. 12 GG (so Gersdorf, in:
von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz,
4. Aufl., Bd. 3, 2001, Art. 143 b
Rn. 13; Uerpmann, in: von Münch/Kunig,
Grundgesetz-Kommentar, 5. Aufl., 2003,
Art. 143 b Rn. 4). Eine Rechtsverletzung kommt
aber auch dann in Betracht, wenn der gegenteiligen Auffassung
zu folgen ist, nach der Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG zu einer Einengung des Schutzbereichs von
Art. 12 Abs. 1 GG mit der Folge führt, dass die
Berufsfreiheit insoweit nicht betroffen sein kann, als die
verfassungsrechtliche Ermächtigung zur Beibehaltung der
Exklusivlizenzen genutzt wird (so von Danwitz,
Verfassungsfragen der gesetzlichen Exklusivlizenz der
Deutschen Post AG, 2002, S. 86 ff.). Art. 12
Abs. 1 GG gewährt ein subjektives Recht auf Einhaltung
der verfassungsrechtlichen Grenzen der Einräumung von
Ausschließlichkeitsrechten für die Deutsche Post AG, weil mit
ihnen zugleich der Bereich festgelegt wird, in dem die
berufliche Betätigung durch Art. 12 Abs. 1 GG
geschützt ist. In der Darlegung, dass diese Grenzen verletzt
sein können, ist die der Möglichkeit einer
Grundrechtsbeeinträchtigung enthalten.
61
Die Beschwerdeführer haben die Möglichkeit
eines Gleichheitsverstoßes (Art. 3 Abs. 1 GG)
ebenfalls hinreichend dargetan. Dagegen fehlt es an einem
entsprechenden Vortrag, soweit sie eine Verletzung der
Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) geltend
machen. Die von den Beschwerdeführern mit den
Briefbeförderungen verbundenen Erwartungen und Chancen werden
vom Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht
umfasst. Denn die Eigentumsgarantie schützt nur
Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen,
nicht dagegen erst in der Zukunft liegende Umsatz- und
Gewinnmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 102, 197 ;
stRspr).
62
b) Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts muss der Beschwerdeführer durch die
angegriffene Norm ferner selbst, gegenwärtig und unmittelbar
in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten
betroffen sein (vgl. BVerfGE 97, 157 ; 102, 197
; stRspr). Die Beschwerdeführer erfüllen diese
Voraussetzungen.
63
aa) Sie sind von den angegriffenen
Bestimmungen selbst betroffen. Das Erfordernis der
Selbstbetroffenheit verlangt, dass gerade der
Beschwerdeführer in eigenen Grundrechten oder
grundrechtsgleichen Rechten betroffen ist. Das ist der Fall,
wenn er Adressat der angegriffenen Maßnahme ist (vgl. BVerfGE
102, 197 ). Eine Selbstbetroffenheit ist
aber auch dann gegeben, wenn der Akt an Dritte gerichtet ist
und eine hinreichend enge Beziehung zwischen der
Grundrechtsposition des Beschwerdeführers und der Maßnahme
besteht. Es muss eine rechtliche Betroffenheit vorliegen;
eine nur faktische Beeinträchtigung im Sinne einer
Reflexwirkung reicht nicht (vgl. BVerfGE 13, 230
; 78, 350 ).
64
Direkter Adressat der angegriffenen Regelungen
ist die Deutsche Post AG, der in § 51 PostG eine
gesetzliche Exklusivlizenz verliehen wird. Eine hinreichend
enge Beziehung liegt in den Fällen der Beschwerdeführer
jedoch vor. Sie sind Postdienstleistungsunternehmen, die
Inhaber von Lizenzen nach §§ 5 ff. PostG sind. Die
Beschwerdeführer haben allerdings noch keine Lizenz für die
Postdienstleistungen, deren Erbringung ihnen nach § 51
PostG versagt wird. Aus den Angaben der Beschwerdeführer
ergibt sich jedoch in hinreichender Weise, dass sie den
Willen und die Fähigkeit haben, den Zustelldienst im
umstrittenen Briefsektor aufzunehmen. Das reicht für eine
Annahme der Selbstbetroffenheit aus.
65
bb) Auch soweit die Beschwerdeführer
Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a des Dritten Gesetzes zur
Änderung des Postgesetzes angreifen, der nach Art. 3
Satz 2 dieses Gesetzes erst am 1. Januar 2006 in Kraft
treten wird, ist ihre gegenwärtige Beschwer gegeben. Die
Frage, ob von einem verkündeten, aber noch nicht in Kraft
getretenen Gesetz eine gegenwärtige Beschwer ausgehen kann,
ist im vorliegenden Fall zu bejahen (vgl. auch BVerfGE 38,
326 ; 48, 64 ). Der Gesetzgeber
hat mit dem Dritten Änderungsgesetz ein einheitliches
Regelungskonzept geschaffen, das an Art. 7 der
Richtlinie 97/67/EG mit seiner differenzierten Festsetzung
von Gewichtsgrenzen angepasst ist. Der Gesetzgeber wollte
einen Weg finden, der sichert, dass in der Zeit vom 1. Januar
2003 bis zum 31. Dezember 2005 für Briefe das Einzelgewicht
bis 100 Gramm und danach zwischen dem 1. Januar
2006 und dem 31. Dezember 2007 das Einzelgewicht bis 50
Gramm maßgebend wird. Das Ziel hätte auch anders erreicht
werden können, etwa durch eine materiellrechtliche Regelung
der zeitlichen Stufung bei sofortigem In-Kraft-Treten des
Gesetzes (vgl. BVerfGE 101, 54 ). Die Vorschriften
wären dann zwar in Kraft gesetzt worden, hätten jedoch erst
bei Erreichen der jeweiligen Stufe Wirksamkeit erlangt. In
dem einen wie in dem anderen Fall sind aber die künftigen
Rechtswirkungen bereits gegenwärtig klar abzusehen und für
die Beschwerdeführer gewiss. Es entspricht dem Gebot
effektiven Grundrechtsschutzes, ungeachtet der vom
Gesetzgeber gewählten Konstruktion schon jetzt im
Zusammenhang des gesamten Komplexes die Prüfung der zukünftig
maßgeblich werdenden Regelungen zu ermöglichen.
