BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1914/02 -
1. der Frau B...,
2. des Herrn B...,
3. der Frau B...,
4. des Herrn B...,
5. der Frau B...,
6. der Frau F...,
7. des Herrn F...,
8. des Herrn G...,
9. der G...KG,
10. des Herrn H...,
11. der Frau H...,
12. des Herrn H...,
13. der Frau H...,
14. des Herrn H...,
15. der Frau H...,
16. der Frau H...,
17. des Herrn H...,
18. des Herrn H...,
19. der Katholischen Kirchengemeinde ...,
20. der Frau L...,
21. der Frau M...,
22. des Herrn M...,
23. der Frau Sch...,
24. des Herrn Sch...,
25. der Frau Sch...,
26. des Herrn Sch...,
27. des Herrn Sch...,
28. der Frau S...,
29. des Herrn S...,
30. der Frau S...,
31. der Frau W...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 10. September 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde hat Enteignungen
nach dem Energiewirtschaftsrecht zum Gegenstand. Die
Beschwerdeführer sind Eigentümer oder Pächter von
Grundstücken, die für die Errichtung einer etwa 12 Kilometer
langen Hochspannungsfreileitung mit einer Nennspannung von
110 Kilovolt (kV) für ein als Aktiengesellschaft
verfasstes Energieversorgungsunternehmen in Anspruch genommen
worden sind. Nachdem das Wirtschaftsministerium für das
Vorhaben nach § 4 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der
Energiewirtschaft (Energiewirtschaftsgesetz) vom 13. Dezember
1935 (RGBl I S. 1451; BGBl III 752-1 - im Folgenden: EnWG
1935) einen Nichtbeanstandungsbescheid und das
Regierungspräsidium im Jahr 1992 nach Durchführung eines
Raumordnungsverfahrens die Genehmigung nach § 14
Landesplanungsgesetz (LplG) Baden-Württemberg erteilt hatten,
ließ das Wirtschaftsministerium 1996 mit Bescheid gemäß
§ 11 Abs. 1 EnWG 1935 die Beschränkung von Grundeigentum
für das Vorhaben zu und bejahte als Energieaufsichtsbehörde
die energiewirtschaftliche Erforderlichkeit der Maßnahme und
die grundsätzliche Zulässigkeit von Enteignungen hierfür.
2
Mit den angefochtenen Enteignungs- und
Besitzeinweisungsbeschlüssen vom 5. Februar 1997 hat das
Regierungspräsidium die Grundstücke der Beschwerdeführer
zugunsten des Energieversorgungsunternehmens jeweils mit
einem dinglichen Leitungsrecht (beschränkte persönliche
Dienstbarkeit) belastet und dieses in den Besitz der
Grundstücke eingewiesen. Die geplante Leitung sei zur
Sicherstellung einer ausreichenden Energieversorgung der
Region erforderlich. Die vorhandenen Stromkapazitäten
reichten zur Versorgung schon jetzt und erst recht in Zukunft
nicht aus, so dass ein Bedarf für die Leitung bestehe.
Weiterer behördlicher Aufklärung durch Beauftragung eines
Sachverständigen habe es hierzu nicht bedurft. Alternativen
seien erwogen worden, aber als schlechter oder nicht machbar
zu verwerfen gewesen. Gegen diese Beschlüsse haben die
Beschwerdeführer erfolglos Widerspruch eingelegt. Die
Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums sind den
Beschwerdeführern zum Teil vor, zum Teil nach dem
Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des
Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998 (BGBl I S. 730 -
im Folgenden: EnWG 1998) zugestellt worden.
3
Der Verwaltungsgerichtshof hat die
Anfechtungsklage der Beschwerdeführer mit dem angefochtenen
Urteil (Urteil vom 8. September 1999 - 10 S 1406/98 -, NuR
2000, S. 455) abgewiesen, das Bundesverwaltungsgericht die
wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision der
Beschwerdeführer mit dem angefochtenen Urteil (Urteil vom 11.
Juli 2002 - BVerwG 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365)
zurückgewiesen.
4
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der
Art. 14 Abs. 1, 3 und Art. 19 Abs. 4
GG. Spätestens seit der Einführung des
Energiewirtschaftsgesetzes 1998 sei es nicht mehr gesetzlich
gesichert, dass die öffentliche Aufgabe der Energieversorgung
ordnungsgemäß erfüllt werde. Schon das
Energiewirtschaftsgesetz 1935 habe kein ausreichendes
Aufsichtsinstrumentarium bereitgehalten, die tatsächliche
Umsetzung der Aufsicht habe nicht funktioniert. Durch die
Deregulierung und die Herstellung von Wettbewerb mit dem
Energiewirtschaftsgesetz 1998 sei die Allgemeinwohlbindung
der Tätigkeit der Energieversorgungsunternehmen nicht mehr
gewährleistet. Problematisch sei daher, ob ein
Grundeigentümer zugunsten eines Privaten enteignet werden
dürfe, der Aufgaben der Daseinsvorsorge im Wettbewerb
übernehme. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
dass mit dem Gegenstand des Unternehmens im Bereich der
Daseinsvorsorge bereits eine erhöhte Vermutung für die
Allgemeinwohldienlichkeit einer Enteignung zugunsten solcher
Unternehmen gegeben sei, sei inzwischen überholt.
5
Die mangelnde Sicherung der
Allgemeinwohlbindung liege darin begründet, dass auf der
einen Seite die allgemeine Anschluss- und Versorgungspflicht
beschränkt worden und eine energiewirtschaftlich hinreichend
spezifizierte Staatsaufsicht im Energiewirtschaftsgesetz 1998
nicht mehr vorgesehen sei. Auf der anderen Seite sei kein
Wettbewerb entstanden, weil der Anspruch auf Durchleitung
durch fremde Netze praktisch wirkungslos geblieben sei und
das von den §§ 5 ff. EnWG 1998 vorgesehene Modell
des verhandelten Netzzugangs nicht funktioniert habe. Auch
fehle es an einer dauerhaften Sicherung des Gemeinwohlbezugs.
Die gesetzliche Vorgabe beschränke sich darauf, dass die
Entziehung oder die Beschränkung von Grundeigentum für das
Vorhaben zum Zwecke der Energieversorgung „erforderlich“ sein
müsse. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.
Januar 1986 - BVerwG 4 C 6.84, 4 C 7.84 -, BVerwGE 72,
365 (367) umfasse die Erforderlichkeitsprüfung
notwendigerweise eine Würdigung der für und wider das
Vorhaben streitenden öffentlichen Belange untereinander und
im Verhältnis zu den privaten Belangen. Es handele sich
mithin um eine materielle Planungsentscheidung. Dieser
Umstand komme in den Formulierungen der § 11 EnWG 1935
und § 12 EnWG 1998 nicht hinreichend zum Ausdruck. Dies
habe zur Folge, dass die Rechtsprechung und die
Verwaltungspraxis der Energieaufsichtsbehörde in diesem
Zusammenhang nur einen begrenzten Entscheidungsspielraum
einräumten. Dem Energieversorger verbleibe ein Ermessens- und
Prognosespielraum, der nur auf Sachgerechtigkeit hin
überprüft werde. Damit werde dem Versorgungsunternehmen
praktisch ein behördlich nur begrenzt überprüftes
Bedarfsfeststellungsrecht zugebilligt. Dies werde dem
verfassungsrechtlich gebotenen Schutz des
enteignungsbetroffenen Bürgers nicht gerecht.
6
Neben der Sicherstellung des dem Allgemeinwohl
dienenden allgemeinen Unternehmenszwecks sei auch eine
Sicherstellung der Allgemeinwohlbindung der konkreten
Enteignungsmaßnahme zu verlangen, weil ein
privatwirtschaftliches Unternehmen, auch wenn es im Bereich
der Daseinsvorsorge tätig sei, nur in begrenztem Umfang
Allgemeinwohlinteressen verfolge. Die verfahrensrechtliche
Absicherung der Kontrolle der Allgemeinwohlbindung erfordere
für die Errichtung von Überlandleitungen ab 110 kV
Nennspannung ein Planfeststellungsverfahren mit der
Einschaltung unabhängigen Sachverstandes für die
Bedarfsfeststellung. § 11 EnWG 1935 und § 12 EnWG
1998 seien auch deshalb verfassungswidrig, weil sie ein
solches Planfeststellungsverfahren nicht vorsähen. In dem
stattfindenden gestuften Verfahren sei die erforderliche
umfassende Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten
Interessen nicht gewährleistet. An allen dem
Enteignungsverfahren vorgelagerten Verfahren seien die
Enteignungsbetroffenen nicht beteiligt. Der Verfahrensablauf
führe dazu, dass vor dem Enteignungsverfahren vollendete
Tatsachen geschaffen würden.
