BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1726/01 -
des Herrn T...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Haas
und den Richter Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 26. Oktober 2004 einstimmig beschlossen:
Der Beschluss des Landgerichts München I vom
16. August 2001 - 1 T 7088/01 - verletzt
den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 8
Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Entscheidung wird
aufgehoben. Das Verfahren wird an das Landgericht
zurückverwiesen.
Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer
die notwendigen Auslagen zu erstatten.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Durchsetzung eines Platzverweises im Wege der
Ingewahrsamnahme des Beschwerdeführers.
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1. Die NPD erhielt für den 7. Oktober 2000
eine Sondernutzungsgenehmigung, um einen Informationsstand am
Karlsplatz in München in der Zeit von 9.00 bis 12.00 Uhr zu
errichten. Der Beschwerdeführer befand sich an diesem
Vormittag gegen 9.15 Uhr auf dem Karlsplatz in einer
Personengruppe. Die Polizei forderte ihn auf, den Platz zu
verlassen, und wies ihn auf eine mögliche Ingewahrsamnahme
hin. Er leistete der Aufforderung keine Folge. Um 9.20 Uhr
wurde er bis 12.00 Uhr in Gewahrsam genommen.
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2. Der Beschwerdeführer beantragte beim
Amtsgericht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der
Freiheitsentziehung.
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Das Amtsgericht holte Stellungnahmen der
beteiligten Polizeibeamten ein, in denen es hieß, der
Beschwerdeführer sei PDS-Mitglied, in der Demonstrationsszene
einschlägig polizeilich bekannt und der linksextremistischen
Szene zuzuordnen. Er habe sich eine Woche vor seiner
Festnahme an einer Demonstration beteiligt und sich in einer
Menschenmenge aufgehalten, die eine ordnungsgemäß angemeldete
Versammlung der NPD verbal gestört habe. Nach Beendigung der
Versammlung hätten er und andere den Abmarsch der
Versammlungsteilnehmer und die Abfahrt des
Lautsprecherfahrzeugs der NPD verhindern wollen. Es sei mit
an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten
gewesen, dass der Beschwerdeführer das Betreiben des
Informationsstandes durch die NPD auf dem Karlsplatz habe
verhindern oder stören wollen. Es habe die Gefahr der
Begehung von Straftaten bestanden.
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Durch Beschluss stellte das Amtsgericht fest,
dass die Ingewahrsamnahme des Beschwerdeführers gemäß
Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 des Bayerischen
Polizeiaufgabengesetzes (PAG) rechtmäßig gewesen sei. Sie sei
erforderlich gewesen, um die unmittelbar bevorstehende
Begehung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit von
erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit zu verhindern.
Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer bereits bei früheren
Demonstrationen als Störer aufgefallen sei, lege die
Vermutung nahe, dass er auch im Rahmen der in Rede stehenden
Veranstaltung versucht hätte, den planmäßigen Ablauf der
Veranstaltung zu stören und in diesem Zusammenhang Straftaten
zu begehen. Der Beschwerdeführer sei trotz mehrfacher
Aufforderung der Polizeibeamten dem Platzverweis nicht
nachgekommen; seine Ingewahrsamnahme sei daher das einzige
und zugleich mildeste Mittel gewesen, um eine Begehung von
Straftaten zu verhindern. Da der Gewahrsam nur bis 12.00 Uhr
gedauert habe, sei die polizeiliche Maßnahme nicht
unangemessen gewesen.
