BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1750/01 -
der Frau S ...,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 31. März 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Erhebung von Studiengebühren für Langzeitstudierende.
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1. Die Beschwerdeführerin, eine
Studienwechslerin, wendet sich gegen die Erhebung von
Studiengebühren für Langzeitstudierende nach dem
baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetz
(LHGebG) vom 5. Mai 1997 (GBl S. 173). Mit diesem Gesetz
führte das Land Baden-Württemberg als erstes Bundesland
Studiengebühren für Langzeitstudierende ein. In § 1 Abs.
2 Satz 1 LHGebG wird das Studium grundsätzlich für
gebührenpflichtig erklärt, gleichzeitig wird immatrikulierten
Studierenden aber durch § 1 Abs. 1 LHGebG ein einmaliges
Bildungsguthaben in Höhe der Semesterzahl der
Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer
Hochschulsemester zur Verfügung gestellt. § 2 LHGebG
regelt die Berechnung des Bildungsguthabens und sieht in
Absatz 3 vor, dass sich das Bildungsguthaben um die Anzahl
der Hochschulsemester verringert, die der Studierende an
einer Hochschule im Geltungsbereich des
Hochschulrahmengesetzes außerhalb des Landes
Baden-Württemberg verbracht hat, soweit dort keine
Studiengebühren erhoben wurden. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1
LHGebG beträgt die Studiengebühr 1.000 DM für jedes
angefangene Semester. § 5 LHGebG sieht
Gebührenbefreiungen während des Bezugs von
Förderungsleistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz, während der Erziehung
eines Kindes und für Doktoranden vor. Die Übergangsregelung
in § 6 Abs. 1 Satz 1 LHGebG bestimmt, dass die
Gebührenpflicht für Studierende, die bei In-Kraft-Treten des
Gesetzes am 24. Mai 1997 an einer Hochschule
immatrikuliert sind, ein Jahr nach In-Kraft-Treten des
Gesetzes für das darauf folgende Semester beginnt. Das
Bildungsguthaben dieser Studierenden ist dabei um die Anzahl
der Hochschulsemester verringert, in denen sie bis zu diesem
Zeitpunkt, ohne einer Studiengebühr zu unterliegen, an einer
Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes
immatrikuliert waren (§ 6 Abs. 1 Satz 2 LHGebG).
§ 6 Abs. 2 LHGebG regelt entsprechend das
Bildungsguthaben von Studierenden, die vor In-Kraft-Treten
des Gesetzes studiert haben.
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Durch Gesetz zur Änderung hochschulrechtlicher
Vorschriften vom 6. Dezember 1999 (GBl S. 517) wurde das
Landeshochschulgebührengesetz weiterentwickelt und unter
anderem eine Härtefallregelung eingeführt, wonach die Gebühr
in begründeten Einzelfällen erlassen werden kann.
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2. Die Beschwerdeführerin studierte von 1989
bis 1993 Medizin. Zum Wintersemester 1993/94 wechselte sie
aufgrund einer mit dem Fortschreiten des Studiums und der
Konfrontation mit dem ärztlichen Alltag sich einstellenden
Enttäuschung ihrer Erwartungen an den ärztlichen Beruf das
Fach und begann bei der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der
Pädagogischen Hochschule Heidelberg, das Studium für das
Realschullehramt, das sie im Sommersemester 1999 mit dem
Ersten Staatsexamen abschloss. Die Beschwerdeführerin leidet
ausweislich eines ärztlichen Attests seit ihrer Jugend unter
Essstörungen und Depressionen und gibt an, dadurch in der
Bewältigung ihres zweiten Studiums erheblich beeinträchtigt
gewesen zu sein.
