BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1801/07 -
- 1 BvR 1878/07 -
- 1 BvR 1801/07 -,
- 1 BvR 1878/07 -,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 20. Januar 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur
gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen
das Wasserentnahmeentgelt nach §§ 47 ff. des
Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG).
2
Durch das Achte Gesetz zur Änderung des
Niedersächsischen Wassergesetzes vom 23. Juni 1992 (Nds.
GVBl. S. 163) wurde mit den §§ 47 bis 47h ein neuer
Abschnitt „Gebühr für Wasserentnahmen“ in das
Niedersächsische Wassergesetz eingefügt. Nach § 47 Abs.
1 NWG erhebt danach das Land für Wasserentnahmen eine Gebühr.
Unter Wasserentnahme versteht das Gesetz das Entnehmen und
Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern (§ 4
Abs. 1 Nr. 1 NWG) und das Entnehmen, Zutagefördern,
Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (§ 4 Abs. 1
Nr. 7 NWG). Die Gebühr schuldet, wer das Gewässer benutzt
(§ 47b Abs. 1 NWG).
3
§ 47h NWG regelt die Verwendung des
Aufkommens der Gebühr für Wasserentnahmen. Daraus ist nach
Absatz 1 der Vorschrift zunächst der Verwaltungsaufwand zu
decken, der dem Land und den zuständigen kommunalen
Körperschaften durch den Vollzug der Vorschriften über die
Gebühr entsteht. Das verbleibende Aufkommen ist nach
§ 47h Abs. 3 Satz 1 NWG für Maßnahmen zum Schutz der
Gewässer und des Wasserhaushalts, für sonstige Maßnahmen der
Wasserwirtschaft und für Maßnahmen des Naturschutzes zu
verwenden. Die Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 47a
Abs. 1 Satz 1 NWG nach dem Gebührenverzeichnis, das nach der
Art des genutzten Wassers und den Verwendungszwecken
differenzierte Gebührensätze vorsieht. Die Gebühr betrug für
das hier in Streit stehende Entnehmen und Ableiten von Wasser
aus oberirdischen Gewässern zur Kühlung ursprünglich 0,01 DM
pro Kubikmeter. Durch Art. 7 Nr. 2 des
Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996 (Nds.
GVBl. S. 494) wurde die Gebühr auf 0,015 DM pro Kubikmeter
erhöht. Eine erneute Anhebung auf 0,02 DM pro Kubikmeter
erfolgte durch Art. 6 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes
1999 vom 21. Januar 1999 (Nds. GVBl. S. 10). Dieser
Gebührensatz blieb seither - abgesehen von der
Umstellung auf Euro (0,01023 Euro pro Kubikmeter)
- unverändert.
4
1. Die Beschwerdeführerinnen sind Unternehmen,
die Kernkraftwerke in Niedersachsen betreiben und zu deren
Kühlung Oberflächenwasser entnehmen. Das von ihnen hierfür zu
entrichtende Wasserentnahmeentgelt belief sich für die Jahre
1992 bis 2007 auf insgesamt rund 383 Millionen Euro. Sie
wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde teilweise
unmittelbar gegen die gesetzliche Festlegung der
Abgabepflicht für die von ihnen vorgenommene
Kühlwasserentnahme, teilweise gegen gerichtliche
Entscheidungen, die eine Klage gegen einen entsprechenden
Gebührenbescheid für das Jahr 1999 zum Gegenstand haben.
