BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1771/01 -
der Frau L ...,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Haas
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 31. März 2006 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Erhebung von Studiengebühren für Langzeitstudierende.
2
1. Die Beschwerdeführerin, eine
Zweitstudentin, wendet sich gegen die Erhebung von
Studiengebühren für Langzeitstudierende nach dem
baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetz
(LHGebG) vom 5. Mai 1997 (GBl S. 173). Mit diesem Gesetz
führte das Land Baden-Württemberg als erstes Bundesland
Studiengebühren für Langzeitstudierende ein (zur
Ausgestaltung der Regelung im Einzelnen vgl. den Beschluss
der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren 1 BvR 1750/01
unter I.).
3
Durch Gesetz zur Änderung hochschulrechtlicher
Vorschriften vom 6. Dezember 1999 (GBl S. 517) wurde das
Landeshochschulgebührengesetz weiterentwickelt und unter
anderem ein erhöhtes Bildungsguthaben für Zweitstudien
eingeführt, wenn die Abschlüsse beider Studiengänge für die
Erlangung eines Berufsabschlusses gesetzlich vorgeschrieben
sind oder ein weit überdurchschnittlicher Abschluss des
Erststudiums nachgewiesen wird. Des Weiteren wurde eine
Härtefallregelung eingeführt, wonach die Gebühr in
begründeten Einzelfällen erlassen werden kann.
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2. Die Beschwerdeführerin studierte von 1989
bis 1996 Biologie und schloss mit einem Diplom ab. Da sie den
Arbeitsmarkt für Biologen ungünstig fand, entschloss sie sich
zu einem Zweitstudium der Medizin. Nach Zulassung durch die
Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen studierte
sie seit dem Wintersemester 1996/97 bei der Beklagten des
Ausgangsverfahrens, der Universität Freiburg. Diese erhob von
der Beschwerdeführerin für das Wintersemester 1998/99 mit dem
angegriffenen Bescheid eine Studiengebühr von 1.000 DM wegen
verbrauchten Bildungsguthabens. Widerspruch, Klage, Berufung
und Revision der Beschwerdeführerin blieben erfolglos. Das
Bundesverwaltungsgericht hat seine Entscheidung wie folgt
begründet:
5
Die Rüge, das Berufungsgericht sei nicht
vorschriftsmäßig besetzt gewesen, bleibe ohne Erfolg. Der
Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichtshofs, der das
Abgabenrecht dem 2. und das Hochschulrecht dem 9. Senat
zuweist, sei mit seiner Schwerpunktregelung hinreichend
bestimmt. Der 2. Senat habe ohne Verstoß gegen Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG die Abgabe des Falles an den 9. Senat
abgelehnt.
6
Die Vorschriften des baden-württembergischen
Landeshochschulgebührengesetzes vom 5. Mai 1997 seien mit
höherrangigem, revisiblem Recht vereinbar.
7
Der Landesgesetzgeber habe von seiner
Kompetenz ohne Verletzung verfassungsrechtlicher Grundsätze
für die Wahrnehmung von Gesetzgebungsbefugnissen Gebrauch
gemacht. Das Landeshochschulgebührengesetz stehe mit
Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang. Die Regelung über die
Erhebung von Studiengebühren für Langzeitstudierende sei
durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt
und verhältnismäßig. Auch dass für Zweitstudien kein
erweitertes Bildungsguthaben eingeräumt werde, sei in
Anbetracht der Begrenztheit staatlicher Ressourcen nicht zu
beanstanden.
8
Es liege kein Verstoß gegen den
Gleichheitssatz darin, dass Studienzeiten an ausländischen
Hochschulen auf das Bildungsguthaben nicht angerechnet
würden. Die Studiengebühr sei auch abgabenrechtlich nicht zu
beanstanden. Der Gleichheitssatz sei auch nicht dadurch
verletzt, dass eine Gebühr in einheitlicher Höhe ohne
Differenzierung nach Semesterzahl oder Studienfach erhoben
werde.
9
Das Landeshochschulgebührengesetz entfalte
keine dem Rechtsstaatsprinzip widersprechende Rückwirkung. Es
handle sich um eine unechte Rückwirkung, die
verfassungsrechtlich zulässig sei.
