BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1974/96 -
der Frau E...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 8. März 2002 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
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Die Beschwerdeführerin, Pflichtmitglied der
Landeszahnärztekammer Brandenburg, begehrt die Befreiung von
der Pflichtmitgliedschaft in dem Versorgungswerk der
Zahnärztekammer Berlin; dem Versorgungswerk gehört sie nach
der Satzung über den Anschluss der Angehörigen der
brandenburgischen Landeszahnärztekammer an das
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Berlin (Anschlusssatzung)
vom 28. März 1992 (ABl für Brandenburg S. 498) an.
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1. Nach dem brandenburgischen Heilberufsgesetz
(HeilBerG) vom 28. Januar 1992 (GVBl S. 30) sind Zahnärzte,
die in Brandenburg ihren Beruf ausüben, Kammermitglieder. Die
Kammer kann nach Maßgabe einer besonderen Satzung
Versorgungseinrichtungen zur Sicherung der Kammerangehörigen
im Alter schaffen. Die Mindestbedingungen sind im Gesetz
geregelt (§ 28 Abs. 1 und 3 HeilBerG). Die
Kammerversammlung kann auch den Anschluss an eine andere
Versorgungseinrichtung beschließen (§ 21 Abs. 1 Nr. 13
i.V.m. § 28 Abs. 2 HeilBerG).
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Die Berliner Zahnärztekammer unterhält seit
vielen Jahren ein Versorgungswerk, dem 1966 die
Zahnärztekammer Bremen und 1970 die Tierärztekammer Berlin
beigetreten sind. 1992 beschloss auch die Brandenburger
Zahnärztekammer den Beitritt. Diesen Beitritt hält die
Beschwerdeführerin für rechtswidrig.
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2. Die Beschwerdeführerin ist eine 1991
niedergelassene selbständige Zahnärztin in Brandenburg. Nach
Beendigung ihrer Tätigkeit als Angestellte schloss sie eine
Kapitallebensversicherung ab, blieb aber zusätzlich Mitglied
der gesetzlichen Rentenversicherung. Aufgrund dieser
Pflichtmitgliedschaft beantragte sie nach dem Anschluss der
Landeszahnärztekammer Brandenburg an das Versorgungswerk
Berlin die Befreiung von der weiteren Pflichtmitgliedschaft.
Der Antrag wurde abgelehnt, da sie nicht die Voraussetzungen
für eine Befreiung nach der Anschlusssatzung erfülle. Ihr
Einwand, für die Anschlusssatzung an das Berliner
Versorgungswerk bestehe keine Rechtsgrundlage, weil sich der
brandenburgische Satzungsgeber in unzulässiger Weise des
Rechts begeben habe, an der Willensbildung des Berliner
Versorgungswerks mitzuwirken, überzeugte das
Oberverwaltungsgericht nicht. Dynamische Verweisungen seien
zulässig, wenn der Inhalt der Regelung, auf die verwiesen
werde, im Wesentlichen feststehe (unter Hinweis auf BVerfGE
26, 338 ). Auch das Demokratieprinzip werde nicht
verletzt, wenn die Kammerversammlung von einem ihr gesetzlich
eingeräumten Anschlussrecht Gebrauch mache.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat die
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision
zurückgewiesen (Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 33). Zwar
sei es richtig, dass die Mitglieder der Landeszahnärztekammer
nur eine abgeschwächte und indirekte Mitwirkungsmöglichkeit
an der Willensbildung des Versorgungswerks der Berliner
Zahnärztekammer hätten. Jedoch zeige die Beschwerde nicht
auf, dass für das Klagebegehren - die Befreiung von der
Mitgliedschaft im Versorgungswerk - die aufgeworfene Frage
erheblich sein könne. Sollte die Mitwirkungsmöglichkeit der
Mitglieder der Landeszahnärztekammer Brandenburg im
Versorgungswerk unzureichend und deswegen ihr Anschluss an
das Versorgungswerk nichtig sein, so wäre die
Beschwerdeführerin nicht Mitglied des Versorgungswerks
geworden mit der Folge, dass auch kein Raum für eine
Befreiung von der Mitgliedschaft gegeben wäre.
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3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art.