5
2. Das Verwaltungsgericht Oldenburg wies diese
Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 29. Juni 2004 ab. Die
hiergegen eingelegte Berufung blieb ganz überwiegend
erfolglos. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht führte
zur Begründung seines Urteils vom 29. Juni 2006 aus, dass die
grundsätzliche Berechtigung des beklagten Landes zur Erhebung
des Wasserentnahmeentgelts auf der Grundlage der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 93,
319) zu bejahen sei. Den Einwendungen hinsichtlich der Höhe
der Gebühr sei nicht zu folgen. Die Erhebung des
Wasserentnahmeentgelts sei allein wegen des gewährten
Sondervorteils berechtigt, der abschöpfbar sei. Es gehe um
den Ausgleich und damit die Abschöpfung von Vorteilen im
Rahmen der Gewässernutzung, so dass hinsichtlich des
Gebührenzwecks keinerlei Zweifel bestehen könnten. Das
Prinzip der Vorteilsabschöpfung verlange nicht, dass der
Vorteil konkret und aufwandsabhängig berechnet werden müsse,
da der Begriff des Vorteils nicht konkret fassbar und auch
nicht einzelfallbezogen sei. Eine Begrenzung der konkreten
Gebührenhöhe ergebe sich nur aus dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Nur wenn die Höhe der Gebühr in einem
groben Missverhältnis zu dem erzielten Vorteil stünde, könnte
die Gebühr als verfassungswidrig angesehen werden. Davon
könne hier indessen keine Rede sein.
6
Die gegen die Nichtzulassung der Revision in
diesem Urteil erhobene Beschwerde wies das
Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Mai 2007
zurück.
7
Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass die
Bemessung des Wasserentnahmeentgelts mit den für die Höhe
einer Gebühr maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Anforderungen, namentlich des Art. 3 Abs. 1 GG und des
Finanzverfassungsrechts, nicht im Einklang stehe. Weder der
Gesichtpunkt der Vorteilsabschöpfung noch der Lenkungszweck
könnten die vom niedersächsischen Gesetzgeber festgesetzte
Höhe der Gebühr für die Entnahme von Oberflächenwasser zu
Kühlungszwecken rechtfertigen.
8
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen
(§ 93a Abs. 2 BVerfGG) liegen nicht vor. Die
Verfassungsbeschwerden haben keine Aussicht auf Erfolg. Die
Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist sowohl dem Grunde (1.)
als auch der Höhe (2.) nach mit dem Grundgesetz
vereinbar.
9
1. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts steht den Ländern - hier dem Land
Niedersachsen - die Kompetenz zur Erhebung von
Wasserentnahmeabgaben zu; ebenso hindert die Finanzverfassung
des Grundgesetzes die Erhebung einer solchen Abgabe nicht
(vgl. BVerfGE 93, 319 ;
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18.
Dezember 2002 - 2 BvR 591/95 -, NVwZ 2003, S. 467
). Dies wird von den
Beschwerdeführerinnen, die sich nur gegen die Höhe der Gebühr
wenden, auch nicht in Zweifel gezogen.
10
2. Auch die Höhe der Wasserentnahmegebühr ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
11
a) Die zentrale verfassungsrechtliche
Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine
besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen
Einnahmeerzielungszweck ersetzt oder ergänzt, gilt bei
Gebühren auch im Hinblick auf deren Höhe. Die Bemessung der
Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre
Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei
ihrer tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt,
legitimiert ist. Die sachliche Rechtfertigung der Gebühr und
ihrer Höhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der
Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung
sowie aus sozialen Zwecken ergeben. Die verfassungsrechtliche
Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die
ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen,
Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf dabei nicht
überspannt werden. Eine Gebührenbemessung ist jedoch dann
sachlich nicht gerechtfertigt, wenn sie in einem groben
Missverhältnis zu dem verfolgten Gebührenzweck steht (vgl.
BVerfGE 108, 1 ; BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Zweiten Senats vom 9. Dezember 2008 - 2 BvR
2193/04 -, juris Rn. 11).
12
b) Einer Prüfung anhand dieser Maßstäbe halten
die hier in Rede stehenden Regelungen stand. Die
Wasserentnahmegebühr ist durch die Gebührenzwecke der
Vorteilsabschöpfung (aa) und der Verhaltenslenkung (bb) auch
der Höhe nach gerechtfertigt. Diese Zwecke haben in der
tatbestandlichen Ausgestaltung der Norm und den
Gesetzesmaterialien erkennbar ihren Niederschlag gefunden
(cc).
