BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1860/02 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Haas
und den Richter Hoffmann-Riem
am 2. September 2004 einstimmig
beschlossen:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz in Koblenz vom 22. August 2002 - 8 A
11014/02.OVG - verletzt die Beschwerdeführer in ihrem
Grundrecht aus Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 des
Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das
Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung angenommen.
Das Land Rheinland-Pfalz hat den
Beschwerdeführern die Hälfte ihrer notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen
Tätigkeit wird für das Verfassungsbeschwerdeverfahren auf
50.000 € (in Worten: fünfzigtausend Euro) festgesetzt.
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Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine
baurechtliche Beseitigungsanordnung.
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1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer eines
Außenbereichsgrundstücks, auf dem sich unter anderem ein
ungenehmigtes und nicht genehmigungsfähiges Wochenendhaus
befindet. Das Grundstück liegt im Landkreis Südwestpfalz und
damit im räumlichen Geltungsbereich der so genannten
Pirmasenser Amnestie. Dabei handelt es sich um eine Verfügung
der früheren Bezirksregierung der Pfalz an das Landratsamt
Pirmasens vom 11. Juli 1967, wonach die Beseitigung
bestehender Wochenendhäuser aus Gründen des allgemeinen Wohls
nicht für geboten gehalten werde und die Bezirksregierung die
stillschweigende Duldung dieser Bauten nicht beanstanden
werde. Die Verwaltungspraxis in dem Landkreis orientierte
sich in der Folgezeit an dieser Verfügung, so dass von der
Rechtsprechung eine auf dem Gleichbehandlungsgebot beruhende
Ermessensbindung angenommen wurde. Allerdings ging die
Verwaltung zunächst weiterhin gegen an sich der Amnestie
unterfallende Schwarzbauten vor, wenn an ihnen nach dem 1.
Juli 1967 Bauarbeiten durchgeführt wurden, unabhängig davon,
ob es sich um qualitative oder quantitative Veränderungen
oder um bloße Unterhaltungs- oder Reparaturarbeiten handelte.
Mit Urteil vom 8. September 1989 - 8 A 93/88 - entschied das
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, dass sich aus der
Pirmasenser Amnestie auch ein Vertrauensschutz darauf ergebe,
dass der Amnestie grundsätzlich unterfallende Bauwerke auch
nach Durchführung bestandserhaltender Maßnahmen geduldet
würden. Die Duldung beziehe sich dagegen nicht auf darüber
hinausgehende Arbeiten, die die am 1. Juli 1967
fertiggestellten Bauten erweiterten oder sonst in ihrem
Äußeren oder ihrem Bauzustand veränderten, verbesserten oder
in ihrer Funktionsfähigkeit erhöhten.
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Die Beschwerdeführer erwarben das mit dem
Wochenendhaus bebaute Grundstück im Jahr 1983. Das Haus
verfügt über eine überdachte Terrasse mit drei das
Terrassendach tragenden Holzstützen. Die Beschwerdeführer
versahen die Holzstützen mit einer Vorrichtung, die es
erlaubt, zwischen die Holzpfosten mobile Kunststofffenster
einzuhängen.
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Durch Bescheid des Landkreises Südwestpfalz
vom 13. September 2000 wurden die Beschwerdeführer
aufgefordert, unter anderem ihr Wochenendhaus zu beseitigen.
Rechtsgrundlage für die Beseitigung sei § 81 Satz 1
Landesbauordnung (LBO) Rheinland-Pfalz. Das Gebäude sei im
Widerspruch zu baurechtlichen Vorschriften errichtet worden;
auf andere Weise als durch den Abbruch könne ein rechtmäßiger
Zustand nicht hergestellt werden. Die Beschwerdeführer
könnten sich auch nicht auf die Pirmasenser Amnestie berufen.
Sie hätten bereits nicht nachgewiesen, dass das Gebäude vor
1967 errichtet worden sei. Zudem seien die von ihnen
durchgeführten baulichen Veränderungen als amnestieschädliche
Maßnahmen zu würdigen.
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Nach erfolgloser Durchführung des
Widerspruchsverfahrens erhoben die Beschwerdeführer Klage,
die sie unter anderem darauf stützten, dass das Haus vor 1967
errichtet worden sei und an ihm auch keine
amnestieschädlichen Maßnahmen vorgenommen worden seien. Sie
hätten lediglich herausnehmbare Plastikelemente zwischen die
Holzpfosten eingehängt. Diese würden nur benutzt, wenn sie
sich im Haus aufhielten und es regne. Das Verwaltungsgericht
wies die Klage mit Urteil vom 28. Februar 2002 ab und
führte in seiner Begründung insbesondere aus, die
Beschwerdeführer hätten bereits nicht nachgewiesen, dass die
rechtswidrigen Anlagen bereits im Jahr 1967 vorhanden gewesen
seien. Zum anderen hätten sie so genannte amnestieschädliche
Maßnahmen vorgenommen.
