BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1876/09 -
des Herrn R...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
am 27. Oktober 2009 einstimmig beschlossen:
1
Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der
Beschwerdeführer gegen einen Beschluss des
Landessozialgerichts, soweit mit diesem die aufschiebende
Wirkung seiner Klage gegen den Widerruf einer
vertragsarztrechtlichen Genehmigung zur
Substitutionsbehandlung nur unter einer einschränkenden
„Maßgabe“ angeordnet wurde.
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1. a) Der Beschwerdeführer ist als praktischer
Arzt zur vertragsärztlichen Versorgung zugelassen. Im Juli
2003 wurde ihm von der zuständigen Kassenärztlichen
Vereinigung, der Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens (im
Folgenden: Antragsgegnerin), eine unbefristete Genehmigung
zur substitutionsgestützten Behandlung von bis zu 100
Opiatabhängigen erteilt. Neben den gesetzlich versicherten
Patienten wurden von dem Beschwerdeführer bis zu 300 weitere
drogenabhängige Patienten aufgrund privater Verträge
substitutionsgestützt behandelt.
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Bei einer Inspektion der Praxis des
Beschwerdeführers im März 2008 stellte das Gesundheitsamt
Mängel in der Dokumentation der Zugänge, Abgänge und Bestände
der Betäubungsmittel fest und machte diesbezüglich im Oktober
2008 Auflagen zur Fortführung der Praxis.
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b) Gestützt auf den Bericht des
Gesundheitsamts widerrief die Antragsgegnerin mit Bescheid
vom 17. Dezember 2008 die dem Beschwerdeführer erteilte
Genehmigung zur Substitution bei bis zu 100 Opiatabhängigen
und ordnete die sofortige Vollziehung der Maßnahme an. Die
nach erfolglosem Widerspruch hiergegen erhobene Klage ist
beim Sozialgericht anhängig.
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c) Nachdem das Sozialgericht den Antrag des
Beschwerdeführers auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung der Klage gegen den Widerruf der
Substitutionsgenehmigung abgewiesen hatte, ordnete das
Landessozialgericht die aufschiebende Wirkung mit der Maßgabe
an, dass die vom Beschwerdeführer vertragsärztlich
durchzuführenden Substitutionsbehandlungen auf 50 Fälle
begrenzt wurden. Es ergebe sich nach kursorischer Prüfung,
dass die Erfolgsaussichten der Hauptsache als offen zu
bewerten seien, mithin der Sofortvollzug nicht
aufrechterhalten werden könne. Zunächst habe die
Antragsgegnerin den Beschwerdeführer vor Erlass des
Widerrufsbescheids nicht angehört. Ob der Verfahrensverstoß
im Widerspruchsverfahren geheilt worden sei, möge im
Hauptsacheverfahren geprüft werden. Der Bescheid sei auch aus
anderen Gründen rechtlich fragwürdig. So sei im
Hauptsacheverfahren zu klären, auf welche Rechtsgrundlage der
Widerruf gestützt werden könne, ob die jeweiligen
Tatbestandsvoraussetzungen nachweisbar vorlägen und ob
gegebenenfalls Ermessen pflichtgemäß ausgeübt worden sei.
Ferner erweise sich die Anordnung der sofortigen Vollziehung
im Bescheid vom 17. Dezember 2008 deshalb als fehlerhaft,
weil die Voraussetzungen des § 86a Abs. 2 Nr. 5 des
Sozialgerichtsgesetzes (SGG) nicht dargetan seien. Das
besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung sei nicht
den Anforderungen entsprechend schriftlich begründet worden.
An die Begründung seien hohe Anforderungen zu stellen,
insbesondere weil die Anordnung des Sofortvollzugs ihrerseits
einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Betroffenen
darstelle. Die Begründung müsse erkennen lassen, aus welchen
Gründen das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung im konkreten Fall das Interesse des Betroffenen
überwiege. Dem werde die Begründung nicht gerecht. Dem Senat
sei es verwehrt, eine unzureichende Begründung der
Antragsgegnerin nachzubessern. Schließlich habe die
Antragsgegnerin den Sachverhalt unzureichend aufgeklärt, denn
sie habe sich allein auf den Bericht des Gesundheitsamts
gestützt. Sie habe aber nicht geprüft, ob der
Beschwerdeführer die darin enthaltenen Feststellungen
angegriffen oder gar widerlegt beziehungsweise die ihm
gemachten Auflagen erfüllt habe. Ob die Annahmen der
Antragsgegnerin haltbar seien, müsse im Hauptsacheverfahren
geklärt werden.