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3. Für das Wintersemester 1998/99 erhob die
Beklagte des Ausgangsverfahrens von der Beschwerdeführerin
mit dem angegriffenen Bescheid eine Studiengebühr von 1.000
DM wegen verbrauchten Bildungsguthabens. Widerspruch, Klage,
Berufung und Revision der Beschwerdeführerin blieben
erfolglos. Das Bundesverwaltungsgericht hat seine
Entscheidung wie folgt begründet:
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Die Rüge, das Berufungsgericht sei nicht
vorschriftsmäßig besetzt gewesen, bleibe ohne Erfolg. Der
Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichtshofs, der das
Abgabenrecht dem 2. und das Hochschulrecht dem 9. Senat
zuweist, sei mit seiner Schwerpunktregelung hinreichend
bestimmt. Der 2. Senat habe ohne Verstoß gegen Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG die Abgabe des Falles an den 9. Senat
abgelehnt.
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Die Vorschriften des baden-württembergischen
Landeshochschulgebührengesetzes vom 5. Mai 1997 seien mit
höherrangigem, revisiblem Recht vereinbar.
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Das Landeshochschulgebührengesetz stehe mit
Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang. Die Pflicht zur Zahlung
von Langzeitstudiengebühren berühre nicht das aus
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit dem
Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende
Recht des Einzelnen auf Zulassung zu einem Hochschulstudium
seiner Wahl. Jedoch sei die mit dem
Landeshochschulgebührengesetz beabsichtigte Verhaltenslenkung
an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Sie sei wie eine
Berufsausübungsregelung einzuordnen, da sie nicht den Zugang
zum Studium regele, sondern die Studienbedingungen
ausgestalte. Die Regelung sei durch vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig. Das vom
Gesetzgeber mit der Regelung verfolgte Ziel, die Studierenden
zu einem zielstrebigen und zügigen Studium anzuhalten, sei
mit der nach Verbrauch des Bildungsguthabens drohenden
Studiengebühr grundsätzlich erreichbar. Der Gesetzgeber sei
auch nicht gehalten gewesen, anstelle der Studiengebühr
hochschulrechtliche Ordnungsmittel wie etwa
Immatrikulationsverbote vorzusehen. Zwangsmittel dieser Art
beeinträchtigten die Ausbildungsfreiheit grundsätzlich
stärker als verhaltenslenkende Maßnahmen wie die Auferlegung
einer Abgabenpflicht. Die gesetzliche Regelung setze die
Studierenden auch keinen unzumutbaren Belastungen aus. Das
Bildungsguthaben lasse grundsätzlich Zeit für ein
gebührenfreies Erststudium unter Einschluss einer
anfänglichen Orientierungsphase und eines angemessenen
"studium generale".
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Es liege kein Verstoß gegen den
Gleichheitssatz darin, dass Studienzeiten an ausländischen
Hochschulen auf das Bildungsguthaben nicht angerechnet
würden. Die Absicht des Gesetzgebers, Auslandsstudien zu
fördern, rechtfertige die Regelung. Die Studiengebühr sei
auch abgabenrechtlich nicht zu beanstanden. Im Rahmen von
Gebührenregelungen sei eine begrenzte Verhaltenssteuerung
zulässig. Das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Der
Gleichheitssatz sei auch nicht dadurch verletzt, dass eine
Gebühr in einheitlicher Höhe ohne Differenzierung nach
Semesterzahl oder Studienfach erhoben werde.
10
Das Landeshochschulgebührengesetz entfalte
keine dem Rechtsstaatsprinzip widersprechende Rückwirkung. Es
handle sich um eine unechte Rückwirkung; denn es komme
lediglich auf die Begründung der Gebührenpflicht an, die
nicht zurückwirke. Die Berechnung des Bildungsguthabens
stelle keine selbständige Belastung für die Studierenden dar
und habe lediglich im Rahmen der tatbestandlichen
Voraussetzungen der Pflicht zur Entrichtung der Gebühr
Bedeutung. Diese Rückanknüpfung an Sachverhalte aus der Zeit
vor Verkündung des Gesetzes sei verfassungsrechtlich
zulässig. Das Anliegen des Gesetzgebers, gerade auch die
damals über 30.000 Langzeitstudierenden zu einem zügigen
Studienabschluss zu bewegen, überwiege die Interessen der
nach Studienbeginn von der Regelung erfassten
Studierenden.