7
Selbst wenn man der Auffassung sei, dass
§ 11 EnWG 1935 und § 12 EnWG 1998 einer
verfassungskonformen Auslegung zugänglich seien, seien die
Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren in ihren
Grundrechten verletzt worden. Eine sorgfältige Prüfung der
Erforderlichkeit der Enteignung hätte die Einholung eines
Sachverständigengutachtens erfordert. Aus
Enteignungsvorschriften zugunsten privatrechtlich
organisierter Unternehmen müsse bei verfassungskonformer
Auslegung eine Pflicht der Behörde zur Einschaltung eines
unabhängigen Sachverständigen für die Feststellung der
Erforderlichkeit des Vorhabens folgen. Es genüge nicht, wenn
die Enteignungsbehörde die Planungen des Unternehmens
lediglich nachvollziehe. Erforderlich seien eine Überprüfung
und eine eigene Planungsentscheidung der Behörde unter
Hinzuziehung externen Sachverstands. Andernfalls käme dem
Energieversorgungsunternehmen ein verfassungswidriges
faktisches Trassenfindungsrecht zu. Dem
Amtsermittlungsgrundsatz sei nicht damit Genüge getan, dass
die Behörde die ihr vorgelegte Begründung für plausibel
halte. Auch der Verwaltungsgerichtshof hätte einen
Sachverständigen hinzuziehen müssen. Dies folge aus dem durch
Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19
Abs. 4 GG gewährleisteten Recht auf effektiven
Rechtsschutz. Die Beschwerdeführer hätten dem
Verwaltungsgerichtshof ein Gutachten vorgelegt, aus dem sich
erhebliche Zweifel an der Erforderlichkeit der Leitung
ergeben hätten. Schon deshalb hätte sich dem
Verwaltungsgerichtshof die Einholung eines
Sachverständigengutachtens aufdrängen müssen. Auf das von den
Beschwerdeführern vorgelegte Gutachten gehe der
Verwaltungsgerichtshof an keiner Stelle ein. Das
Bundesverwaltungsgericht bewerte dies als ausreichend, obwohl
die Beschwerdeführer dargelegt hätten, warum die Einschaltung
eines unabhängigen Sachverständigen erforderlich gewesen
sei.
8
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bundesregierung, das Land Baden-Württemberg und das im
Ausgangsverfahren beigeladene, enteignungsbegünstigte
Energieversorgungsunternehmen Stellung genommen.
9
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu
(1). Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der
Grundrechte der Beschwerdeführer angezeigt (2).
10
1. a) Einer Verfassungsbeschwerde kommt
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des
§ 93 Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG zu, wenn sie eine
entscheidungserhebliche verfassungsrechtliche Frage aufwirft,
über deren Beantwortung ernsthafte Zweifel bestehen, weil sie
sich nicht ohne weiteres aus dem Grundgesetz beantworten
lässt und noch nicht durch die verfassungsgerichtliche
Rechtsprechung geklärt oder durch veränderte Verhältnisse
erneut klärungsbedürftig geworden ist. An ihrer Klärung muss
ein über den Einzelfall hinausgehendes Interesse bestehen
(vgl. BVerfGE 90, 22 ; 96, 245
). Für nicht mehr geltendes Recht besteht in der
Regel kein über den Einzelfall hinausgehendes Interesse,
seine Verfassungsmäßigkeit auch nach seinem Außerkrafttreten
zu klären (vgl. BVerfGE 91, 186 ; Gehle, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 93a Rn.
25; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge,
BVerfGG, Stand: März 2006, § 93a Rn. 87).
11
b) Gemessen hieran kommt der
Verfassungsbeschwerde keine grundsätzliche Bedeutung zu. Das
gilt für die von den Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen
der Zulässigkeit von Enteignungen zugunsten Privater und der
gesetzlichen Sicherung der Allgemeinwohlbindung von
Enteignungen nach dem Energiewirtschaftsgesetz 1935 und dem
Energiewirtschaftsgesetz 1998 (aa), der Notwendigkeit eines
Planfeststellungsverfahrens (bb) und der Erforderlichkeit
eines Sachverständigengutachtens (cc).
12
aa) (1) Das Bundesverfassungsgericht hat
bereits im Jahre 1984 § 11 EnWG 1935 für mit dem
Grundgesetz vereinbar erklärt, soweit darin für Zwecke der
öffentlichen Energieversorgung die Enteignung auch zugunsten
privatrechtlich organisierter Energieversorgungsunternehmen
für zulässig erklärt wird, und festgestellt, dass die
Sicherstellung der Energieversorgung eine öffentliche Aufgabe
von größter Bedeutung ist, weil die Energieversorgung zum
Bereich der Daseinsvorsorge gehört und eine Leistung ist,
derer der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen
Existenz unumgänglich bedarf (vgl. BVerfGE 66, 248
).
13
(2) Hierauf aufbauend hat das
Bundesverfassungsgericht in dem Urteil zur Autoteststrecke
Boxberg (vgl. BVerfGE 74, 264 ff.) weiter präzisiert,
unter welchen Voraussetzungen eine Enteignung zugunsten
Privater zulässig ist. Diese Maßstäbe sind entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer nicht erneut
klärungsbedürftig geworden. Nach Art. 14 Abs. 3
Satz 1 GG ist eine Enteignung nur zum Wohl der
Allgemeinheit zulässig. Art. 14 Abs. 3 Satz 2
GG gibt dem Gesetzgeber auf, aus dem vielfältigen Bereich der
Gemeinwohlaufgaben diejenigen Sachgebiete auszuwählen, für
die er die zwangsweise Verwirklichung durch Enteignung
zulassen oder anordnen will (vgl. BVerfGE 24, 367
; 56, 249 ). Der
Zugriff auf das Eigentum ist nur zulässig, wenn er einem
besonderen, im öffentlichen Nutzen liegenden Zweck dient.
Dabei reicht nicht jedes beliebige öffentliche Interesse aus,
sondern nur ein besonders schwerwiegendes, dringendes
öffentliches Interesse. Es kommt nicht darauf an, ob ein
Vorhaben in einem allgemeinen Sinne dem Wohl der
Allgemeinheit dient, sondern ob die konkrete Enteignung
hierfür notwendig ist (vgl. BVerfGE 45, 297
; 66, 248 ; 74, 264
).
14
Der Person des Begünstigten kommt keine
ausschlaggebende Bedeutung bei der Beurteilung der
Verfassungsmäßigkeit einer Enteignung zu. Art. 14 Abs. 3
GG verlangt vielmehr einen qualifizierten Enteignungszweck -
das Wohl der Allgemeinheit -, der seine konkrete Ausformung
in gesetzlichen Vorschriften oder auf deren Grundlage
gefunden haben muss. Ist die Enteignung zu diesem durch das
Grundgesetz vorgegebenen und durch den Gesetzgeber
hinreichend festgelegten Ziel erforderlich, kommt es für ihre
verfassungsrechtliche Beurteilung nicht entscheidend darauf
an, ob sie zugunsten eines Privaten oder eines Trägers
öffentlicher Verwaltung erfolgt (vgl. BVerfGE 66, 248
; 74, 264 ). Bei einer
Enteignung zugunsten Privater, die nur mittelbar dem
Gemeinwohl dient, hat der parlamentarisch-demokratische
Gesetzgeber unzweideutig gesetzlich festzulegen, ob und für
welche Vorhaben unter welchen Voraussetzungen und für welche
Zwecke eine Enteignung zulässig sein soll. Auch muss - soll
zugunsten eines Privaten enteignet werden - gewährleistet
sein, dass der im Allgemeininteresse liegende Zweck der
Maßnahme erreicht und dauerhaft gesichert wird; nur dann
fordert das allgemeine Wohl die Enteignung. Ist bereits der
Geschäftsgegenstand des privaten Unternehmens dem allgemein
anerkannten Bereich der Daseinsvorsorge zuzuordnen, genügt
es, wenn hinreichende Vorkehrungen dafür getroffen sind, dass
die selbstgestellte „öffentliche“ Aufgabe ordnungsgemäß
erfüllt wird. Kann sich der Nutzen für das allgemeine Wohl
demgegenüber nicht aus dem Unternehmensgegenstand selbst,
sondern nur als mittelbare Folge der Unternehmenstätigkeit
ergeben, reichen solche Vorkehrungen nicht aus. Dann müssen
besondere Anforderungen an die gesetzliche Konkretisierung
des nur mittelbar erfüllten Enteignungszwecks gestellt
werden. Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG gebietet hier eine so
genaue gesetzliche Beschreibung des Enteignungszwecks, dass
die Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung
insoweit nicht in die Hand der Verwaltung gegeben wird. Es
bedarf darüber hinaus differenzierter materiell- und
verfahrensrechtlicher Regelungen, die sicherstellen, dass den
Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichheit vor
dem Gesetz im Interessendreieck
Gemeinwohl-Enteigneter-Begünstigter im Einzelfall Rechnung
getragen und insbesondere die Erforderlichkeit der Enteignung
sorgfältig geprüft wird. Schließlich ist unabdingbar, dass
der Gemeinwohlbezug der werbenden Tätigkeit des Unternehmens
kein bloßer tatsächlicher Reflex bleibt, sondern auf Dauer
garantiert ist. Dazu ist eine gesetzlich vorgesehene
effektive rechtliche Bindung des begünstigten Privaten an das
Gemeinwohlziel notwendig (vgl. BVerfGE 66, 248 ;
74, 264 ).