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Nach alledem gehe der Senat davon aus, dass
die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens offen und die
Voraussetzungen für den Sofortvollzug auch aus formellen
Gründen derzeit nicht dargetan seien. Ob eine erneute
Anordnung der sofortigen Vollziehung in Betracht komme, sei
nicht Gegenstand des Verfahrens. Der Senat sehe es allerdings
als geboten an, die Zahl der vom Beschwerdeführer im Rahmen
der vertragsärztlichen Versorgung durchzuführenden
Substitutionsbehandlungen vorerst auf 50 zu begrenzen. Zur
Begründung dieser Einschränkung hat das Gericht auf § 10
Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie über die substitutionsgestützte
Behandlung Opiatabhängiger (in der Fassung der Bekanntmachung
des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen vom 28.
Oktober 2002 - Deutsches Ärzteblatt 2003, S. 87 -, nunmehr
Anlage I Nr. 2 der Richtlinie des Gemeinsamen
Bundesausschusses zu Untersuchungs- und Behandlungsmethoden
der vertragsärztlichen Versorgung; im Folgenden:
Substitutionsrichtlinie) verwiesen.
7
2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet
sich der Beschwerdeführer gegen die im Beschluss des
Landessozialgerichts enthaltene Maßgabe der Begrenzung der
vertragsärztlichen Substitutionsbehandlungen auf 50 Fälle und
rügt eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 in Verbindung
mit Art. 12 Abs. 1, von Art. 3 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 3 und von Art. 14 GG.
8
3. Dem Justizministerium des Landes
Nordrhein-Westfalen und der Antragsgegnerin des
Ausgangsverfahrens wurde Gelegenheit zur Stellungnahme
gegeben. Die Akten des Ausgangsverfahrens waren
beigezogen.
9
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung der Grundrechte des Beschwerdeführers aus
Art. 19 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1 GG angezeigt
ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die
weiteren Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG
für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor. Die für
die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind durch das
Bundesverfassungsgericht bereits geklärt (vgl. zu
Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfGE 44, 105 ;
vgl. zu Art. 19 Abs. 4 GG: BVerfGE 35, 263
; 35, 382 ; 93, 1
). Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich
begründet.
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1. Die Entscheidung des Landessozialgerichts,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Beschwerdeführers
gegen den Widerruf seiner Genehmigung zur Substitution von
bis zu 100 Patienten nur mit der Maßgabe anzuordnen, dass die
von ihm vertragsärztlich durchzuführenden
Substitutionsbehandlungen auf 50 Fälle begrenzt werden,
verletzt den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus
Art. 19 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1 GG. Die mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffene beschränkende Maßgabe
beruht auf einer Verkennung des Anspruchs des
Beschwerdeführers auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes
gegen eine hoheitliche Maßnahme, die in seine Berufsfreiheit
eingreift.
11
a) Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur
das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die
Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des
Rechtsschutzes; der Grundrechtsträger hat einen
substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame
gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfGE 35, 263 ; 35,
382 ; 93, 1 ; stRspr). Der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kommt daher
nicht nur die Aufgabe zu, jeden Akt der Exekutive, der in
Rechte des Grundrechtsträgers eingreift, vollständig der
richterlichen Prüfung zu unterstellen, sondern auch
irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige
Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können,
soweit als möglich auszuschließen (vgl. BVerfGE 35, 263
). Allerdings können überwiegende öffentliche
Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des
Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um
unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls
rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dabei ist der
Rechtsschutzanspruch umso stärker und darf umso weniger
zurückstehen, je schwerwiegender die auferlegte Belastung ist
und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches
bewirken (vgl. BVerfGE 35, 382 ). Es kommt hinzu,
dass Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die
Berufsfreiheit schon vor Rechtskraft des Hauptverfahrens als
Präventivmaßnahme nur unter strengen Voraussetzungen zur
Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und
unter strikter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit zulässt (vgl. BVerfGE 44, 105
).
