BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1806/98 -
der von N... GmbH
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§ 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der
Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I
S. 920), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23.
Juli 1998 (BGBl I S. 1887),
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 7. Dezember 2001 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich
unmittelbar gegen die Heranziehung der Beschwerdeführerin zu
Beiträgen der Industrie- und Handelskammer und gegen
verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die Rechtsmittel
dagegen zurückweisen. Mittelbar richtet sie sich gegen die
Bestimmungen des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts
der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl
I S. 920; im Folgenden: IHKG), zuletzt geändert durch Art. 1
des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur vorläufigen
Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern
(IHKGÄndG) vom 23. Juli 1998 (BGBl I S. 1887, ber. BGBl I S.
3158), die die Beschwerdeführerin der Mitgliedschaft in der
Industrie- und Handelskammer unterwerfen und ihr die
Verpflichtung auferlegen, durch Beiträge an der Deckung der
Kosten der Kammertätigkeit mitzuwirken (§ 2 Abs. 1,
§ 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 IHKG).
2
Die Industrie- und Handelskammern können in
ihrer Entstehung bis in die erste Hälfte des 19. Jahrhunderts
zurückverfolgt werden (zur Geschichte vgl. BVerfGE 15, 235
). In weitgehender Übereinstimmung wiesen
Landesgesetze den Kammern die Aufgabe zu, die Staatsbehörden
auf wirtschaftlichem Gebiet zu beraten und die
Gesamtinteressen der Handels- und Gewerbetreibenden ihres
Bezirkes zu vertreten. Seit dieser Zeit sind sie als
selbstverwaltende Körperschaften des öffentlichen Rechts mit
Pflichtmitgliedschaft verfasst. Im nationalsozialistischen
Regime verloren sie ihre Selbstständigkeit und gingen in den
"Gauwirtschaftskammern" auf. Nach dem Zusammenbruch wurden in
den Ländern der westlichen Besatzungszonen Industrie- und
Handelskammern wieder errichtet. Eine bundeseinheitliche
Regelung erfolgte mit Bundesgesetz vom 18. Dezember 1956
(BGBl I S. 920).
3
Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben die Kammern
die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen
Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die
Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die
wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder
Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Dabei
obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten
und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten
sowie für die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren
Kaufmanns zu wirken. Nach § 1 Abs. 2 IHKG können sie
Anlagen und Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen
Wirtschaft dienen, begründen, unterhalten und unterstützen
sowie Maßnahmen zur Förderung und Durchführung der
kaufmännischen und gewerblichen Berufsausbildung unter
Beachtung der dafür geltenden Rechtsvorschriften treffen.
Gemäß § 1 Abs. 3 IHKG obliegt ihnen ferner die
Ausstellung von Ursprungszeugnissen und anderen dem
Wirtschaftsverkehr dienenden Bescheinigungen. § 1 Abs. 4
IHKG enthält einen allgemeinen Aufgabenübertragungsvorbehalt,
§ 1 Abs. 5 IHKG stellt klar, dass die Wahrnehmung
sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen nicht zu
den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gehört. Diese
Aufgabenbeschreibung hat im Laufe der Zeit zu einem
umfangreichen Katalog von Einzelaufgaben geführt (vgl.
Stober, Die Industrie- und Handelskammer als Mittler zwischen
Staat und Wirtschaft, S. 31 ff., 46 ff.).
4
Die Industrie- und Handelskammern sind
Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 1
IHKG), es besteht Pflichtzugehörigkeit kraft Gesetzes
(§ 2 Abs. 1 IHKG), und die Kammerzugehörigen sind zur
Zahlung von Kammerbeiträgen verpflichtet; dabei unterscheidet
das Gesetz Grundbeiträge und Umlagen auf der Grundlage der
Gewerbesteuermessbeträge (§ 3 Abs. 3 IHKG). Die
Industrie- und Handelskammern haben das Recht der
Selbstverwaltung. Sie wählen ihre Organe selbst, können eine
Satzung, Wahl- und Beitragsordnung erlassen (§§ 4, 7
IHKG) und unterliegen nur der Rechtsaufsicht des jeweiligen
Landes (§ 11 IHKG).