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3. Die sofortige Beschwerde wies das
Landgericht zurück und führte aus: Die beanstandete Maßnahme
sei unerlässlich zur Durchsetzung der Platzverweisung gewesen
(vgl. Art. 17 Abs. 2 Nr. 3 PAG), mit der eine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch eine
Ansammlung von Gegnern der NPD in Sichtweite des
Informationsstandes habe abgewehrt werden sollen. Die Polizei
treffe ihre Maßnahmen auf der Grundlage der jeweils gegebenen
Verhältnisse und Erkenntnismöglichkeiten nach pflichtgemäßem
Ermessen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei bei der
Prüfung der "Unerlässlichkeit" der Ingewahrsamnahme zur
Durchsetzung einer Platzverweisung in erhöhtem Maße zu
beachten. Die Freiheit der Person stelle ein so hohes
Rechtsgut dar, dass sie nur aus besonders gewichtigem Grund
angetastet werden dürfe. Die Polizei habe zu Recht
angenommen, dass die Ansammlung einer Gruppe von vehementen
Gegnern der NPD in Sichtweite von deren Informationsstand
eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
dargestellt habe. Der Beschwerdeführer habe bei seiner
Anhörung vor dem Landgericht selbst erklärt, er habe die
Veranstaltung der NPD "nicht unwidersprochen vor sich gehen
lassen" wollen. Ziel sei es gewesen, so viele Menschen wie
möglich aufmerksam zu machen und den Platz zu füllen, um sich
mit dieser Menschenmenge dem Informationsstand zu nähern,
während gleichzeitig Sprüche hätten skandiert werden sollen
wie "Gebt den Faschisten keine Chance" und "Für das Verbot
der NPD". Es sei daher das Ziel des Beschwerdeführers
gewesen, den Betrieb des Informationsstandes der NPD, die
sich als nicht verbotene Partei auf Grundrechte berufen
könne, zumindest verbal massiv zu stören und ihn nach
Möglichkeit durch das Vorrücken einer größeren Menschenmenge
ganz zu verhindern.
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4. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1
GG und trägt zur Begründung vor: Seine Ingewahrsamnahme sei
verfassungswidrig gewesen. Die Teilnahme an einer spontanen
Versammlung gegen eine Veranstaltung der NPD sei nicht
grundrechtwidrig. Das Aufstellen eines Informationsstands sei
keine Versammlung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 GG.
Bei Abwägen der Umstände des Falles sei ein Eingriff in das
Recht der Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Ein
Informationsstand sei nicht höher zu bewerten als eine
spontane Gegenversammlung. Die Veranstalter des
Informationsstands seien nicht gehindert gewesen, ihr
Propagandamaterial zu verteilen. Der Beschwerdeführer sei
ohne ausreichende Gründe in polizeilichen Gewahrsam genommen
worden. Die Begründung, es seien erhebliche Störungen gegen
den Informationsstand der NPD zu befürchten gewesen, sei
nicht tragfähig. Zu keinem Zeitpunkt sei festgestellt worden,
dass er eine Woche vorher eine Veranstaltung der NPD gestört
habe. Es seien zwar an diesem Tag Demonstranten aufgenommen
worden, er aber nicht. Dass er an einer früheren
Demonstration teilgenommen habe, innerhalb derer sich Störer
befunden hätten, rechtfertige keine Einschränkung der
Versammlungsfreiheit.
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Er habe durch ein Telefonat kurzfristig
erfahren, dass die NPD an diesem Tag einen Informationsstand
auf dem Karlsplatz habe aufstellen wollen. Er sei dorthin
gegangen und habe dort eine Gruppe von fünf bis sieben
Personen vorgefunden. Kurz darauf sei er von einem Polizisten
in Zivil angesprochen und befragt worden, weshalb er sich auf
dem Platz aufhalte; er habe auf diese Frage nicht
geantwortet. Nach wenigen Minuten sei er, ohne dass eine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bestanden
habe, aufgefordert worden, den Platz zu verlassen. Diese
Aufforderung sei gegenüber weiteren anwesenden Personen
erklärt worden. Die Polizei habe angedroht, dass bei einer
Nichtbefolgung eine Ingewahrsamnahme erfolge. Er sei dann als
Einziger in Gewahrsam genommen worden.