66
cc) Die angegriffenen Bestimmungen beschweren
die Beschwerdeführer auch unmittelbar. Diese sind nicht
darauf zu verweisen, gemäß § 90 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG den Rechtsweg zu erschöpfen.
67
Grundsätzlich verlangt zwar der Grundsatz der
Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, dass ein
Beschwerdeführer die ihm zur Verfügung stehenden und
zumutbaren Möglichkeiten einer inzidenten Normenkontrolle
ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten
Grundrechtsverletzungen im fachgerichtlichen Verfahren zu
erreichen (vgl. BVerfGE 71, 305 ; 74, 69
). Danach müssten die Beschwerdeführer eine Lizenz
(§ 5 Abs. 1 PostG) beantragen und könnten deren
Verweigerung fachgerichtlich angreifen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt indessen allgemeine Bedeutung zu
(vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG), so dass die
Beschwerdeführer den fachgerichtlichen Rechtsweg nicht
beschreiten müssen.
68
Die Verfassungsbeschwerde ist von allgemeiner
Bedeutung, weil sie die Klärung grundsätzlicher
verfassungsrechtlicher Fragen erwarten lässt und über den
Fall der Beschwerdeführer hinaus zahlreiche gleich gelagerte
Fälle praktisch mitentschieden werden (vgl. BVerfGE 19, 268
; 85, 167 ). Sie hat Bedeutung auch für
diejenigen Unternehmen, die bereit und auf Grund ihrer
organisatorischen und finanziellen Voraussetzungen in der
Lage sind, einen Teil des Briefversandes zu übernehmen. So
bringt die Beantwortung der in diesem Verfahren aufgeworfenen
Fragen Klarheit darüber, ob Betreiber von Zustelldiensten im
gesamten Bundesgebiet vor dem Ablauf des Jahres 2007 befugt
sind, neben der Deutschen Post AG Briefe ohne Beschränkungen
hinsichtlich des Gewichts und des Preises zu befördern.
69
Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit sie sich
gegen Art. 1 Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes
zur Änderung des Postgesetzes richtet, unzulässig, weil die
darin enthaltene Rüge der Grundrechtsverletzung nicht
ausreichend begründet ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG).
70
Der Beschwerdeführer muss substantiiert
darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen
die angegriffene Maßnahme kollidiert; die Möglichkeit einer
Grundrechtsverletzung ist deutlich zu machen (vgl. BVerfGE 6,
132 ; 89, 155 ). Diese Voraussetzung
haben die Beschwerdeführer hinsichtlich des Art. 1
Nr. 1 und 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes nicht erfüllt.
71
Dem Beschwerdevortrag ist nicht zu entnehmen,
dass eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1,
Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG in
Betracht kommt. Die Ausführungen erschöpfen sich im
Wesentlichen darin, die Beschwerdeführer hätten bislang unter
den Voraussetzungen der §§ 12 ff. PostG die
rechtliche Möglichkeit gehabt, Briefbeförderungen
vorzunehmen, falls ein Universaldienstdefizit festgestellt
worden wäre. Diese Möglichkeit sei nunmehr durch § 52
PostG entfallen.
72
Eine Beeinträchtigung der Grundrechte aus
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG ist damit
allein noch nicht dargelegt. Durch die Neufassung des
§ 52 PostG ist der bis dahin schon bestehende faktische
Zustand der Erbringung der Universaldienstleistungen durch
die Deutsche Post AG gesetzlich mit einer rechtlichen
Verpflichtung gekoppelt worden. Die Beschwerdeführer hatten
auf Grund des Umstandes, dass die Deutsche Post AG die
Universaldienstleistungen faktisch erbrachte, bereits bisher
keine rechtlich realisierbare Chance, selbst
Briefbeförderungen vorzunehmen. Die Erfüllung der
Universaldienstleistungen durch die Deutsche Post AG war mit
ihrer Exklusivlizenz verbunden, auch wenn es zunächst für sie
keine ausdrückliche Rechtspflicht zur Erfüllung der
Universaldienstleistungen gab. Die Neufassung des § 52
PostG hat zwar eine entsprechende Rechtspflicht der Deutschen
Post AG geschaffen, dadurch aber nicht die für die
Beschwerdeführer bestehende Lage verändert, in der sie keine
rechtliche Möglichkeit hatten und haben, eine Lizenz zur
Briefbeförderung zu erhalten. Die Beschwerdeführer legen auch
nicht dar, dass sich vor der gesetzlichen Regelung ein
Universaldienstdefizit konkret abzeichnete.
73
Damit genügen die Ausführungen auch nicht den
gesetzlichen Anforderungen an die Darlegung einer auf einer
Ungleichbehandlung gegenüber der Deutschen Post AG beruhenden
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG.
74
Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit
zulässig, unbegründet. Art. 1 des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Postgesetzes und Art. 1 Nr. 3
Buchstabe a, Art. 2 Nr. 1 Buchstabe a sowie
Art. 3 des Dritten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes sind verfassungsgemäß.
75
1. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist
nicht das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs.
1 GG. Die angegriffenen Vorschriften sind allein an
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG zu
messen.
76
a) Mit Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG hat der verfassungsändernde Gesetzgeber dem
Bundesgesetzgeber ausdrücklich das Recht eingeräumt, für eine
Übergangszeit den Fortbestand von bisherigen ausschließlichen
Rechten der aus der Deutschen Bundespost POSTDIENST
hervorgegangenen Unternehmen anzuordnen.
77
Die Deutsche Bundespost war vor der Änderung
des Grundgesetzes im Jahr 1994 als Hoheitsverwaltung des
Bundes eingerichtet. Die von ihr wahrgenommenen Aufgaben
waren hoheitliche, die im Rahmen eines staatlichen
Leistungsmonopols wahrgenommen wurden. Soweit
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG es ermöglicht,
weiterhin Postdienstleistungen vom Wettbewerb auszunehmen,
erfolgt dies anders als zuvor nicht unter Nutzung eines
Verwaltungsmonopols. Vielmehr wird ein Unternehmen privaten
Rechts im Rahmen eines Monopols sui generis durch Verleihung
einer exklusiven Lizenz zur privatwirtschaftlichen Erbringung
der Dienstleistungen berechtigt. Im Anwendungsbereich des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG können die in
der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
aufgeworfenen Fragen der verfassungsrechtlichen Beurteilung
von Verwaltungsmonopolen daher dahinstehen (vgl. hierzu
BVerfGE 14, 105 ; 21, 245 ;
37, 314 ; 41, 205 ).