5
Die Bestimmungen über die Beitragsbemessung in
§ 3 IHKG sind im Laufe der Jahre mehrfach geändert
worden. Insbesondere die 1992 mit Wirkung zum 1. Januar 1994
erfolgten Änderungen der Vorschriften über die Finanzierung
der Industrie- und Handelskammern (Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes
vom 21. Dezember 1992, BGBl I S. 2133) haben maßgeblich zu
einer verstärkten Kritik an der Pflichtmitgliedschaft
beigetragen. Bis dahin waren von den etwa 1,5 Millionen
Kleingewerbetreibenden in Deutschland nur etwa 400.000 in
Form eines ermäßigten Grundbetrags überhaupt zu
Beitragszahlungen herangezogen worden (Zahlen nach Jahn, Zur
Novellierung des Rechts der Industrie- und Handelskammern,
in: GewArch 1993, S. 129 ff.). Ziel der Änderung 1992
war es, eine gleichmäßige und gerechte Heranziehung der kraft
Gesetzes inkorporierten Unternehmen zu den Kammerkosten zu
erreichen (BTDrucks 12/8390, S. 1). Vorausgegangen war eine
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1990
(NVwZ 1990, S. 1167 f.), in der dieses Bedenken gegen
die ungleiche Belastung der Kammerzugehörigen erhoben hatte.
Die Novelle von 1992 unterwarf zum einen die bis dahin
beitragsfreien Pflichtmitglieder - 52 % der kammerzugehörigen
Unternehmen (BTDrucks 12/3636, S. 9) - der
Finanzierungspflicht; zum anderen führte die Änderung der
Bemessungsgrundlage zu einer stärkeren finanziellen Belastung
kleinerer, ertragsstarker Gewerbebetriebe bei Entlastung der
über hohes Gewerbekapital verfügenden, aber ertragsschwachen
Unternehmen (BTDrucks 12/8390, S. 3 ff.).
6
Wegen der durch die Neuregelung von 1992
ausgelösten Kontroversen wurden 1998 die Beitragsregelung in
§ 3 Abs. 3 und 4 IHKG erneut - mit Wirkung zum 1. Januar
1999 - geändert und damit die 1992 vorgenommenen Änderungen
weitgehend zurückgenommen. Zusammen mit diesem
Änderungsgesetz, das einer Vielzahl von Kammermitgliedern zu
einer Beitragsentlastung verhalf, beschloss der Deutsche
Bundestag eine Entschließung über die weitere Notwendigkeit
der Pflichtmitgliedschaft (BTDrucks 13/10297, S. 1;
BTProtokoll 13/227, S. 20897 ff. ).
7
Für den im Ausgangsverfahren betroffenen
Beitragszeitraum 1994 bis 1997 lauten die angegriffenen
Regelungen:
8
§ 2 IHKG
9
(1) Zur Industrie- und Handelskammer gehören,
sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche
Personen, Handelsgesellschaften, andere nicht rechtsfähige
Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und
des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und
Handelskammer entweder eine gewerbliche Niederlassung oder
eine Betriebsstätte oder eine Verkaufsstelle unterhalten
(Kammerzugehörige).
10
(2) bis (6) ...
11
§ 3 IHKG
12
(1) Die Industrie- und Handelskammer ist
Körperschaft des öffentlichen Rechts.
13
(2) Die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der
Industrie- und Handelskammer werden, soweit sie nicht
anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Haushaltsplans
durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer
Beitragsordnung aufgebracht. Der Haushaltsplan ist jährlich
nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen
Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der
Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und
auszuführen.
14
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und
Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag
kann nach der Leistungskraft der Kammerzugehörigen gestaffelt
werden. Wird für das Bemessungsjahr ein einheitlicher
Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage
für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem
Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem
Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte
Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei
Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen
Freibetrag in Höhe von 15000 Deutsche Mark zu kürzen. Die
Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über
die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundlagen zu
geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben
worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf
beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen.