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5. Zu der Verfassungsbeschwerde hat das
Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
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Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung liegen vor (§ 93 c Abs. 1 Satz 1
BVerfGG). Die maßgebenden verfassungsrechtlichen Fragen zum
Schutz der Versammlungsfreiheit sind geklärt (vgl. BVerfGE
69, 315 ; 104, 92 ). Danach
ist die Verfassungsbeschwerde offensichtlich begründet. Auch
ist die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung
des Grundrechts des Beschwerdeführers auf
Versammlungsfreiheit im Sinne des § 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG angezeigt.
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1. Die angegriffene Entscheidung des
Landgerichts beruht auf einer grundsätzlich unrichtigen
Anschauung von der Bedeutung des Art. 8 GG.
12
a) Das Landgericht hat nicht berücksichtigt,
dass der Beschwerdeführer sich als Teilnehmer einer
Versammlung auf den Schutz des Art. 8 GG berufen
konnte.
13
aa) Versammlung im Sinne des Art. 8 GG
ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur
gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen
Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl.
BVerfGE 104, 92 ). Danach war das Zusammentreffen
des Beschwerdeführers und weiterer Personen auf dem
Karlsplatz eine Versammlung. Nach den gerichtlichen
Feststellungen hielten sich der Beschwerdeführer und andere
Personen in Sichtweite des Informationsstandes der NPD auf.
Sie hatten sich zusammengefunden, um gegen den
Informationstand der NPD auf dem Karlsplatz zu protestieren.
Entgegen der rechtlichen Würdigung des Landgerichts war daher
nicht nur eine bloße Ansammlung von Personen gegeben.
14
bb) Der Grundrechtsschutz des
Beschwerdeführers nach Art. 8 Abs. 1 GG scheidet
hier nicht schon wegen fehlender Friedlichkeit und
Waffenlosigkeit der Versammlungsteilnehmer aus. Unfriedlich
ist eine Versammlung erst, wenn Handlungen von einiger
Gefährlichkeit durch aggressive Ausschreitungen gegen
Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten
stattfinden (vgl. BVerfGE 104, 92 ). Für
einen unfriedlichen Verlauf der Versammlung in diesem Sinn
war vorliegend nichts ersichtlich.
15
cc) Der Schutz des Art. 8 GG besteht
unabhängig davon, ob die Versammlung nach § 14 VersG
hätte angemeldet werden müssen.
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Da das Landgericht die Anwendbarkeit des
Art. 8 GG verkannt hat, ist nicht geprüft worden, ob die
versammlungsrechtlichen Voraussetzungen der Durchführung
einer Versammlung erfüllt waren. Insbesondere hat das
Landgericht nicht geklärt, ob die Versammlung als so genannte
Spontanversammlung einzuordnen war. Versammlungsrechtliche
Vorschriften über die Anmeldepflicht nach § 14 VersG
sind auf die Spontanversammlung nicht anwendbar, soweit der
mit der Spontanveranstaltung verfolgte Zweck bei Einhaltung
dieser Vorschrift nicht erreicht werden könnte (vgl. BVerfGE
69, 315 ; 85, 69 ). Aber
auch wenn die Versammlung nicht als Spontanversammlung zu
bewerten wäre, würde aus dem Verstoß gegen die Anmeldepflicht
lediglich folgen, dass die Auflösung der Versammlung nach
§ 15 Abs. 2 VersG in Betracht kam (vgl.
Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und
Versammlungsfreiheit, 13. Aufl., 2004, § 15
Rn. 68 m.w.N.). Die Entscheidung darüber liegt im
Ermessen der Behörde. Bis zu einer wirksamen Auflösung
besteht der versammlungsrechtliche Schutz fort.
17
b) Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit
schützt das Teilnahmerecht der Versammlungsteilnehmer. Erst
nach Auflösung der Versammlung gemäß § 15 Abs. 2
VersG oder nach versammlungsrechtlich begründetem Ausschluss
des Teilnehmers aus der Versammlung kommt ein
Platzverweis nach Polizeirecht in Betracht, an den sich eine
Ingewahrsamnahme anschließen kann.