Dies gilt auch im Hinblick auf die Herleitung einer
Gesetzgebungskompetenz. Denn Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber ausdrücklich,
für eine Übergangszeit Exklusivrechte zu verleihen.
78
Sieht der verfassungsändernde Gesetzgeber in
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG für die Erbringung
von Dienstleistungen die Einräumung ausschließlicher Rechte
vor, so regelt er zugleich, dass Art. 12 Abs. 1 GG
in dem monopolisierten Bereich nicht gilt. Die Nutzung der
nur für eine Übergangszeit bestehenden Ermächtigung des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG durch den
einfachen Gesetzgeber bewirkt daher keine Beschränkung der
Berufsfreiheit. Hält der Gesetzgeber sich allerdings nicht an
die in Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
normierten Grenzen der Einräumung eines
Ausschließlichkeitsrechts und beeinträchtigt er dadurch auf
verfassungswidrige Weise andere Unternehmen in ihren
beruflichen Betätigungsmöglichkeiten, können diese
Unternehmen in ihrer Berufsfreiheit gemäß Art. 12
Abs. 1 GG betroffen sein.
79
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1
GG geht auf eine Empfehlung des Rechtsausschusses des
Bundesrats zurück, die der Bundesrat in seiner Stellungnahme
aufgegriffen hat (vgl. BRDrucks 114/1/94, Empfehlungen der
Ausschüsse, S. 9 Nr. 16; BRDrucks 114/94
(Beschluss), S. 6 Nr. 11). Diese Norm ist das
Ergebnis eines gesetzgeberischen Kompromisses, der
insbesondere deshalb zu finden war, weil der Bundesrat mit
der von Bundesregierung und Bundestag angestrebten sofortigen
Aufgabe der Sonderstellung der Nachfolgeunternehmen der
Deutschen Bundespost nicht einverstanden war und eine
Klarstellung für erforderlich hielt, um zu vermeiden, dass
eine Exklusivlizenz an Art. 87 f oder an
Art. 12 GG scheitern würde (vgl. statt vieler Herdegen,
in: Badura/von Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, Beck'scher
PostG-Kommentar, 2002, § 51 Rn. 3). Ein Bedarf für
eine solche Klärung wurde mit Rücksicht auf
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG gesehen, der
die Erbringung von Postdienstleistungen als
privatwirtschaftliche Tätigkeit in privatrechtlicher Form
vorsieht.
80
b) Die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
ermöglichte Verleihung von Ausschließlichkeitsrechten ist von
Verfassungs wegen in zeitlicher und sachlicher Hinsicht
begrenzt.
81
aa) In zeitlicher Hinsicht dürfen die
Monopolrechte nach Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG nur "für
eine Übergangszeit" aufrechterhalten werden. Es geht darum,
einen wirtschaftlichen Bereich für eine Betätigung allmählich
zu öffnen, die nach der Öffnung durch Art. 12
Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sein wird.
82
(1) Die gesetzliche Einräumung von
ausschließlichen Rechten darf daher nicht zeitlich unbegrenzt
erfolgen. Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG sagt
allerdings nicht, dass der Gesetzgeber nur einmal - also
ohne die Möglichkeit der Verlängerung - von der
Ermächtigung Gebrauch machen kann. Auch aus der
Entstehungsgeschichte ergibt sich kein Verbot einer
Fristverlängerung.
83
(2) Die Dauer der Übergangszeit ist im
Grundgesetz nicht ausdrücklich festgelegt. Anders als in
Satz 2, der eine zeitliche Festlegung für die Aufgabe
der Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen
Bundespost POSTDIENST enthält, ist der Begriff der
"Übergangszeit" in Satz 1 von Art. 143 b
Abs. 2 GG nicht weiter umschrieben worden. Der
Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Spielraum der
zeitlichen Ausgestaltung. Die äußerste Zeitdauer ist durch
Auslegung zu ermitteln. Maßgebend ist insbesondere der mit
der Regelung verfolgte Zweck.
84
Die Übergangsregelung soll sichern, dass die
Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost auch angesichts
des Fortgangs der Liberalisierung im europäischen Raum im
Wettbewerb bestehen können. Zugleich soll ihnen ungeachtet
der wirtschaftlichen Entwicklungen ermöglicht werden, die
übernommenen besonderen finanziellen und sozialen
Verpflichtungen, insbesondere Pensionslasten, zu tragen.
85
(a) Die Schaffung des Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG war von der Überlegung getragen,
dass das aus dem öffentlichrechtlichen Sondervermögen
Deutsche Bundespost POSTDIENST zu bildende Unternehmen
Deutsche Post AG nicht schon mit In-Kraft-Treten des
Art. 87 f GG in der Lage sein würde, im
grundsätzlich gewollten Wettbewerb zu bestehen. Die
verfassungsrechtlich abgesicherte Verleihung der
Exklusivlizenz an die Deutsche Post AG sollte einen abrupten
Systemwechsel vermeiden, um eine Benachteiligung der
Deutschen Post AG gegenüber neu hinzutretenden Wettbewerbern
auszuschließen.
86
(b) Art. 143 b Abs. 2 GG steht
zudem im sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit der
Verwirklichung des Binnenmarktes für Telekommunikations- und
Postdienstleistungen in Europa. Der Bundesrat hatte in seiner
Stellungnahme zum Gesetzentwurf empfohlen, die den
Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost verliehenen
Monopole nur im Gleichklang mit der Entwicklung in der
Europäischen Union aufzugeben, weil diese Unternehmen auf
absehbare Zeit die Hauptlast des Infrastrukturauftrags
(Art. 87 f Abs. 1 GG) zu tragen hätten (BRDrucks 114/94
(Beschluss), S. 1 Nr. 1 Buchstabe c). Auch die
Beschlussempfehlung und der Bericht des Rechtsausschusses des
Bundestags zeigen unter Bezugnahme auf die Prüfungsbitte des
Bundesrats und unter Verweis auf die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zur Zulässigkeit und zur Dauer
ausschließlicher Rechte, dass sich der verfassungsändernde
Gesetzgeber an den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die
Liberalisierung der Dienstleistungszweige orientieren wollte
(vgl. BTDrucks 12/8108, S. 7).