13
aa) Die Wasserentnahmegebühr steht auch der
Höhe nach mit dem Zweck der Vorteilsabschöpfung im Einklang.
Das Wasserentnahmeentgelt hat den Charakter einer
Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer
öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung. Knappe natürliche
Ressourcen wie das Wasser sind Güter der Allgemeinheit. Wird
Einzelnen die Nutzung einer solchen, der Bewirtschaftung
unterliegenden Ressource eröffnet, wird ihnen die Teilhabe an
einem Gut der Allgemeinheit verschafft. Sie erhalten einen
Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut
nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen (vgl.
BVerfGE 93, 319 ).
14
Der Vorteil einer solchen Leistung für den
Gebührenschuldner lässt sich häufig nicht exakt und im Voraus
ermitteln (vgl. BVerfGE 108, 1 ). Dies gilt auch
für die Nutzung des hier in Streit stehenden
Oberflächenwassers, für das kein Marktpreis existiert. Dies
schließt die Erhebung einer Vorteilsabschöpfungsabgabe
freilich nicht aus. Dem Gebührengesetzgeber kommt hier
vielmehr ein Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum bei der
Schaffung eines angemessenen Gebührenrahmens zu. Sofern kein
feststellbarer Marktpreis und keine allgemein anerkannte
Bewertungsmethode für die Bestimmungen des Wertes des
öffentlichen Gutes existieren, dessen Nutzungsvorteil
abgeschöpft werden soll, hat der Gesetzgeber einen weiten
Spielraum bei der Festlegung der Gebührensätze, die sich
allerdings nicht an sachfremden Merkmalen orientieren und,
gemessen an den vernünftigerweise in Betracht kommenden
Hilfskriterien zur Bewertung des Vorteils, nicht in einem
groben Missverhältnis hierzu stehen dürfen.
15
Diesen Spielraum hat der niedersächsische
Landesgesetzgeber bei der Bemessung der Wasserentnahmegebühr
nicht überschritten. Für eine Orientierung an sachfremden
Kriterien zur Bestimmung der Gebührenhöhe gibt es keine
Anhaltspunkte. Ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe
der hier in Rede stehenden Gebühr und dem Wert des
abgeschöpften Vorteils lässt sich ebenfalls nicht
feststellen.
16
Maßstab der Gebührenhöhe sind nach § 47
NWG und dem als Anlage hierzu dem Gesetz beigefügten
Gebührenverzeichnis Herkunft, Jahresmenge und
Verwendungszweck des entnommenen Wassers (vgl. auch LT-Drucks
12/2960, S. 19). Bei der Festsetzung der Gebührensätze
für einzelne Nutzungsarten hat der Gesetzgeber ein
differenziertes, an den Verwendungszwecken für das entnommene
Wasser orientiertes System aufgestellt und dabei
beispielsweise die besondere Schutzwürdigkeit des
Grundwassers durch entsprechend hohe Gebühren berücksichtigt.
Das Entnehmen und Ableiten von Wasser zu Kühlzwecken aus
oberirdischen Gewässern ist von Anfang an mit einer gemessen
an den sonstigen Gebührensätzen vergleichsweise geringen
Gebühr belegt worden. Hierfür war in der ursprünglichen
Fassung des Gesetzes von 1992 lediglich eine Gebühr von 0,01
DM pro Kubikmeter vorgesehen, während für die Entnahme zu
sonstigen Zwecken eine viermal höhere Gebühr anfiel. Die
Gebühr für eine Entnahme zum Zweck der öffentlichen
Wasserversorgung war mit 0,1 DM pro Kubikmeter sogar zehnmal
so hoch wie die Gebühr für Kühlwasser. Der Gesetzgeber hat
insoweit den durchschnittlichen Wasserpreis in Niedersachsen
von 1,75 DM pro Kubikmeter als Bezugsgröße in den Blick
genommen und ausdrücklich festgestellt, dass deren Erhöhung
um 0,1 DM pro Kubikmeter zuzüglich Umsatzsteuer keine
unerträgliche Belastung für die Wasserversorgungsunternehmen
und die Verbraucher darstelle (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S.
