BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 179/03 -
I. Beschwerdeführerinnen zu Ziff. 1 - 21 und
Ziff. 23 - 32
II. Beschwerdeführerin zu Ziff. 22
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
10. November 2004 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft
Pfanderhebungs- und Rücknahmepflichten nach §§ 6, 8 der
Verpackungsverordnung - VerpackV - (so genanntes
Dosenpfand).
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Die Beschwerdeführerin zu Ziff. 17 produziert
Weißblech, die Beschwerdeführerinnen zu Ziff. 20 und 22
Einweggetränkedosen. Die Beschwerdeführerinnen zu Ziff. 16
und 18 als Betreiberinnen von Supermarktketten sowie die
übrigen Beschwerdeführerinnen als Getränkehersteller
vertreiben Getränke in Einwegverpackungen. Sie wehren sich
gegen das Wirksam-Werden der Pfanderhebungs- und
Rücknahmepflichten nach den Bestimmungen der
Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl I S. 2379)
mit Wirkung zum 1. Januar 2003.
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Die Beschwerdeführerinnen erhoben vor dem
Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen das Land
Nordrhein-Westfalen mit dem Ziel, den durch das
Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 VerpackV
erheblichen Mehrweganteile ausgelösten Widerruf der
Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufzuheben,
hilfsweise festzustellen, dass sie auch nach dem
1. Januar 2003 hinsichtlich der von ihnen hergestellten
oder vertriebenen Einweggetränkeverpackungen nicht zur
Pfanderhebung und Rücknahme verpflichtet seien.
4
Die Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht
Düsseldorf mit dem Hilfsantrag Erfolg. Auf die zugelassenen
Sprungrevisionen des Landes Nordrhein-Westfalen und der
beigeladenen Bundesrepublik Deutschland hob das
Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts
auf und wies die Klagen mit Urteil vom 16. Januar 2003
vollumfänglich als unzulässig ab (BVerwGE 117, 322). Der
Hauptantrag sei unzulässig, weil die Regelung des § 9
Abs. 2 Satz 2 VerpackV kein fingierter Verwaltungsakt
sei, der als Maßnahme des beklagten Landes angefochten werden
könnte. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei nach
§ 43 Abs. 2 VwGO unzulässig, weil die
Anfechtungsklage gegen die Bekanntgabe des
Nacherhebungsergebnisses einen sachnäheren und effektiveren
Weg zu der angestrebten Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit
der Verpackungsverordnung darstelle. Ein Feststellungsurteil
gegen ein Bundesland ändere nichts daran, dass die durch die
Bekanntgabe bundesweit ausgelösten Rücknahme- und
Pfandpflichten in den übrigen Bundesländern bestehen blieben
und die Beschwerdeführerinnen dazu zwängen, eine Vielzahl
weiterer Feststellungsklagen zu erheben. Eine derartige
Konsequenz, die einerseits den Beschwerdeführerinnen unnötige
Prozessführungslasten aufbürdete und andererseits eine
übermäßige Inanspruchnahme verwaltungsgerichtlicher
Kapazitäten darstellte, liefe dem durch den
Subsidiaritätsgrundsatz bezweckten Gedanken der
Prozessökonomie geradewegs zuwider.
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Mit der Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts rügen die Beschwerdeführerinnen
die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 3
Abs. 1 GG in Form des allgemeinen Willkürverbots und
Art. 103 Abs. 1 GG: Art. 19 Abs. 4 GG sei
verletzt, weil das Bundesverwaltungsgericht verkannt habe,
dass ausschließlich der von den Beschwerdeführerinnen
beschrittene Weg einer gegen das Land gerichteten
Feststellungklage effektiven Rechtsschutz ermögliche. Eine
rechtskraftfähige Entscheidung über das Nicht-Bestehen eines
Rechtsverhältnisses könne aus verfassungsrechtlichen Gründen
(Art. 83 GG) nur gegenüber dem Land erreicht werden. Für
die Begründung seiner Gegenmeinung habe das
Bundesverwaltungsgericht willkürlich und unter Verletzung des
Gebots der verfassungskonformen Auslegung dem Bekanntgabeakt
Rechtswirkung zugemessen. Denn Art. 83 GG verbiete es,
dass die Bekanntgabe der Erhebungsergebnisse mit Außenwirkung
vom Bund vorgenommen würde.
6
Art. 103 Abs. 1 GG sei verletzt,
weil das Bundesverwaltungsgericht trotz entsprechenden
Vortrags der Beschwerdeführerinnen nicht von der
Unrechtmäßigkeit der Beiladung der Bundesrepublik Deutschland
ausgegangen sei.