87
Mit der Übergangsbestimmung sollte nicht nur
gewährleistet werden, dass sich die nationale Gesetzgebung im
Einklang mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht der
Europäischen Union befindet. Mit der zeitweiligen
Aufrechterhaltung eines Teils des früheren Postmonopols
wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber dem
Bundesgesetzgeber auch die Möglichkeit geben, auf die
europäische Entwicklung Rücksicht zu nehmen. Die vorgesehene
Orientierung an den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für die
Liberalisierung erfolgte insbesondere durch einen Verweis auf
den Stand der politischen Willensbildung in der Europäischen
Union und auf die Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs zu Exklusivrechten (dazu vgl. EuGH, Slg. 1993,
I-2533 <2568; Rn. 14, 15> - Corbeau). Der
verfassungsändernde Gesetzgeber hatte das Schicksal des
Postmonopols insofern schon beim Erlass des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG mit der
Entwicklung auf Gemeinschaftsebene verbunden (vgl. auch
Kämmerer, DVBl 2001, S. 1705 ).
88
Diese Orientierung an der europäischen
Entwicklung fand eine Vertiefung und zugleich Akzentuierung
in den später erfolgten Begründungen zu dem Ersten und dem
Dritten Änderungsgesetz zum Postgesetz. Ausdrücklich ist in
der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zu dem
Ersten Änderungsgesetz (vgl. BTDrucks 14/6121, S. 6) auf
den europäischen Kontext - und zwar unter Bezugnahme auf
die europäische Marktentwicklung - hingewiesen worden.
Auf die europäische Entwicklung hat sich auch die Begründung
des Entwurfs eines Dritten Gesetzes zur Änderung des
Postgesetzes (vgl. BTDrucks 14/9195, S. 6) bezogen. Nach
ihr ist es ausschließlich um die Anpassung an die Veränderung
der Postdienste-Richtlinie gegangen, die ihrerseits eine
Reaktion auf den Stand der Liberalisierung in Europa war;
diese sollte durch stufenweises Vorgehen beschleunigt
werden.
89
(c) Ein weiteres Anliegen der Entscheidung für
den nur schrittweisen Übergang in die Liberalisierung ist es
gewesen, die Fähigkeit der Nachfolgeunternehmen der Deutschen
Bundespost zu sichern, die besonderen finanziellen und
sozialen Verpflichtungen, insbesondere die Pensionslasten, zu
tragen (vgl. Stellungnahme des Bundesrats, BTDrucks 13/7774,
S. 44 Nr. 53).
90
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer
gibt die Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung aber
keinen hinreichenden Anhaltspunkt dafür, dass die Zielsetzung
des Art. 143 b Abs. 2 GG vorrangig oder gar
ausschließlich die Bewältigung dieser Lasten als
Rechtfertigungsgrund der Exklusivrechte war. Die Möglichkeit
einer Fortdauer der Exklusivstellung der Deutschen Post AG
entfällt nicht schon dann, wenn übernommene Altlasten keine
nennenswerte Belastung mehr darstellen.
91
bb) Die übergangsweise Fortgeltung von
Exklusivrechten ist gegenständlich durch Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG beschränkt, dessen Auslegung
inhaltlich durch Art. 87 f GG beeinflusst wird.
92
(1) Aus der Formulierung "Die vor der
Umwandlung bestehenden ausschließlichen Rechte des Bundes"
folgt in gegenständlicher Hinsicht, dass Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG allein die vormals bestehenden
gesetzlichen Monopolrechte in den Bereichen Postwesen und
Telekommunikation betrifft (vgl. Wieland, in: Dreier,
Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 143 b
Rn. 8).
93
(2) Darüber hinaus folgen sachliche
Einschränkungen aus Art. 87 f GG, die auch in der
Übergangszeit bedeutsam sind.
94
Seit der Liberalisierung des Postmarktes durch
die Postreform II steht die Erbringung von
Postdienstleistungen der Deutschen Post AG und "anderen
privaten Anbietern" als privatwirtschaftliche Tätigkeit zu
(Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG). Deren
Leistungserbringung steht unter dem Vorbehalt des
Gewährleistungsauftrags aus Art. 87 f Abs. 1
GG. Das in Art. 87 f Abs. 2 GG enthaltene Ziel
privatwirtschaftlicher Leistungserbringung ist damit in den
durch Absatz 1 aufgegebenen Zweck eingeordnet,
flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen
zu gewährleisten. Das in Art. 87 f GG für den
Postbereich vorgesehene Regelungsregime ist daher schon von
Verfassungs wegen durch die Kombination eines staatlichen
Gewährleistungsauftrags, der zugleich eine Befugnis zur
Regulierung enthält (Absatz 1), mit der Ermöglichung
einer privatwirtschaftlichen Betätigung privatrechtlicher
Anbieter (Absatz 2 Satz 1) geprägt. Satz 1 von
Absatz 2 bewirkt für den von Absatz 1 erfassten
Bereich keine völlige Freigabe dieser Dienstleistungen an den
marktwirtschaftlichen Wettbewerb, sondern nur eine Freigabe
im Rahmen der Einbettung dieses Wettbewerbs in das
Gewährleistungsregime des Art. 87 f Abs. 1 GG.
95
(a) Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG
legt die Erbringung der Postdienstleistungen nicht
uneingeschränkt auf das Wettbewerbsprinzip fest. Sonst hätte
ein Widerspruch zu Art. 87 f Abs. 1 und
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG entstehen
können. Privatwirtschaftlichkeit verweist zunächst auf den
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und auf eine am
Gewinnprinzip orientierte Betätigung; sie kann beispielsweise
auch gegeben sein, wenn ein privatwirtschaftliches
Unternehmen ohne Wettbewerber handelt, wie dies gegenwärtig
in einem erheblichen Teil der Universaldienstleistungen der
Fall ist. Eine Auslegung des Art. 87 f Abs. 2
GG, die ausnahmslos auf die Schaffung von Wettbewerb
hinausläuft, wird vom Grundgesetz unter keinem rechtlichen
Gesichtspunkt gestützt.
96
(b) Der in Art. 87 f Abs. 1 GG
enthaltene Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern,
dass es bei und nach der Privatisierung und Liberalisierung
des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistungen
kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder
sich auf lukrative Bereiche beschränkt (zu solchen Wirkungen
vgl. Fehling, VerwArch 86 , S. 600
). Der Bereich des Postwesens soll nur mit
der Maßgabe aus der staatlichen Regie entlassen werden, dass
dabei die Verantwortung des Staates für die ehedem aus der
Daseinsvorsorge entstandenen Aufgaben nicht aufgegeben wird.