15
(3) Diese Grundsätze zur Zulässigkeit der
Enteignung zugunsten Privater haben weiterhin Bestand. Die
Beschwerdeführer berücksichtigen bei ihrem Vorbringen, die
Unterscheidung nach dem Geschäftsgegenstand des Unternehmens
sei überholt, nicht ausreichend, dass auch bei einer
Enteignung zugunsten eines privatrechtlich verfassten
Unternehmens, dessen Geschäftsgegenstand dem Bereich der
Daseinsvorsorge entstammt, hinreichende gesetzliche
Vorkehrungen dafür getroffen sein müssen, dass die dem
Gemeinwohl dienende Aufgabe, zu deren Erfüllung enteignet
wird, auch tatsächlich ordnungsgemäß ausgeführt wird. Solche
Enteignungen sind mithin nur dann verfassungsrechtlich
zulässig, wenn das konkrete Vorhaben dem Allgemeinwohl dient
und sichergestellt ist, dass diese Unternehmen jedenfalls
insoweit zum Nutzen der Allgemeinheit geführt werden. Das aus
Art. 14 Abs. 3 GG folgende Gebot der dauerhaften
Sicherung der Gemeinwohlbindung besteht also auch für solche
enteignungsbegünstigte Unternehmen. Ergibt sich der Nutzen
für das Allgemeinwohl hingegen nicht aus dem
Unternehmensgegenstand selbst, sind die Anforderungen an die
Festlegung des die Enteignung rechtfertigenden Zwecks und die
Sicherung der Gemeinwohlbindung nach Art und Ausmaß zwar
erhöht; es handelt sich jedoch lediglich um einen graduellen
Unterschied.
16
(4) Ob vor diesem Hintergrund das für die
angegriffenen Enteignungsbeschlüsse maßgebliche
Energiewirtschaftsgesetz 1935 und das
Energiewirtschaftsgesetz 1998 hinreichende gesetzliche
Sicherungen zur dauerhaften Gewährleistung der
Gemeinwohlbindung der Enteignungen auch im Hinblick auf das
dadurch begünstigte, privatrechtlich verfasste
Energieversorgungsunternehmen enthalten, ist im Rahmen dieser
Verfassungsbeschwerden nicht grundsätzlich klärungsbedürftig.
An den aufgeworfenen Gesichtspunkten der Gemeinwohlbindung
besteht kein über den vorliegenden Fall hinausgehendes
allgemeines Interesse, weil sie lediglich das außer Kraft
getretene Recht des Energiewirtschaftsgesetzes 1935 (a) und
des Energiewirtschaftsgesetzes 1998 (b) betreffen, ihre
Klärung aber ohne Belang für das geltende
Energiewirtschaftsrecht ist, dem ein anderes Regelungssystem
zugrunde liegt (c). Ebenso wenig ist erkennbar, dass andere
Rechtsbereiche gegenwärtig nach den Prinzipien des
Energiewirtschaftsgesetzes 1935 oder des
Energiewirtschaftsgesetzes 1998 geregelt sind. Auch insoweit
wäre daher von der Annahme der Verfassungsbeschwerde keine
Klärung verfassungsrechtlicher Fragen zu erwarten, die sich
für das geltende Recht stellen.
17
(a) Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem
angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt, dass vor der
Energierechtsreform 1998 die leitungsgebundene
Stromversorgung durch ein Geflecht von Konzessions-,
Demarkations- und Verbundverträgen gekennzeichnet war, die
vom allgemeinen Kartellverbot freigestellt waren, jedoch der
kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht unterlagen und im
rechtlichen Kern ein System geschlossener Versorgungsgebiete
darstellten. Die kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht wurde
durch Instrumente der staatlichen Energieaufsicht
einschließlich der Kontrolle der Preise und
Versorgungsbedingungen, der allgemeinen Anschluss- und
Versorgungspflicht und der Investitionsaufsicht (vgl.
§§ 3 bis 9 EnWG 1935) ergänzt.
18
Auch die Änderungen des Wettbewerbsrechts in
den achtziger Jahren ließen dieses Regelungsmodell im
Grundsatz unangetastet. Zwar modifizierte bereits das Vierte
Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen vom 26. April 1980 (BGBl I S. 458
- vierte GWB-Novelle) die Regelungen der
§§ 103, 104 GWB, indem es im neuen § 103a Abs. 1
GWB die kartellrechtliche Freistellung auf Verträge mit
zwanzigjähriger Laufzeit beschränkte und die
Missbrauchsaufsicht in § 103 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 Satz 1
GWB durch eine erstmalige Regelung über die Durchleitung von
Energie ergänzte. Die Verweigerung einer Durchleitung durch
das Energieversorgungsunternehmen war jedoch nach § 103
Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 Satz 3 GWB - was dem Schutz der
bestehenden Versorgungsmonopole dienen sollte - in der Regel
nicht unbillig, wenn die Durchleitung zur Versorgung eines
Dritten im Gebiet eines Versorgungsunternehmens führen würde.
Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen vom 22. Dezember 1989 (BGBl I S.
2486 - fünfte GWB-Novelle) hob zwar diese
Regelvermutung wieder auf, ließ jedoch die grundsätzliche
kartellrechtliche Freistellung von Konzessions- und
Demarkationsverträgen bestehen. Nach der Vorstellung des
Gesetzgebers sollte mit dieser Änderung keine materielle
Neuausrichtung in der Sache verbunden sein. Auch nach der
Gesetzesänderung würden in der weitaus überwiegenden Zahl der
Fälle die Interessen des Leitungsinhabers den Vorrang
genießen (vgl. BTDrucks 11/4610, S. 31). Dementsprechend nahm
der Bundesgerichtshof für die Rechtslage nach der fünften
GWB-Novelle an, dass Versorgungsunternehmen durch § 103
Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 GWB nicht grundsätzlich zur
Durchleitung verpflichtet waren. Die Vorschrift regele einen
Missbrauchstatbestand. Die grundsätzliche Möglichkeit
geschlossener Versorgungsgebiete habe durch diese Regelung
nicht beseitigt werden sollen (vgl. BGHZ 128, 17
).
19
(b) Die Energierechtsreform 1998 strich die
wettbewerbsrechtlichen Freistellungsvorschriften für den
Energiesektor (vgl. Art. 2 des Gesetzes zur Neuregelung
des Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998, BGBl I S.
730 ). Auf Demarkations- und Konzessionsverträge,
die dem Wettbewerb im Energiesektor entgegenstanden, waren
nunmehr vorbehaltlich der Übergangsvorschriften die
allgemeinen kartellrechtlichen Vorschriften anwendbar.
Gemeinden waren nach § 13 Abs. 1 EnWG 1998 verpflichtet,
ihre öffentlichen Verkehrswege für Leitungen zur
unmittelbaren Versorgung der Letztverbraucher
diskriminierungsfrei durch Vertrag zur Verfügung zu stellen.
Die Investitionsaufsicht nach § 4 EnWG 1935 wurde
abgeschafft. Die Anschluss- und Versorgungspflicht blieb für
Unternehmen, die in Gemeindegebieten die allgemeine
Versorgung von Letztverbrauchern durchführten,
aufrechterhalten (§ 10 EnWG 1998), die Preiskontrolle
ebenfalls (§ 11 EnWG 1998).