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3. Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer
Verfassungsbeschwerde eine Verletzung ihrer Rechte aus
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1,
Art. 20 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch die
gerichtlichen Entscheidungen und die vorausgegangenen
Bescheide, mittelbar wendet sie sich gegen § 2 Abs. 3
sowie § 6 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 LHGebG in der
ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 5. Mai 1997.
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a) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG
liege darin, dass Studienzeiten an ausländischen Hochschulen
sich auf das Bildungsguthaben nicht mindernd auswirkten. Es
liege ferner ein Verstoß gegen abgabenrechtliche Grundsätze
vor. Die angegriffene Gebühr sei eine Verleihungsgebühr. Die
öffentliche Leistung der Schaffung und Unterhaltung von
Hochschulen sei Selbstzweck des Staates, nicht individuell
zurechenbarer Vorteil der Studierenden. Individuell
zurechenbar sei lediglich der Sondervorteil, an dieser
öffentlichen Ressource teilhaben zu dürfen. Dann sei im
Rahmen der Äquivalenzprüfung der Wert des Rechts zur Nutzung
der Hochschule maßgeblich. Ein finanzieller Vorteil der
Studierenden sei aber nicht ersichtlich.
12
b) Zu Art. 12 Abs. 1 GG führt die
Beschwerdeführerin aus, das Bundesverwaltungsgericht habe
unzulässig zwischen der Belastung durch die Gebühr und der
Belastung durch die Verhaltenssteuerung unterschieden. Es
liege ein einheitlicher Eingriff in das durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützte Teilhaberecht vor, das auch für
Zweitstudierende gelte, der verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt werden könne.
13
c) Außerdem verstoße die Gebührenregelung
gegen das in Art. 20 GG verankerte
Vertrauensschutzprinzip. Sie enthalte eine unzulässige echte
Rückwirkung für Studierende, die ihr Studium vor dem Tag des
Gesetzesbeschlusses aufgenommen hätten. Die Rückwirkung sei
auch dann verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, wenn
man sie als unechte qualifiziere. Der Gesetzgeber habe mit
der kurzen Übergangsregelung das schutzwürdige Vertrauen der
Studierenden, das begonnene Studium ohne Gebührenlast
weiterführen zu können, nicht angemessen gewürdigt. Die
Befreiungstatbestände des § 5 Nr. 1 und 3 LHGebG
seien für Zweitstudierende entgegen der Ansicht des
Bundesverwaltungsgerichts zu eng und schlössen Fälle der
Aufnahme eines Zweitstudiums aus wissenschaftlichen oder
beruflichen Gründen aus.
14
d) Im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG macht
die Beschwerdeführerin des Weiteren geltend, der
Landesgesetzgeber habe mit dem Landeshochschulgebührengesetz
seine Gesetzgebungskompetenz überschritten. Der
Bundesgesetzgeber habe den Hochschulzugang von
Zweitstudierenden kraft seiner Rahmenkompetenz bereits in
§ 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5, § 33 Abs. 2
Nr. 1 Satz 3 Hochschulrahmengesetz (HRG) in der Fassung
der Bekanntmachung vom 9. April 1987 (BGBl I S. 1170)
geregelt. Der Landesgesetzgeber dürfe die dort in begrenztem
Umfang gewährte Möglichkeit von Zweitstudien nicht durch
weitere Hürden in Form von Gebühren unterlaufen. Er habe auch
seine Pflichten gegenüber den anderen Bundesländern verletzt,
indem er dort abgeleistete Semester ohne Abstimmung
bildungsguthabenmindernd anrechne. Es liege auch ein
Widerspruch in der Rechtsordnung vor, wenn in einem
Bundesland Studiengebühren erhoben würden, in anderen dagegen
nicht. Schließlich sei die angegriffene Regelung nicht mit
der Finanzverfassung vereinbar. Die Gebühr sei wie eine
Steuer voraussetzungslos geschuldet, da sie nicht davon
abhänge, ob der Studierende irgendwelche Leistungen der
Hochschule tatsächlich in Anspruch nehme.