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4. Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer
Verfassungsbeschwerde eine Verletzung ihrer Rechte aus
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 20 und
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch die gerichtlichen
Entscheidungen sowie die vorausgegangenen Bescheide,
mittelbar wendet sie sich gegen § 2 Abs. 3 sowie
§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 LHGebG in
der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 5. Mai
1997.
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a) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG
liege darin, dass Studienzeiten an ausländischen Hochschulen
sich auf das Bildungsguthaben nicht mindernd auswirkten. Die
Förderung von Auslandsstudien könne als sachlicher Grund zur
Rechtfertigung der Ungleichbehandlung nicht herangezogen
werden; denn Lenkungszwecke setzten eine entsprechende,
erkennbare Entscheidung des Gesetzgebers voraus.
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Es liege ferner ein Verstoß gegen
abgabenrechtliche Grundsätze vor. Die angegriffene Gebühr sei
eine Verleihungsgebühr. Die öffentliche Leistung der
Schaffung und Unterhaltung von Hochschulen sei Selbstzweck
des Staates, nicht individuell zurechenbarer Vorteil der
Studierenden. Individuell zurechenbar sei lediglich der
Sondervorteil, an dieser öffentlichen Ressource teilhaben zu
dürfen. Dann sei im Rahmen der Äquivalenzprüfung der Wert des
Rechts zur Nutzung der Hochschule maßgeblich. Ein
finanzieller Vorteil der Studenten sei aber nicht
ersichtlich.
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Art. 3 Abs. 1 GG sei auch dadurch
verletzt, dass ein nach § 7 Abs. 3 des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG) geförderter
Studierender nach Verbrauch seines Bildungsguthabens keine
Studiengebühren zu zahlen habe, wohingegen nicht geförderte
Studierende, die ebenfalls aus wichtigem oder unabweisbarem
Grund einen Fachrichtungswechsel durchgeführt hätten, nach
Verbrauch des Bildungsguthabens gebührenpflichtig würden.
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b) Zu Art. 12 Abs. 1 GG führt die
Beschwerdeführerin aus, das Bundesverwaltungsgericht habe
unzulässig zwischen der Belastung durch die Gebühr und der
Belastung durch die Verhaltenssteuerung unterschieden. Es
liege ein einheitlicher Eingriff in das durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützte Teilhaberecht vor. Es handle sich um
eine subjektive Zulassungsvoraussetzung der Berufswahl, wie
sich aus der strikten Rechtsfolge der Exmatrikulation bei
Nichtzahlung der Gebühr ergebe. Der Gesetzgeber habe nicht
dargetan, dass die Regelung zum Schutz wichtiger
Gemeinschaftsgüter erforderlich sei.
16
Die Studiengebühr sei ferner ungeeignet. Zumal
bei Studierenden, deren Bildungsguthaben bei In-Kraft-Treten
des Landeshochschulgebührengesetzes bereits verbraucht
gewesen sei, könne sie kaum eine lenkende Wirkung entfalten.
Darüber hinaus würden im Regelfall Langzeitstudierende nach
Verbrauch des Bildungsguthabens die Hochschulressourcen
ohnehin nur noch in geringem Umfang und im Laufe des Studiums
insgesamt nicht mehr in Anspruch nehmen als Studierende, die
ihr Studium innerhalb des Bildungsguthabens abwickelten.