12
b) Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben wird
der Beschluss des Landessozialgerichts nicht in jeder
Hinsicht gerecht.
13
aa) Wie auch das Landessozialgericht
zutreffend erkannt hat, greift die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Widerrufs der Substitutionsgenehmigung durch
die Antragsgegnerin in die Berufsfreiheit des
Beschwerdeführers ein. Die Abweichung von der im Gesetz
grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des
Rechtsbehelfs gegen die Grundverfügung (§ 86a Abs. 1
SGG) stellt einen selbständigen Eingriff in den Rechtskreis
des Betroffenen dar (vgl. BVerfGE 35, 263 ;
BVerfGK 2, 89 ). Durch die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Widerrufs (§ 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG) wird
die berufliche Betätigung des Beschwerdeführers schon vor
einer Entscheidung in der Hauptsache beeinträchtigt. Zwar
handelt es sich - anders als etwa beim Sofortvollzug des
Widerrufs einer Approbation - nicht um einen Eingriff in die
Berufswahl, weil der Beschwerdeführer weiterhin als Arzt
tätig sein kann. Der Eingriff schränkt die Berufsfreiheit
auch nicht in einem Maße ein, der - wie die sofortige
Vollziehung der Entziehung der Zulassung zur
vertragsärztlichen Versorgung (vgl. BVerfGE 69, 233
) - in seiner Wirkung der Beschränkung der
Berufswahl nahe kommt. Der Status als Vertragsarzt bleibt
vielmehr von dem Widerruf der Substitutionsgenehmigung
unberührt. Es handelt sich aber um einen Eingriff in die
Berufsausübungsfreiheit. Der Beschwerdeführer, der auf der
Grundlage der nun widerrufenen Genehmigung eine
ausschließlich auf die Durchführung von
Substitutionsbehandlungen spezialisierte Praxis betreibt,
wird durch die sofortige Vollziehung des Widerrufs in der
Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit erheblich
beeinträchtigt. Er verliert seinen Patientenstamm und ist
gezwungen, seine Praxis auf die Behandlung anderer
Patientengruppen auszurichten.
14
bb) Greift eine Behörde durch die Anordnung
der sofortigen Vollziehung in dieser Weise in die
Berufsfreiheit eines Betroffenen ein, so muss dieser nach
Art. 19 Abs. 4 GG die Möglichkeit haben, eine
gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit dieser
Anordnung herbeizuführen (vgl. BVerfGE 35, 263 ).
Dem dient das Verfahren nach § 86b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
SGG. Im Rahmen dieses Verfahrens hat das Gericht zu prüfen,
ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 86a
Abs. 2 Nr. 5 SGG den formellen Anforderungen entspricht und
ob in materieller Hinsicht überwiegende öffentliche Belange
es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen
gegen die Grundverfügung - ganz oder teilweise - einstweilen
zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse
des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten (vgl.
BVerfGE 35, 382 ; 44, 105 ). Ob
diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer
Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und hier
insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit des
Beschwerdeführers aufgrund der Substitutionsgenehmigung
während des laufenden Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren
für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt (vgl.
BVerfGE 44, 105 ; BVerfGK 2, 89 ).
15
Stellt das Gericht im Verfahren nach
§ 86b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGG fest, dass die genannten
Voraussetzungen nicht vorliegen, so genügt es dem Anspruch
des Betroffenen auf effektiven Rechtsschutz nicht, wenn es
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs oder der Klage
nicht vollumfänglich anordnet. Soweit § 86b Abs. 1 Satz
1 Nr. 2 SGG die Möglichkeit einer nur teilweisen Anordnung
der aufschiebenden Wirkung vorsieht, kommt das im Hinblick
auf Art. 19 Abs. 4 GG nur in Betracht, wenn der
Sofortvollzug hinsichtlich des verbleibenden Teils formell
rechtmäßig angeordnet und materiell jedenfalls in diesem
Umfang nach den dargestellten Grundsätzen durch überwiegende
öffentliche Belange gerechtfertigt ist. Stellt das Gericht
kein Überwiegen öffentlicher Belange für die teilweise
Aufrechterhaltung der angeordneten sofortigen Vollziehung
fest und ordnet es die aufschiebende Wirkung dennoch nur
eingeschränkt an, so hält es einen präventiven Eingriff in
Grundrechte des Betroffenen ohne Rechtfertigung teilweise
aufrecht und verwehrt so den grundgesetzlich garantierten
effektiven Rechtsschutz.