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aa) Art. 8 GG erlaubt Beschränkungen von
Versammlungen unter freiem Himmel nur nach Maßgabe des
Absatzes 2. Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen
Versammlungen richten sich dementsprechend nach dem
Versammlungsgesetz (vgl. BVerwG, NVwZ 1988, S. 250; OVG
Bremen, StV 1987, S. 115). Seine im Vergleich zum
allgemeinen Polizeirecht besonderen Voraussetzungen für
beschränkende Maßnahmen sind Ausprägungen des Grundrechts der
Versammlungsfreiheit. Dementsprechend geht das
Versammlungsgesetz als Spezialgesetz dem allgemeinen
Polizeirecht vor (vgl. BVerwGE 82, 34 ; VGH
Mannheim, DVBl 1998, S. 837 ). Ein auf
allgemeines Polizeirecht - hier Art. 16 PAG -
gegründeter Platzverweis scheidet deshalb aus, solange sich
eine Person in einer Versammlung befindet und sich auf die
Versammlungsfreiheit berufen kann (vgl.
Schmidbauer/Steiner/Roese, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz
und Bayerisches Polizeiorganisationsgesetz, 1999,
Art. 16 PAG Rn. 32). Diese Voraussetzung ist
vorliegend nicht erfüllt.
19
bb) Das Landgericht hat nicht festgestellt,
dass der Schutz des Versammlungsrechts für den
Beschwerdeführer ausschied. Auf Versammlungsrecht konnte
weder eine Auflösung der Versammlung noch ein Ausschluss des
Beschwerdeführers gestützt werden.
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(1) Auflösung ist die Beendigung einer bereits
durchgeführten Versammlung mit dem Ziel, die
Personenansammlung zu zerstreuen. Verbot und Auflösung einer
Versammlung stellen die intensivsten Eingriffe in das
Grundrecht dar (vgl. BVerfGE 87, 399 ). Der Schutz
der Versammlungsfreiheit erfordert, dass die
Auflösungsverfügung, deren Nichtbefolgung nach § 26
VersG strafbewehrt ist, eindeutig und nicht missverständlich
formuliert ist und für die Betroffenen erkennbar zum Ausdruck
bringt, dass die Versammlung aufgelöst ist. Adressaten sind
alle Versammlungsbeteiligten (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel,
a.a.O., § 15 Rn. 58 f. m.w.N.). Das
Landgericht hat nicht festgestellt, dass eine
Auflösungsverfügung ergangen ist. In der von ihm erwähnten
Aufforderung an den Beschwerdeführer, den Platz zu verlassen,
liegt keine Auflösung der Versammlung insgesamt.
21
(2) Auch ein Ausschluss des Beschwerdeführers
war versammlungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
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(a) Der Ausschluss eines
Versammlungsteilnehmers ist ein belastender Verwaltungsakt,
durch den dem Betroffenen verboten wird, weiter an der
Versammlung teilzunehmen (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel,
a.a.O., § 18 Rn. 32). Damit endet der
versammlungsrechtliche Schutz der Teilnahme (vgl.
Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 18 Rn. 36). Ein
Ausschluss von Teilnehmern an einer öffentlichen Versammlung
unter freiem Himmel ist insbesondere in § 18 Abs. 3
und § 19 Abs. 4 VersG vorgesehen, wenn sie die
Ordnung der Versammlung gröblich stören.
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(b) Die Ausschlussverfügung muss ebenso wie
eine Auflösung hinreichend bestimmt sein. Dem
Versammlungsteilnehmer muss unvermissverständlich bedeutet
werden, dass gerade er mit dem Ausschluss gemeint ist. Es
kann dahinstehen, ob die an den Beschwerdeführer gerichtete
Verfügung diesen Inhalt haben konnte, obwohl die Behörde gar
nicht vom Vorliegen einer Versammlung ausging. Jedenfalls
waren die versammlungsrechtlichen Voraussetzungen einer
Ausschlussverfügung offensichtlich nicht gegeben.
