BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1949/05 -
der Landeshauptstadt Düsseldorf,
vertreten durch den Oberbürgermeister,
Rathausufer 8, 40213 Düsseldorf,
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Bryde,
Eichberger,
Schluckebier
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 9. Januar 2007 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich
die Landeshauptstadt Düsseldorf in ihrer Funktion als
örtliche Ordnungsbehörde dagegen, dass die
Verwaltungsgerichte durch die angegriffenen Entscheidungen
eine Ordnungsverfügung für rechtswidrig erkannt und
aufgehoben haben, die gegen die Deutsche Bahn Netz AG als für
den Zustand einer Sache ordnungsrechtlich Verantwortliche
ergangen war.
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1. Die Beschwerdeführerin erließ im Juni 1999
eine Ordnungsverfügung gegenüber der Deutsche Bahn Netz AG,
mit der diese unter Verweis auf Vorschriften des
Bundesseuchengesetzes in Verbindung mit dem
nordrhein-westfälischen Ordnungsbehördengesetz verpflichtet
wurde, an einer Bahnunterführung eine Netzabspannung
anzubringen, um das dauerhafte Ansammeln, Nisten und Brüten
von Tauben unter der Brückenkonstruktion zu unterbinden und
so die aus der dadurch bedingten Verschmutzung des Gehwegs
durch Taubenkot im Bereich der Brückenkonstruktion
resultierenden Gesundheitsgefahren abzuwehren.
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Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob
die Deutsche Bahn Netz AG Anfechtungsklage vor dem
Verwaltungsgericht. Dieses hob die Ordnungsverfügung als
rechtswidrig auf. Die von der Beschwerdeführerin eingelegte
Berufung blieb ohne Erfolg. Zur Begründung führen
Verwaltungs- und Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen
übereinstimmend aus, eine Inanspruchnahme der Deutsche Bahn
Netz AG als zustandsverantwortlich im ordnungsrechtlichen
Sinne komme weder nach dem Bundesseuchengesetz noch nach den
ergänzend anzuwendenden landesrechtlichen Vorschriften des
(allgemeinen) Polizei- und Ordnungsrechts in Betracht. Die
Gefahr folge nicht unmittelbar aus der Sache, sondern gehe
von den Tauben aus, für welche die Eigentümerin der Brücke
ordnungsrechtlich nicht verantwortlich sei. Auch der
Taubenkot als solcher sei letztlich nicht schon die
eigentliche Gefahrursache, sondern der Umstand, dass dieser
auf der Straße trockne und als Staub von Menschen eingeatmet
werden könne. Daher handele es sich zugleich um ein Problem
nicht ausreichender Straßenreinigung durch die dafür
zuständige Beschwerdeführerin.
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Die von der Beschwerdeführerin gegen die
Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht
erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht zurück.
Zur Begründung führte es insbesondere aus, das Kriterium der
Unmittelbarkeit sei ein im Polizei- und Ordnungsrecht und
gerade auch in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts anerkanntes sachgerechtes Kriterium
zur Bestimmung der Zustandsverantwortlichkeit. Es sei nicht
erkennbar, warum dies bei der Bekämpfung von Gefahren, die
von den unter einer Eisenbahnbrücke nistenden Tauben
ausgingen, verfassungswidrig sein solle.
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2. Mit ihrer "gegen die Deutsche Bahn Netz AG"
als "Beschwerdegegnerin" erhobenen Verfassungsbeschwerde
"wegen polizeirechtlicher Verantwortlichkeit des Eigentümers
für die Abwehr seuchenpolizeilicher Gefahren nach dem
Bundes-Seuchenschutz/Infektionsschutzgesetz i.V.m. dem
Ordnungsbehördengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen"
begehrt die Beschwerdeführerin eine Aufhebung der
angegriffenen Entscheidungen und Zurückverweisung der Sache
zur anderweitigen Entscheidung. Die Beschwerdeführerin rügt
eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 14
Abs. 2, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 3 und
Art. 103 Abs. 1 GG.
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Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, sie
sei als Gemeinde nicht nur im Verfahren der
Kommunalverfassungsbeschwerde (§ 91 BVerfGG)
beteiligtenfähig, sondern darüber hinaus auch im Verfahren
der (Bürger-)Verfassungsbeschwerde nach § 90 BVerfGG.
Insoweit sei sie nicht nur Trägerin des Rechts aus
Art. 28 Abs. 2 GG, sondern auch der Rechte aus
Art. 20 Abs. 1 und Abs. 3 sowie Art. 103
Abs. 1 GG. Zwar gehöre Art. 20 GG mit dem in ihm
enthaltenen Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu den in § 90
BVerfGG aufgezählten Rechten. In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sei aber anerkannt, dass die
Vereinbarkeit der konkreten Auslegung und Anwendung von
Landesrecht mit Bundes(verfassungs)recht im Rahmen einer
Verfassungsbeschwerde von Amts wegen geklärt werden könne.