17
Anstelle der Gebührenpflicht vom ersten
Semester an unter Gewährung eines Bildungsguthabens wäre als
milderes, aber im Hinblick auf den vom
Landeshochschulgebührengesetz vornehmlich verfolgten
Lenkungszweck gleich wirksames Mittel möglich gewesen, eine
Gebührenpflicht erst nach der Regelstudienzeit zuzüglich
weiterer vier Semester einzuführen. Der für die Gebührenhöhe
relevante Vorteil wäre dann niedriger anzusetzen gewesen, da
Studierende in höheren Semestern keine wesentlichen Kosten
mehr verursachten. Weitere mildere und geeignetere Mittel
wären Maßnahmen zur Erschwerung von zweiten und weiteren
Studiengangwechseln oder die Exmatrikulation bei längerer
Nichterbringung vorgesehener Leistungsnachweise gewesen.
18
Die Gebührenregelung sei auch unzumutbar, weil
sie über die engen Befreiungstatbestände des § 5 LHGebG
hinaus keine Ausnahmen vorsehe. Der Verwaltungsgerichtshof
habe die Härtefallregelung des § 59 der
Landeshaushaltsordnung (LHO) zu Unrecht für anwendbar
erklärt.
19
c) Außerdem verstoße die Gebührenregelung
gegen das in Art. 20 GG verankerte
Vertrauensschutzprinzip. Sie enthalte eine unzulässige echte
Rückwirkung für Studierende, die ihr Studium vor dem Tag des
Gesetzesbeschlusses aufgenommen hätten. Die Rechtsfolge des
Verlusts von Bildungsguthaben knüpfe an den vergangenen
Tatbestand bereits absolvierter Semester an. Der
Landesgesetzgeber habe quasi die in der Vergangenheit
liegenden Semester für gebührenpflichtig erklärt. Die
Rückwirkung sei auch dann verfassungsrechtlich nicht zu
rechtfertigen, wenn man sie als unechte qualifiziere. Der
Gesetzgeber habe mit der kurzen Übergangsregelung das
schutzwürdige Vertrauen der Studierenden, das begonnene
Studium ohne Gebührenlast weiterführen zu können, nicht
angemessen gewürdigt.
20
d) Es liege ein Verstoß gegen Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG vor. Die Geschäftsverteilung des
Verwaltungsgerichtshofs sei zu unbestimmt, da sie den
unbestimmten Rechtsbegriff "Schwerpunkt" mit dem ebenfalls
unbestimmten Begriff "eindeutig" verbinde. Der Schwerpunkt
des Falles liege außerdem, wie sich aus der Gewichtung in den
Entscheidungsgründen des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs
ergebe, eindeutig im Hochschulrecht, weshalb nach der
Geschäftsverteilung der 9. Senat hätte entscheiden
müssen.
21
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen für eine Annahme
der Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
22
1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt der Verfassungsbeschwerde nicht zu
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sie
wirft keine Fragen auf, die sich nicht anhand der vom
Bundesverfassungsgericht bereits entwickelten Maßstäbe
beantworten lassen (vgl. BVerfGE 90, 22
). Insbesondere zur Einschränkung der
Berufsfreiheit durch ausbildungsbezogene Belastungen (vgl.
BVerfGE 33, 303 ; 85, 36
) und durch Abgabenregelungen (vgl. BVerfGE
98, 106 ) sowie zur Bemessung von Gebühren (vgl.
BVerfGE 50, 217 ; 85, 337 ;
91, 207 ; 97, 332 ; 108, 1
) besteht eine umfangreiche
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung, die der Beurteilung
der Verfassungsmäßigkeit der Erhebung von
Langzeitstudiengebühren zugrunde gelegt werden kann.
23
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechten der Beschwerdeführerin angezeigt
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
24
a) Die Beschwerdeführerin ist nicht in ihren
Rechten aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.
25
aa) Da die angegriffene Regelung im Ergebnis
ein gebührenfreies Erststudium ermöglicht, bedarf die Frage,
welche Grenzen sich aus Art. 12 Abs. 1 GG als
Teilhaberecht und dem Sozialstaatsgebot für die Erhebung von
Studiengebühren ergeben, hier keiner Entscheidung.