20
Die Novelle schuf zur Ermöglichung von
Wettbewerb Durchleitungsregelungen für die
Elektrizitätsversorgung. Der Gesetzgeber entschied sich dabei
gegen den regulierten Netzzugang mit der Schaffung einer
staatlichen Regulierungsbehörde und für den Netzzugang auf
Vertragsbasis. Nach diesem System konnten der Netzbetreiber
und der Netzzugangsinteressent privatautonom die Vereinbarung
über den Netzzugang im Rahmen gewisser staatlicher Vorgaben
treffen. Die Elektrizitätsversorgungsunternehmen waren
verpflichtet, anderen Unternehmen das Versorgungsnetz für
Durchleitungen zu Bedingungen zur Verfügung zu stellen, die
nicht ungünstiger waren, als sie in vergleichbaren Fällen
innerhalb des Unternehmens oder gegenüber verbundenen oder
assoziierten Unternehmen in Rechnung gestellt wurden
(verhandelter Netzzugang, § 5, § 6 Abs. 1 EnWG
1998). Nähere Einzelheiten des Netzzugangs wurden gesetzlich
nicht geregelt, die Parteien wurden insoweit auf eine
vertragliche Regelung verwiesen. Der
Bundeswirtschaftsminister machte von seiner Ermächtigung, die
Gestaltung dieser Verträge durch Rechtsverordnung zu regeln
und Kriterien zur Bestimmung von Durchleitungsentgelten
festzulegen (§ 6 Abs. 2 EnWG 1998), keinen Gebrauch.
Stattdessen schlossen betroffene Verbände im Mai 1998 eine
Vereinbarung über Kriterien zur Bestimmung von
Netznutzungsentgelten für Strom und modifizierten diese im
Dezember 2001 (vgl. Verbändevereinbarung über Kriterien zur
Bestimmung von Netznutzungsentgelten für elektrische Energie
und über Prinzipien der Netznutzung
mit Anlage 3 vom 13. Dezember
2001, BAnz Nr. 85b vom 8. Mai 2002).
21
(c) Das Energiewirtschaftsgesetz 2005 brachte
eine vollständige Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts,
insbesondere weil die EG-Stromrichtlinie (Richtlinie
2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.
Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den
Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie
96/92/EG, ABlEG Nr. L 176, S. 37) und die EG-Gasrichtlinie
(Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den
Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG,
ABlEG Nr. L 176, S. 57) den Mitgliedstaaten eine staatliche
Regulierung des Netzzugangs und eine Entflechtung der
Netzbetreiber aufgaben. In Umsetzung dieser Richtlinien hat
der Gesetzgeber das Energiewirtschaftsgesetz gänzlich neu
gefasst (Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung vom
7. Juli 2005, BGBl I S. 1970 - im Folgenden: EnWG 2005).
Es enthält ins Einzelne gehende, ausdifferenzierte Regelungen
über Entflechtung, Regulierung des Netzbetriebs -
insbesondere Netzzugang und Befugnisse der
Regulierungsbehörde -, Planfeststellung, Wegenutzung,
Sicherheit und Zuverlässigkeit der Energieversorgung sowie
Behörden und Verfahren.
22
Insbesondere hat der Gesetzgeber die bis dahin
geltende Konzeption des verhandelten Netzzugangs aufgegeben
und einen regulierten Netzzugang eingeführt. Die schon
bestehende Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
ist mit Regulierungsaufgaben für Elektrizität und Gas betraut
und in Bundesnetzagentur umbenannt worden (vgl. § 54
Abs. 1 EnWG 2005). Die Energieversorgungsunternehmen sind
verpflichtet, zu von der Bundesnetzagentur genehmigten
Entgelten (vgl. §§ 21, 23a EnWG 2005) jedermann
diskriminierungsfrei Netzzugang zu gewähren (§ 20 EnWG
2005).
23
Die Bundesnetzagentur kann dem Betreiber eines
Energieversorgungsunternehmens den Missbrauch seiner
Marktstellung untersagen (§ 30 Abs. 2 EnWG 2005), auf
Antrag ein besonderes Missbrauchsverfahren durchführen
(§ 31 EnWG 2005) und die Abschöpfung des durch Verstöße
gegen die Netzzugangsvorschriften entstandenen
wirtschaftlichen Vorteils anordnen (§ 33 EnWG 2005). Die
Regulierungsbehörde kann im Wege der Aufsicht Unternehmen
verpflichten, ein Verhalten, das gegen das
Energiewirtschaftsgesetz verstößt, abzustellen (§ 65
Abs. 1 EnWG 2005). Sie kann alle Ermittlungen führen und alle
Beweise erheben, die erforderlich sind (§ 68 Abs. 1 EnWG
2005); insbesondere hat sie ein Auskunfts-, Betretungs-,
Durchsuchungs- und Beschlagnahmerecht (§ 69 Abs. 1, 3,
4, § 70 EnWG 2005). Betroffene haben bei Verletzung der
Netzzugangsvorschriften einen Unterlassungsanspruch; bei
einem vorsätzlichen oder fahrlässigen Verstoß können sie
Schadensersatz verlangen (§ 32 Abs. 1, 3 EnWG 2005).
24
Das geltende Energiewirtschaftsgesetz ist
bereits aufgrund des Wegfalls des Monopolschutzes, der für
den Zeitraum vor 1998 kennzeichnend war, und der neuen
Netzzugangsregelungen durch nur geringe Gemeinsamkeiten mit
dem Energiewirtschaftsgesetz 1935 gekennzeichnet. Es hat aber
auch gegenüber dem Energiewirtschaftsgesetz 1998 mit der
Abkehr vom verhandelten Netzzugang und der Einführung des
regulierten Netzzugangs und einer mit weitreichenden
Befugnissen ausgestatteten Regulierungsbehörde für die
Energienetze einen Paradigmenwechsel in der Methode,
Wettbewerb zu ermöglichen, vollzogen. In Abhängigkeit von
diesen Regelungen stellt sich dabei insbesondere auch die
Frage, ob beziehungsweise mit welchen Folgen die
Energieversorgung noch als „Daseinsvorsorge“ im Sinne der
genannten Entscheidung des Senats zum Enteignungsrecht zu
qualifizieren ist, je anders. Eine Klärung
verfassungsrechtlicher Fragen, die auch für das geltende
Energiewirtschaftsgesetz Geltung beanspruchen könnte, wäre
durch eine Annahme der Verfassungsbeschwerde daher nicht zu
erwarten.
25
bb) Die Verfassungsbeschwerde wirft auch keine
grundsätzlichen, klärungsbedürftigen Fragen auf, soweit die
Beschwerdeführer vorbringen, die verfahrensrechtliche
Absicherung der Kontrolle der Allgemeinwohlbindung nach
Art. 14 Abs. 3 GG und ebenso die Garantie effektiven
Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG erforderten
für die Errichtung von Überlandleitungen ab 110 kV
Nennspannung ein vorangehendes Planfeststellungsverfahren. An
der Klärung dieser Fragen besteht kein über den vorliegenden
Fall hinausgehendes allgemeines Interesse, weil der
Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Beschleunigung von
Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember
2006 (BGBl I S. 2833 ) - abgesehen von
Bahnstromfernleitungen, die hier nicht in Rede stehen - im
nun geltenden § 43 Satz 1 Nr. 1 EnWG für die
Errichtung, den Betrieb und die Änderung von
Hochspannungsfreileitungen mit einer Nennspannung von 110 kV
oder mehr ausnahmslos ein Planfeststellungsverfahren
vorgesehen hat. Die Frage, ob ein der Enteignung
vorausgehendes Planungsverfahren unter umfassender Abwägung
aller Belange verfassungsrechtlich geboten ist, stellt sich
daher für das geltende Recht nicht mehr. Dies gilt auch,
sofern auf Antrag des Vorhabenträgers unter den
Voraussetzungen des § 43b Nr. 2 EnWG ein
Plangenehmigungsverfahren durchzuführen ist, da nach
allgemeinen Grundsätzen (vgl. nur BVerwGE 98, 100
, m.w.N.) die Erteilung der Plangenehmigung ein
Akt planender Gestaltung ist, der eine Abwägung der privaten
und öffentlichen Belange erfordert.
26
cc) Schließlich hat die Verfassungsbeschwerde
keine grundsätzliche Bedeutung, soweit die Beschwerdeführer
vortragen, die Prüfung der Erforderlichkeit der Enteignung
hätte die Einholung eines Sachverständigengutachtens
erfordert, weil es nicht ausreiche, wenn die
Enteignungsbehörde und die Gerichte die Planungen des
Unternehmens lediglich nachvollzögen. In der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts sind die sich aus der
Verfassung ergebenden Grundsätze zu Art und Umfang der
Ermittlungspflichten von Behörden und Gerichten geklärt.