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Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag
der Beschwerdeführer auf Zulassung der Berufung bezüglich des
Wochenendhauses ab. Die Richtigkeit des erstinstanzlichen
Urteils unterläge keinen ernstlichen Zweifeln. Das
Verwaltungsgericht habe zu Recht die Ermessensausübung des
Beklagten unbeanstandet gelassen. Dabei sei es auf weitere
Ermittlungen zum Errichtungszeitpunkt des Hauses nicht
angekommen. Ein etwaiger Vertrauensschutz sei durch
amnestieschädliche Maßnahmen der Beschwerdeführer entfallen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats gewähre die
"Pirmasenser Amnestie" für vor dem 1. Juli 1967 im
Außenbereich errichtete Schwarzbauten nur solange bei der
Ermessensausübung zu berücksichtigenden Vertrauensschutz, als
an diesen lediglich Arbeiten zur Erhaltung des im Januar 1968
vorhandenen Zustandes durchgeführt worden seien. Alle darüber
hinausgehenden Arbeiten, die den Baubestand erweiterten oder
sonst veränderten, verbesserten oder die Funktionsfähigkeit
erhöhten, ließen den Schutz des Vertrauens auf die weitere
Duldung der illegalen Bauten entfallen. Bei der Schließung
der überdachten Terrasse durch holzgerahmte Plexiglaselemente
handele es sich um eine derartige, amnestieschädliche
Maßnahme. Dadurch sei die bis dahin offene Terrasse in einen
nach drei Seiten umschlossenen Raum nach Art eines
Wintergartens verwandelt worden. Dies habe zu einer
Veränderung des äußeren Erscheinungsbildes und einer
deutlichen Funktionsverbesserung des Hauses geführt.
Ungeachtet der Möglichkeit der gelegentlichen Entfernung der
Glasscheiben handele es sich um eine Maßnahme zur dauerhaften
Funktionsverbesserung des vorhandenen Baubestandes. Der
Beklagte sei auch nicht verpflichtet gewesen, eine
Beschränkung der Beseitigungsverfügung auf die Glaselemente
in Betracht zu ziehen. Dies reiche zur Herstellung
rechtmäßiger Zustände nicht aus, da die Existenz des gesamten
Wochenendhauses rechtswidrig sei. Die Pirmasenser Amnestie
bewirke keine Legalisierung des seinerzeit vorhandenen
Baubestandes, sondern lediglich eine Beschränkung der
baupolizeilichen Möglichkeiten, hiergegen einzuschreiten.
Nach Wegfall dieser Beschränkungen durch Änderungen am
amnestiefähigen Gebäude könne gegen dieses insgesamt
eingeschritten werden. Auch die weiteren von den
Beschwerdeführern für maßgeblich gehaltenen Umstände
(Errichtung des Hauses durch Rechtsvorgänger, Geringfügigkeit
der Änderungen, jahrzehntelange Existenz des Hauses) müssten
nicht berücksichtigt werden. Bei Erlass einer
Beseitigungsanordnung sei auf persönliche Verhältnisse des
Adressaten kein Bedacht zu nehmen. Auch die Dauer des
baurechtswidrigen Zustandes entbinde die Bauaufsichtsbehörde
nicht von ihrer Aufgabe, rechtmäßige Zustände herzustellen.
Der Umfang der vorgenommenen Änderungen sei ebenfalls für die
Ermessensausübung irrelevant, da nicht er die
Baurechtswidrigkeit des Hauses begründe und daher keinen
Bezug zum Zweck der Ermächtigung aufweise.
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2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung des Art. 14 Abs. 1
und Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip. Nur aufgrund des Umstandes, dass sie
lose Elemente in die Terrasse eingestellt hätten, werde die
Beseitigung des gesamten Hauses angeordnet. Dies verstoße
gegen das Übermaßverbot.
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3. Das Land Rheinland-Pfalz, der Präsident des
Bundesverwaltungsgerichts sowie der Beklagte des
Ausgangsverfahrens hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
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1. Die Verfassungsbeschwerde wird in dem aus
dem Tenor ersichtlichen Umfang gemäß § 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Entscheidung
angenommen, weil dies zur Durchsetzung des Grundrechts der
Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
angezeigt ist. Die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen hat das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden. Der Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts, wonach an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Urteils, welches die Rechtmäßigkeit
der Abbruchsanordnung festgestellt hat, keine ernsthaften
Zweifel bestehen, verstößt gegen Art. 14 Abs. 1
GG.