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Mit einem am 29. September 2003 eingegangenen
Schriftsatz erhob die Beschwerdeführerin zu Ziff. 22 außerdem
Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen § 8 Abs. 1
und § 9 Abs. 2 bis 4 VerpackV. Hilfsweise richtet
sie ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Unterlassen eines
rechtmäßigen Vollzugs der § 6 Abs. 1 und 2,
§ 8 Abs. 1 VerpackV.
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Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen, da die Voraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen (vgl. hierzu
BVerfGE 90, 22 ). Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde, der keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, ist nicht zur
Durchsetzung der als verletzt bezeichneten verfassungsmäßigen
Rechte der Beschwerdeführerinnen angezeigt. Denn die
Verfassungsbeschwerde ist in Teilen unzulässig und im Übrigen
unbegründet und daher ohne Aussicht auf Erfolg.
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1. Unzulässig ist die unmittelbar gegen
§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 2 bis 4 VerpackV
gerichtete Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu
Ziff. 22. Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze im Sinne des
§ 93 Abs. 3 BVerfGG, zu denen auch
Rechtsverordnungen gehören (vgl. BVerfGE 26, 228
), sind innerhalb eines Jahres seit
In-Kraft-Treten der Norm zu erheben. §§ 8 und 9 VerpackV
traten in ihrer heutigen Fassung am 28. August 1998 in Kraft.
Die Änderungen des § 8 VerpackV durch Art. 8 des
Gesetzes zur Umstellung der umweltrechtlichen Vorschriften
auf den Euro (Siebtes Euro-Einführungsgesetz) betrafen nicht
den materiellen Gehalt der Vorschrift, so dass sie keine neue
Jahresfrist in Gang setzten (vgl. BVerfGE 12, 139
). Demnach hätte spätestens bis zum 28. August
1999 Verfassungsbeschwerde erhoben werden müssen.
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Zwar trifft es zu, dass die Anfechtung eines
"Vollziehungsaktes" einer für verfassungswidrig gehaltenen
Norm vor den Fachgerichten für die Wahrung der Frist des
§ 93 Abs. 3 BVerfGG ausreicht (vgl. BVerfGE 9, 338
; 70, 297 ). Dies setzt aber voraus,
dass der fachgerichtliche Rechtsbehelf ebenfalls innerhalb
der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG erhoben
wird (vgl. BVerfGE 76, 107 ). Die
Beschwerdeführerin zu Ziff. 22 hat aber nicht substantiiert
dargelegt, ob und gegebenenfalls welche fachgerichtlichen
Rechtsbehelfe sie bis zum 28. August 1999 erhoben
hat.
11
2. Soweit die Beschwerdeführerin zu Ziff. 22
hilfsweise ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Unterlassen
eines rechtmäßigen Vollzugs der § 6 Abs. 1
und 2, § 8 Abs. 1 VerpackV richtet, ist diese
jedenfalls mangels einer substantiierten Begründung,
inwiefern hierin eine Verletzung ihrer Grundrechte liegt,
unzulässig. Ihr Vortrag, dass sie durch die (vorübergehende)
Hinnahme von Vollzugsdefiziten durch die Verwaltung (so
genannte Übergangslösung) noch stärker belastet sei als durch
einen die Verpackungsverordnung in jeder Hinsicht umsetzenden
Verwaltungsvollzug, ist nicht nachvollziehbar. Zwar mag es
sein, dass der Verbraucher vom Kauf eines
einwegpfandpflichtigen Getränks besonders abgehalten wird,
wenn er - wie es in der Übergangslösung vorgesehen war - die
Verpackung am Ort des Kaufes wieder zurückgeben muss. Da die
Wirtschaft kein zum 1. Januar 2003 funktionsfähiges, der
Verpackungsverordnung entsprechendes Clearing-System
aufgebaut hatte, drohte aber als wahrscheinliche Konsequenz
einer ohne Übergangslösung vollzogenen Verpackungsverordnung,
dass jeglicher Vertrieb von Getränken in Einwegverpackungen
bis zur Inbetriebnahme des Clearing-Systems unterbliebe. Dies
würde die Beschwerdeführerin eindeutig stärker belasten (vgl.
BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 27.
Dezember 2002 - 1 BvR 2351/02 -).
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3. Unzulässig, weil unsubstantiiert, ist die
Verfassungsbeschwerde auch, soweit sie eine Verletzung von
Art. 103 Abs. 1 GG durch das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts rügt. Art. 103 Abs. 1 GG
verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der
Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu
ziehen. Dabei soll das Gebot des rechtlichen Gehörs
sicherstellen, dass die vom Fachgericht zu treffende
Entscheidung frei von Verfahrensfehlern ergeht, welche ihren
Grund in unterlassener Kenntnisnahme und
Nichtberücksichtigung des Sachvortrags der Parteien haben.