Grundrechtsschutz ist auch durch die Gestaltung von Verfahren
zu bewirken. Die Grundrechte beeinflussen nicht nur das
gesamte materielle, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit
dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung
ist (vgl. BVerfGE 52, 391 ; 56, 216 ;
63, 131 ; 65, 1 ; 65, 76 ; 69,
315 ; 73, 280 ). Das gilt auch
für die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens, soweit die
behördliche Entscheidung ein Grundrecht berührt (vgl. BVerfGE
52, 380 ; 53, 30 ).
27
Die aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende
Pflicht der Gerichte, angefochtene Verwaltungsakte in
rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig
nachzuprüfen, schließt eine Bindung an die im
Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen und Wertungen
im Grundsatz - unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-,
Ermessens- und Beurteilungsspielräume der Verwaltung - aus
(vgl. BVerfGE 15, 275 ; 61, 82
; 84, 34 ; stRspr). Wenn
behördliche Entscheidungen auf fachlichen Bewertungen
beruhen, die ohne spezialisierten Sachverstand nicht
nachvollziehbar sind, kann die gerichtliche Kontrolle nicht
mit der Begründung eingeschränkt werden, dass sie ohne
sachverständige Hilfe nicht wirkungsvoll durchgeführt werden
könne (vgl. BVerfGE 84, 34 ).
Soweit ein Kläger die Entscheidung von Fachfragen durch die
zuständige Behörde mit hinreichend gewichtigen Gründen in
Zweifel zieht, kann sie vom Gericht grundsätzlich mit Hilfe
unabhängiger Sachverständiger überprüft werden. Das Gericht
muss sich der Hilfe von Sachverständigen stets so weit
versichern, dass es die Unrichtigkeit der
Verwaltungsentscheidung ausschließen kann, und jedenfalls
solchen fachlichen Einwänden nachgehen, die die Bewertung der
Behörde nachhaltig erschüttern können. Die aus Art. 19
Abs. 4 Satz 1 GG fließenden Anforderungen an die gerichtliche
Überprüfung fachlicher Fragen entziehen sich jedoch
allgemeiner Festlegung. Sie hängen im Einzelnen von der
materiellen Rechtslage sowie von der Intensität und Bedeutung
des jeweiligen Grundrechtseingriffs ab (vgl. BVerfGE 88, 40
).
28
2. a) Die Annahme einer Verfassungsbeschwerde
ist zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführer
angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), wenn die
geltend gemachte Verletzung von Grundrechten oder
grundrechtsgleichen Rechten besonderes Gewicht hat oder die
Beschwerdeführer in existentieller Weise betrifft. Besonders
gewichtig ist eine Grundrechtsverletzung, die auf eine
generelle Vernachlässigung von Grundrechten hindeutet oder
wegen ihrer Wirkung geeignet ist, von der Ausübung von
Grundrechten abzuhalten. Eine geltend gemachte Verletzung hat
ferner dann besonderes Gewicht, wenn sie auf einer groben
Verkennung des durch ein Grundrecht gewährten Schutzes oder
einem geradezu leichtfertigen Umgang mit grundrechtlich
geschützten Positionen beruht oder rechtsstaatliche
Grundsätze krass verletzt. Eine existentielle Betroffenheit
des Beschwerdeführers kann sich vor allem aus dem Gegenstand
der angegriffenen Entscheidung oder seiner aus ihr folgenden
Belastung ergeben. Ein besonders schwerer Nachteil ist jedoch
dann nicht anzunehmen, wenn die Verfassungsbeschwerde keine
hinreichende Aussicht auf Erfolg hat oder wenn deutlich
abzusehen ist, dass der Beschwerdeführer auch im Falle einer
Zurückverweisung an das Ausgangsgericht im Ergebnis keinen
Erfolg haben würde (BVerfGE 90, 22 ; 96,
245 ).
29
b) Nach diesem Maßstab ist die
Verfassungsbeschwerde nicht zur Durchsetzung der Rechte der
Beschwerdeführer anzunehmen. Eine besonders gewichtige oder
die Beschwerdeführer existentiell treffende Verletzung ihrer
Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte ist hinsichtlich
der Allgemeinwohldienlichkeit der angegriffenen Enteignungen
und Besitzeinweisungen (aa), der unterbliebenen Durchführung
eines Planfeststellungsverfahrens (bb) und der unterbliebenen
Einholung eines Sachverständigengutachtens (cc) nicht
festzustellen.
30
aa) Ob - wie die Beschwerdeführer behaupten -
die Bindung von Enteignungen für Hochspannungsleitungen an
das Allgemeinwohl nach dem Energiewirtschaftsgesetz 1935 (1)
und dem Energiewirtschaftsgesetz 1998 (2) im Allgemeinen
nicht gewährleistet war, bedarf hier keiner Entscheidung.
Jedenfalls im Fall der Beschwerdeführer ist jeweils nicht
feststellbar, dass die sie treffenden Besitzeinweisungen und
Enteignungen insoweit zu einer besonders gewichtigen oder sie
existentiell treffenden Verletzung ihrer Grundrechte oder
grundrechtsgleichen Rechte geführt hätten.
31
(1) Abgesehen davon, dass das
Bundesverfassungsgericht ohnehin bereits im Jahr 1984, wie
dargelegt, § 11 EnWG 1935 für mit dem Grundgesetz
vereinbar erklärt hat, soweit darin für Zwecke der
öffentlichen Energieversorgung die Enteignung auch zugunsten
privatrechtlich organisierter Energieversorgungsunternehmen
für zulässig erklärt wurde (vgl. BVerfGE 66, 248
), kommt es auf die im
rechtswissenschaftlichen Schrifttum vielfach geäußerte Kritik
an der Tauglichkeit der in diesem Gesetz vorgesehenen
Investitionskontrolle und Preisaufsicht (vgl. Gröner, Die
Ordnung der deutschen Elektrizitätswirtschaft, 1975,
S. 355 ff.; Jarass, Der Staat 1978, S. 507
; Baur, in: Ders./Lukes, Geschlossene
Versorgungsgebiete, Versorgungssicherheit oder Wettbewerb,
1979, S. 1 ; anders Tegethoff, in:
Ders./Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen
Energieversorgung, Stand: Februar 1985, § 4 EnergG,
Abschnitt 1, Rn. 4) hier schon deshalb nicht
entscheidungserheblich an, weil jedenfalls im Fall der
Beschwerdeführer nicht ersichtlich ist, dass sich etwaige
Mängel in diesem Bereich im Enteignungsverfahren zu ihren
Lasten ausgewirkt hätten.
32
Sowohl die Enteignungsbehörde als auch die
Gerichte haben sich in den angegriffenen Entscheidungen
ausführlich und eingehend mit der von den Beschwerdeführern
in diesem Zusammenhang in den Vordergrund gerückten Frage, ob
für das Vorhaben der Hochspannungsfreileitung ein Bedarf
besteht, auseinander gesetzt und einen solchen Bedarf
nachvollziehbar bejaht. Insbesondere haben sie angenommen,
dass nach dem sogenannten n-1-Prinzip - demgemäß der Bedarf
als gesichert anzusehen ist, wenn das Netz die Höchstlast
auch bei Ausfall einer Leitung noch bewältigen kann - schon
der damals bestehende Bedarf ohne Bedarfssteigerungen in der
Zukunft nicht gesichert war. Gegen das n-1-Prinzip, gegen
dessen sachliche Berechtigung keine Gründe ersichtlich sind,
erheben die Beschwerdeführer keine Einwendungen. Ausgehend
von dieser Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs, dass
schon die Versorgungssicherheit aufgrund des bestehenden
Bedarfs, unabhängig von Bedarfssteigerungen das Vorhaben
rechtfertigt, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich
etwaige Mängel der Investitionskontrolle oder der
Preiskontrolle im Fall der Beschwerdeführer dahin ausgewirkt
haben könnten, dass das Vorhaben tatsächlich nicht
erforderlich gewesen wäre, um die Versorgungssicherheit zu
gewährleisten.