15
(4) bis (8) ...
16
Die Beschwerdeführerin hat (auch) § 3
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3 IHKG in der mit
Wirkung zum 1. Januar 1998 und 1. Januar 1999 geänderten
Fassung der zuletzt genannten Vorschrift angegriffen.
§ 3 Abs. 3 IHKG hat nunmehr folgende Fassung:
17
§ 3 IHKG
18
(1) bis (2) ...
19
(3) Als Beiträge erhebt die Industrie- und
Handelskammer Grundbeiträge und Umlagen. Der Grundbeitrag
kann gestaffelt werden; dabei sollen insbesondere Art, Umfang
und Leistungskraft des Gewerbebetriebes berücksichtigt
werden. Nicht in das Handelsregister eingetragene
Kammerzugehörige, deren Gewerbeertrag nach dem
Gewerbesteuergesetz oder, falls für das Bemessungsjahr ein
Gewerbesteuermeßbetrag nicht festgesetzt wird, deren nach dem
Einkommen- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelter Gewinn
aus Gewerbebetrieb 2 vom Hundert des in § 141 Abs. 1 Nr.
1 der Abgabenordnung genannten Betrages nicht übersteigt,
sind vom Beitrag freigestellt. Wenn nach dem Stand der zum
Zeitpunkt der Verabschiedung der Haushaltssatzung
vorliegenden Bemessungsgrundlagen zu besorgen ist, daß bei
einer Kammer auf Grund der Besonderheiten der
Wirtschaftsstruktur ihres Bezirks die Zahl der
Beitragspflichtigen durch die in Satz 3 genannte
Freistellungsgrenze auf weniger als zwei Drittel aller ihr
zugehörigen Gewerbetreibenden sinkt, kann die Vollversammlung
für das betreffende Haushaltsjahr die Freistellung davon
abhängig machen, daß der Umsatz des Kammerzugehörigen 20 vom
Hundert des in § 141 Abs. 1 Nr. 1 der Abgabenordnung
genannten Betrags nicht übersteigt und, falls dies nicht
ausreicht, eine entsprechend niedrigere Freistellungsgrenze
beschließen. Wird für das Bemessungsjahr ein
Gewerbesteuermeßbetrag festgesetzt, ist Bemessungsgrundlage
für die Umlage der Gewerbeertrag nach dem
Gewerbesteuergesetz, andernfalls der nach dem
Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte
Gewinn aus Gewerbebetrieb. Bei natürlichen Personen und bei
Personengesellschaften ist die Bemessungsgrundlage um einen
Freibetrag in Höhe von 30000 Deutsche Mark zu kürzen. Die
Kammerzugehörigen sind verpflichtet, der Kammer Auskunft über
die zur Festsetzung der Beiträge erforderlichen Grundla gen
zu geben, soweit diese nicht bereits nach § 9 erhoben
worden sind; die Kammer ist berechtigt, die sich hierauf
beziehenden Geschäftsunterlagen einzusehen.
Gewerbetreibenden, die einer Industrie- und Handelskammer
mehrfach angehören (zum Beispiel mit Tochtergesellschaften),
kann von dieser ein ermäßigter Grundbeitrag eingeräumt
werden.
20
Die Beschwerdeführerin betätigt sich im Bezirk
einer Industrie- und Handelskammer als Versicherungsmaklerin.