15). Auch die derzeit geltenden Regelungen setzen für die
Entnahme von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung eine
Gebühr an, die fünfmal so hoch ist wie diejenige für die
Entnahme von Oberflächenwasser zur Kühlung.
17
Der Gesetzgeber hat damit ein gemessen am
jeweiligen Nutzungsvorteil in sich schlüssiges, jedenfalls
vertretbares System der Gebührenbemessung aufgestellt. Es
lässt sich namentlich nicht feststellen, dass die von den
Beschwerdeführerinnen erhobene Gebühr im Verhältnis zu den
übrigen gebührenpflichtigen Tatbeständen besonders hoch und
daher außergewöhnlich belastend wäre; vielmehr ist die den
Beschwerdeführerinnen auferlegte Gebühr mit einem im
Vergleich eher geringen Abgabensatz belegt. Da sich der
Vorteil der jeweiligen Wasserentnahmen nicht in messbarer
Weise ermitteln lässt, kann die Aufstellung eines derartigen
Gebührensystems nicht als Fehlgriff des Gesetzgebers bewertet
werden, mit dem er den Rahmen des verfassungsrechtlich
Zulässigen überschritten hätte.
18
Die Grenze eines „groben Missverhältnisses“
zwischen dem von den Beschwerdeführerinnen erzielten Vorteil
aus der Kühlwassernutzung und der erhobenen Gebühr ist hier
ersichtlich nicht erreicht. Die Beschwerdeführerinnen sehen
dies mit der Begründung anders, dass die Gebühr die von ihnen
errechneten „Alternativkosten“ für eine anderweitige, vom
Gesetzgeber offenbar als vorzugswürdig angestrebte
Kreislaufkühlung um mindestens ein Drittel überstiegen. Darin
ist den Verfassungsbeschwerden nicht zu folgen. Der
Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, den
von den Beschwerdeführerinnen herangezogenen Maßstab der
Alternativ- oder Vermeidungskosten zu wählen, auch wenn ihm
eine gewisse Plausibilität innewohnen mag. Denn mit der
alleinigen Berücksichtigung der Alternativkosten übernähme
der Gesetzgeber einen rein betriebswirtschaftlichen Maßstab,
der der vom niedersächsischen Gesetzgeber im Übrigen
gewählten Systematik, die den Vorteil nach Marktpreisen weder
bemisst noch bemessen kann, fremd wäre,.
19
Selbst wenn man jedoch insoweit dem
gedanklichen Ansatz der Beschwerdeführerinnen folgen wollte
und die von ihnen errechneten Alternativkosten einer
Kreislaufkühlung zum Maßstab der Gebührenkontrolle nähme,
läge in der danach festzustellenden Überschreitung des
tatsächlich eingetretenen Vorteils durch die Gebühr kein
„grobes Missverhältnis“. Ein solches grobes Missverhältnis
hat das Bundesverfassungsgericht in einem Fall angenommen, in
dem der dort allenfalls in Betracht kommende Gebührenzweck
der Kostendeckung eine Gebühr in Höhe von allenfalls einem
Fünftel, eher aber von weniger als einem Zehntel der
tatsächlich erhobenen Gebühr erlaubte (vgl. BVerfGE 108, 1
). Ein derart eklatantes Missverhältnis läge bei
einer Überschreitung des Vorteils um ein Drittel, oder wie
die Beschwerdeführerinnen nunmehr geltend machen um
46 %, bei weitem nicht vor.