33
(2) Es kommt hier auch nicht auf die Frage an,
ob und unter welchen Voraussetzungen Enteignungen für die
Errichtung von Hochspannungsleitungen zulässig sind, die
unter den durch das Energiewirtschaftsgesetz 1998 neu
geschaffenen Bedingungen eines Wettbewerbsmarktes dazu dienen
sollen, die Versorgung eines mit Energie bereits ausreichend
versorgten Gebietes aufzunehmen (vgl. dazu Wieland, in:
Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl., Art. 14 Rn. 106). Zum einen
geht das Vorhaben auf Bedarfsprognosen und Planungen zurück,
die bereits vor der Öffnung des Energiemarkts für den
Wettbewerb vorlagen. Überdies ist nicht ersichtlich, dass es
im Fall der Beschwerdeführer um die Errichtung einer
zusätzlichen Leitung in ein Gebiet geht, das bereits
ausreichend versorgt ist. Es steht nicht die Erschließung
eines schon versorgten Strommarkts durch ein
Konkurrenzunternehmen in einer Wettbewerbssituation in Rede.
Die Enteignungsbehörde und die Gerichte haben vielmehr die
Zulässigkeit der Enteignung aufgrund des seinerzeit
bestehenden Strombedarfs unabhängig von Nachfragesteigerungen
bejaht, weil der bestehende Bedarf nicht mit Sicherheit habe
gedeckt werden können.
34
Das Bundesverwaltungsgericht hat im Übrigen in
der angegriffenen Entscheidung bereits in Auslegung einfachen
Rechts - insofern jedenfalls verfassungsrechtlich
unbedenklich - die Erforderlichkeit einer Enteignung nach
§ 12 Abs. 1 EnWG 1998 verneint, wenn der Energiebedarf
im Wege der Durchleitung gedeckt werden könne oder ein
Freileitungsvorhaben allein die Wettbewerbsfähigkeit
(Marktanteile) eines Versorgungsunternehmens sichern oder
allein Zwecken der Telekommunikation („Datenautobahn“) dienen
solle (vgl. BVerwGE 116, 365 ).
35
Soweit die Beschwerdeführer schließlich auch
die generelle Eignung des Energiewirtschaftsgesetzes 1998 für
die dauerhafte Gemeinwohlsicherung der Enteignung zugunsten
Privater in Zweifel ziehen, kann es darauf schon deshalb
nicht mehr ankommen, weil sich die für die Beurteilung dieser
Frage maßgebliche Rechtslage durch das zwischenzeitliche
Inkrafttreten des Energiewirtschaftsgesetzes 2005 grundlegend
geändert hat. Gegen die erforderliche Gemeinwohlsicherung
unter dieser neuen Rechtslage haben die Beschwerdeführer
keine substantiierten Einwände vorgebracht.
36
bb) Auch hinsichtlich der unterbliebenen
Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ist eine
besonders gewichtige oder die Beschwerdeführer existentiell
treffende Verletzung ihrer Grundrechte oder
grundrechtsgleichen Rechte, insbesondere ihres Anspruchs auf
einen effektiven Rechtsschutz nicht festzustellen.
37
(1) Aus Art. 14 GG unmittelbar ebenso wie
aus Art. 19 Abs. 4 GG folgt die Pflicht der Gerichte,
bei Eingriffen in das Eigentum einen effektiven Rechtsschutz
zu gewähren (vgl. BVerfGE 45, 297 ; 46, 325
; 89, 340 ). Die Rechtsschutzgarantie
erfordert, dass die Enteignung in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht durch die rechtsprechende Gewalt in
vollem Umfang auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft werden kann.
Sie gewährleistet eine tatsächlich wirksame gerichtliche
Kontrolle (vgl. BVerfGE 101, 106 ; 103,
142 ; stRspr). Zur verbürgten Wirksamkeit des
gerichtlichen Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG
gehört auch, dass die Gerichte über eine zureichende
Entscheidungsmacht verfügen, um einer erfolgten oder
drohenden Rechtsverletzung wirksam abzuhelfen (vgl. BVerfGE
61, 82 ). Sofern die normative Ausgestaltung einer
gerichtlichen Verfahrensordnung die umfassende Nachprüfung
des Verfahrensgegenstandes in tatsächlicher und rechtlicher
Hinsicht und eine dem Rechtsschutzbegehren angemessene
Entscheidungsart und Entscheidungswirkung gewährleistet, ist
damit dem aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG wie aus etwaigen
Grundrechtsverbürgungen folgenden Schutzanspruch
grundsätzlich genügt (vgl. BVerfGE 60, 253 ).
Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebietet nicht, dass die
öffentliche Gewalt ihre hoheitliche Maßnahme so wählt, dass
der Einzelne dagegen einen möglichst umfassenden Rechtsschutz
hat (vgl. BVerfGE 10, 89 ; 31, 364 ).
Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, grundlegende
Planungsentscheidungen in diejenige Rechtsform zu fassen, die
dem Bürger den bestmöglichen Rechtsschutz gewährleistet (vgl.
BVerfGE 70, 35 ). Jedoch kann sich im Einzelfall
insbesondere aus dem Erfordernis prozeduralen
Grundrechtsschutzes die Notwendigkeit einer Vorverlagerung
des Rechtsschutzes ergeben, vor allem um nicht korrigierbare
faktische Vorprägungen von Entscheidungen zu vermeiden (vgl.
BVerfGE 90, 60 zur Rundfunkfreiheit nach
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; 53, 30 ; 77,
381 ; 78, 290 < 303 ff.> zur
staatlichen Schutzpflicht für Leben und körperliche
Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG; Beschluss
des Zweiten Senats
1980 - 2 BvR 1366/79 -, DVBl 1981, S. 374 zum
Luftverkehrsrecht).
38
(2) Im Ergebnis kann offen bleiben, ob und
inwieweit nach diesen Grundsätzen eine Vorverlagerung des
Rechtsschutzes der von energiewirtschaftsrechtlichen
Enteignungen betroffenen Eigentümer verfassungsrechtlich
geboten war. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
hierzu ist jedenfalls insoweit verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, als sie in rechtlicher und tatsächlicher
Hinsicht eine vollständige Überprüfung von Enteignungen nach
dem Energiewirtschaftsgesetz 1935 und dem
Energiewirtschaftsgesetz 1998 gewährleistete (a). Zwar mag
bei der Errichtung von Hochspannungsleitungen nach alter
Rechtslage die reale Gefahr faktischer Bindungen auf
vorangegangenen Verfahrensstufen bestanden haben, die sich
als Vorprägungen in tatsächlicher Hinsicht im
Enteignungsverfahren auswirken konnten, und deshalb eine
Vorverlagerung des Rechtsschutzes der Eigentümer vor das
Enteignungsverfahren angezeigt sein ließen; ob insoweit unter
der Geltung des Energiewirtschaftsgesetzes 1935 und des
Energiewirtschaftsgesetzes 1998 ein verfassungswidriges
Rechtsschutzdefizit bestand, kann jedoch offen bleiben. Denn
jedenfalls im Fall der Beschwerdeführer ist keine besonders
gewichtige oder die Beschwerdeführer existentiell treffende
Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung effektiven
Rechtsschutzes ersichtlich (b).
39
(a) Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem
angefochtenen Urteil ebenso wie in vorangegangenen
Entscheidungen zu § 11 Abs. 2 EnWG 1935 - für das
Energiewirtschaftsgesetz 1998 ergaben sich insoweit keine
entscheidenden Änderungen - die Pflicht der
Enteignungsbehörde betont, das Leitungsvorhaben einer
grundsätzlich nicht eingeschränkten Prüfung zu unterwerfen.
Nach dieser Rechtsprechung hatte die Behörde die
Vorhabenplanung „abwägend nachzuvollziehen“, soweit eine
Würdigung der für und wider das Vorhaben streitenden
öffentlichen Belange untereinander und im Verhältnis zu den
privaten Belangen erforderlich war. Kam sie dabei aufgrund
einer anderen Gewichtung der zu berücksichtigenden
öffentlichen und privaten Belange zu der Überzeugung, dass
eine schonendere Trassenführung möglich sei, so durfte sie
die Enteignung für das Vorhaben in der ursprünglich geplanten
Form nicht anordnen. Zwar war die Enteignungsbehörde - so das
Bundesverwaltungsgericht im hier angefochtenen Urteil - an
die Bedarfsfeststellung der Energieaufsichtsbehörde gebunden,
sie musste jedoch - wenn sie nicht erreicht hatte, dass der
Mangel behoben wird - nach außen, d.h. auch gegenüber den
Eigentümern für die Fehler im Rahmen der Anfechtung der
Enteignungen einstehen. Das Verwaltungsgericht hatte
nachfolgend die angefochtenen Enteignungsmaßnahmen auf das
Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen zu überprüfen.
