BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1887/06 -
des Herrn Dr. Z...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
am 15. März 2007 einstimmig beschlossen:
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Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der
Beschwerdeführer gegen den Widerruf seiner Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft.
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1. § 14 Abs. 2 Nr. 5 der
Bundesrechtsanwaltsordnung (im Folgenden: BRAO) bestimmt,
dass die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft zu widerrufen ist,
wenn der Rechtsanwalt zum Richter oder Beamten auf Lebenszeit
ernannt oder in das Dienstverhältnis eines Berufssoldaten
berufen wird und nicht auf die Rechte aus der Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft verzichtet.
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2. Der Beschwerdeführer ist seit 1998 zur
Rechtsanwaltschaft und als Rechtsanwalt bei dem Landgericht
B. zugelassen. Seit dem 1. August 2002 ist er - zuerst im
Angestelltenverhältnis und später als Konsistorialrat zur
Anstellung im Kirchenbeamtenverhältnis auf Probe - als
juristischer Referent für die Evangelische Kirche in B.
tätig. Mit Bescheid vom 16. April 2003 gestattete ihm
die Rechtsanwaltskammer nach § 47 Abs. 1 BRAO, den Beruf
als Rechtsanwalt weiter auszuüben.
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a) Mit Wirkung vom 1. Februar 2004 wurde der
Beschwerdeführer unter Berufung in das
Kirchenbeamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Konsistorialrat
ernannt. Zwischenzeitlich ist der Beschwerdeführer
Oberkonsistorialrat und als einer von acht juristischen
Referenten der Landeskirche weiterhin unter anderem für
Friedhofsfragen zuständig. Sein Dienstherr erteilte die
unwiderrufliche Einwilligung, dass der Beschwerdeführer neben
seiner Tätigkeit als kirchlicher Mitarbeiter den Beruf als
Rechtsanwalt ausübe.
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Mit Verfügung vom 12. Mai 2004 widerrief die
Rechtsanwaltskammer wegen der Ernennung des Beschwerdeführers
zum Beamten auf Lebenszeit dessen Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft nach § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO. Den
hiergegen gerichteten Antrag auf gerichtliche Entscheidung
hat der Anwaltsgerichtshof zurückgewiesen. Die sofortige
Beschwerde hatte keinen Erfolg. Der Bundesgerichtshof führte
aus, das Berufsbild des Rechtsanwalts sei durch äußere und
innere Unabhängigkeit geprägt. Dies sei mit einer
beamtenrechtlichen Stellung unvereinbar. Der Beamte stehe in
einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, das
ihm besondere Pflichten auferlege und ihn bei der Übernahme
anderer Tätigkeiten grundsätzlich von Genehmigungen seines
Dienstherrn abhängig mache. Die Stellung des
Beschwerdeführers als Beamter auf Lebenszeit im Kirchendienst
rechtfertige keine andere Beurteilung. Dem Gesetzgeber sei
sowohl bei den Beratungen der Bundesrechtsanwaltsordnung vom
1. August 1959 als auch bei der späteren Änderung des
§ 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO die Existenz eines kirchlichen
Berufsbeamtentums bekannt gewesen. Aus Gründen der Klarheit
und Rechtssicherheit habe der Gesetzgeber - ohne weitere
Differenzierung – in § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO und der
Parallelvorschrift des § 7 Nr. 10 BRAO an die
Rechtsstellung als „Beamter“ angeknüpft, um mit dieser
generalisierenden und formalisierenden Regelung eine einfache
Handhabung zu gewährleisten. Eine an Sinn und Zweck des
Widerrufsgrundes orientierte Auslegung führe zu keinem
anderen Ergebnis. Die Rechtsstellung des Beschwerdeführers
als Lebenszeitbeamter in der Kirchenleitung einer
Landeskirche entspreche in den wesentlichen Bereichen der
Dienstaufsicht, der Gehorsamspflicht, der Versetzung und
Abordnung und der Disziplinargewalt weitgehend der eines
Beamten im staatlichen Dienst. Er bedürfe zur Übernahme einer
Nebentätigkeit der Zustimmung oder Einwilligung des
Dienstvorgesetzten; diese könne bedingt, befristet oder mit
Auflagen versehen und jederzeit widerrufen werden, wenn die
Ausübung der Nebentätigkeit mit der gewissenhaften Erfüllung
der Dienstpflichten nicht vereinbar sei oder dem kirchlichen
Interesse widerspreche. Danach könne der Beschwerdeführer die
Anwaltstätigkeit nur als genehmigungspflichtige
Nebenbeschäftigung ausüben. Eine solche Art der Ausübung des
anwaltlichen Berufes sei jedoch mit dem Berufsbild des
Rechtsanwalts nicht vereinbar. Dies sei auch im vorliegenden
Fall verfassungsrechtlich unbedenklich, weil an die
Voraussetzungen für den Zugang zu einem Zweitberuf und für
den Verbleib in ihm nicht die gleichen hohen Anforderungen
wie für einen Erstberuf zu stellen seien.