26
bb) Die Verpflichtung zur Zahlung einer
Langzeitstudiengebühr gemäß § 1 Abs. 2 LHGebG greift in
den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in
seiner Funktion als Abwehrrecht gegen ausbildungsbezogene
Belastungen ein.
27
Gebührenregelungen berühren den Schutzbereich
des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG auch dann, wenn sie in
engem Zusammenhang mit dem Besuch einer Ausbildungsstätte im
Hinblick auf die spätere Ausübung eines Berufs stehen und -
objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen
lassen (vgl. BVerfGE 98, 106 m.w.N.). Diese folgt
hier aus der mit der Gebühr verbundenen Steuerung des
Ausbildungsverhaltens. Die Gebührenpflicht soll unter anderem
als Steuerungsinstrument für ein zielgerichtetes Studieren
dienen (vgl. LTDrucks 12/1110, S. 1). Darüber hinaus
greift die Gebührenregelung durch § 91 Abs. 2 Nr. 5
des Universitätsgesetzes vom 10. Januar 1995 (GBl S. 1)
in der Fassung, die es durch das Änderungsgesetz vom 5. Mai
1997 (GBl S. 173) erhalten hat, in die Ausbildungsfreiheit
ein. Danach ist ein Studierender von Amts wegen zu
exmatrikulieren, wenn die Studiengebühr nicht bezahlt ist.
Entsprechendes gilt für § 64 Abs. 2 Nr. 5 des Gesetzes
über die Pädagogischen Hochschulen im Lande Baden-Württemberg
in der Fassung vom 10. Januar 1995 (GBl S. 157).
28
cc) Die angegriffene Gebührenregelung ist
durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und
verhältnismäßig.
29
(1) Durch die Einräumung eines
Bildungsguthabens gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 LHGebG in Höhe
der Semesterzahl der Regelstudienzeit eines Studiums
zuzüglich weiterer vier Semester wird jedem Studierenden
grundsätzlich ein kostenfreies Studium bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss ermöglicht. Erst nach
Verbrauch des Bildungsguthabens setzt die Pflicht zur
Entrichtung der Gebühr ein. Im Vordergrund der Regelung steht
damit die Zielsetzung des Gesetzgebers, die Studierenden zu
einem möglichst zügigen Studium anzuhalten und ein überlanges
Studium nur noch gegen Gebührenzahlung zuzulassen (vgl.
LTDrucks 12/1110, S. 1).
30
Das ist durch vernünftige Erwägungen des
Gemeinwohls gerechtfertigt. Der Landesgesetzgeber verfolgt
mit der Einführung der Gebührenpflicht für
Langzeitstudierende den Zweck, die Leistungsfähigkeit der
Hochschulen zu verbessern. Sie soll als Steuerungsinstrument
für ein zielgerichtetes Studium dienen, um dadurch die
Studienzeiten zu verkürzen und die Ressourcen der Hochschulen
zu schonen. Darüber hinaus soll sie zur Finanzierung der
Inanspruchnahme der Hochschulen beitragen (vgl. LTDrucks
12/1110, S. 1).
31
(2) Die Erhebung einer Langzeitstudiengebühr
ist zur Erreichung der angestrebten Zwecke geeignet. Für die
Geeignetheit eines vom Gesetzgeber eingesetzten Mittels
genügt die Möglichkeit, den angestrebten Zweck zu fördern
(vgl. BVerfGE 81, 156 m.w.N.). Der Gesetzgeber
durfte davon ausgehen, dass diese Gebühr als
Studienkostenfaktor für die Studierenden einen Anreiz
darstellt, ihr Studium schneller zu beenden, und dass dies
auch der Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen
dient. Es mag zwar zutreffen, dass Langzeitstudierende die
Leistungen der Hochschule unterdurchschnittlich in Anspruch
nehmen. Unabhängig davon, in welcher Intensität der einzelne
Studierende die Bildungsressourcen nutzt, hat die Hochschule
jedoch ihre Einrichtungen für ihn vorzuhalten.