Sie wird dem Grunde nach zur Gewerbesteuer veranlagt. Durch
Bescheid vom 6. Februar 1997 veranlagte die Industrie- und
Handelskammer die Beschwerdeführerin für die Jahre 1994 und
1995 zu einem Kammerbeitrag in Höhe von 400 DM
beziehungsweise 430,10 DM und setzte gleichzeitig für das
Jahr 1997 den Beitrag vorläufig auf 430,10 DM fest. Hiergegen
legte die Beschwerdeführerin Widerspruch ein, da die
Zwangsmitgliedschaft bei der Industrie- und Handelskammer
verfassungswidrig sei. Im Übrigen stünden die
Beitragsforderungen in keinem Verhältnis zu den Leistungen
der Kammer. Die Industrie- und Handelskammer wies den
Widerspruch zurück. Die daraufhin erhobene Klage wies das
Verwaltungsgericht als unbegründet ab, ließ aber zur Klärung
der Verfassungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft die
(Sprung-)Revision zum Bundesverwaltungsgericht zu. Dieses
wies die Revision mit Urteil vom 21. Juli 1998 als
unbegründet zurück. Das Bundesverwaltungsgericht sah sich an
einer abweichenden Entscheidung durch den Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 1962 (BVerfGE 15,
235 ff.) gehindert. Umstände, die trotzdem eine Vorlage
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG erforderlich machen könnten, lägen
nicht vor. Auch unabhängig davon sehe es aber die
Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer als
verfassungsrechtlich zulässig an. Daraus folge zugleich die
verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Einführung einer
Beitragspflicht (vgl. BVerwGE 107, 169 ff.).
21
In ihrer Verfassungsbeschwerde vertritt die
Beschwerdeführerin die Auffassung, dass die
Zwangsmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer
verfassungswidrig sei. Insbesondere seien das Grundrecht der
negativen Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG und die
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, im
Wesentlichen weil die der Industrie- und Handelskammer
übertragenen wirtschaftlichen und hoheitlichen Aufgaben auch
ohne eine Zwangsmitgliedschaft durchgeführt werden könnten
und nicht ersichtlich sei, welchen Vorteil die Tätigkeit der
Industrie- und Handelskammer für sie, die zudem bis 1997
keinen Gewinn erwirtschaftet habe, bringe.
22
Die Verfassungsbeschwerde ist mangels
Vorliegens der Annahmevoraussetzungen (§ 93 a Abs. 2
BVerfGG) nicht zur Entscheidung anzunehmen.
23
Die Verfassungsbeschwerde hat keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung. Die mit der
Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Frage der Vereinbarkeit
der Zwangsmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer
mit dem Grundgesetz lässt sich anhand der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE
15, 235 ff.; 38, 281 ff.) beantworten.
24
Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur
Durchsetzung der als verletzt bezeichneten Verfassungsrechte
angezeigt, da sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat.
Die Verfassungsbeschwerde ist zum Teil unzulässig, im Übrigen
unbegründet.
25
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig,
soweit sie mittelbar gesondert gegen § 3 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit Abs. 3 IHKG (auch) in der neuesten, ab 1.
Januar 1998 und ab 1. Januar 1999 wirksamen Fassung gerichtet
ist. Hinsichtlich der Neufassung ist die Beschwerdeführerin
nicht beschwert, da die neue Fassung dem Ausgangsverfahren
noch nicht zugrunde lag (vgl. BVerwGE 107, 169 ).
Insoweit ist auch der Rechtsweg noch nicht erschöpft. Zudem
fehlt es an einer ausreichenden Substantiierung.
26
Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde
unbegründet. Die Pflichtmitgliedschaft der Beschwerdeführerin
in einer Industrie- und Handelskammer ist mit dem Grundgesetz
vereinbar.
27
1. Der Schutzbereich von Art. 9 Abs. 1 GG ist
nicht berührt.
28
Art. 9 Abs. 1 GG schützt nicht vor einer
gesetzlich angeordneten Eingliederung in eine
öffentlichrechtliche Körperschaft (vgl. BVerfGE 10, 89
; 10, 354 ; 15, 235
; 38, 281 ).
29
a) Der Schutz der Vereinigungsfreiheit greift
ein, wenn es um einen privatrechtlichen Zusammenschluss
natürlicher oder juristischer Personen geht, der auf Dauer
angelegt ist, auf der Basis der Freiwilligkeit erfolgt, zur
Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks konstituiert ist und eine
organisierte Willensbildung aufweist (vgl. Löwer, in: von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 1, 5. Aufl. 2000,
Art. 9 Rn. 27 ff.; Bauer, in: Dreier,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. I, 1996, Art. 9 Rn. 33 ff.;
Scholz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: 38. Erg.-Lief.