15
e) Es liege ein Verstoß gegen Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG vor. Die Geschäftsverteilung des
Verwaltungsgerichtshofs sei zu unbestimmt, da sie den
unbestimmten Rechtsbegriff "Schwerpunkt" mit dem ebenfalls
unbestimmten Begriff "eindeutig" verbinde. Der Schwerpunkt
des Falles liege außerdem im Hochschulrecht, weshalb nach der
Geschäftsverteilung der 9. Senat hätte entscheiden
müssen.
16
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen für eine Annahme
der Verfassungsbeschwerde im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
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1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt der Verfassungsbeschwerde nicht zu
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sie
wirft keine Fragen auf, die sich nicht anhand der vom
Bundesverfassungsgericht bereits entwickelten Maßstäbe
beantworten lassen (vgl. BVerfGE 90, 22
). Die Kammer verweist dazu auf ihre
Ausführungen in ihrem Beschluss vom heutigen Tage in dem
Verfahren 1 BvR 1750/01 unter II. 1.
18
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechten der Beschwerdeführerin angezeigt
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
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a) Die Beschwerdeführerin ist nicht in ihren
Rechten aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt.
20
aa) Die Verpflichtung zur Zahlung einer
Langzeitstudiengebühr gemäß § 1 Abs. 2 LHGebG greift,
wie die Kammer in ihrem zu der Verfassungsbeschwerde
1 BvR 1750/01 ergangenen Beschluss vom heutigen Tage
näher ausgeführt hat (vgl. dort unter II. 2. a bb), in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in
seiner Funktion als Eingriffsabwehrrecht gegen
ausbildungsbezogene Belastungen ein.
21
bb) Die Gebührenregelung ist jedoch formell
rechtmäßig erlassen, durch ausreichende Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig.
22
(1) Eine die Wahrnehmung der
Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1 GG
hindernde Rahmenregelung des Bundes ist nicht ersichtlich.
§ 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5, § 33
Abs. 2 Nr. 1 Satz 3 HRG betreffen die
Berücksichtigung von Zweitstudienbewerbern bei der Festlegung
von Hochschulzugangsquoten durch Sonderkontingente. Dahinter
steht der Gedanke, dass Zweitstudien zwar möglich sein
sollen, im Hinblick auf die angemessene Verteilung von
Lebenschancen aber stärker begrenzt werden dürfen als
Erststudien (vgl. BVerfGE 43, 291 ; 62,
117 ). Durch diese Regelung ist der
Landesgesetzgeber nicht gehindert, Zweitstudierende
zusätzlich dadurch zu belasten, dass er bei anderen
Regelungsmaterien als der Hochschulzugangsquote den genannten
Rechtsgedanken ebenfalls zum Tragen bringt.
23
Auch eine Verletzung des Grundsatzes
bundesfreundlichen Verhaltens hat das
Bundesverwaltungsgericht verfassungsrechtlich unbedenklich
verneint. Ein Verstoß gegen diesen Grundsatz liegt nur vor,
wenn von der eingeräumten Kompetenz missbräuchlich Gebrauch
gemacht wurde (vgl. BVerfGE 81, 310 ). Die
Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, der
Landesgesetzgeber habe mit Verdrängungseffekten nicht rechnen
müssen, ist in Anbetracht der fortbestehenden regelmäßigen
Gebührenfreiheit des Erststudiums vertretbar. Eine
Beschränkung der Wahrnehmung der Landesgesetzgebungskompetenz
kann auch nicht daraus hergeleitet werden, dass die
Abschaffung der Studiengebühren im Jahre 1970
länderübergreifend abgestimmt wurde.
24
Die Regelungen des
Landeshochschulgebührengesetzes sind auch mit der
Finanzverfassung des Grundgesetzes
(Art. 104 a ff. GG) vereinbar. Die
Studiengebühr wird gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG als
Gegenleistung für das Studium an den Einrichtungen einer
Hochschule oder Berufsakademie erhoben. Die Qualifizierung
als Gebühr entfällt nicht dadurch, dass der Studierende auf
die Inanspruchnahme seines Rechts verzichtet.