16
Entsprechendes gilt für die Anordnung einer
Auflage oder Befristung nach § 86b Abs. 1 Satz 3
SGG durch das Gericht. Hierbei handelt es sich um
Nebenbestimmungen zur Schaffung eines Interessenausgleichs
zwischen effektivem Rechtsschutz und staatlichem
Vollzugsinteresse (vgl. Keller, in:
Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl. 2008,
§ 86b Rn. 12h). Soweit solche vom Gericht verfügten
Nebenbestimmungen ihrerseits den Betroffenen in
grundrechtlich geschützten Belangen beeinträchtigen, bedarf
es auch für ihre Anordnung eines öffentlichen Interesses, das
die Belange des Betroffenen überwiegt. Stellt das Gericht ein
entsprechendes Bedürfnis für die Nebenbestimmung im Rahmen
der Abwägung nicht fest, so ist dem Begehren des Betroffenen
auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung umfassend zu
entsprechen.
17
cc) Vorliegend stellt das Landessozialgericht
seiner Entscheidung zwar einen Maßstab für die gerichtliche
Überprüfung behördlicher Vollziehungsanordnungen von in die
Berufsfreiheit eingreifenden Maßnahmen voran, der mit Blick
auf Art. 19 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu
beanstanden ist. Auch die anschließende Prüfung der
Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Ebenso wenig zu beanstanden
ist die Prüfung, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung
von der Antragsgegnerin in einer den Anforderungen des
§ 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG genügenden Weise begründet wurde.
In diesem Zusammenhang wird zudem zutreffend betont, dass die
Auswirkungen des Widerrufs auf die berufliche Tätigkeit des
Beschwerdeführers mit dem öffentlichen Interesse an dem
Sofortvollzug hätten abgewogen werden müssen.
18
(1) Der angegriffene Beschluss verstößt
gleichwohl gegen den Anspruch des Beschwerdeführers auf
effektiven Rechtsschutz, weil das Landessozialgericht bei
seiner Prüfung zwar ausdrücklich zu dem Ergebnis kommt, dass
der Sofortvollzug nicht aufrechterhalten werden kann und die
Voraussetzungen für den Sofortvollzug auch aus formellen
Gründen derzeit nicht dargetan sind, diese Feststellungen
jedoch nicht durch die uneingeschränkte Anordnung der
aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Widerruf der
Genehmigung umsetzt. Für die verfassungsrechtliche
Beurteilung kann dabei dahinstehen, ob das
Landessozialgericht die Maßgabe, dass die vom
Beschwerdeführer vertragsärztlich durchzuführenden
Substitutionsbehandlungen auf 50 Behandlungsfälle begrenzt
werden, als teilweise Aufrechterhaltung der Anordnung der
sofortigen Vollziehung des Widerrufs oder als Nebenbestimmung
zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage verstanden
hat. Der Sache nach setzt sich in der Begrenzung auf 50
Behandlungsfälle der in der Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Genehmigungswiderrufs liegende Eingriff in
die Berufsausübungsfreiheit des Beschwerdeführers teilweise
fort. Wäre die aufschiebende Wirkung der Klage
uneingeschränkt angeordnet worden, so dürfte der
Beschwerdeführer von der widerrufenen Genehmigung während des
Hauptsacheverfahrens weiterhin Gebrauch machen und bis zu 100
Patienten vertragsärztlich mit Substitutionsmitteln
behandeln. Das ist ihm nach der gerichtlichen Maßgabe nicht
möglich. Stellt ein Gericht wie hier ausdrücklich fest, dass
die Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung
nicht vorliegen, so verwehrt es dem Betroffenen den
grundgesetzlich garantierten effektiven Rechtsschutz, wenn es
den präventiven Eingriff in seine Grundrechte dennoch
teilweise aufrechterhält.