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Auf eine gröbliche Störung der Versammlung
nach § 18 Abs. 3 VersG konnte der Polizeibeamte
sich nicht berufen, da der Beschwerdeführer sich in
Übereinstimmung mit dem Zweck der von ihm mitinitiierten
Versammlung verhielt. Auf eine Störung der Versammlung selbst
hat der Beamte sich auch nicht berufen. Im Übrigen lag eine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht
vor.
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Im Gerichtsverfahren wurde zur Begründung für
das Vorliegen einer Gefahr im Wesentlichen ausgeführt, der
Beschwerdeführer sei in der Demonstrationsszene einschlägig
bekannt und als Mitglied der PDS der linksextremistischen
Szene zuzuordnen. Er habe in der Woche zuvor bereits eine
ordnungsgemäß angemeldete Versammlung der NPD verbal gestört.
Er habe nach Beendigung dieser Versammlung den Abmarsch mit
anderen Versammlungsteilnehmern und die Abfahrt des
Lautsprecherfahrzeugs der NPD verhindern wollen. Eine nähere
Begründung dafür, warum der nicht vorbestrafte
Beschwerdeführer bei einer weiteren Teilnahme an der
Versammlung Straftaten begehen würde und um welche es sich
handeln könnte, enthalten die gerichtlichen Entscheidungen
nicht. Das Landgericht nimmt lediglich allgemein und ohne
Bezug auf den Beschwerdeführer an, dass beim Vorrücken der
Menschenmenge gegen den Informationsstand wechselseitige
Beleidigungen der politischen Gegner und Körperverletzungen
drohten. Es fehlen zudem Ausführungen dazu, warum der
Beschwerdeführer sich solche Straftaten Dritter hätte
zurechnen lassen müssen.
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Ebenso fehlen Ausführungen dazu, warum im
Falle einer von der Versammlung ausgehenden Gefahr für die
Veranstaltung der NPD keine milderen Mittel verfügbar waren.
Den Versammlungsteilnehmern hätte beispielsweise durch
polizeiliche Verfügung aufgegeben werden können,
ausreichenden Abstand zum Informationsstand der NPD
einzuhalten, mit der Folge, dass beide Veranstaltungen hätten
durchgeführt werden können. Hätte der Beschwerdeführer sich
an eine solche Verfügung nicht gehalten, wären weitere
Maßnahmen gegen ihn zulässig gewesen.
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cc) Die Feststellungen des Landgerichts
genügen den aus Art. 8 GG gegebenen Vorgaben nicht. Da
das Versammlungsrecht auf Maßnahmen gegenüber dem
Beschwerdeführer mangels Auflösung der Versammlung oder
seines rechtmäßigen Ausschlusses aus ihr weiterhin anwendbar
war, konnte ein Platzverweis nicht auf Art. 16 PAG
gestützt werden. Seine Rechtmäßigkeit ist aber eine
Voraussetzung für eine Ingewahrsamnahme nach Art. 17
Abs. 1 Nr. 3 PAG (vgl. Schmidbauer/Steiner/Roese,
Bayerisches Polizeiaufgabengesetz und Bayerisches
Polizeiorganisationsgesetz, 1999, Art. 17 PAG
Rn. 61). Damit war auch diese rechtswidrig. Da der
Beschwerdeführer an der weiteren Teilnahme an der Versammlung
gehindert war, stellte die Ingewahrsamnahme einen Verstoß
gegen das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG dar.
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2. Die Entscheidung des Landgerichts beruht
auf dem festgestellten Verfassungsverstoß. Es ist nicht
ausgeschlossen, dass das Landgericht bei hinreichender
Berücksichtigung der sich aus Art. 8 GG ergebenden
Vorgaben zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre. Die
Entscheidung ist daher aufzuheben und die Sache an das
Landgericht zurückzuverweisen (§ 93 c Abs. 2,
§ 95 Abs. 2 BVerfGG).
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3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2
BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.