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b) Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer insbesondere, dass er durch den Widerruf der
Zulassung und die sie bestätigenden gerichtlichen
Entscheidungen in seinem Grundrecht aus Art. 12
Abs. 1 GG verletzt werde.
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Die Auslegung des - im Grunde
verfassungsrechtlich unbedenklichen - Widerrufstatbestandes
des § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO durch die angegriffenen
Entscheidungen, auch Kirchenbeamte seien „Beamte“ im Sinne
dieser Norm, führe zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung
der von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
Berufswahlfreiheit.
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Die maßgebliche Inkompatibilitätsregelung
diene im Interesse des Gemeinwohls der Sicherung der Freiheit
der Advokatur. Mit der besonderen Stellung des Rechtsanwalts
innerhalb der Rechtspflege wäre es unvereinbar, wenn er zu
dem Staate in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis
stünde. Für Kirchenbeamte habe das Bundesverfassungsgericht
die Inkompatibilitätsregelung des Art. 137 Abs. 1 GG für
nicht anwendbar erklärt (vgl. BVerfGE 42, 312
), weil die für den Beamtenbegriff
konstituierenden hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG für
Kirchenbeamte keine Anwendung fänden. Für die
einfachgesetzliche Regelung des § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO
könne nichts anderes gelten. Mit einer entsprechenden
Anwendung von § 47 Abs. 1 BRAO stehe ein milderes Mittel
als der Widerruf der Zulassung zum Schutz der verfolgten
Gemeinwohlinteressen zur Verfügung.
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c) Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein, das
Konsistorium der Evangelischen Kirche und die Gegnerin des
Ausgangsverfahrens Stellung genommen.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 GG angezeigt ist (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren Voraussetzungen des
§ 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG liegen vor. Die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen
sind durch das Bundesverfassungsgericht bereits
entschieden.
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Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1
GG.
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1. Mit dem Widerruf der Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft wird in die grundrechtlich garantierte
Freiheit der Berufswahl eingegriffen. Dieser Eingriff bedarf
einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits den
Anforderungen der Verfassung genügt. Er ist daher nur zum
Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsguts und unter
strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
zulässig (vgl. BVerfGE 97, 12 ).
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2. Grundlage der angegriffenen Entscheidungen
ist § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO. Die Norm selbst
hält einer Prüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG
stand. Im Interesse des Gemeinwohls ist der Beruf des
Rechtsanwalts nach den Grundsätzen der freien Advokatur als
ein vom Staat grundsätzlich unabhängiger freier Beruf
ausgestaltet (vgl. BVerfG, Beschluss des
Vorprüfungsausschusses vom 14. September 1984 - 1 BvR
1155/84 -, JZ 1984, S. 1042). Dies zieht auch die
Verfassungsbeschwerde nicht in Zweifel.