Das Privatisierungsgebot des Art. 87 f Abs. 2
Satz 1 GG zielt zwar auf den Rückzug des Staates aus dem
Bereich der Postdienstleistungen; doch begründet der
Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Absatzes 1 die
staatliche Verantwortung, marktwirtschaftlich bedingte
Nachteile für eine Grundversorgung der Bevölkerung mit
Postdienstleistungen zu verhindern (vgl. Stern,
DVBl 1997, S. 309 ).
97
Die Erfüllung dieses Auftrags wird durch
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG für eine
Übergangszeit dahingehend konkretisiert, dass in ihr sogar
Ausschließlichkeitsrechte bestehen dürfen. Vorliegend bedarf
keiner Klärung, wie weit der Bereich der davon erfassten
Dienstleistungen gezogen ist. Das hier allein zu
überprüfende, in § 51 PostG enthaltene
Ausschließlichkeitsrecht der Deutschen Post AG bezieht
sich jedenfalls nur auf einen Ausschnitt aus dem Bereich der
so genannten Universaldienstleistungen (zu deren gesetzlicher
Umschreibung siehe § 1 PUDLV), der nach einhelliger
Auffassung in der Literatur von dem Gewährleistungsauftrag
des Bundes aus Art. 87 f Abs. 1 GG umfasst ist
(vgl. statt vieler Windthorst, in: Sachs, Grundgesetz,
3. Aufl., 2003, Art. 87 f
Rn. 8 ff.).
98
(c) Die Verfassungsmäßigkeit einer auf
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG beruhenden Regelung
setzt allerdings voraus, dass sie geeignet ist, die vom
verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgten Ziele zu
erreichen. Im Zuge der Übergangsregelung darf insbesondere
nicht eine Lage entstehen, bei der die in Art. 87 f
Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehene Ordnung der übrigen
privatwirtschaftlichen Postdienstleistungen gestört wird oder
die in Art. 87 f Abs. 1 GG gewährleisteten
Dienstleistungen nicht erbracht werden können. Dies ist hier
nicht zu befürchten.
99
Die Fähigkeit des Nachfolgeunternehmens der
Deutschen Bundespost POSTDIENST zur Erbringung der
Dienstleistungen hat der verfassungsändernde Gesetzgeber in
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
vorausgesetzt. Von der Ermächtigung kann allerdings nur
Gebrauch gemacht werden, wenn auch konkret zu erwarten ist,
dass die Dienstleistungen auf einem dem Art. 87 f
Abs. 1 GG entsprechenden Niveau erbracht werden.
100
Die Exklusivlizenz beeinträchtigt die
Fähigkeit anderer privatwirtschaftlicher Anbieter zur
Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen des
Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG nicht. Diese
sind lediglich gehindert, in den Vorbehaltsbereichen tätig zu
werden. Die Möglichkeit einer solchen Beschränkung ist in
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehen.
Ob auch private Anbieter in der Lage sind, die der Deutschen
Post AG vorbehaltenen Dienstleistungen zu erbringen, ist
insofern nicht maßgeblich. Der Gesetzgeber darf in Rechnung
stellen, ob in der Übergangszeit zu befürchten ist, dass die
Konkurrenten sich nur den lukrativen Marktsegmenten zuwenden
und der Deutschen Post AG als Universaldienstverpflichtete
kostenintensive, für sich allein nicht gewinnbringende
Geschäftsbereiche überlassen.
101
(d) Bei der Austarierung der Möglichkeit
privatwirtschaftlicher Leistungserbringung und hoheitlicher
Regulierung darf der Gesetzgeber sich am Fortgang der
Liberalisierung innerhalb der Europäischen Union
ausrichten.
102
Eine Orientierung bieten die einschlägigen
Richtlinien der Europäischen Gemeinschaften - hier also
die Postdienste-Richtlinie 97/67/EG in der Fassung der
Änderungsrichtlinie 2002/39/EG - auch insoweit, als sie
keine Bindungen, sondern nur Ermächtigungen enthalten. Die
Postdienste-Richtlinie bestimmt den Zeitpunkt, bis zu dem
Liberalisierungsschritte spätestens erfolgt sein müssen. Bei
der Umsetzung der Richtlinie darf wegen der Verzahnung der
Postdienstmärkte in Europa berücksichtigt werden, wie schnell
die Liberalisierung in den anderen an die Richtlinie
gebundenen Staaten vorankommt.
103
Nach Art. 7 Abs. 1 Satz 1 der
Postdienste-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten nicht
verpflichtet, aber berechtigt, Dienste für Anbieter von
Universaldienstleistungen zu reservieren, soweit es für die
Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig ist. Das
europarechtliche Kriterium der Notwendigkeit hat auch für die
Bestimmung der Reichweite der Übergangsvorschrift des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG Bedeutung.
Ist die Exklusivlizenz nämlich für die Aufrechterhaltung der
Universaldienste europarechtlich nicht (mehr) notwendig,
spricht dies gegen die Anwendbarkeit des Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG.
104
Die Gewährleistung des postalischen
Universaldienstes ist in der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs grundsätzlich als Rechtfertigung für die
Gewährung von Ausschließlichkeitsrechten anerkannt (vgl.
EuGH, Slg. 1993, I-2533 <2568; Rn. 14, 15>
- Corbeau; vgl. auch Slg. 2000, I-857 <875;
Rn. 44 f.> - Deutsche Post AG). Im Hinblick
auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste
in der Europäischen Union wird in Nr. 11 der
Erwägungsgründe zur Änderungsrichtlinie 2002/39/EG
ausdrücklich festgestellt: "Das grundlegende Ziel, die
Sicherstellung eines Universaldienstes gemäß den von den
Mitgliedstaaten nach Artikel 3 der Richtlinie 97/67/EG
festgelegten Qualitätsnormen in der gesamten Gemeinschaft auf
Dauer und gleich bleibend zu gewährleisten, lässt sich
erreichen, wenn in diesem Bereich die Möglichkeit, Dienste zu
reservieren, aufrechterhalten bleibt und gleichzeitig durch
ein ausreichendes Maß an Dienstleistungsfreiheit für
Bedingungen gesorgt wird, die hohe Effizienz ermöglichen."