2001, Art. 9 Rn. 57; Rinken, in: Kommentar zum Grundgesetz
für die Bundesrepublik Deutschland, Alternativkommentar, 3.
Aufl. 2001, Art. 9 Abs. 1 Rn. 46; Kemper, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1, 4.
Aufl. 1999, Art. 9 Rn. 78). Damit ist das Element der
Freiwilligkeit für den in Art. 9 Abs. 1 GG verwandten
Vereinsbegriff konstituierend. Vereinigungen, die ihre
Entstehung und ihren Bestand nicht grundrechtsinitiierter
Freiwilligkeit verdanken - wie hier die Industrie- und
Handelskammer -, unterfallen daher von vornherein nicht dem
Vereinsbegriff des Art. 9 Abs. 1 GG.
30
b) Auch aus der Entstehungsgeschichte folgt,
dass Art. 9 Abs. 1 GG nicht im Sinne eines umfassenden
Fernbleiberechts gegenüber öffentlichrechtlichen Verbänden
verstanden werden kann.
31
Schon im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee
wurde der Vorschlag der Ergänzung der Vereinigungsfreiheit um
eine Regelung, dass niemand solle gezwungen werden dürfen,
sich einer Vereinigung anzuschließen, abgelehnt. Die
Ablehnung gründete sich auf die möglicherweise bestehende
Notwendigkeit, auch künftig Angehörige bestimmter Berufe in
öffentlich-rechtlichen Organisationen verpflichtend
zusammenzufassen (Dt. Bundestag/Bundesarchiv
Der Parlamentarische Rat. 1948-1949. Akten und Protokolle,
Bd. 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearbeitet
von Peter Bucher, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f.).
32
Auf dieser eindeutigen Stellungnahme bauen die
Beratungen des Parlamentarischen Rats auf. Dieser trennte die
allgemeine Vereinigungsfreiheit von den
arbeitsverfassungsrechtlichen Problemen, fasste aber beide
Aspekte der Vereinigungsfreiheit in einen Artikel, wobei nur
für die Koalitionsfreiheit ein ausdrückliches Fernbleiberecht
diskutiert wurde (Dt. Bundestag/Bundesarchiv
Der Parlamentarische Rat. 1948-1949. Akten und Protokolle,
Bd. 7: Entwürfe zum Grundgesetz, bearbeitet von Michael
Hollmann, 1995, Dok. Nr. 1, S. 4; Bd. 5/1: Ausschuss für
Grundsatzfragen, bearbeitet von Eberhard Pikart und Wolfram
Werner, 1993, Dok. Nr. 7, S. 123 ff.; Parlamentarischer
Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S.
569 ff.).
33
Den Mitgliedern des Parlamentarischen Rats war
in dieser Diskussion die Existenz berufsständischer
Zwangszusammenschlüsse bewusst. Diesen alten
Traditionszusammenhang wollten sie weder unterbrechen noch
aufheben, sonst hätte dies besonders zum Ausdruck gebracht
werden müssen.
34
c) Wenn vom Bundesverfassungsgericht der
Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG in ständiger
Rechtsprechung auf das Recht ausgedehnt wird, einer
Vereinigung fernzubleiben (vgl. BVerfGE 10, 89 ;
50, 290 ), so reicht dieser Schutz der negativen
Vereinigungsfreiheit daher nicht weiter als der Schutzbereich
der positiven Gewährleistung. Den Bürgerinnen und Bürgern ist
die Freiheit garantiert, sich auf freiwilliger Basis
zusammenzuschließen, und der Staat darf nicht andere Bürger
zwingen, sich diesem freiwilligen Zusammenschluss
anzuschließen.