Dagegen verpflichtet Art. 103 Abs. 1 GG das Gericht
nicht, der Rechtsansicht der Partei zu folgen.
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Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist ein
Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG nicht schlüssig
vorgetragen. Die Beschwerdeführerinnen haben vor dem
Bundesverwaltungsgericht vorgebracht, dass sie rechtliche
Interessen der beigeladenen Bundesrepublik Deutschland durch
das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht berührt sehen. Das
Bundesverwaltungsgericht hat diesen Vortrag zur Kenntnis
genommen und im Einzelnen dargelegt, dass und warum es diese
Frage anders bewertet. Damit hat es mit Blick auf
Art. 103 Abs. 1 GG sein Bewenden.
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4. Im Übrigen ist die gegen das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts gerichtete Verfassungsbeschwerde
jedenfalls unbegründet.
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a) Durch die Bewertung der gegen das Land
gerichteten Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2
VwGO als unzulässig hat das Bundesverwaltungsgericht keine
Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte der
Beschwerdeführerinnen verletzt. Die Frage, welche Klageart
für einen geltend gemachten prozessualen Anspruch zu wählen
ist, und welcher Rechtsträger passiv legitimiert ist, ist in
erster Linie eine Frage der Auslegung und Anwendung des
einfachen Rechts. Entsprechendes hat das
Bundesverfassungsgericht bereits für die Frage ausgesprochen,
welcher Rechtsweg durch eine bestimmte behauptete
Rechtsverletzung eröffnet ist (vgl. BVerfGE 57, 9
). Für die Frage nach der zulässigen
Klageart enthält Art. 19 Abs. 4 GG jedenfalls keine
weitergehenden Vorgaben, zumal die Frage der Zulässigkeit des
Rechtswegs tendenziell eher grundrechtliche Relevanz hat
(vgl. Art. 14 Abs. 3 Satz 4; Art. 19
Abs. 4 Satz 2 GG).
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b) Ausnahmen von diesem Grundsatz sind
gegeben, wenn das Gericht durch unzumutbare Anforderungen an
das prozesserhebliche Verhalten des Rechtsuchenden den
Rechtsschutz unangemessen erschwert oder gar versperrt. Dies
ist etwa der Fall, wenn das Gericht für den geltend gemachten
Verfahrensgegenstand keine der in der Rechtsordnung an sich
zur Verfügung stehenden Klagearten für gegeben hält und dabei
verkennt, dass der Rechtsuchende ein Verhalten der
öffentlichen Gewalt zum Verfahrensgegenstand macht (vgl. für
die Rechtswegeröffnung BVerfGE 57, 9 ).
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c) Ein solcher Ausnahmefall ist hier nicht
gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausführlich und
nachvollziehbar dargelegt, dass und warum die
Anfechtungsklage gegen den Verwaltungsakt der Bekanntgabe der
Erhebungsergebnisse für die Beschwerdeführerinnen die weitaus
effektivere Klagemöglichkeit gewesen wäre. Insbesondere hat
es festgestellt, dass ein Obsiegen mit der gegen die
Bundesrepublik Deutschland gerichteten Anfechtungsklage auch
alle zuständigen Landesbehörden binde.
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Dass das Bundesverwaltungsgericht mit dieser
für das einfachrechtliche Verwaltungsprozessrecht
vorgreiflichen Feststellung auf dem Gebiet des Abfallrechts
das Willkürverbot verletzt hätte, kann nicht festgestellt
werden. Selbst wenn - was keiner Entscheidung bedarf - die
Kompetenz des Bundes für die Bekanntmachung der
Erhebungsergebnisse in Form eines Pflichten aktualisierenden
Verwaltungsaktes unter dem Gesichtspunkt des Art. 83 GG
problematisch wäre, so wäre Art. 19 Abs. 4 GG noch
keine Aussage über die zutreffende Klageart zu entnehmen.
Denn auch ein auf Grundlage eines verfassungswidrigen
Gesetzes erlassener Verwaltungsakt kann vor den
Verwaltungsgerichten angegriffen werden und somit zu einer
Inzidentüberprüfung des Gesetzes führen. Es wäre im Gegenteil
dem Rechtsschutzsuchenden nicht zuzumuten, für die Wahl
seiner Klageart die maßgeblichen Rechtsgrundlagen auf ihre
Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Ein
Grundrechtsverstoß des Urteils kann damit nicht festgestellt
werden.
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Im Übrigen wird von einer
Begründung abgesehen (§ 93 d Abs. 1
Satz 3 BVerfGG).
20
Diese Entscheidung ist
unanfechtbar.