Zwar knüpft Art. 7 Abs. 1 der
Postdienste-Richtlinie 97/67/EG in der Fassung der erwähnten
Richtlinie 2002/39/EG die Exklusivlizenz ergänzend zur
Festlegung der Frist an das Kriterium der Notwendigkeit. Er
normiert aber exakt die Fristen, die auch der deutsche
Gesetzgeber im Dritten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes
für die deutsche Exklusivlizenz vorgesehen hat. Die neuen
Fristen der Richtlinie sind in Kenntnis des
Liberalisierungsstandes und der entsprechenden Gesetzgebung
in Europa festgesetzt worden, ohne dass Anhaltspunkte dafür
gegeben waren, in einzelnen Staaten oder gar in der
Bundesrepublik Deutschland sei ihre Ausschöpfung schon im
Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie als nicht mehr
notwendig anzusehen. Seit Richtlinienerlass haben sich im
Postmarkt keine maßgeblichen Veränderungen ergeben, so dass
die Einschätzung der Notwendigkeit im europäischen Kontext
weiter Bestand hat. Für das Bundesverfassungsgericht besteht
kein Anlass, dies in Frage zu stellen.
105
c) Die Befugnis des Bundesgesetzgebers, gemäß
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
Exklusivrechte für die Deutsche Post AG zu schaffen, wird
auch durch den Vertrauensschutzgrundsatz begrenzt. Die
verfassungsrechtlichen Grundlagen findet der Vertrauensschutz
im Rechtsstaatsprinzip (vgl. BVerfGE 30, 392 ; 55,
185 ). Schutzwürdig kann etwa ein durch
Investitionen betätigtes Vertrauen der Konkurrenzunternehmen
der Deutschen Post AG darauf sein, Exklusivrechte würden in
diesem Bereich nicht mehr geschaffen oder ihre Geltung würde
nicht verlängert. Die Vertrauensgrundlage müsste sich aus der
gesetzlichen Regelung zur Einräumung der Exklusivrechte
ergeben.
106
2. Die angegriffenen Vorschriften stehen mit
diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang.
107
a) Art. 1 des Ersten Gesetzes zur
Änderung des Postgesetzes ist verfassungsgemäß zustande
gekommen. Es hat nicht der Zustimmung des Bundesrats
bedurft.
108
Zustimmungsgesetze sind nur solche, für die
das Grundgesetz ausdrücklich das Erfordernis der Zustimmung
des Bundesrats vorsieht (vgl. BVerfGE 1, 76 ; 37,
363 ). Daran fehlt es für den Erlass eines
Gesetzes zur Wahrnehmung der Ermächtigung des
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG. Satz 3
von Art. 143 b Abs. 2 GG, der eine Zustimmung
des Bundesrats anordnet, bezieht sich nur auf die in dem
vorausgehenden Satz 2 geregelte Aufgabe der
Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen
Bundespost POSTDIENST, wie die Einleitung mit dem Bindewort
"Dazu" zeigt. Auch die Literatur geht übereinstimmend davon
aus, dass die zeitweilige Verleihung von Monopolrechten nach
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG durch bloße
Einspruchsgesetze erfolgt (vgl. Gersdorf, in:
von Mangoldt/ Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz,
a.a.O., Art. 143 b Rn. 13; Lerche, in:
Maunz-Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Stand Februar 2003,
Art. 143 b Rn. 19; Uerpmann, in: von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, a.a.O.,
Art. 143 b Rn. 4).
109
b) Die angegriffenen Vorschriften sind auch
materiell verfassungsgemäß.
110
aa) Sowohl Art. 1 des Ersten Gesetzes als
auch Art. 1 Nr. 3 Buchstabe a und Art. 2
Nr. 1 Buchstabe a in Verbindung mit Art. 3 des
Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes enthalten eine
Befristung der ausschließlichen Rechte. Obgleich die Dauer
der sich auf Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG gründenden
Exklusivrechte auf Grund der Verlängerung bis zum
31. Dezember 2007 insgesamt 13 Jahre betragen wird,
reicht die gestaffelte Übergangszeit nicht so weit in die
Zukunft, dass die angegriffenen Vorschriften wie eine
Dauerregelung wirken. Sie zielen auf den Abbau der
Exklusivrechte in einem überschaubaren, durch den Prozess der
Liberalisierung in der Europäischen Union bestimmten
Zeitrahmen.
111
bb) Art. 87 f Abs. 1 GG
verlangt vom Bund die Gewährleistung der flächendeckenden
angemessenen und ausreichenden Versorgung mit
Postdienstleistungen. Diesem Auftrag kommt er auch bei
Fortdauer der Exklusivlizenz nach. An der grundsätzlichen
Leistungsfähigkeit der zur Universaldienstleistung
verpflichteten Deutschen Post AG gibt es keine Zweifel.
112
cc) Die Verlängerung der Exklusivrechte steht
mit den Zielen im Einklang, die der verfassungsändernde
Gesetzgeber mit Art. 143 b Abs. 2 Satz 1
GG verfolgt hat.
113
Die befristete Fortdauer der gesetzlichen
Exklusivlizenz trägt zu einem stufenweisen Übergang vom
Monopol zum Wettbewerb im Postsektor bei (vgl. die Begründung
der Bundesregierung zum Entwurf eines Postgesetzes, BTDrucks
13/7774, S. 33) und stellt sicher, dass die nationale
Liberalisierung im Einklang mit der europäischen Entwicklung
fortgeführt wird. Mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des
Postgesetzes wollte der Gesetzgeber verhindern, dass ein
vorzeitiges Auslaufen der Exklusivlizenz nach § 51 PostG
zu einer einseitigen Öffnung des deutschen Postmarktes führt.
Nach der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines
Ersten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes (BTDrucks
14/6121, S. 1 unter A sowie S. 6) ist entgegen der
Richtlinie 97/67/EG bisher auf europäischer Ebene noch keine
Entscheidung über die Fortführung der Liberalisierung
getroffen worden. Bis zum 1. Januar 2000 hätten das
Europäische Parlament und der Rat über weitere
Liberalisierungsschritte ab dem 1. Januar 2003
entscheiden sollen, was aber nicht geschehen sei. Die Öffnung
des Postmarktes solle daher im Einklang mit der europäischen
Entwicklung fortgeführt werden.