32
(3) Der Gesetzgeber durfte auch die
Erforderlichkeit der Langzeitstudiengebühren zur Erreichung
der verfolgten Zwecke bejahen. Immatrikulationserschwernisse
bei mehrfachem Wechsel des Studiengangs oder
Zwangsexmatrikulationen bei Nichterbringung geforderter
Leistungsnachweise stellen eine weniger flexible und daher
keine mildere Form der Steuerung des Ausbildungsverhaltens
dar. Die angegriffene Gebührenregelung hingegen ermöglicht es
den Studierenden, auch über das Bildungsguthaben hinaus
Hochschulleistungen in Anspruch zu nehmen, wenn dies
erwünscht oder zum Abschluss des Studiums erforderlich sein
sollte.
33
(4) Die Erhebung der Langzeitstudiengebühr ist
der Beschwerdeführerin auch zumutbar. Die ihr auferlegte
Belastung steht nicht außer Verhältnis zu den mit der
Gebührenregelung verfolgten Zwecken (vgl. BVerfGE 85, 337
).
34
(a) Die Beschwerdeführerin kann sich nicht mit
Erfolg auf das Fehlen einer Härtefallregelung im
Landeshochschulgebührengesetz in der zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung stehenden Fassung
berufen.
35
Eine allgemeine Härtefallregelung, die im
Einzelfall eine Gebührenbefreiung, -ermäßigung oder –stundung
aufgrund einer zu treffenden Ermessensentscheidung zulässt,
ist in Anbetracht der zwingenden Rechtsfolge der
Exmatrikulation bei Nichtentrichtung der Gebühr
verfassungsrechtlich geboten, um Ausnahmesituationen Rechnung
tragen zu können. Durch das Gesetz vom 6. Dezember 1999
(GBl S. 517) hat der Gesetzgeber daher eine
Härtefallregelung eingeführt. Nach § 7 Abs. 2 LHGebG in
der neuen Fassung kann nunmehr die Gebühr im Einzelfall
erlassen werden, wenn die Gebühreneinziehung zu einer
unbilligen Härte führen würde. Soweit die Beschwerdeführerin
rügt, dass eine solche Regelung zuvor im
Landeshochschulgebührengesetz fehlte, belastet dies sie
nicht. Denn nach der verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandenden Auffassung der Fachgerichte war eine solche
Härtefallprüfung anhand des § 59 Abs. 1 Satz 1
Nr. 3 LHO vorzunehmen. Auch der aus § 90
Abs. 2 BVerfGG folgende Subsidiaritätsgrundsatz
verlangt, dass zunächst von dieser Möglichkeit Gebrauch
gemacht wird.
36
(b) Die Gebührenregelung ist auch nicht
deshalb unzumutbar, weil damit eine unzulässige Rückwirkung
verbunden wäre. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend
ausführt, liegt eine unechte Rückwirkung vor, weil die
Minderung des Bildungsguthabens lediglich für die
tatbestandlichen Voraussetzungen der Pflicht zur Entrichtung
der Gebühr von Bedeutung ist.
37
Im Gegensatz zur echten Rückwirkung, die
anzunehmen ist, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in
abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände
eingreift (vgl. BVerfGE 57, 361 ; 68, 287
; 72, 175 ), ist eine unechte
Rückwirkung gegeben, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch
nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirkt
und damit zugleich eine Rechtsposition nachträglich entwertet
(vgl. BVerfGE 69, 272 ; 72, 141 ; 101,
239 ).
38
Vorliegend liegt eine unechte Rückwirkung vor.
Das Studium ist noch nicht abgeschlossen. Die Pflicht zur
Gebührenzahlung knüpft an ein zukünftiges Ereignis, den
Verbrauch des Bildungsguthabens an. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin werden durch die Übergangsregelung
nicht vor In-Kraft-Treten des Gesetzes bereits absolvierte
Studiensemester gebührenpflichtig.