25
(2) Die Gebührenregelung ist durch vernünftige
Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Der
Landesgesetzgeber verfolgt mit der Einführung der
Gebührenpflicht für Langzeitstudierende den Zweck, die
Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu verbessern. Sie soll
als Steuerungsinstrument für ein zielgerichtetes Studium
dienen, um dadurch die Studienzeiten zu verkürzen und die
Ressourcen der Hochschulen zu schonen. Darüber hinaus soll
sie zur Finanzierung der Inanspruchnahme der Hochschulen
beitragen (vgl. LTDrucks 12/1110, S. 1).
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(3) Die Erhebung einer Langzeitstudiengebühr
ist zur Erreichung des angestrebten Zwecks der
Verhaltenslenkung geeignet. Für die Geeignetheit eines vom
Gesetzgeber eingesetzten Mittels genügt die Möglichkeit, den
angestrebten Zweck zu fördern (vgl. BVerfGE 81, 156
m.w.N.). Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen,
dass diese Gebühr als Studienkostenfaktor für die
Studierenden einen Anreiz darstellt, ihr Studium schneller zu
beenden. Dies gilt auch für Zweitstudierende. Die
Gebührenregelung wird darüber hinaus die Überlegung der
Studierenden verstärken, ob sie für ihre berufliche Zukunft
ein weiteres Studium absolvieren wollen.
27
(4) Der Gesetzgeber durfte auch, wie im
Näheren in dem das Verfahren 1 BvR 1750/01 betreffenden
Beschluss der Kammer vom heutigen Tage ausgeführt ist (vgl.
dort unter II. 2. a cc [3]), die Erforderlichkeit der
Langzeitstudiengebühren zur Erreichung des verfolgten Zwecks
bejahen und die Regelung auch für Zweitstudierende als
zumutbar ansehen.
28
Allerdings wird das gemäß Art. 12 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem
Sozialstaatsprinzip gewährleistete Recht auf Teilhabe an
staatlichen Ausbildungsressourcen (vgl. BVerfGE 33, 303
) durch den Abschluss eines Erststudiums
nicht verbraucht. Das Grundrecht der Berufsfreiheit
ermöglicht auch die Ausbildung zu einem weiteren Beruf und
somit auch die Aufnahme eines Zweitstudiums (vgl. BVerfGE 43,
291 ; 62, 117 ). Das
Landeshochschulgebührengesetz in der zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung stehenden Fassung vom 5.
Mai 1997 räumt für Zweitstudiengänge kein erhöhtes
Bildungsguthaben ein. Im Gegensatz zu Erststudiengängen wird
die Gebührenregelung für Zweitstudierende angesichts des
regelmäßig weitgehend verbrauchten Bildungsguthabens schon in
früheren Semestern Geltung beanspruchen. Auch unter
Berücksichtigung der Ausnahmeregelungen in § 5 LHGebG
wird ein kostenfreier Abschluss eines Zweitstudiums praktisch
kaum möglich sein. Das ist für die Betroffenen jedoch nicht
unzumutbar (vgl. hierzu BVerfGE 85, 337 ; 94, 327
).
29
Grundsätzlich ist es gerechtfertigt,
Zweitstudienbewerbern weitergehende Beschränkungen und
Belastungen aufzuerlegen, als sie für Erststudienbewerber
gelten; denn sie hatten durch ihr Erststudium bereits Anteil
an den nur begrenzt vorhandenen Ausbildungsressourcen und an
der Verteilung der Berufschancen (vgl. BVerfGE 43, 291
; 62, 117 ). Diese Wertung kann
auch als Rechtfertigung für eine Gebührenregelung
herangezogen werden, die unter anderem den Zweck verfolgt,
die Nutzung von Hochschulressourcen zu effektivieren. Im
Hinblick auf die Verwirklichung des Grundrechts der
Berufsfreiheit kann es jedoch verfassungsrechtlich geboten
sein, in Fällen, in denen der angestrebte Beruf den Abschluss
einer weiteren Hochschulausbildung zwingend erfordert,
sicherzustellen, dass das Zweitstudium nicht aus finanziellen
Gründen aufgegeben werden muss. Dies kann durch eine Erhöhung
des Bildungsguthabens oder über eine Härtefallregelung
erfolgen. Beides sieht das Landeshochschulgebührengesetz in
der zur verfassungsrechtlichen Überprüfung stehenden Fassung
vom 5. Mai 1997 zwar nicht vor. Erst mit Gesetz zur
Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 6. Dezember
1999 wurde ein erhöhtes Bildungsguthaben für
Zweitstudiengänge und eine Härtefallregelung eingefügt. Die
Verwaltungsgerichte haben in Härtefällen jedoch in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise § 59
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Landeshaushaltsordnung (LHO) für
anwendbar erklärt.