35
2. Prüfungsmaßstab für den Schutz gegen die
Inanspruchnahme als Mitglied einer Zwangskorporation ist nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Art. 2
Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 89 ; 10, 354
; 15, 235 ; 38, 281
).
36
Diese Vorschrift stellt ein hinreichendes
Instrument zur Abwehr unnötiger Pflichtverbände dar und
erlaubt damit auch, dem Prinzip der freien sozialen
Gruppenbildung, das Art. 9 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 38, 281
; 50, 290 ) zugrunde liegt, gerecht zu
werden. Zugleich lässt dieser Prüfungsmaßstab aber dem Staat
genügende Gestaltungsfreiheit, damit er seine Aufgaben
angemessen wahrnehmen kann. Zwangsverbände sind danach nur
zulässig, wenn sie öffentlichen Aufgaben dienen und ihre
Errichtung, gemessen an diesen Aufgaben, verhältnismäßig
ist.
37
a) Voraussetzung für die Errichtung eines
öffentlich-rechtlichen Verbands mit Zwangsmitgliedschaft ist,
dass der Verband legitime öffentliche Aufgaben erfüllt (vgl.
BVerfGE 10, 89 ; 15, 235 ; 38, 281
). Damit sind Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung
ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber
weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen
werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen
Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden
wahrnehmen muss (vgl. BVerfGE 38, 281 ). Bei der
Einschätzung, ob diese Voraussetzungen vorliegen, kommt dem
Staat ein weites Ermessen zu.
38
Die Änderung der wirtschaftlichen und
gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, zum Beispiel die
Änderung der Struktur von den in den Kammern
zusammengefassten Unternehmen und die Entwicklung des
Verbandswesens im entsprechenden Bereich, verlangt vom
Gesetzgeber allerdings die ständige Prüfung, ob die
Voraussetzungen für eine öffentlichrechtliche
Zwangskorporation noch bestehen. Dies hat der Gesetzgeber bei
der letzten Gesetzesreform im Jahre 1998 überprüft und
bejaht, wie die begleitende Entschließung des Deutschen
Bundestages vom 1. April 1998 (vgl. BTDrucks 13/10297, S. 1;
BTProtokoll 13/227, S. 20897 ff. ) zeigt.
Nach dem Entschließungsantrag kommt vornehmlich der
Herstellung eines "Gesamtinteresses" Bedeutung zu. Aus
verfassungsrechtlicher Sicht ist nicht zu beanstanden, dass
der Gesetzgeber nach wie vor von der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben durch die Kammern ausgeht.
39
§ 1 IHKG weist den Kammern Aufgaben in
der Wirtschaftsförderung zu. Es begegnet von Verfassungs
wegen keinen Bedenken, wenn der Staat sich bei der
öffentlichen Aufgabe der Wirtschaftsförderung der Hilfe von
Selbstverwaltungseinrichtungen bedient, die er aus der
Wirtschaft selbst heraus sich bilden lässt und die durch ihre
Sachkunde die Grundlagen dafür schaffen helfen, dass
staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst
hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen (vgl. BVerfGE
15, 235 ). Das Bundesverfassungsgericht
hat als zwei unterscheidbare Aufgabenkomplexe die "Vertretung
der gewerblichen Wirtschaft" und die "Wahrnehmung von
Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet" benannt und
beide als legitime öffentliche Aufgaben eingeordnet (BVerfGE
15, 235 ). In der Aufgabenstellung der Kammern
sind die beiden Komplexe nicht getrennt, sondern - wie auch
der Wortlaut des § 1 IHKG deutlich macht ("dabei") - in
der Sicht des Gesetzgebers in einer für Wirtschaftsverwaltung
mithilfe von Selbstverwaltungseinrichtungen spezifischen
Weise verbunden. Die Organisation der Wirtschaftssubjekte in
einer Selbstverwaltungskörperschaft soll Sachverstand und
Interessen bündeln, sie strukturiert und ausgewogen in den
wirtschaftspolitischen Willensbildungsprozess einbringen und
gleichzeitig den Staat in der Wirtschaftsverwaltung
entlasten. Gerade diese Kombination rechtfertigt die Annahme
einer öffentlichen Aufgabe, ohne dass es darauf ankommt, ob
einzelne dieser Aufgaben auch in anderer Form wahrgenommen
werden könnten. Insbesondere handelt es sich nicht um eine
reine Inte ressenvertretung wie Fachverbände sie wahrnehmen,
sondern um die Vertretung des Gesamtinteresses der
gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund
stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten (vgl. BVerfGE
15, 235 ). Es bedarf daher nicht der
Prüfung, ob auch eine reine Interessenvertretung in einer
Gesellschaft mit entwickeltem Verbandswesen noch
öffentlichrechtlich organisiert werden dürfte.
