BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1841/99 -
In dem Verfahren
des Herrn v. Sch...
1. unmittelbar gegen
und Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch den
Vizepräsidenten Papier
und die Richter Grimm,
Hömig
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 28. Oktober 1999 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
Gründe:
1
Die mit einem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung verbundene Verfassungsbeschwerde betrifft eine im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangene Verwaltungsgerichtsentscheidung zum Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz.
I.2
Der Beschwerdeführer ist Rechtsnachfolger der früheren Eigentümer mehrerer im Beitrittsgebiet belegener Güter, die nach 1945 im Zuge der Bodenreform enteignet wurden. Sein Antrag auf Rückübertragung nach dem Vermögensgesetz (VermG) wurde mit der Begründung rechtskräftig abgelehnt, der Restitution stehe § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG entgegen, weil die genannten Vermögenswerte auf besatzungshoheitlicher Grundlage enteignet worden seien.
3
Daraufhin beantragte der Beschwerdeführer im September 1997 die Rehabilitierung nach dem Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz (VwRehaG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Juli 1997 (BGBl I S. 1620) und im Januar 1998 die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG. Den Rehabilitierungsantrag lehnte der Antragsgegner des Ausgangsverfahrens im wesentlichen mit der Begründung ab, das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz finde nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 3 auf Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage keine Anwendung. Eine Entscheidung über die Ausstellung der Bescheinigung traf er nicht mehr. Über die vom Beschwerdeführer sodann erhobene Verpflichtungsklage, mit der er seine Anträge auf Rehabilitierung und Erteilung der genannten Bescheinigung weiter verfolgt, ist noch nicht entschieden.
4
Den Antrag des Beschwerdeführers, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu verpflichten, ihm eine Bescheinigung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG zu erteilen, hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluß abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:
5
Der Antrag sei unbegründet, weil ein Anordnungsanspruch nicht gegeben sei. Nach den allgemein für Verfahren nach § 123 VwGO geltenden Grundsätzen sei Anträgen der vorliegenden Art der Erfolg zu versagen, wenn der im Hauptsacheverfahren geltend gemachte Anspruch, hier der Anspruch auf verwaltungsrechtliche Rehabilitierung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 5 VwRehaG, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht bestehe. Dieser Maßstab bedürfe jedoch hier einer Modifizierung. Es könne nicht unberücksichtigt bleiben, daß der Antragsgegner die Bescheinigung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG nur verweigern dürfe, wenn der Rehabilitierungsantrag offensichtlich unbegründet sei. Das bedeute, daß der Antragsteller einen Anspruch auf Aushändigung der Bescheinigung habe, wenn sein Rehabilitierungsantrag nicht offensichtlich unbegründet sei. Dieser Maßstab müsse - ausnahmsweise - auch für die Anforderungen gelten, die im vorliegenden Gerichtsverfahren an den Anordnungsanspruch zu stellen seien. Nur wenn der Rehabilitierungsantrag offensichtlich unbegründet sei, könne deshalb auch einem auf Ausstellung der Bescheinigung gerichteten Anordnungsbegehren der Erfolg versagt werden.
6
Der Begriff der offensichtlichen Unbegründetheit werde zwar im Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz nicht definiert, wohl aber in anderen einschlägigen Zusammenhängen, etwa in der Grundstücksverkehrsordnung, verwandt. Nach der zu deren § 1 Abs. 2 Satz 2 ergangenen Rechtsprechung sei ein Antrag offensichtlich unbegründet, wenn an der Richtigkeit der tatsächlichen Feststellungen kein Zweifel bestehen könne und sich bei einem solchen Sachverhalt die Ablehnung des Antrags geradezu aufdränge. So lägen die Dinge auch hier.
7
Auf der Grundlage der dem Gericht im vorliegenden Verfahren zugänglichen Erkenntnisquellen seien die Voraussetzungen erfüllt, den Antrag des Beschwerdeführers auf verwaltungsrechtliche Rehabilitierung als offensichtlich unbegründet einzuschätzen. Die anhängige Verpflichtungsklage werde mit sehr großer, keinen vernünftigen Zweifel lassender Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben, weil die Anwendung des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes nach dessen § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG ausgeschlossen sei. Ein Anspruch des Beschwerdeführers auf verwaltungsrechtliche Rehabilitierung bestehe deshalb bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage offensichtlich nicht.