30
(5) Aus diesem Grund kann sich die
Beschwerdeführerin auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass
die Erhebung der Langzeitstudiengebühr unzumutbar sei, weil
damit eine unzulässige Rückwirkung verbunden wäre.
31
Wie auch das Bundesverwaltungsgericht
zutreffend ausführt, liegt eine unechte Rückwirkung vor, weil
die Minderung des Bildungsguthabens lediglich für die
tatbestandlichen Voraussetzungen der Pflicht zur Entrichtung
der Gebühr von Bedeutung ist. Die unecht rückwirkende
Regelung wird den Anforderungen gerecht, die von Verfassungs
wegen an derartige Vorschriften zu stellen sind (vgl. dazu im
Einzelnen den im Verfahren 1 BvR 1750/01 ergangenen
Beschluss der Kammer vom heutigen Tage unter II. 2. a cc [4]
[b]). Sie ist für die Beschwerdeführerin auch zumutbar.
32
Die Übergangsfrist des § 6 Abs. 1 LHGebG
wird in vielen Fällen zwar nicht ausreichend sein, ein
begonnenes Zweitstudium kostenfrei zum Abschluss zu bringen.
Da die bei In-Kraft-Treten des Gesetzes immatrikulierten
Zweitstudierenden aber bereits eine akademische
Vollausbildung gebührenfrei absolvieren konnten, stellt es
sich grundsätzlich nicht als unangemessen dar, sie nach
Ablauf der Übergangsfrist finanziell an den Kosten ihres
Zweitstudiums zu beteiligen. Im Hinblick auf die
Verwirklichung des Grundrechts der Berufsfreiheit kann es
jedoch auch hier verfassungsrechtlich geboten sein, in
Fällen, in denen fehlende finanzielle Mittel zur Aufgabe des
Zweitstudiums zwingen würden, Härten durch eine
Härtefallregelung aufzufangen, die im Einzelfall eine
Gebührenbefreiung, -ermäßigung oder –stundung aufgrund einer
zu treffenden Ermessensentscheidung zumindest für die
Regelstudienzeit des Zweitstudiums zulässt.
33
Durch das Fehlen einer solchen
Härtefallregelung im Landeshochschulgebührengesetz in der zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung stehenden Fassung vom 5.
Mai 1997 ist die Beschwerdeführerin jedoch nicht beschwert;
denn bereits mit einem Schreiben der Universität wurde sie
darauf hingewiesen, dass sie - unabhängig von einem
bereits eingelegten Widerspruch - nach § 59 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 LHO einen Antrag auf Erlass der
Langzeitstudiengebühr wegen besonderer Härte stellen kann.
Dies wurde von den Verwaltungsgerichten bestätigt. Auch der
aus § 90 Abs. 2 BVerfGG folgende
Subsidiaritätsgrundsatz verlangt, dass zunächst von dieser
Möglichkeit Gebrauch gemacht wird.
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(6) Die Langzeitstudiengebühr ist im
Verhältnis zu den mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecken
sowie der gebotenen Leistung auch nicht unangemessen. Die
Kammer nimmt dazu auf ihre Ausführungen in dem Beschluss vom
heutigen Tage zu der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1750/01
Bezug (vgl. dort II. 2. a cc [4] [c]).
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b) Wie sich aus den Gründen dieses Beschlusses
ergibt (vgl. II. 2. b und c), ist die Beschwerdeführerin
schließlich nicht in ihren Rechten aus Art. 3
Abs. 1 GG verletzt und auch ein Verstoß gegen
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch die angegriffenen
Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs und des
Bundesverwaltungsgerichts zu verneinen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).