20
Gegen die Annahme eines groben
Missverhältnisses spricht im Übrigen auch der Vergleich mit
den in anderen Ländern für die entsprechende Wassernutzung
festgesetzten Gebühren. Sie sind in Baden-Württemberg gleich
hoch (§ 17a BW WG i.V.m. Nr. 3.1.1 der Anlage) und
bewegen sich in den anderen Ländern zwischen rund 1/4
(Nordrhein-Westfalen und Bremen), 1/2 (Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen) und 3/4
(Schleswig-Holstein) dieses Wertes. Das
Bundesverfassungsgericht hat es schließlich in der
Entscheidung zum baden-württembergischen Wasserpfennig und
zur hessischen Grundwasserabgabe ausdrücklich als nicht
ersichtlich bezeichnet, dass die Höhe der in jenem Verfahren
angegriffenen Wasserentnahmeentgelte - selbst im Hinblick auf
den höchsten Satz der Grundwasserabgabe von 1 DM je
Kubikmeter - den Wert der öffentlichen Leistung übersteigen
könnte (vgl. BVerfGE 93, 319 ).
21
bb) Das Ziel einer begrenzten
Verhaltenssteuerung und damit der Lenkungszweck einer
sparsamen Wasserverwendung rechtfertigen die
Wasserentnahmegebühr ebenfalls und vermögen die Gestaltung
der Gebührenhöhe mit zu tragen. Die Gesetzesbegründung bringt
deutlich zum Ausdruck, dass es dem Normgeber, der sich dabei
der bestehenden prognostischen Unsicherheiten bewusst war,
darum ging, mit der Gebühr die Nutzer des Wassers zum
sparsamen Umgang mit dieser Ressource anzuhalten (s. dazu
unten cc). Damit befindet er sich im Gleichklang mit der im
Wasserhaushaltsrecht ausdrücklich normierten, Jedermann
treffenden allgemeinen Sorgfaltspflicht zur sparsamen
Verwendung von Wasser (vgl. § 1a Abs. 2 WHG).
Gerade bei der Bemessung der Abgabenhöhe waren der
umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell
auch der Ressourcenschonung des Grundwassers ein tragendes
Element (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 10 ff., 19). Zu der
von den Beschwerdeführerinnen vermissten näheren Präzisierung
und Konkretisierung des Lenkungsziels war der Gesetzgeber von
Verfassungs wegen hier schon deshalb nicht verpflichtet, da
bereits die Vorteilsabschöpfung die Höhe der Gebühr
rechtfertigt. Unter diesen Voraussetzungen brauchte er dem
angestrebten Lenkungsziel keinen bestimmten,
quantifizierbaren Einfluss auf die Höhe der Gebühr zuweisen.
Der Gesetzgeber durfte vielmehr ganz allgemein zur Begründung
der Gebühr annehmen, dass von jeder nennenswerten Gebühr eine
gewisse Hemmungswirkung für den Gebührenschuldner auf die
Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Staatsleistung
ausgeht (vgl. BVerfGE 50, 217 ).
22
Die von den Beschwerdeführerinnen im Hinblick
auf weitere Lenkungszwecke außerdem geltend gemachten
Einwände, dass durch die von ihnen praktizierte
Frischwasserkühlung eine nennenswerte Wassererwärmung ohnehin
nicht stattfinde und dass wegen der Schwierigkeiten und der
Langfristigkeit des intendierten Umstellungsprozesses eine
Kreislaufkühlung die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht
erzielen könne, tragen im Ergebnis ebenfalls nicht.
23
Ob diese Einwände in tatsächlicher Hinsicht
berechtigt sind, kann mangels entsprechender Feststellungen
durch die Fachgerichte nicht zuverlässig entschieden werden.