8
Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwRehaG finde das Gesetz auf Verwaltungsentscheidungen, die vom Vermögensgesetz erfaßt werden, keine Anwendung; dies gelte auch für die in § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG erwähnten Fallgruppen. Zu den dort genannten Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage gehörten nach gefestigter Rechtsprechung die Enteignungen nach der Bodenreform. Es begegne nach den vorliegenden Erkenntnisquellen keinem Zweifel und sei, zumal das vom Beschwerdeführer auch nicht in Abrede gestellt werde, offensichtlich, daß die streitgegenständlichen Güter im Zuge der Bodenreform und damit auf besatzungshoheitlicher Grundlage enteignet worden seien.
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Bei dieser Sachlage sei schon auf den ersten Blick erkennbar, daß der entschädigungslose Verlust der in Rede stehenden Güter unter § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG falle mit der Folge, daß auch eine verwaltungsrechtliche Rehabilitierung ausscheide. Der gegenteiligen Auffassung des Beschwerdeführers sei nicht zu folgen. Schon seine Grundannahme, bei den Wegnahmen nach der Bodenreform habe es sich um Einziehungen und Konfiskationen gehandelt, die vom Tatbestandsmerkmal der Enteignung in § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG nicht erfaßt seien, weil dieser nur Entziehungen umfasse, sei falsch und finde in der den Grundsätzen des Einigungsvertrags entsprechenden ratio legis des § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG und des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG sowie in der Maßnahmen der Bodenreform uneingeschränkt in den Anwendungsbereich des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG einbeziehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts keine Stütze.
10
Für eine Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG sei nichts ersichtlich. Die Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG sei vom Bundesverfassungsgericht mehrfach bestätigt worden. Diese Rechtsprechung sei auf den Restitutionsausschluß nach § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG übertragbar. Mit dieser Vorschrift verfolge der Gesetzgeber dasselbe Ziel wie mit § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG. Der Restitutionsausschluß solle nicht auf dem Weg über die verwaltungsrechtliche Rehabilitierung umgangen werden können.
11
Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Februar 1999 (ZOV 1999, S. 237 und 239) führten zu keiner anderen Beurteilung. Soweit es danach für nicht ausgeschlossen gehalten werde, daß eine Rehabilitierung nach dem russischen Rehabilitierungsgesetz auch zu vermögensrechtlichen Ansprüchen in bezug auf die von deutschen Stellen beschlossenen Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage führen könne, betreffe dies allein Fälle, in denen durch eine russische Rehabilitierung "wegen der Einziehung von Vermögensgegenständen oder des Vermögens insgesamt" zunächst der sowjetische Unrechtsbeitrag zu der Enteignung beseitigt werde. Nur in einer solchen Konstellation könne nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Frage aufgeworfen werden, ob die Enteignung sich nunmehr nur noch als "deutschrechtliche Verwaltungsentscheidung" darstelle, die unter den Voraussetzungen des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes einer Rehabilitierung zugänglich sei. Im vorliegenden Fall eines Geschädigten der Bodenreform sei nichts dafür ersichtlich, daß der sowjetische Beitrag zu den Bodenreformenteignungen nachträglich beseitigt worden wäre oder noch werde. Deshalb fehle es an einer "nur noch deutschrechtlichen Verwaltungsentscheidung" und bleibe es beim Vorliegen einer Enteignung auf besatzungshoheitlicher Grundlage.
II.12
1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 1, Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 14 und Art. 19 Abs. 4 GG durch das Verwaltungsgericht.
13
Er habe nach dem Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz einen Anspruch auf Rückgabe der streitgegenständlichen Vermögenswerte; § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG stehe dem nicht entgegen, sei es, weil diese Vorschrift Maßnahmen der Bodenreform nicht erfasse, sei es, weil sie verfassungswidrig sei. Das habe das Verwaltungsgericht verkannt, indem es § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG ein Rehabilitierungsverbot unterstellt habe und damit für § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG zur Schlußfolgerung der offensichtlichen Unbegründetheit gekommen sei.
14
Das verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG und sei nicht durch den Einigungsvertrag und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gerechtfertigt. Zudem werde der Beschwerdeführer dadurch diskriminiert, daß ihm nicht einmal der erste Schritt auf dem Weg zu einer rechtsstaatsgemäßen Wiedergutmachung, der Erhalt der Bescheinigung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG mit der Sperrwirkung der Verfügungsbeschränkungen nach § 7 Abs. 1 Satz 4 VwRehaG in Verbindung mit § 3 Abs. 3 VermG, ermöglicht werde. Dabei werde unzweifelhaft auf die Herkunft des Beschwerdeführers abgestellt. Das verletze Art. 3 Abs. 3 GG.
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Außerdem liege in der Versagung der Bescheinigung eine gezielte Verletzung von Art. 14 GG. Das Recht auf Rückgabe sei ein vermögenswirksames Recht. Dann hätten auch die Rechte vermögenswirksamen Charakter, die die Rückgabe sicherten.