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3. Bei der Auslegung und Anwendung des
Gesetzesrechts tragen die angegriffenen Entscheidungen
allerdings der Bedeutung und Tragweite der durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit nicht hinreichend
Rechnung.
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a) Auslegung und Anwendung des einfachen
Rechts sind vornehmlich Aufgabe der Fachgerichte und werden
vom Bundesverfassungsgericht nur darauf überprüft, ob sie
Fehler enthalten, die auf einer grundsätzlich unrichtigen
Anschauung von der Bedeutung des betroffenen Grundrechts,
insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, beruhen. Das
ist der Fall, wenn die von den Fachgerichten vorgenommene
Auslegung der Norm die Bedeutung und die Tragweite der
Grundrechte nicht hinreichend berücksichtigt oder im Ergebnis
zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung der
grundrechtlichen Freiheit führt (vgl. BVerfGE 18, 85
; 97, 12 ; stRspr).
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b) So liegt es hier. Die angegriffenen
Entscheidungen werden dem Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG
nicht gerecht. Bedeutung und Tragweite der Berufswahlfreiheit
werden nicht ausreichend beachtet und die grundrechtliche
Freiheit des Beschwerdeführers unverhältnismäßig beschränkt,
wenn § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO dahin ausgelegt
wird, dass auch einem auf Lebenszeit ernannten Kirchenbeamten
die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft zwingend zu widerrufen
sei.
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aa) Der Bundesgerichtshof hat zwar unter
Hinweis auf seine frühere Rechtsprechung (vgl. BGH, Beschluss
vom 18. Juni 2001 - AnwZ (B) 10/00 -, AnwBl. 2002, S.
183 ) die - verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandende - Auffassung vertreten, § 14 Abs. 2 Nr. 5
BRAO beruhe auf der grundsätzlichen Trennung zwischen dem
öffentlich-rechtlichen Status als Träger staatlicher
Verwaltung und dem Anwaltsberuf. Dies stehe im überragenden
Allgemeininteresse und gehöre zur Gewährleistung der
Unabhängigkeit der Rechtsanwaltschaft. Er hat es in der
angegriffenen Entscheidung gleichwohl ausreichen lassen, dass
ein Kirchenbeamter im Wesentlichen den gleichen Bindungen und
Verpflichtungen wie ein staatlicher Beamter unterliege. Seine
Argumentation zielt hiernach allein auf die aus dem
Beamtenstatus resultierende persönliche Abhängigkeit des
Rechtsanwalts in der Ausübung der anwaltlichen Tätigkeit.
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bb) Diese Ansicht beachtet nicht, dass die
Inkompatibilitätsregelungen in § 14 Abs. 2 Nr. 5 und
§ 7 Nr. 10 BRAO schon ausweislich der Gesetzesmaterialen
verhindern sollen, dass ein Rechtsanwalt in Abhängigkeit
gerade vom Staat gerät (vgl. BTDrucks III/120, S. 49 zu
§ 2). Nur zu diesem Zweck ist der Eingriff in die
Freiheit der Berufswahl durch den Widerruf der Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft auch gerechtfertigt.
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Die anwaltliche Berufsausübung, die durch den
Grundsatz der freien Advokatur gekennzeichnet ist, unterliegt
unter der Herrschaft des Grundgesetzes der freien und
unreglementierten Selbstbestimmung des einzelnen
Rechtsanwalts. Der Schutz der anwaltlichen Berufsausübung vor
staatlicher Kontrolle und Bevormundung liegt dabei nicht
allein im individuellen Interesse des einzelnen Rechtsanwalts
oder des einzelnen Rechtsuchenden, sondern auch im Interesse
der Allgemeinheit an einer wirksamen und rechtsstaatlich
geordneten Rechtspflege (vgl. BVerfGE 110, 226
m.w.N.). Die Herauslösung des
Anwaltsberufs aus beamtenähnlichen Bindungen und seine
Anerkennung als ein vom Staat unabhängiger freier Beruf kann
als ein wesentliches Element des Bemühens um rechtsstaatliche
Begrenzung der staatlichen Macht angesehen werden (vgl.