40
b) Die Organisation dieser öffentlichen
Aufgabe in einer Selbstverwaltungskörperschaft mit
Zwangsmitgliedschaft ist auch im Lichte der geänderten
Verhältnisse noch verhältnismäßig, nämlich geeignet und
erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne.
41
aa) Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63, 88
; 67, 157 ; 96, 10 ). Auf dem
Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung
gebührt dem Gesetzgeber ein besonders weitgehender
Einschätzungs- und Prognosevorrang (vgl. BVerfGE 25, 1
<17, 19 f.>; 37, 1 ; 50, 290
; 51, 193 ; 77, 84 ;
87, 363 ). Es ist vornehmlich Sache des
Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts- und
sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung
der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu
entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls
ergreifen will.
42
Die Entscheidung des Gesetzgebers,
Wirtschaftsförderung und -verwaltung mit Hilfe von
Selbstverwaltungseinrichtungen zu organisieren, ist von
diesen Grundsätzen gedeckt. Es ist daher nicht zulässig, aus
dem Gesamtzusammenhang Aufgaben herauszugreifen, die -
isoliert betrachtet - auch von privaten Verbänden oder von
staatlichen Behörden wahrgenommen werden könnten. Aus der
Sicht des Gesetzgebers ist die Erfüllung von
Wirtschaftsverwaltungsaufgaben durch die Kammern sachnäher
und wegen der Beteiligung der Betroffenen durch
selbstgewählte Organe auch freiheitssichernder als durch
staatliche Behörden. Die Interessenvertretung durch private
Verbände ist in dieser Sicht nicht im gleichen Maße am
Gesamtinteresse und am Gemeinwohl orientiert. Eine Aufteilung
der Aufgaben auf private Verbände und Behörden würde damit
gerade die vom Gesetzgeber mit einer
Selbstverwaltungsorganisation zulässigerweise verfolgten
Ziele verfehlen und wäre daher nicht gleich geeignet.
43
bb) Die Errichtung von Körperschaften mit
Zwangsmitgliedschaft ist für die Erreichung der
gesetzgeberischen Ziele auch erforderlich.
44
Das Gebot der Erforderlichkeit ist verletzt,
wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes,
gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das
betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar
eingeschränkt wird (vgl. BVerfGE 68, 193 ;
77, 84 ; 81, 70 ). Allerdings
muss nicht jeder einzelne Vorzug einer anderen Lösung
gegenüber der vom Gesetzgeber gewählten schon zu deren
Verfassungswidrigkeit führen. Die sachliche Gleichwertigkeit
zur Zweckerreichung muss vielmehr bei dem als Alternative
vorgeschlagenen geringeren Eingriff in jeder Hinsicht
eindeutig feststehen (vgl. BVerfGE 25, 1 ;
30, 292 ; 81, 70 ).
45
Auch bei dieser Prüfung kann es nicht darauf
ankommen, ob einzelne der Aufgaben in bestimmter Hinsicht in
für die Beschwerdeführerin weniger belastender Weise erfüllt
werden könnten.