39
Während die echte Rückwirkung grundsätzlich
verboten ist und die Durchbrechung des Verbots einer
besonderen Rechtfertigung bedarf (vgl. BVerfGE 72, 200
; 88, 384 ), ist eine unechte
Rückwirkung in der Regel zulässig (vgl. BVerfGE 101, 239
), es sei denn, der Betroffene durfte auf den
Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen und dieses
Vertrauen ist schutzwürdiger als die mit dem Gesetz
verfolgten Anliegen (vgl. BVerfGE 68, 287 ). Um
die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Gesetzgeber
gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen, wobei
ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (vgl. BVerfGE 43,
242 ; 67, 1 ).
40
Diesem Maßstab wird das angegriffene Gesetz
gerecht. Das Interesse des Gesetzgebers, gerade auch die
vielen bereits immatrikulierten Langzeitstudierenden alsbald
zu erfassen, wiegt schwerer als das Vertrauen Studierender
darauf, ihr bereits begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung
abschließen zu dürfen. Die Übergangsregelung des § 6
Abs. 1 LHGebG gewährt den bereits immatrikulierten
Erststudierenden ausreichend Zeit, sich auf die veränderte
Rechtslage einzustellen. Soweit sie ihr Bildungsguthaben bei
In-Kraft-Treten des Gesetzes bereits verbraucht haben,
sollten ihre Studien bereits so weit fortgeschritten sein,
dass sie binnen der Übergangsfrist gebührenfrei zum Abschluss
gebracht werden können.
41
(c) Die Langzeitstudiengebühr ist im
Verhältnis zu den mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecken
sowie der gebotenen Leistung auch nicht unangemessen
hoch.
42
Die verfassungsrechtlich zulässige
Gebührenhöhe wird maßgeblich durch die mit der
Gebührenerhebung erkennbar verfolgten Gebührenzwecke
bestimmt. Anerkannte Gebührenzwecke sind die Kostendeckung
(vgl. BVerfGE 50, 217 ; 85, 337 ; 97,
332 ; 108, 1 ) und der Vorteilsausgleich
(vgl. BVerfGE 93, 319 ; 108, 1 ), aber
auch eine verhaltenslenkende Zielsetzung des
Gebührengesetzgebers ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts anerkannt (vgl. BVerfGE 50, 217
; 97, 332 ; 108, 1
).
43
Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG wird die
Gebühr als Gegenleistung für das Studium an den Einrichtungen
einer Hochschule oder Berufsakademie erhoben. Nach den
Feststellungen der Verwaltungsgerichte liegt die Gebühr weit
unter den realen Kosten, die selbst das kostengünstigste
Studium an einer Hochschule verursacht. Durch die
Immatrikulation belegt der Studierende einen Studienplatz,
für den die Hochschule ihre mit erheblichem Kostenaufwand
geschaffenen Einrichtungen vorzuhalten hat, ohne dass es
darauf ankommt, ob die Leistungen im Einzelfall in Anspruch
genommen werden.
44
Zudem sind im Hinblick auf die
verhaltenslenkende Zielsetzung der Gebührenregelung auch die
Vergünstigungen als Abwägungsfaktor in die
Verhältnismäßigkeitsbetrachtung mit einzustellen, die mit der
Verleihung des Studentenstatus einhergehen. Damit werden vom
Lenkungszweck der Langzeitstudiengebühr auch die Studierenden
erfasst, die ohne tatsächliche Studienabsicht das Studium
fortsetzen, um in den Besitz eines Studentenausweises und der
damit vermittelten Vergünstigungen zu gelangen.
45
b) Die Beschwerdeführerin ist auch nicht in
ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
46
aa) Es liegt kein Verstoß gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz darin, dass Studienzeiten an
ausländischen Hochschulen anders als solche an deutschen
Hochschulen das Bildungsguthaben nicht mindern, da die
Förderung von Auslandsstudien die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigt.