BVerfGE 63, 266 ).
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Die Verfolgung des wichtigen Gemeinwohlbelangs
einer funktionierenden Rechtspflege rechtfertigt es, bereits
allein den Status eines auf Lebenszeit ernannten
Staatsbeamten zum Anlass für einen zwingenden Widerruf der
Zulassung zur Rechtsanwaltschaft zu nehmen. Besteht hingegen
nur ein mit dem staatlichen Beamtenverhältnis vergleichbares
Dienstverhältnis zu einer nichtstaatlichen Einrichtung, so
ist der Grundsatz der freien Advokatur nicht im gleichen Maße
wie bei einem staatlichen Beamtenverhältnis berührt. Begibt
sich der Rechtsanwalt nicht in Abhängigkeit zum Staat,
sondern zu einer Einrichtung, die sein Dienstverhältnis in
Ausübung grundrechtlicher Freiheit gestaltet hat, so können
sich zwar auch hieraus im Einzelfall Beeinträchtigungen der
Interessen der Rechtspflege ergeben. Hierauf reagiert der
Gesetzgeber jedoch - soweit nicht ausnahmsweise die
Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 Nr. 8 BRAO erfüllt sind
- nicht mit dem zwingenden Widerruf der Zulassung zur
Rechtsanwaltschaft (vgl. §§ 46, 47 BRAO).
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cc) Die Berufung zum Kirchenbeamten auf
Lebenszeit berührt die Unabhängigkeit des Rechtsanwalts vom
Staat nicht. Der Beschwerdeführer steht als Kirchenbeamter
nicht in einem Dienstverhältnis zum Staat. Die Kirchen sind
keine staatlichen Einrichtungen (vgl. BVerfGE 102, 370
). Die in § 135 Satz 2 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) den öffentlichrechtlichen
Religionsgemeinschaften gewährte Rechtsmacht, die
Rechtsverhältnisse ihrer Beamten und Seelsorger diesem Gesetz
entsprechend zu regeln, ist Ausfluss der
verfassungsrechtlichen Gewährleistung ihrer Freiheit zur
selbständigen Ordnung und Verwaltung ihrer Angelegenheiten in
Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3
der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Es kann offen bleiben,
ob die Kirchen als Körperschaften des öffentlichen Rechts
(Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5
Satz 1 WRV) auf dieser gesetzlichen Grundlage für ihre
Beamten und Geistlichen öffentlich-rechtliche
Dienstverhältnisse im staatsrechtlichen Sinne gestalten oder
nur die Anwendung des staatlichen Arbeitsrechts für diesen
Personenkreis durch ein eigenes, dem staatlichen Beamtenrecht
entsprechendes Dienstrecht ausschließen können. Jedenfalls
nehmen Kirchenbeamte grundsätzlich keine staatlichen Aufgaben
wahr. Staat und Kirche sind in der Bundesrepublik Deutschland
getrennt (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 1
WRV). Üben Kirchenbeamte auch den Beruf eines Rechtsanwalts
aus, wird dadurch nicht die von § 14 Abs. 2
Nr. 5 BRAO geschützte freie Advokatur beeinträchtigt.
Eine zwingende Inkompatibilitätsregelung für Kirchenbeamte
würde die grundrechtlich geschützte Freiheit der Berufswahl
daher unverhältnismäßig beschränken. Zum Schutz der freien
Advokatur ist bei einem Kirchenbeamten der Widerruf der
Zulassung zur Rechtsanwaltschaft nicht erforderlich.
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4. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen
auf dem dargestellten Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG,
da nicht auszuschließen ist, dass die Entscheidungen anders
ausgefallen wären, wenn § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO in der
gebotenen Weise verfassungskonform ausgelegt worden wäre. Die
angegriffenen Entscheidungen sind daher aufzuheben (vgl.
BVerfGE 84, 1 ).
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5. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung folgt aus § 34 a Abs. 2
BVerfGG.