Fehler bei der Bedarfsfeststellung schlugen auf das
nachfolgende Enteignungsverfahren durch und unterlagen der
verwaltungsgerichtlichen Überprüfung (vgl. BVerwGE 72, 365
; 116, 365 <372, 376>).
40
Mit dem „abwägenden Nachvollziehen“ war -
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - jedenfalls im
vorliegenden Fall keine Beschränkung der Prüfung der
Enteignungsvoraussetzungen durch die Enteignungsbehörde und
in deren Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte verbunden.
Insbesondere wurde dem Energieversorgungsunternehmen damit
kein rechtsstaatlich bedenkliches, weil demokratisch nicht
legitimiertes und letztlich auch rechtsschutzfreies,
uneingeschränktes Planungsermessen eingeräumt. Gerade in der
hier mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidung
legt das Bundesverwaltungsgericht im Einzelnen die Einbindung
der Planungen des Energieversorgungsunternehmens in das
behördengeprägte Raumordnungsverfahren und in die
nachfolgenden Planungsstufen verbunden mit der letztlich
umfassenden gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit der
Enteignungsentscheidung dar (vgl. BVerwGE 116, 365
). Danach hatten die Enteignungsbehörde
und die Gerichte in eigener Zuständigkeit zu prüfen, ob die
vorgesehene Inanspruchnahme des Eigentums rechtmäßig war. Den
Beschwerdeführern wurde eine umfassende gerichtliche Prüfung
in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht zuteil (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 1994 - BVerwG 1 B 189.93
- Buchholz 451.17, Nr. 1 zu § 4 EnergG). Die Prüfung der
Erforderlichkeit einer Enteignung nach § 11 Abs. 2 EnwG
1935 erforderte die Prüfung aller maßgebenden privaten und
öffentlichen Belange (vgl. BVerwGE 80, 201 ). Ein
nur begrenzt nachprüfbares Planungsermessen des
Energieversorgungsunternehmens jenseits seiner
Gestaltungsbefugnis als Antragsteller erkannten die
angegriffenen Entscheidungen nicht an (vgl. BVerwGE 72, 365
; 116, 365 ).
41
(b) Dieser formal umfassenden
Überprüfungsmöglichkeit der Enteignungsentscheidung wird von
den Beschwerdeführern im Anschluss an entsprechende Kritik im
rechtswissenschaftlichen Schrifttum (vgl. nur aus der
Literatur zum Energiewirtschaftsrecht Börner, Planungsrecht
für Energieanlagen, 1973, S. 23, 31; Rieger, Der Bau von
Hochspannungsfreileitungen als Gegenstand des
Energiewirtschafts-, Raumordnungs- und Landesplanungsrechts
sowie des Bau- und Enteignungsrechts unter besonderer
Berücksichtigung der Rechtsstellung und des Rechtsschutzes
der Gemeinde, 1992, S. 154 ff.; von Götz, DVBl 1999, S.
1413 ) entgegengehalten, dass sie als
Rechtsschutzmöglichkeit allein gegen die letzte
Verfahrensstufe zu spät komme, um hinreichend effektiv zu
sein. Dem ist einzuräumen, dass in rechtlich und tatsächlich
komplexen, in zahlreiche Verfahrensschritte abgeschichteten
Entscheidungsabläufen, wie hier der Planung von
Hochspannungsfreileitungen, auf früheren Planungsstufen
faktische Prägungen und Vorfestlegungen stattfinden können,
die mit dem Angriff gegen die Endentscheidung ungeachtet
einer rechtlich umfassenden Kontrollbefugnis der Gerichte
nicht mehr mit realistischer Aussicht auf Erfolg in Frage
gestellt werden können.
42
Ob, inwieweit und in welcher Form die
Vorverlagerung des Rechtsschutzes für bestimmte
Planungsentscheidungen verfassungsrechtlich geboten ist,
entzieht sich jedoch einer allgemeinen Festlegung. Die
Entscheidung darüber hängt von den tatsächlichen und
rechtlichen Gegebenheiten des jeweiligen Sachbereichs ab und
ist in erster Linie dem Gesetzgeber vorbehalten. Dabei ist
auch zu berücksichtigen, dass die phasenweise Abschichtung
des Rechtsschutzes in der Regel für den Eigentümer zwar zu
einer Vorverlagerung und damit zu einer entsprechenden
Effektuierung, zugleich aber auch zu einer gewissen
Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die
nachfolgende Enteignung führt, weil er zur Vermeidung von
Präklusionseffekten vielfach gehalten sein wird, bereits die
Planungsentscheidung oder andere angreifbare
Vorentscheidungen anzufechten, was seinerseits einer
Rechtfertigung vor Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG bedarf (vgl.
BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 15.
Februar 2007 - 1 BvR 300/06 und 848/06 -, NVwZ 2007, S.
573 ). Nur ausnahmsweise wird sich daher aus dem
Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes ergeben, dass
allein eine bestimmte Form frühzeitigen Rechtsschutzes die
nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebotene vollständige
Überprüfbarkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht
hinreichend ermöglicht, zumal die Verfassung, wie ausgeführt
(oben 2 b) bb) (1)), zwar einen effektiven, nicht jedoch den
für den jeweiligen Betroffenen bestmöglichen Rechtsschutz
gewährleistet.
43
Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob
der Gesetzgeber nach diesen Maßstäben womöglich
verfassungsrechtlich gehalten war, im
Energiewirtschaftsgesetz 1935 oder im
Energiewirtschaftsgesetz 1998 den Eigentümern, deren
Grundstücke für eine Hochspannungsfreileitung in Anspruch
genommen werden sollen, effektiven Rechtsschutz gerade durch
Einführung eines Planfeststellungsverfahrens zu eröffnen,
oder ob für die von energiewirtschaftsrechtlichen
Enteignungen betroffenen Eigentümer eine Vorverlagerung des
Rechtsschutzes in sonstiger Form von Verfassungs wegen
geboten war.
44
Diese Fragen bedürfen hier keiner
Entscheidung, weil jedenfalls eine besonders gewichtige oder
die Beschwerdeführer existentiell treffende Verletzung ihrer
Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte wegen der
fehlenden Vorverlagerung des Rechtsschutzes nicht
festgestellt werden kann. Es ist aufgrund des Vorbringens der
Beschwerdeführer nicht erkennbar, dass in ihrem Fall eine
verfassungsrechtlich unzureichende Berücksichtigung ihrer
Rechte aus Art. 14 Abs. 1, 3 GG erfolgt wäre und sich
eine eventuelle faktische Vorprägung auf früheren
Verfahrensstufen zu ihrem Nachteil ausgewirkt hätte.
Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass sich im
Verfahren ein faktisches „Trassenfindungsrecht“ des
Energieversorgungsunternehmens durchgesetzt hätte. Vielmehr
beantragte das Energieversorgungsunternehmen zunächst die
Durchführung eines Raumordnungsverfahrens für eine
Hochspannungsleitung von Balgheim nach Fridingen und änderte
auf starke Bedenken der Raumordnungsbehörde hin ihren Antrag
dahin, eine Leitung von Tuttlingen nach Fridingen zu
errichten. Auch dieses Projekt erfuhr nach den Feststellungen
des Verwaltungsgerichtshofs hinsichtlich der Trassenführung -
unter Wahrung von Ausgangs- und Zielort - nicht unerhebliche
Modifikationen im Laufe des raumordnerischen Verfahrens.
Hierauf gehen die Beschwerdeführer in der Begründung ihrer
Verfassungsbeschwerde nicht ein, sondern behaupten lediglich
in allgemeiner Form das Bestehen eines faktischen
„Trassenfindungsrechts“ der Energieversorgungsunternehmen.
Ebenso ist aufgrund des Vorbringens der Beschwerdeführer
nicht ersichtlich, dass faktische Vorprägungen in früheren
Verfahrensstadien für die Überprüfung der Enteignungsmaßnahme
durch die Gerichte maßgebend und nicht korrigierbar gewesen
wären. Der Verwaltungsgerichtshof hat eingehend technische
Alternativen sowie andere Trassen erörtert. Insbesondere hat
er sich mit den technischen Alternativen des Baus eines
Blockheizkraftwerks oder einer Windkraftanlage, der
Verstärkung des bestehenden 20 kV-Netzes, der Anbindung des
Hammerwerks Fridingen mit einem 20 kV-Kabel, der Versorgung
des Raums Aach vom Umspannwerk Beuren aus, der Möglichkeit
der Verringerung des Bedarfs durch den Abbau von
Nachtspeicherheizungen, der intelligenten Laststeuerung und
der Teilverkabelung der 110 kV-Leitung befasst sowie den
Trassenverlauf unter Ausnutzung bereits bestehender 20
kV-Trassen und eine alternative Anbindung Fridingens geprüft.