Gleichwohl war der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlicher
Sicht nicht gehindert, im Rahmen des mit dem Gebührensystem
des Wasserentnahmeentgelts generell verfolgten Ziels eines
sparsamen Umgangs mit dem Wasser die Ausgestaltung des
Gebührensatzes für die Nutzung von Oberflächenwasser zu
Kühlzwecken in den Dienst des weiteren Ziels zu stellen,
einer dadurch hervorgerufenen Erwärmung des Wassers
entgegenzuwirken. Dass die anthropogene Erwärmung des
Oberflächenwassers eine aus wasserwirtschaftlicher,
insbesondere ökologischer Sicht unerwünschte nachteilige
Veränderung des Wassers ist, die es grundsätzlich zu
vermeiden gilt, ist unbestritten. Auch insofern verfolgt die
Gebührengestaltung des Wasserentnahmeentgelts also einen
legitimen Lenkungszweck. Zugleich durfte der Gesetzgeber ohne
weiteres davon ausgehen, dass jede Nutzung von Wasser zu
Kühlzwecken zwangsläufig zu einer, wenn im Einzelfall
womöglich auch nur geringfügigen, Erhöhung der Temperatur des
wieder in das Gewässer eingeleiteten Kühlwassers und damit zu
einer Erwärmung des Oberflächengewässers führt.
24
Was den weiteren Einwand der
Beschwerdeführerinnen betrifft, wegen der Schwierigkeiten und
der Langfristigkeit des intendierten Umstellungsprozesses auf
eine Kreislaufkühlung könne die beabsichtigte Lenkungswirkung
nicht erzielt werden, vermag dies, selbst wenn für die von
den Beschwerdeführerinnen betriebenen Kernkraftwerke als
zutreffend unterstellt wird, dass eine solche Umstellung des
Kühlsystems in diesen Kraftwerken aus rechtlichen und
wirtschaftlichen Gründen unrealistisch ist, nichts daran zu
ändern, dass mit der beanstandeten Gebührengestaltung für die
Nutzung von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken gleichwohl
generell die erwünschte Lenkungswirkung hin zum verstärkten
Einsatz von Kreislaufkühlsystemen - insbesondere bei
Neubauten und leichter umrüstbaren Bestandsanlagen - erzielt
werden kann. Dass dieser Lenkungseffekt nicht in jedem
Einzelfall - und so womöglich auch nicht bei den
Beschwerdeführerinnen - greift, liegt in der Natur des
Einsatzes der Abgabe als ökonomisches Steuerungsinstrument,
schließt ihre grundsätzliche Eignung zu Lenkungszwecken
jedoch nicht aus.
25
cc) Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich,
dass die legitimen Gebührenzwecke, die mit der Erhebung der
Wasserentnahmegebühr verfolgt werden, nach der
tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung
von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen
werden und der Gesetzgeber damit den rechtsstaatlichen
Grundsatz der Normklarheit beachtet hat. Dabei reicht es aus,
dass sich im Wege der Auslegung hinreichende
Regelungsklarheit darüber gewinnen lässt, welche Kosten einer
öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche
Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe
eingeflossen sind. Der Gebührenpflichtige muss erkennen
können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben
wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der
Gebührenbemessung verfolgt (vgl. BVerfGE 108, 1 ).
Das ist hier der Fall.
26
Schon aus dem Gesetzeswortlaut wird die
gebührenpflichtige öffentliche Leistung deutlich. § 47
Abs. 1 NWG ordnet die Erhebung einer Gebühr für „Benutzungen
nach § 4 Abs. 1 und 7“ NWG an und definiert diese
Benutzungen als „Wasserentnahmen“. Durch die Bezugnahme auf
§ 4 Abs. 1 und 7 NWG ergeben sich unmissverständlich die
einzelnen Nutzungshandlungen, die die Gebührenpflicht
auslösen.
27
Unklarheiten ergeben sich auch nicht
hinsichtlich der vom niedersächsischen Gesetzgeber verfolgten
Zwecke. Sie bestehen einerseits in der Abschöpfung des durch
die Wasserentnahme entstehenden Vorteils und andererseits in
dem Lenkungsziel einer sparsamen Verwendung des Wassers.