46
Rein private Verbände wären mangels
Gemeinwohlbindung nicht in der Lage, die Aufgaben
wahrzunehmen, die die Industrie- und Handelskammern mit Hilfe
der Pflichtmitgliedschaft zu erfüllen befähigt sind. Es ist
nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber
Verwaltungsaufgaben im wirtschaftlichen Bereich im Rahmen
seiner ihm grundsätzlich eröffneten Wahlfreiheit, öffentliche
Aufgaben auch in mittelbarer Staatsverwaltung wahrnehmen zu
lassen, auf die Industrie- und Handelskammern überträgt. Dies
gilt insbesondere für Verwaltungsaufgaben, die sich in den
Rahmen der Gesamtaufgabe der Industrie- und Handelskammern
einfügen und die die besondere Sachnähe und Kompetenz der
Kammern nutzen (vgl. BVerfGE 15, 235 ). Die
Wahrnehmung der Aufgabe durch den Staat könnte das zulässige
rechtspolitische Ziel der Verlagerung auf die primären Träger
wirtschaftlicher Interessen, deren Sachkompetenz der Staat
zur Entfaltung volkswirtschaftlich sinnvoller
Rahmenbedingungen für sich nutzbar machen will, nicht
erreichen.
47
Demgemäß ist auch die Mitgliedschaft aller
Gewerbetreibenden in den Industrie- und Handelskammern zur
sachgerechten Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich. Wegen
des Gemeinwohlauftrags der Industrie- und Handelskammern und
ihrer vielfältigen Wirtschaftsverwaltungsaufgaben ist ein
alle Branchen und Betriebsgrößen umfassender
Mitgliederbestand vonnöten. Für die wirtschaftliche
Selbstverwaltung bedarf es der Mitwirkung aller Unternehmen,
gerade auch der mittleren und kleinen, damit die Kammern ihre
Aufgaben umfassend erfüllen können. Der Wert der von den
Kammern erarbeiteten Vorschläge und Gutachten beruht neben
der Unabhängigkeit ihres Urteils auf der Vollständigkeit des
Überblicks, das die Kammern im Bereich der zu beurteilenden
Verhältnisse besitzen (vgl. BVerfGE 15, 235 ).
48
Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit ist auch
die Verknüpfung der Pflichtmitgliedschaft mit der in § 3
Abs. 2 Satz 1 IHKG begründeten Beitragslast
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch insoweit ist
die für wirtschaftliche Selbstverwaltung typische Verbindung
von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben
der Aufgabenstellung nach § 1 IHKG zu beachten. Die
Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer besteht auch,
wenngleich es sich um eine öffentliche Aufgabe handelt, in
der Wahrnehmung des Interesses der Mitglieder und der
Förderung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit, was es
rechtfertigt, diese an der Kostenlast der Kammer angemessen
zu beteiligen.
49
cc) Die Anordnung der Pflichtmitgliedschaft
ist zu dem angestrebten legitimen Zweck auch verhältnismäßig
im engeren Sinn und damit zumutbar.
50
Die Beeinträchtigung des einzelnen
Gewerbetreibenden durch die Pflichtmitgliedschaft bedeutet
keine erhebliche Einschränkung der unternehmerischen
Handlungsfreiheit. Zu berücksichtigen ist dabei vor allem,
dass die Pflichtmitgliedschaft den Kammerzugehörigen zum
einen die Chance zur Beteiligung und Mitwirkung an
staatlichen Entscheidungsprozessen eröffnet, dabei aber zum
anderen ihnen die Möglichkeit offen lässt, sich nicht aktiv
zu betätigen. Zugleich hat die Pflichtmitgliedschaft eine
freiheitssichernde und legitimatorische Funktion, weil sie
auch dort, wo das Allgemeininteresse einen gesetzlichen Zwang
verlangt, die unmittelbare Staatsverwaltung vermeidet und
statt dessen auf die Mitwirkung der Betroffenen setzt.
51
Etwaige Aufgabenüberschreitungen durch den
Zwangsverband und seine Organe kann das einzelne Mitglied,
worauf das Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen
Urteil zutreffend verweist, erforderlichenfalls im Klagewege
abwehren.
52
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.