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a) Der Beschluss berührt den Schutzbereich des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Dies folgt bereits
daraus, dass die Beschwerdeführer durch die auf § 81 LBO
Rheinland-Pfalz gestützte Abbruchsanordnung verpflichtet
werden, das Gebäude zu beseitigen, und damit in das Eigentum
an der tatsächlich vorhandenen Gebäudesubstanz eingegriffen
wird.
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b) § 81 LBO Rheinland-Pfalz stellt eine
verfassungsmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des
Eigentums dar. Die Gerichte haben bei der Auslegung und
Anwendung dieser Inhalts- und Schrankenbestimmung Bedeutung
und Tragweite der Eigentumsgarantie nach Art. 14
Abs. 1 und Abs. 2 GG zu beachten. Sie müssen bei
ihren Entscheidungen der verfassungsrechtlichen Anerkennung
des Privateigentums sowie seiner Sozialpflichtigkeit
gleichermaßen Rechnung tragen und insbesondere den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit wahren (vgl. BVerfGE 102, 1
). Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert,
dass eine Maßnahme zur Erreichung des von ihr verfolgten
Zwecks geeignet und erforderlich ist sowie dass die Belastung
des Eigentümers in einem angemessenen Verhältnis zu den mit
der Regelung verfolgten Interessen steht.
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c) Zweck der vorliegenden Anordnung ist die
Herstellung eines baurechtmäßigen Zustands. Zur Erzielung
dieses Zwecks ist die Verfügung geeignet und erforderlich.
Insbesondere reicht hierfür die Beseitigung der nachträglich
angebrachten Fensterelemente nicht aus, weil dies an der
baurechtlichen Unzulässigkeit des Gebäudes insgesamt nichts
ändert.
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Die Beseitigungsanordnung stellt jedoch unter
den besonderen Umständen des vorliegenden Falls eine
unangemessene Belastung der Beschwerdeführer dar. Dabei ist
zu berücksichtigen, dass in dem Gebiet, in dem das Grundstück
liegt, baurechtswidrige Wochenendhäuser, die vor dem
1. Juli 1967 errichtet worden sind, grundsätzlich
geduldet werden. Dadurch wird zum Ausdruck gebracht, dass in
diesem Gebiet in der Regel kein die Eigentümerposition
überwiegendes öffentliches Interesse an der Beseitigung eines
unter die "Amnestie" fallenden Gebäudes besteht.
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Zwar kann ein Interesse der Öffentlichkeit
daran bestehen, eine weitere Intensivierung des
baurechtswidrigen Zustands zu verhindern und daher eine
Funktionsverbesserung der nur geduldeten Wochenendhäuser zu
unterbinden. Jedenfalls dann, wenn die Funktionsverbesserung
auf einer geringfügigen baulichen Veränderung beruht, die
sich leicht rückgängig machen lässt, kann dieses Interesse
aber nur die Beseitigung der nachträglich vorgenommenen
Veränderungen tragen, nicht jedoch den Abbruch des gesamten
Hauses begründen.
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d) Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
beruht auf der festgestellten Verletzung des Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG. Er ist daher aufzuheben und die
Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen
(§ 93 c Abs. 2, § 95 BVerfGG).
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2. Nicht zur Entscheidung anzunehmen ist die
Verfassungsbeschwerde, soweit die Beschwerdeführer das Urteil
des Verwaltungsgerichts und den Bescheid der Kreisverwaltung
Südwestpfalz in Gestalt des Widerspruchsbescheids angreifen.
Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil sie
nicht dem Darlegungsgebot der §§ 23, 92 BVerfGG genügt.
Gegen die tragende Erwägung dieser Entscheidungen, es sei
bereits nicht dargelegt worden, dass das Wochenendhaus unter
den zeitlichen Anwendungsbereich der Pirmasenser Amnestie
falle, haben die Beschwerdeführer keine
verfassungsrechtlichen Rügen vorgebracht.
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3. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 2
BVerfGG. Da die Verfassungsbeschwerde nur zum Teil zur
Entscheidung angenommen wird, erscheint es angemessen, den
Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen nur zur Hälfte zu
erstatten.
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4. Die Festsetzung des Werts des Gegenstands
der anwaltlichen Tätigkeit ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO in Verbindung mit den vom
Bundesverfassungsgericht dazu entwickelten Grundsätzen (vgl.
BVerfGE 79, 365 ).
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.