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Weil der Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt worden sei, werde durch die angegriffene Entscheidung weiter gegen die Pflicht aus Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, effektiven Rechtsschutz zu gewähren. Die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG liege darin, daß die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Anordnungsanspruch könne unter keinen Umständen gegeben sein, falsch sei. Da das Verwaltungsgericht das Vorliegen des Anordnungsgrundes - Sicherung der streitgegenständlichen Vermögenswerte gegen teilweise bevorstehende Veräußerungen - nicht geleugnet habe, hätte es die einstweilige Anordnung erlassen müssen. Dabei habe es auch verkannt, daß an das Vorliegen des Anordnungsgrundes keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden dürften.
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Nicht zuletzt sei Art. 1 GG verletzt, weil das Verwaltungsgericht nicht erkannt habe, daß aus dem Verbot, die Menschenwürde zu verletzen, auch folge, eine bereits über 50 Jahre andauernde menschenwürdeverletzende Behandlung durch den Staat aufzuheben oder wenigstens den ersten Schritt in diese Richtung zu gehen.
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Schließlich enthalte die Begründung des angegriffenen Beschlusses so außergewöhnlich viele Rechtsfehler, daß er insgesamt als objektiv willkürlich bezeichnet werden müsse.
19
2. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung sei zur Abwehr eines schweren Nachteils dringend geboten. Dieser liege insbesondere darin, daß beabsichtigt sei, zwei Häuser zu verkaufen, die ihm zurückzugeben seien. Wenigstens für eines von ihnen sei bereits eine öffentliche Ausschreibung erfolgt. Auch sein Elternhaus stehe dem Vernehmen nach zum Verkauf an. Dieser Nachteil wäre, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte, größer als der, der eintreten würde, wenn die einstweilige Anordnung erginge und die Verfassungsbeschwerde sich später als unbegründet erwiese.
III.20
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93 a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt, weil die Verfassungsbeschwerde unzulässig ist.
21
a) Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG rügt, genügt sein Vortrag nicht den Begründungserfordernissen des § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 und des § 92 BVerfGG. Im wesentlichen sieht der Beschwerdeführer den Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes lediglich darin, daß dieses seinen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abgelehnt hat. Dies ist jedoch deshalb geschehen, weil das Verwaltungsgericht den Antrag für unbegründet gehalten hat. Daß für die Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes auch Erschwernisse in verfahrensmäßiger Hinsicht ursächlich gewesen sein könnten, legt der Beschwerdeführer nicht substantiiert dar. Soweit er sinngemäß geltend macht, das Verwaltungsgericht habe an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes übertriebene Anforderungen gestellt, ist dies nicht näher begründet worden und im übrigen auch unschlüssig, weil der Beschwerdeführer selbst davon ausgeht, das Verwaltungsgericht habe das Vorhandensein eines solchen Grundes "nicht (ge)leugnet".
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b) Hinsichtlich der übrigen Rügen steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Grundsatz der Subsidiarität verfassungsgerichtlicher Rechtsbehelfe entgegen. Der Beschwerdeführer ist insoweit gehalten, sein Begehren, ihn nach dem Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz zu rehabilitieren und ihm eine Bescheinigung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG zu erteilen, im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren zu verfolgen.
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aa) Die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes kann allerdings selbständig Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Insoweit ist hier der Verwaltungsrechtsweg erschöpft (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 2 VwRehaG). Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt jedoch, daß ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzung ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts zu erwirken. Für Entscheidungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes folgt daraus, daß auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache geboten sein kann, wenn sich dort nach der Art des gerügten Grundrechtsverstoßes die Chance bietet, der verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn mit der Verfassungsbeschwerde ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich auf die Hauptsache beziehen.
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Allerdings müssen Beschreitung und Erschöpfung des Hauptsacherechtswegs für den Beschwerdeführer zumutbar sein. Das Bundesverfassungsgericht behandelt deshalb Verfassungsbeschwerden gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes in den genannten Fällen dann als zulässig, wenn die Entscheidung von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 79, 275 ; 86, 15 ).
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bb) Nach diesen Grundsätzen ist der Beschwerdeführer auf den Rechtsweg in der Hauptsache zu verweisen.