Inwiefern sich hier faktische Vorprägungen ausgewirkt haben
sollen, legen die Beschwerdeführer nicht konkret dar, sondern
beschreiben lediglich allgemein die Gefahr solcher
Vorprägungen. Gerade angesichts der ausführlichen Prüfung der
Alternativen im Ausgangsverfahren durch den
Verwaltungsgerichtshof hätte aufgezeigt werden müssen,
weshalb im Gerichtsverfahren keine effektive Kontrolle der
Linienführung möglich gewesen sein soll.
45
Soweit die Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang ein Verfahrens- und Rechtsschutzdefizit auch
darin sehen, dass die Erforderlichkeit des Vorhabens und
somit die Zulassung einer Enteignung dem Grunde nach nicht
mehr Gegenstand des Enteignungsverfahrens sei, geht die Rüge
am Inhalt der angegriffenen Entscheidung vorbei. Denn nach
Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt die
fehlerhafte Bedarfsfeststellung der Aufsichtsbehörde der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle im Zusammenhang mit der
Prüfung der Enteignungsentscheidung, so dass, wenn die
Bedarfsfeststellung fehlerhaft ist, das auf die behördliche
Enteignungsverfügung durchschlägt.
46
cc) Eine besonders gewichtige oder die
Beschwerdeführer existentiell treffende Verletzung ihrer
Grundrechte ist schließlich auch nicht festzustellen, soweit
das Regierungspräsidium und die Gerichte davon abgesehen
haben, ein Sachverständigengutachten zum Energiebedarf
einzuholen. Die Beschwerdeführer legen bereits nicht
hinreichend substantiiert dar, inwiefern sie durch das
Unterlassen der Hinzuziehung von Sachverständigen in
Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt sein
sollten.
47
Soweit die Beschwerdeführer vorbringen, dass
das Regierungspräsidium unter Verletzung der Grundrechte der
Beschwerdeführer von einer Heranziehung von Sachverständigen
abgesehen habe, mangelt es an einer substantiierten,
§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügenden
Begründung. Das Regierungspräsidium hat in den
Besitzeinweisungs- und Enteignungsbeschlüssen ausführlich
dargelegt, von welcher Versorgungssituation es ausgeht und
auf welchen Tatsachen das beruht. Dabei hat es auch
nachvollziehbar ausgeführt, aus welchen Gründen es die
Einholung eines Sachverständigengutachtens für nicht
erforderlich gehalten hat. Für welche dieser Feststellungen
dem Regierungspräsidium die erforderliche eigene Sachkunde
gefehlt habe, legen die Beschwerdeführer mit der
Verfassungsbeschwerde nicht im Einzelnen dar. Sie benennen
zwar 13 Punkte, für deren Beurteilung dem Regierungspräsidium
die Sachkunde gefehlt haben soll. Es handelt sich hierbei
jedoch um eine lediglich schlagwortartige Zusammenstellung,
die eine Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen
Beschlüsse des Regierungspräsidiums nicht enthält. Soweit
diese Punkte die zum damaligen Zeitpunkt bestehende Kapazität
des vorhandenen Stromnetzes betreffen, ist ersichtlich nicht
berücksichtigt, dass die Besitzeinweisungs- und
Enteignungsbeschlüsse ausdrücklich zugrunde legen, dass der
Bedarf dann als gesichert anzusehen ist, wenn das Netz die
Höchstlast auch bei Ausfall einer Leitung noch bewältigen
kann (sogenanntes „n-1 Prinzip“). Gegen das n-1 Prinzip
erheben die Beschwerdeführer keine Einwände. Gleichwohl
lassen ihre thesenartigen Kritikpunkte an den Feststellungen
des Regierungspräsidiums dies außer Acht und gehen von
Übertragungskapazitäten ohne jeden Ausfall aus. Ebenso gehen
die Einwände, welche die prognostizierte Entwicklung des
zukünftigen Strombedarfs betreffen, an den diesbezüglichen
Feststellungen des Regierungspräsidiums vorbei. Nach den
angefochtenen Bescheiden war zum damaligen Zeitpunkt bereits
der bestehende Strombedarf nicht gesichert und deswegen der
Bedarf für die Hochspannungsleitung gegeben. Hierauf gehen
die Beschwerdeführer nicht ein; sie legen nicht dar, warum
ein etwaiger Verstoß gegen die Pflicht, zum prognostizierten
Bedarf einen Sachverständigen heranzuziehen, kausal für eine
erhebliche Verletzung ihrer Grundrechte gewesen sein
soll.
48
Ebenso mangelt es an einer substantiierten
Begründung der Verfassungsbeschwerde, soweit die
Beschwerdeführer rügen, dass der Verwaltungsgerichtshof
keinen Sachverständigenbeweis erhoben und das
Bundesverwaltungsgericht dies auf ihre Revision hin nicht
beanstandet habe. Das von den Beschwerdeführern eingeholte
und dem Verwaltungsgerichtshof im Verfahren vorgelegte
Privatgutachten betraf die Kapazität des vorhandenen
Stromnetzes, die prognostizierte Nachfrageentwicklung sowie
technische Alternativen zur geplanten Leitung. Die
Beschwerdeführer haben insoweit die Einholung eines
gerichtlichen Sachverständigengutachtens nicht förmlich
beantragt, sondern lediglich angeregt. Der
Verwaltungsgerichtshof hat in dem angefochtenen Urteil zu
allen genannten Punkten ausgeführt, warum die Feststellungen
der Enteignungsbehörde nicht zu beanstanden seien und es
einer weiteren Aufklärung des Sachverhaltes nicht bedürfe.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete
Aufklärungsrüge der Beschwerdeführer zurückgewiesen, da sie
nicht den Darlegungsanforderungen des § 139 Abs. 3 Satz
4 VwGO genüge. Die Beschwerdeführer hätten - so das
Bundesverwaltungsgericht - mit der Revision darlegen müssen,
aus welchen Gründen sich dem Verwaltungsgerichtshof auf der
Grundlage seiner Rechtsauffassung die Notwendigkeit einer
Beweiserhebung in Form eines Sachverständigenbeweises hätte
aufdrängen müssen. Mit den ausführlichen Darlegungen des
Verwaltungsgerichtshofs, warum er von einer weiteren
Aufklärung abgesehen habe, setze sich die Revision nicht
hinreichend konkret und substantiiert auseinander.
Demgegenüber verweisen die Beschwerdeführer mit ihrer
Verfassungsbeschwerde zum einen lediglich darauf, sie hätten
durch die Vorlage des Gutachtens erhebliche Zweifel an der
Erforderlichkeit der Leitung nachgewiesen; warum die
Feststellungen ihres Gutachtens nicht methodisch einwandfrei
und in der Sache vernünftig sein sollten, sei nicht
ersichtlich. Dies geht an den Feststellungen der
angegriffenen Urteile vorbei. Denn die Urteile gehen an
keiner Stelle davon aus, dass das vorgelegte Privatgutachten
nicht methodisch einwandfrei und in der Sache vernünftig sei.
Zum anderen führen die Beschwerdeführer mit ihrer
Verfassungsbeschwerde an, dass sie in der Revisionsbegründung
auf zehn Seiten äußerst ausführlich dargelegt hätten, warum
die Einschaltung eines unabhängigen Sachverständigen
erforderlich sei, und dass sie dabei auf sieben Seiten auch
auf die gerichtliche Kontrolle eingegangen seien. Mit dieser
pauschalen Bezugnahme auf die Revisionsbegründung haben die
Beschwerdeführer jedoch nicht in der erforderlichen Form
dargelegt, worin die Verletzung ihrer Verfassungsrechte durch
das Bundesverwaltungsgericht liegen soll (vgl. BVerfGE 80,
257 ; 83, 216 ). Zudem haben die
Beschwerdeführer zu der Frage, in welchen Punkten die
Hinzuziehung eines Sachverständigen notwendig gewesen wäre,
in ihrer Revisionsbegründung in derselben Form wie in der
Verfassungsbeschwerde ebenfalls nur schlagwortartig
Gesichtspunkte benannt, ohne diese im einzelnen
nachvollziehbar darzulegen.
49
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.