114
Anlass und ausdrückliches Ziel des Dritten
Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes war die Anpassung des
nationalen Rechtsrahmens an die Änderungsrichtlinie
2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.
Juni 2002. Eine Orientierung an der Entwicklung der
Postdienste und insbesondere an dem Stand der politischen
Willensbildung innerhalb der Europäischen Union entspricht
der Verknüpfung des deutschen mit dem europäischen Recht und
der fortschreitenden Integration der Märkte. Die in der
Europäischen Union praktizierte Übergangszeit schafft einen
Indikator dafür, was auch in Deutschland als Übergangszeit
anerkannt werden kann. Besondere Umstände, die eine andere
Einschätzung für Deutschland nahe legen, sind nicht
ersichtlich.
115
In fast allen Mitgliedstaaten der Europäischen
Union wird den Postdiensten ein reservierter Bereich
zugestanden. Im Jahr 2001, also kurz vor Erlass des Dritten
Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes, war es in der
Mehrheit der Mitgliedstaaten noch nicht zu einer
Liberalisierung auf dem Postmarkt gekommen. In der Regel
hatten sich die Mitgliedstaaten darauf beschränkt, den
reservierten Bereich an die Mindestanforderungen der
Postdienste-Richtlinie der Europäischen Union (Gewicht von
weniger als 350 Gramm unter dem Fünffachen des am 31.
Dezember 1997 geltenden Preises) anzupassen. Eine rechtliche
Liberalisierung hatte lediglich in Schweden und in Finnland
stattgefunden. Dabei wurde das Postwesen in Finnland nur
rechtlich liberalisiert, tatsächlich ist die Finnlandpost
aber der einzige Dienstleister auf dem Markt; dies erklärt
sich insbesondere mit den restriktiven Lizenzbedingungen für
Wettbewerber (vgl. zum Stand der Liberalisierung:
Unkorrigiertes Wortprotokoll der Öffentlichen Anhörung der
Deutschen Post AG in der 15. Sitzung des Unterausschusses
"Telekommunikation und Post" des Ausschusses für Wirtschaft
und Technologie des Bundestages am 18. Juni 2001, Az.
742 2401, Ausschuss-Drucks 320/14a,
S. 6 ff.).
116
(1) Angesichts der in Europa überwiegend noch
nicht verwirklichten Liberalisierung im Postsektor durfte der
Gesetzgeber dem Gesichtspunkt der ausreichenden
Finanzierungsgrundlage des Universaldienstes Bedeutung
zumessen und ihm durch Verlängerung der Exklusivrechte
Rechnung tragen. Auch seitdem hat sich die Lage nicht
maßgebend verändert.
117
Der für die Deutsche Post AG über die
Exklusivlizenz reservierte Bereich steht mit der in § 52
PostG normierten Pflicht, Universaldienstleistungen zu
erbringen, in unmittelbarem Zusammenhang. Die Pflicht zur
Erbringung von Universaldienstleistungen stellt erhebliche
Anforderungen an die Schaffung und Erhaltung einer
Netzinfrastruktur. Diesen Verpflichtungen hat die Deutsche
Post AG nachzukommen. Nach § 2 Nr. 1 PUDLV sind
mindestens 12.000 stationäre Postfilialen und -agenturen
vorzuhalten. Nach § 2 Nr. 2 PUDLV sind Briefkästen
in einem engmaschigen Netz zu installieren, damit die Kunden
in zusammenhängend bebauten Wohngebieten in der Regel nicht
mehr als 1.000 Meter zurückzulegen haben, um zu einem
Briefkasten zu gelangen. Kostenintensiv ist ferner die
Verpflichtung zur Zustellung an die Wohn- oder
Geschäftsadresse des Empfängers gemäß § 2 Nr. 4
PUDLV. Dies gilt auch für die Verpflichtung zu werktäglichen
Zustellungen unter Einschluss des Samstags nach § 2
Nr. 5 PUDLV.
118
Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, wenn der Gesetzgeber bei der Anpassung der
Postversorgung an den laufenden Strukturwandel von der
Einschätzung ausging, dass eine einseitige Öffnung des
deutschen Marktes die Deutsche Post AG im Inland einem
ungleich strukturierten Wettbewerb mit ausländischen
Unternehmen aussetzen würde und dass dies die Sicherstellung
des Universaldienstes durch die Deutsche Post AG nachhaltig
gefährden könnte. Der Gesetzgeber durfte mit der
einstweiligen Aufrechterhaltung von Exklusivrechten
insbesondere verhindern, dass Monopolunternehmen anderer
Mitgliedstaaten sich in den lukrativen Teilen des von
Ausschließlichkeitsrechten erfassten Bereichs der
Universaldienstleistungen auf dem deutschen Markt betätigen,
ohne dass für die Deutsche Post AG vergleichbare Chancen auf
den dortigen Märkten bestehen, Mindereinnahmen durch eigene
Aktivitäten auszugleichen. Insbesondere konnte mit der
Verleihung ausschließlicher Rechte für die Deutsche Post AG
darauf hingewirkt werden, dass die Monopolunternehmen anderer
Mitgliedstaaten nicht die gewinnbringenden Bereiche des
deutschen Marktes besetzen und für die Deutsche Post AG
möglicherweise allein die unrentablen Versorgungsaufgaben
verbleiben.
119
Nach alledem bildet die Fähigkeit der
Deutschen Post AG zur Sicherstellung einer flächendeckenden
Versorgung der Bevölkerung mit ausreichenden und angemessenen
Postdienstleistungen den wesentlichen Bezugspunkt zur
Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des übergangsweisen
Fortbestandes von Exklusivrechten und der dafür eingeräumten
Fristen. Dem Ziel der Liberalisierung ist der Gesetzgeber mit
dem Dritten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes in
Übereinstimmung mit der europarechtlichen Vorgabe des
Art. 7 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinie 2002/39/EG
durch Reduktion der davon erfassten Leistungen (hinsichtlich
der Grenzen für das Gewicht und den Preis für Briefe) näher
gekommen.