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(1) Die Rügen einer Verletzung von Art. 1, Art. 3 Abs. 1 und 3 sowie Art. 14 GG beziehen sich sämtlich auf das Hauptsacheverfahren, weil sie sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts richten, das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsgesetz sei nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG auf Enteignungen im Zuge der Bodenreform nicht anzuwenden, die hier unstreitig vorliegen. Ob diese Auffassung, auf deren Grundlage das Verwaltungsgericht den Rehabilitierungsantrag des Beschwerdeführers als im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG offensichtlich unbegründet angesehen hat und deren Überprüfung der Beschwerdeführer mit der Verfassungsbeschwerde erreichen will, zutreffend ist, ist im Hauptsacheverfahren abschließend zu entscheiden.
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(2) Diese Entscheidung abzuwarten, ist dem Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen zuzumuten. Zwar fällt der Gesichtspunkt der weiteren tatsächlichen Aufklärung, dem im allgemeinen bei der Überprüfung von Entscheidungen, die im Eilverfahren ergangen sind, besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerfGE 86, 15 ), hier nicht entscheidend ins Gewicht, weil unstreitig feststeht, daß die Vermögenswerte, deren Rückübertragung der Beschwerdeführer im Gefolge der verwaltungsrechtlichen Rehabilitierung anstrebt, im Rahmen der Bodenreform enteignet worden sind, und eine Rehabilitierung nach dem russischen Rehabilitierungsgesetz offenbar nicht in Rede steht. Doch sind die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht gegeben. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob im Sinne dieser Vorschrift der Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung zukommt und der Beschwerdeführer durch die Verweisung auf den Hauptsacherechtsweg einen schweren Nachteil erleidet.
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Auch beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG ist das Bundesverfassungsgericht nicht stets verpflichtet, vor Erschöpfung des Rechtswegs - hier des Hauptsacherechtswegs - zu entscheiden. Es hat vielmehr auch andere für und gegen eine vorzeitige Entscheidung sprechende Umstände zu berücksichtigen und alle Gesichtspunkte gegeneinander abzuwägen. Gegen eine Vorabentscheidung kann dabei auch sprechen, daß es an einer hinreichenden Vorklärung der einfachrechtlichen Lage fehlt. Das ergibt sich aus dem Sinn des Subsidiaritätsgrundsatzes, der vor allem sichern soll, daß durch die umfassende fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte dem Bundesverfassungsgericht nicht nur ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet wird, sondern daß ihm auch die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Gerichte, insbesondere auch der obersten Bundesgerichte, vermittelt werden. Das Bundesverfassungsgericht soll nicht gezwungen werden, auf ungesicherten Grundlagen weitreichende Entscheidungen zu treffen. Darüber hinaus wird damit der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung entsprochen, nach der vorrangig die allgemein zuständigen Gerichte Rechtsschutz (auch gegen Verfassungsverletzungen) gewähren (vgl. BVerfGE 86, 15 m.w.N.).
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Diese Gesichtspunkte fallen hier entscheidend ins Gewicht. Die Streitfrage betrifft die Auslegung und Anwendung des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes, insbesondere seines § 1 Abs. 1 Satz 3 und des § 7 Abs. 1 Satz 3, in seinem Verhältnis zum Vermögensgesetz, vor allem dessen § 1 Abs. 8 Buchstabe a. Diese Frage hat durch die im angegriffenen Beschluß erwähnten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Februar 1999 (ZOV 1999, S. 237 und 239) besondere Aktualität erfahren. Darin hat das Bundesverwaltungsgericht für Fälle, in denen eine Rehabilitierung nach dem russischen Rehabilitierungsgesetz ausgesprochen worden ist, trotz der Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG die Möglichkeit nicht von vornherein ausgeschlossen, Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage einer Rehabilitierung nach dem Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz zuzuführen. Entschieden ist diese Frage vom Bundesverwaltungsgericht aber noch nicht. Bedeutung und Reichweite des § 1 Abs. 1 Satz 3 VwRehaG im Verhältnis zu § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG bedürfen also noch höchstrichterlicher fachgerichtlicher Klärung. In einer solchen Situation würde es in die Funktion der für die Auslegung des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes zuständigen Gerichte erheblich eingreifen, wenn das Bundesverfassungsgericht vorweg - und aufgrund einer wesentlich weniger umfassenden Beurteilungsgrundlage - Aussagen über den Inhalt der in Frage stehenden einfachrechtlichen Regelungen treffen und damit den Raum für die weitere Entwicklung der fachgerichtlichen Rechtsprechung einengen würde. Das öffentliche Interesse daran, eine solche Lage zu vermeiden, wiegt so schwer, daß die entgegengesetzten Interessen des Beschwerdeführers demgegenüber zurücktreten müssen (vgl. BVerfGE 86, 15 ).
IV.30
Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung erledigt sich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.
31
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).
Papier Grimm Hömig