47
bb) Die Befreiung von der Gebührenpflicht
während des Bezugs von Förderungsleistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz gemäß § 5 Nr. 1 LHGebG
ist ebenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Bei
einem Fachrichtungswechsel aus wichtigem Grund kann es in
Fällen, in denen die Förderungshöchstdauer die
Regelstudienzeit übersteigt, zu einer Besserstellung von
langzeitstudierenden Empfängern von Förderungsleistungen nach
dem Bundesausbildungsförderungsgesetz gegenüber
nichtförderungsberechtigten Studierenden kommen. In diesen
Fällen ist die von der Beschwerdeführerin gerügte
Ungleichbehandlung aber sachlich gerechtfertigt. Die Erhebung
einer Langzeitstudiengebühr von förderungsberechtigten
Studierenden würde im Widerspruch zu den bundesrechtlichen
Vorschriften über die Ausbildungsförderung stehen und
finanzielle Mittel abziehen, die zuvor auf deren Grundlage
gewährt wurden. Vor dem Hintergrund, dass das
Bildungsguthaben ausreichend Zeit für einen
Studiengangwechsel innerhalb der ersten vier Semester lässt
und dieser Puffer vergleichbar ist mit der Frist für den
Bezug von Förderungsleistungen für eine andere Ausbildung
gemäß § 7 Abs. 3 BAföG, ist eine weitere Privilegierung
des Fachrichtungswechsels bei der Berechnung des
Bildungsguthabens verfassungsrechtlich nicht geboten.
48
cc) Die Festsetzung einer einheitlichen Gebühr
von 1.000 DM stellt keine Verletzung der verhältnismäßigen
Gleichheit (vgl. hierzu BVerfGE 50, 217 ) unter
den Studierenden dar. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet,
die Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der
Studiengänge oder den bereits absolvierten Semestern zu
differenzieren. Da die Gebührenhöhe die Kosten selbst des
kostengünstigsten Studiums nicht erreicht, orientiert sich
die Bemessung der Studiengebühr primär am vom Gesetzgeber
verfolgten Lenkungszweck der Gebührenerhebung. Dieser
verhaltenslenkende Zweck des Gesetzes trifft alle
Studierenden gleichermaßen.
49
c) Ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz
2 GG durch die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs und
des Bundesverwaltungsgerichts über die Zuständigkeit des für
Abgabenrecht zuständigen Senats liegt nicht vor.
50
Das Bundesverwaltungsgericht hat zutreffend
festgestellt, dass die Regelung im Geschäftsverteilungsplan,
wonach bei Streitigkeiten, die mehrere Rechtsgebiete
berühren, grundsätzlich die im angefochtenen Bescheid
genannte Ermächtigungsgrundlage maßgebend ist, es sei denn,
der Schwerpunkt des Rechtsstreits liegt eindeutig in einem
Rechtsgebiet, das einem anderen Fachsenat zugewiesen ist, den
Anforderungen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht,
weil sie keine unzulässige Kumulierung unbestimmter
Rechtsbegriffe enthält, sondern zur zweifelsfreien Bestimmung
des zuständigen Senats beiträgt.
51
Es ist auch mit der Garantie des gesetzlichen
Richters vereinbar, dass der für das Abgabenrecht zuständige
2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs über die Berufung der
Beschwerdeführerin entschieden hat. Mängel bei der Auslegung
und Anwendung eines Geschäftsverteilungsplans im Einzelfall
führen nur dann zu einem Verfassungsverstoß, wenn sie auf
unvertretbaren, mithin sachfremden und damit willkürlichen
Erwägungen beruhen (vgl. BVerfGE 95, 322 ;
stRspr). Solche Erwägungen sind bei der Entscheidung des
2. Senats des Verwaltungsgerichtshofs, die Abgabe des
Verfahrens an den für das Hochschulrecht zuständigen
9. Senat abzulehnen, nicht ersichtlich.
52
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).