120
(2) Der verfassungsrechtlichen
Unbedenklichkeit der gewählten Lösung steht auch nicht
entgegen, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit gehabt hätte,
das als Regelfall für die Erbringung von
Universaldienstleistungen vorgesehene Regulierungsregime
(§§ 11 ff. PostG) schon gegenwärtig zu nutzen. Der
Gesetzgeber darf zwischen unterschiedlichen Alternativen
wählen, soweit sie verfassungsmäßig sind. Durch Eröffnung der
Möglichkeit von befristeten Exklusivrechten in
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG hat der
verfassungsändernde Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass
auch diese Alternative in der Übergangszeit verfügbar ist.
Die Zulässigkeit ihrer Wahl ist nicht deshalb ausgeschlossen,
weil eine Regelung nach den §§ 11 ff. PostG aus der
Sicht der am Postmarkt tätigen Unternehmen günstiger ist. Die
Erfüllung des Gewährleistungsauftrags aus Art. 87 f
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 143 b
Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht an der größtmöglichen
Günstigkeit für jeweils einzelne Unternehmen orientiert.
Deshalb ist nicht maßgebend, ob es auch in der Übergangszeit
möglich sein könnte, das Niveau der Universaldienstleistungen
allein unter Anwendung der §§ 11 ff. PostG zu
sichern.
121
Der Spielraum des Gesetzgebers ist auch nicht
mit Rücksicht auf ausländische Erfahrungen mit den Folgen der
Liberalisierung von Universaldienstleistungen eingeengt. Die
Aufgabe der Exklusivrechte in Schweden sowie Finnland hat
zwar die Erbringung der Universaldienstleistungen dort allem
Anschein nach nicht gefährdet (so jedenfalls Kämmerer, DVBl
2001, S. 1705 ). Der deutsche
Gesetzgeber durfte aber davon ausgehen, dass die
Marktbedingungen in den beiden skandinavischen Ländern mit
denen in Deutschland - einem großen, in Mitteleuropa
gelegenen, logistisch leicht erschließbaren Markt - nur
bedingt vergleichbar sind. Auch durfte er berücksichtigen,
dass die vorliegenden Erfahrungen höchst begrenzt sind. Eine
rechtliche und auch tatsächliche Liberalisierung ist bislang
allein in Schweden erfolgt. In allen anderen Mitgliedstaaten
der Europäischen Union gibt es nach wie vor im
Postsektor einen reservierten Bereich.
122
(3) Die Einschätzung des deutschen
Gesetzgebers ist weiter nicht deshalb aus
verfassungsrechtlichen Gründen zu beanstanden, weil die
Monopolkommission in ihrem Bericht zur Wettbewerbsentwicklung
2001 zu dem Ergebnis gekommen ist, die Aufgabe der
Exklusivlizenz würde erheblich mehr positive Effekte für den
Wettbewerb und die am Markt erfolgenden Angebote zeitigen als
die jetzige Situation (vgl. "Wettbewerbsentwicklung bei
Telekommunikation und Post 2001: Unsicherheit und
Stillstand", Sondergutachten der Monopolkommission gemäß
§ 81 Abs. 3 TKG und § 44 PostG,
S. 161 ff., 175 ff.). Die von der
Monopolkommission unter Zugrundelegung
wettbewerbstheoretischer Annahmen vorgenommenen Wertungen und
Prognosen sowie ihre rechtlichen Analysen binden den
Gesetzgeber nicht. Er hat verfügbare empirische Befunde zu
berücksichtigen, muss sie aber unter Beachtung
verfassungsrechtlicher Vorgaben selbst bewerten und
erforderliche Prognosen eigenverantwortlich vornehmen. Es ist
nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber den ihm dafür
zustehenden Spielraum überschritten hat.
123
c) Der Gestaltungsspielraum des
Bundesgesetzgebers war auch nicht durch schutzwürdiges
Vertrauen der Beschwerdeführer in die Nichtverlängerung der
Exklusivlizenzrechte begrenzt. Aus § 51 Abs. 1
Satz 1 PostG a.F. lässt sich kein Vertrauenstatbestand
ableiten. Der Gesetzgeber hatte sich nicht verpflichtet, auf
eine Verlängerung der Exklusivlizenz zu verzichten. Aus
§ 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 PostG folgt
vielmehr, dass eine Verlängerung der gesetzlichen
Exklusivlizenz von vornherein für möglich gehalten wurde.
Nach Satz 1 der Regelung legt die Regulierungsbehörde
den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes alle zwei Jahre
einen Bericht über ihre Tätigkeit sowie über die Lage und die
Entwicklung auf dem Gebiet des Postwesens vor. Gemäß
Satz 2 ist in diesem Bericht auch Stellung zu nehmen zu
den Fragen, ob und gegebenenfalls bis zu welchem Zeitpunkt
und in welchem Umfang die Aufrechterhaltung einer
Exklusivlizenz nach § 51 PostG über den dort genannten
Zeitpunkt hinaus erforderlich ist. Der Gesetzgeber hat im
Postgesetz daher zu erkennen gegeben, dass er keinen
"Schlusstermin" für den Ablauf des Übergangsregimes und die
vollständige Liberalisierung des Postwesens normieren
wollte.
124
Im Übrigen haben die Beschwerdeführer nicht
substantiiert dargelegt, dass sie Investitionen eigens mit
Blick auf das Auslaufen des Postmonopols getätigt haben. Ihre
Ausführungen beziehen sich allem Anschein nach auf die
Schaffung einer ausreichenden Infrastruktur für die
Zustellung von Tageszeitungen und von Postgütern auf der
Grundlage von Lizenzen nach § 5 PostG.
125
Auch andere Verfassungsrechte der
Beschwerdeführer sind nicht verletzt.
126
1. Der Schutzbereich des Art. 2
Abs. 1 GG ist nicht berührt. Der verfassungsändernde
Gesetzgeber hat durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG
bestimmt, dass die Anordnung der Fortdauer einer
Exklusivlizenz und damit das Verbot einer Betätigung durch
andere als die Lizenznehmer an dieser Norm zu messen sind.
Damit scheidet das Grundrecht auf Entfaltungsfreiheit aus den
gleichen Gründen wie Art. 12 Abs. 1 GG als Maßstab
aus.
127
2. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht
vor.
128
Die Beschwerdeführer rügen, die Verlängerung
der Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1
PostG führe zu einer unberechtigten Bevorzugung der Deutschen
Post AG. Die eine Verlängerung der Exklusivlizenz der
Deutschen Post AG rechtfertigenden Gründe ergeben sich aus
Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG und den dieser
Vorschrift zu Grunde liegenden Erwägungen.