28
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden im
Hinblick auf die tatbestandliche Ausgestaltung der
gesetzgeberischen Zielsetzung, dass der Gesetzgeber nicht
klar erkennen lasse, ob das Entgelt die Verleihung des Rechts
zur Wasserentnahme oder aber den Vorteil der tatsächlichen
Wassernutzung abgelten solle. Daraus folgen keine
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar ist in
der Gesetzesbegründung in der Tat davon die Rede, dass das
Entgelt für die „Verleihung und als teilweise Abschöpfung
dieses wirtschaftlich verwertbaren Vermögensvorteils“ erhoben
werden solle (vgl. LT-Drucks 12/2960, S. 11). Der
Gesamtzusammenhang der Begründung macht aber deutlich, dass
die Abschöpfung des Vorteils für die tatsächliche
Wasserentnahme ganz im Vordergrund steht: So sei nicht
einzusehen, dass von einzelnen Nutzern das Naturgut Wasser
kostenlos verwendet werden könne. Die Abgabe solle „für die
Nutzung des Naturguts Wasser“ erhoben werden und in diesem
Bereich eine ökonomische Anreizwirkung entfalten (vgl.
LT-Drucks 12/2960, S. 10).
29
Auch die Begründungen der Änderungsgesetze,
mit denen die Abgabe erhöht wurde, waren auf die Abschöpfung
(und die Lenkungswirkung) gerichtet, nicht aber auf das Ziel
der Erhebung einer Verleihungsgebühr. So hieß es in der
Begründung des Haushaltsbegleitgesetzes 1997, dass die
vorgesehene stärkere Abschöpfung des den Gebührenpflichtigen
durch die Möglichkeit der Wasserentnahme zugewandten Vorteils
sachlich gerechtfertigt sei, da die Höhe der Gebühr weiterhin
erheblich unter dem Wert der öffentlichen Leistung liege
(vgl. LT-Drucks 13/2330, S. 10).
30
Mit diesen Erwägungen hat der Gesetzgeber
deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es ihm darauf ankommt,
den Vorteil, der aus der Gewässernutzung fließt, teilweise
abzuschöpfen. Unabhängig davon verschafft schon die Eröffnung
der Möglichkeit, das der Bewirtschaftung unterliegende
Naturgut Wasser zu benutzen, dem Einzelnen einen
Sondervorteil, der nach seinem tatsächlichen Umfang
abgeschöpft werden kann (vgl. BVerfGE 93, 319
); auf die Frage, ob es sich um eine
Verleihungsgebühr handelt, kommt es damit
verfassungsrechtlich nicht entscheidend an.
31
Soweit die Beschwerdeführerinnen der
Auffassung sind, das gesetzgeberische Ziel einer begrenzten
Verhaltenslenkung komme nicht hinreichend bestimmt zum
Ausdruck, ist ihnen auch darin nicht zu folgen. Der
Gesetzgeber hat deutlich gemacht, dass es ihm mit der
Regelung auf einen sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser
ankommt. Auch hat er es nicht bei der bloßen Benennung dieses
Ziels belassen, sondern den angestrebten Zweck in Beziehung
zur Gebührenhöhe gesetzt und dabei etwa auch die Vermeidung
einer erdrosselnden Wirkung in den Blick genommen (vgl.
LT-Drucks. 12/2960, S. 19). Im Rahmen der Gebührenerhöhung
durch das Haushaltsbegleitgesetz 1999 hieß es außerdem, durch
die vorgesehene Erhöhung komme die Lenkungswirkung der Gebühr
für die Kraftwerke stärker zu Geltung. Sie würden mehr als
bisher angehalten, auf die wasserwirtschaftlich
wünschenswerte Kreislaufkühlung umzustellen; eine ökologisch
unerwünschte Erwärmung der Gewässer könne dadurch vermieden
werden (vgl. LT-Drucks. 14/350, S. 16 f.). Daraus
ergeben sich die Zwecke, von denen sich der Gesetzgeber hat
leiten lassen und die auch nicht auf ein von vornherein
unerreichbares Ziel gerichtet waren, mit hinreichender
Deutlichkeit.
32
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
33
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.