Auf den objektiven Verfahrensgrundsatz nach Art. 103
Abs. 1 GG könnten sich auch juristische Personen des
öffentlichen Rechts berufen.
7
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verstoßen
die angegriffenen Entscheidungen insbesondere gegen
Art. 14 Abs. 2 GG. Die von den Fachgerichten
vorgenommene Unterscheidung zwischen rechtlich erheblichen
unmittelbaren und rechtlich unerheblichen mittelbaren
Ursachen für die Entstehung der Gefahr sei mit der
Sozialbindung des Eigentums unvereinbar. Insoweit wichen sie
sowohl von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- als auch
des Bundesverfassungsgerichts ab. Im Ergebnis führten die
Entscheidungen zu einer einseitigen Begünstigung von
Eigentümern, weil diese nicht zur Einwirkung auf eine Sache
verpflichtet seien, deren konkrete Beschaffenheit für die
Entstehung einer Gefahr nicht hinweggedacht werden könne.
8
Schließlich verstoße die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts gegen Art. 103 Abs. 1 GG.
Dieses habe die in der Nichtzulassungsbeschwerde zitierten
Entscheidungen des Bundesverfassungs- und
Bundesverwaltungsgerichts, von denen das
Oberverwaltungsgericht abgewichen sei, nicht zur Kenntnis
genommen und ernsthaft in Erwägung gezogen. Es fänden sich
insoweit keinerlei Ausführungen oder sonstige Hinweise in den
Gründen.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, da ihr im Sinne von § 93 a
Abs. 2 BVerfGG weder grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt, noch ihre Annahme
zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt
ist.
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1. Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt der Verfassungsbeschwerde nicht zu
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Sie
wirft keine Fragen auf, die sich nicht ohne weiteres aus dem
Grundgesetz beantworten lassen oder die noch nicht durch die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geklärt sind (vgl.
BVerfGE 90, 22 ).
11
Es ist geklärt, ob und inwieweit juristische
Personen des öffentlichen Rechts - hier in Gestalt einer
kommunalen Gebietskörperschaft - im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 a GG, § 90 BVerfGG beschwerdefähig
sind.
12
Für die Frage der Fähigkeit einer juristischen
Person des öffentlichen Rechts, Träger materieller
Grundrechte sein zu können, kommt es dabei auf die Funktion
an, in der diese von dem beanstandeten Akt der öffentlichen
Gewalt betroffen wird. Besteht diese Funktion in der
Wahrnehmung einer gesetzlich zugewiesenen und geregelten
öffentlichen Aufgabe, so ist die juristische Person insoweit
nicht grundrechtsfähig. Denn die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben durch juristische Personen des öffentlichen Rechts
vollzieht sich in aller Regel nicht in Wahrnehmung
unabgeleiteter, ursprünglicher Freiheiten, sondern aufgrund
von Kompetenzen, die vom positiven Recht zugeordnet und
inhaltlich bemessen und begrenzt sind. Die Regelung dieser
Beziehungen und die Entscheidung daraus resultierender
Konflikte sind nicht Gegenstand der Grundrechte, weil der
unmittelbare Bezug zum Menschen fehlt (vgl. BVerfGE 68,
193 m.w.N.; 75, 192 ).
13
Ausnahmsweise sind juristische Personen des
öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben
erfüllen, grundrechts- und verfassungsbeschwerdefähig, wenn
sie unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten
Lebensbereich zugeordnet sind, wie dies etwa für
Universitäten hinsichtlich Art. 5 Abs. 3 GG der
Fall ist. Dabei handelt es sich durchweg um juristische
Personen des öffentlichen Rechts, die Bürgern (auch) bei der
Verwirklichung ihrer individuellen Grundrechte dienen, und
die als eigenständige, vom Staat unabhängige oder jedenfalls
distanzierte Einrichtungen bestehen. Ihre Tätigkeit betrifft
insoweit nicht den Vollzug gesetzlich zugewiesener
hoheitlicher Aufgaben, sondern die Ausübung grundrechtlicher
Freiheiten (vgl. BVerfGE 68, 193 m.w.N.).
Diese Voraussetzungen liegen bei einer Gemeinde nicht vor
(vgl. BVerfGE 61, 82 ).
14
Allerdings können sich auch juristische
Personen des öffentlichen Rechts in Wahrnehmung öffentlicher
Aufgaben auf das grundrechtsähnliche Recht aus Art. 103
Abs. 1 GG berufen, denn Art. 103 Abs. 1 GG
enthält einen objektiven Verfahrensgrundsatz, der für jedes
gerichtliche Verfahren gilt. Soweit juristische Personen des
öffentlichen Rechts in einem fachgerichtlichen Verfahren
beteiligtenfähig sind, sind sie hinsichtlich eines
(möglichen) Verstoßes gegen den Grundsatz rechtlichen Gehörs
auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren beschwerdefähig (vgl.