2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG durch die angegriffenen
Entscheidungen. Die Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk
der Zahnärztekammer Berlin verletze sie in den genannten
Grundrechten, da sie von jeglicher Einflussnahme auf das
Versorgungswerk ausgeschlossen sei. In den allein
entscheidenden Organen des Versorgungswerks - der
Delegiertenversammlung und dem Vorstand - seien die Zahnärzte
Brandenburgs nicht vertreten.
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4. Dem Bundesverwaltungsgericht, dem
Ministerium der Justiz und für Bundes- und
Europaangelegenheiten und dem Ministerium für Arbeit,
Soziales, Gesundheit und Frauen des Landes Brandenburg, der
Senatsverwaltung für Justiz des Landes Berlin, dem Senator
für Justiz und Verfassung der Freien Hansestadt Bremen, der
Zahnärztekammer Berlin, der Landeszahnärztekammer
Brandenburg, der Arbeitsgemeinschaft berufsständischer
Versorgungseinrichtungen e.V., dem Hartmannbund - Verband der
Ärzte Deutschlands e.V. -, dem Verein Demokratischer
Ärztinnen und Ärzte sowie dem Marburger Bund - Verband der
angestellten und beamteten Ärztinnen und Ärzte Deutschlands
e.V. - wurde Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
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Die Voraussetzungen für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde (§ 93 a Abs. 2 BVerfGG) liegen
nicht vor.
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Der Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). Ihre Annahme ist auch nicht zur
Durchsetzung der von der Beschwerdeführerin als verletzt
gerügten Rechte angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG), weil die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf
Erfolg hat.
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1. Die Satzung über den Anschluss der
Kammerangehörigen der Landeszahnärztekammer Brandenburg an
das Versorgungswerk der Zahnärztekammer Berlin ist allerdings
mit Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar.
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a) Die Frage der verfassungsrechtlichen
Schranken einer Zwangsmitgliedschaft in einem
öffentlichrechtlichen Verband hat das
Bundesverfassungsgericht am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 GG
geprüft und entschieden, dass eine solche
Zwangsmitgliedschaft nur im Rahmen der verfassungsmäßigen
Ordnung möglich ist. Danach darf der Staat
öffentlichrechtliche Verbände nur schaffen, um legitime
öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Diese
öffentlichrechtlichen Körperschaften müssen in ihrer
Organisation auch im Übrigen in formeller und materieller
Hinsicht mit dem Grundgesetz zu vereinbaren sein (vgl.
BVerfGE 15, 235 ). Die Befugnis von
Berufsverbänden, freiheitseinschränkendes Satzungsrecht zu
erlassen, folgt nicht schon aus dem Akt der
Autonomieverleihung als solchem. Denn dieser berechtigt zwar
zur Regelung eigener Verbandsangelegenheiten, nicht aber
zugleich zu Eingriffen in Grundrechte der Mitglieder (vgl.
BVerfGE 36, 212 ).
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Die grundgesetzliche Ordnung setzt der
Verleihung und Ausübung von Satzungsgewalt bestimmte Grenzen
(vgl. BVerfGE 33, 125 ). Der Gesetzgeber darf zwar
einen bestimmten Kreis von Bürgern - innerhalb eines von
vornherein durch Wesen und Aufgabenstellung der Körperschaft
begrenzten Bereichs - ermächtigen, durch demokratisch
gebildete Organe ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln. Der
Gedanke der Selbstverwaltung und die Verleihung von
Satzungsautonomie haben ihren guten Sinn darin,
gesellschaftliche Kräfte zu aktivieren und den entsprechenden
gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher
Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in
überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können,
eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand
zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern (BVerfGE
33, 125 ). Außerdem soll die besondere
Sachkunde der Betroffenen genutzt werden. Schließlich ist die
Selbstverwaltung darauf angelegt, eine gesetzlich angeordnete
Zwangsmitgliedschaft durch Beteiligungsrechte zu kompensieren
(vgl. BVerwGE 106, 64 ; BVerwG, NVwZ 1999, S. 870
).