19
(2) Überdies wird der angegriffene Beschluss
noch aus einem weiteren Grund weder den aus Art. 12 Abs.
1 GG folgenden Voraussetzungen für Maßnahmen, die die
Berufsfreiheit präventiv beschränken, noch den aus
Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Anforderungen an deren
gerichtliche Überprüfung gerecht. Es lassen sich dem
Beschluss keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die
Maßgabe einer Beschränkung auf 50 Behandlungsfälle das
Ergebnis der gebotenen Gesamtwürdigung der konkreten Umstände
unter Abwägung zwischen dem grundrechtlich geschützten
Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren Ausübung
seiner beruflichen Tätigkeit im genehmigten Umfang und dem
öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung des
verfügten Widerrufs der Genehmigung ist (vgl. BVerfGK 2, 89
). Das Gericht hat hierzu lediglich ausgeführt, die
Begrenzung erscheine vorerst geboten, und dabei auf § 10
Abs. 4 Satz 2 der Substitutionsrichtlinie verwiesen. Jede
weitere Begründung fehlt. Es wurde weder dargelegt, ob und
gegebenenfalls welche Gefahren durch die vertragsärztliche
Substitutionsbehandlung von mehr als 50 Patienten durch den
Beschwerdeführer während des Hauptsacheverfahrens drohen,
noch wurde erörtert, wie sich der in der Begrenzung liegende
Eingriff auf die berufliche Tätigkeit des Beschwerdeführers
auswirkt. Für eine Interessenabwägung lässt sich dem
Beschluss nichts entnehmen.
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Der bloße Hinweis auf § 10 Abs. 4 Satz 2
der Substitutionsrichtlinie genügt als Begründung nicht. Das
gilt schon deshalb, weil die Substitutionsrichtlinie eine
Erweiterung des Genehmigungsumfangs in § 10 Abs. 4 Satz
3 selbst vorsieht. Demgemäß war dem Beschwerdeführer die
Substitution von bis zu 100 Patienten durch die
Antragsgegnerin unbefristet genehmigt worden. In Anbetracht
dieser Erweiterungsmöglichkeit kann aus § 10 Abs. 4
Satz 2 der Substitutionsrichtlinie nicht gefolgert werden,
dass der Richtlinie die Überlegung zugrunde liegt, jede
vertragsärztliche Substitutionsbehandlung von mehr als 50
Patienten werde unabhängig von den Umständen des Einzelfalls
konkrete Gefahren für öffentliche Belange hervorrufen.
Scheidet diese Folgerung aus, so erübrigt sich die
verfassungsrechtliche Prüfung, ob unter Berücksichtigung der
Grundrechte des Beschwerdeführers eine entsprechende
Gefahreneinschätzung ausreichend wäre, um die durch das
Gericht angeordnete Begrenzung der Substitutionsbehandlungen
auf 50 Fälle auch ohne Abwägung der gegenläufigen Interessen
zu rechtfertigen. Lässt der Beschluss des
Landessozialgerichts somit nicht erkennen, ob öffentliche
Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des
Beschwerdeführers gegen den in seine Berufsfreiheit
eingreifenden Widerruf der Substitutionsgenehmigung
einstweilen durch die Maßgabe einer Beschränkung auf 50
Substitutionsbehandlungen teilweise zurückzustellen (vgl.
BVerfGE 35, 382 ; 44, 105 ), so
verletzt dies den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus
Art. 19 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 1 GG.
21
2. Die im Beschluss des Landessozialgerichts
enthaltene Maßgabe einer Beschränkung auf 50 Fälle
vertragsärztlicher Substitutionsbehandlungen beruht auf den
festgestellten Grundrechtsverletzungen. Es kann daher offen
bleiben, ob auch die weiteren vom Beschwerdeführer erhobenen
Grundrechtsrügen durchgreifen.
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3. Der Beschluss ist im angegriffenen Umfang
gemäß § 93c Abs. 2 in Verbindung mit § 95 Abs.
2 BVerfGG aufzuheben. Die Sache ist insoweit an das
Landessozialgericht zurückzuverweisen.
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4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.