BVerfGE 61, 82 m.w.N.; 75, 192
).
15
Gleiches gilt jedoch nicht auch für das in
Art. 3 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommende
Willkürverbot. Zwar beansprucht auch dieses Geltung für die
Beziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus; jedoch
handelt es sich insoweit um einen Rechtsgrundsatz, der schon
aus dem Wesen des Rechtsstaates folgt, ohne dass es der
Konstruktion eines entsprechenden Grundrechts einer
juristischen Person des öffentlichen Rechts bedarf (vgl.
BVerfGE 21, 362 ).
16
Eine von diesen Grundsätzen abweichende
Beurteilung ist durch das Vorbringen der Beschwerdeführerin
nicht veranlasst.
17
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechten der Beschwerdeführerin angezeigt
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), denn
die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg.
18
a) Die Beschwerdeführerin ist im
Verfassungsbeschwerdeverfahren nach Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 a GG, § 90 BVerfGG nur insoweit
beschwerdefähig, als sie eine Verletzung der Gewährung
rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG rügt.
Im Übrigen ist ihre Verfassungsbeschwerde schon mangels
Beschwerdefähigkeit unzulässig.
19
Die im Ausgangsverfahren als rechtswidrig
erkannte und rechtskräftig aufgehobene Ordnungsverfügung hat
die Beschwerdeführerin in ihrer Zuständigkeit als (untere)
Gefahrenabwehrbehörde erlassen. Bei der Gefahrenabwehr
handelt es sich um eine im Allgemeininteresse wahrgenommene
öffentliche Aufgabe, zu deren Erfüllung den zuständigen
Behörden im Gefahrenabwehrrecht bestimmte, die
grundrechtlichen Freiheiten der Bürger beschränkende
Befugnisse eingeräumt werden, um die zur Abwehr einer Gefahr
notwendigen Maßnahmen treffen und unter bestimmten
Voraussetzungen die Bürger für die Gefahrenabwehr in die
Pflicht nehmen zu können. Gerade bei der Gefahrenabwehr
handelt es sich um "klassisch" hoheitliches
(Eingriffs-)Handeln des Staates, das seinerseits an den
Gewährleistungen der Grundrechte auszurichten und zu messen
ist. In ihrer gesetzlich übertragenen Zuständigkeit für die
Erfüllung der staatlichen Aufgabe der Gefahrenabwehr kommt
der Beschwerdeführerin gerade nicht die Stellung einer
eigenständigen, vom Staat unabhängigen oder distanzierten
Einrichtung zu, die unmittelbar der Verwirklichung bestimmter
Grundrechte der Bürger dient. Vielmehr schließt ihre
Rechtsstellung es im Gegenteil nach dem "Wesen" der
Grundrechte aus, dass sich die Beschwerdeführerin im Rahmen
gefahrenabwehrrechtlichen Handelns ihrerseits auf Grundrechte
beruft.
20
Hinsichtlich des gerügten Verstoßes der
angegriffenen Entscheidungen gegen die in Art. 14
Abs. 2 GG geregelte Sozialpflichtigkeit des Eigentums
steht der Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin auch
entgegen, dass sie insoweit nicht die Verletzung eines
eigenen Grundrechts geltend macht. Eine Verpflichtung Dritter
kann die Beschwerdeführerin im Wege der Verfassungsbeschwerde
nicht einfordern.
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b) Soweit die Beschwerdeführerin hinsichtlich
der Rüge einer Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG im
Verfassungsbeschwerdeverfahren beschwerdefähig ist, ist ihre
Verfassungsbeschwerde subsidiär, da sie wegen des gerügten
Verstoßes gegen den Grundsatz der Gewährung rechtlichen
Gehörs nicht zunächst das Anhörungsrügeverfahren gemäß
§ 152 a VwGO betrieben hat. Im Übrigen lässt sich
ihrem Beschwerdevorbringen auch in der Sache kein Verstoß
gegen Art. 103 Abs. 1 GG entnehmen. Letztlich
wendet sich die Beschwerdeführerin lediglich gegen eine ihrer
Ansicht nach unzutreffende rechtliche Beurteilung der
Voraussetzungen der gefahrenabwehrrechtlichen
Zustandsverantwortlichkeit, die aber der gefestigten Dogmatik
der gefahrenabwehrrechtlichen Verantwortlichkeit
entsprechen.
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3. Hinsichtlich der nur im Verfahren der
Kommunalverfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1
Nr. 4 b GG, § 91 BVerfGG statthaften Rüge
einer Verletzung des durch Art. 28 Abs. 2 GG
gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts wird auf das
parallele Verfahren zu dem Aktenzeichen 2 BvR 2564/06
verwiesen.
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4. Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG
abgesehen.
24
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).