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b) Dieser Gedanke der Satzungsautonomie wird
verfehlt, wenn eine öffentlichrechtliche Körperschaft für
ihre Mitglieder auf jede zukünftige Mitwirkung an der
Normsetzung verzichtet, indem sie eine Anschlusssatzung
erlässt, die die eigenen Mitglieder hinsichtlich eines
verpflichtend eingeführten Versorgungswerks der
Satzungsgewalt einer anderen Kammer unterwirft und von einer
maßgeblichen Mitwirkung in den Organen dieser Kammer
ausschließt. Ein solcher Verzicht auf Partizipation für
gegenwärtige und künftige Mitglieder liegt nicht in der
autonomen Kompetenz einer Satzungsversammlung und wird auch
der Verbindung des Prinzips der Selbstverwaltung zum
demokratischen Prinzip (vgl. BVerfGE 33, 125 )
nicht gerecht.
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Einen solchen Verzicht hat die
Landeszahnärztekammer Brandenburg jedoch vorliegend mit der
Anschlusssatzung ins Werk gesetzt. Ihre Mitglieder nehmen an
der Wahl des obersten Organs des Versorgungswerks, der
Delegiertenversammlung der Zahnärztekammer Berlin, nicht
teil. Sie haben keinen Einfluss auf die Bildung des
Vorstandes der Zahnärztekammer Berlin, die ebenfalls ein
Organ des Versorgungswerks ist. Die wenigen in der
Anschlusssatzung vorgesehenen Mitwirkungsrechte reichen nicht
aus, um eine gleichberechtigte Teilhabe aller
Pflichtmitglieder des Versorgungswerks an dessen
Willensbildung sicherzustellen. Damit regelt die
Anschlusssatzung nicht autonom eigene Angelegenheiten der
Brandenburger Zahnärztekammer. Die Satzungsversammlung hat
sich vielmehr ihres bestimmenden Einflusses auf die künftige
Gestaltung des Versorgungswerks begeben, indem auf eine
anteilige Mitwirkung, die freilich nur im Einvernehmen mit
der aufnehmenden öffentlichrechtlichen Körperschaft
hergestellt werden kann, von vornherein verzichtet wurde.
Eine solche Anschlusssatzung überschreitet die verliehene
Rechtsetzungsbefugnis (in diesem Sinne auch Hess. VGH, ESVGH
43, 283 ).
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2. Dennoch hat die Verfassungsbeschwerde keine
Aussicht auf Erfolg, da sie aus Gründen der Subsidiarität
unzulässig ist (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Über das
Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs im engeren Sinne hinaus
muss ein Beschwerdeführer alle nach Lage der Sache zur
Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um
eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu
erwirken (vgl. BVerfGE 22, 287 ; 77, 275
; 91, 1 ; stRspr). Daran fehlt es
hier.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem
angegriffenen Beschluss (Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr.
33, S. 32) ausgeführt, die mit dem Ziel der Zulassung der
Revision eingelegte Beschwerde habe nicht aufgezeigt, dass
die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Anschlusssatzung für
das Klagebegehren erheblich sein könne. Sollte der Anschluss
an das Versorgungswerk der Zahnärztekammer Berlin nichtig
sein, wäre die Beschwerdeführerin dort nicht Mitglied
geworden mit der Folge, dass auch kein Raum für eine
Befreiung von der Mitgliedschaft gegeben wäre. Sollte die
Anschlussregelung dagegen rechtlich unbedenklich sein oder
doch die Pflichtmitgliedschaft im Versorgungswerk nicht
berühren, wäre die genannte Frage für das Klagebegehren
ebenfalls ohne Bedeutung. Die Entscheidung über dieses
Begehren hänge demnach nicht von der Antwort auf die - hier
unter 1. erörterte - Frage ab, ob die Anschlusssatzung
wirksam sei.
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Nach dem Ergebnis der Beratung der Sache im
Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts am 22. Januar 2002
sind diese Ausführungen verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Beschwerdeführerin hat sie mit der
Verfassungsbeschwerde nicht substantiiert angegriffen. Ist
deshalb von der Rechtsauffassung des
Bundesverwaltungsgerichts auszugehen, hat es die
Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren versäumt, alle ihr zu
Gebote stehenden prozessualen Möglichkeiten zu nutzen. Die
Beschwerdeführerin hat es insbesondere unterlassen, neben der
Befreiung von der Pflichtmitgliedschaft hilfsweise die
Feststellung zu beantragen, nicht Pflichtmitglied geworden zu
sein, oder die Rechtmäßigkeit der Anschlusssatzung direkt
anzugreifen.
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3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).