BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 1981/07 –
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 4. November 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Rückführung der Steuerentlastung für Pflanzenölkraftstoffe.
Pflanzenöl wird durch Auspressen und Extrahieren von
Ölfrüchten und -saaten gewonnen. Es kann in Reinform als
Kraftstoff für Dieselmotoren verwendet werden. Hierzu ist
regelmäßig eine Motorumrüstung erforderlich. Eine Beimischung
von Pflanzenöl zu fossilen Kraftstoffen wie zum Beispiel
herkömmlichem Diesel ist aufgrund der chemisch-physikalischen
Unterschiede nicht möglich. Darüber hinaus ist Pflanzenöl ein
Grundstoff der Erzeugung von so genanntem Biodiesel.
Biodiesel kann entweder als Reinkraftstoff in Dieselmotoren
oder als Beimischung zu fossilem Dieselkraftstoff verwendet
werden.
2
1. Der Bundesgesetzgeber fügte mit dem Gesetz
zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes und anderer Gesetze
vom 23. Juli 2002 (BGBl I S. 2778) den
§ 2a in das Mineralölsteuergesetz (MinöStG) ein. Danach
waren Biokraftstoffe steuerfrei. Die Norm trat zum
1. Januar 2004 in Kraft und war zunächst bis
31. Dezember 2008 befristet.
3
Mit dem Steueränderungsgesetz vom
15. Dezember 2003 (BGBl I S. 2645
) wurde der Anwendungsbereich der
Steuerbegünstigung mit Wirkung zum 1. Januar 2004 auf
Bioheizstoffe erweitert und die Steuerbegünstigung zugleich
bis zum 31. Dezember 2009 verlängert. Ferner stellte der
Gesetzgeber den schon bisher einbezogenen
Pflanzenölmethylestern die Fettsäuremethylester gleich, die
in Deutschland als Biodiesel vermarktet werden. § 2a
Abs. 3 MinöStG wurde dahin geändert, dass die
Steuerbegünstigung nicht zu einer Überkompensation der
Mehrkosten in Zusammenhang mit der Erzeugung von Biokraft-
und Bioheizstoffen führen dürfe. Hierzu war jährlich der
Biokraftstoffbericht zu erstatten.
4
In dem von der Bundesregierung dem Deutschen
Bundestag vorgelegten Biokraftstoffbericht 2004 wurde eine
Überkompensation der herstellungsbedingten Mehrkosten von
Biodiesel durch die Steuervergünstigung festgestellt (vgl.
BTDrucks 15/5816). Über die danach veranlasste
Rückführung der Überkompensation hinausgehend vereinbarten
die Fraktionen der neu gebildeten Regierungskoalition
zwischen CDU, CSU und SPD in Ziffer 5.3 des
Koalitionsvertrags vom 11. November 2005, die
Mineralölsteuerbefreiung für Biokraftstoffe durch eine
Förderung des Verbrauchs von Biokraftstoffen mittels einer
Beimischpflicht zu ersetzen.
5
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung
von Energieerzeugnissen und zur Änderung des
Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006 (BGBl I
S. 1534) ersetzte der Gesetzgeber das
Mineralölsteuergesetz mit Wirkung vom 1. August 2006
durch das Energiesteuergesetz (EnergieStG). In diesem
Zusammenhang regelte er auch die Steuervergünstigungen für
Biokraft- und Bioheizstoffe neu. An die Stelle des bis dahin
maßgebenden § 2a MinöStG trat nun § 50 EnergieStG,
der für Fettsäuremethylester (Biodiesel) und Pflanzenöl nur
noch eine teilweise Steuerentlastung gewährte, die bis zum
Jahr 2012 stufenweise abgeschmolzen werden sollte. Zur
Begründung nahm der Gesetzgeber auf den Biokraftstoffbericht
2004 Bezug. Nach dem Energiesteuer- und Beihilferecht der
Europäischen Union sei die Steuerentlastung wegen der
festgestellten Überkompensation zurückzuführen. Aus Gründen
der Gleichbehandlung werde das ähnlich verwendbare Pflanzenöl
ebenfalls besteuert. Zu der im Koalitionsvertrag vorgesehenen
Abschaffung der Steuerbegünstigung von Biokraftstoffen und
der Einführung einer Biokraftstoffquote werde ein gesonderter
Gesetzentwurf vorgelegt werden (vgl. BTDrucks 16/1172,
S. 32, 43).
6
Am 1. Januar 2007 trat das angekündigte
Gesetz zur Einführung einer Biokraftstoffquote durch Änderung
des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und zur Änderung energie-
und stromsteuerrechtlicher Vorschriften
(Biokraftstoffquotengesetz) vom 18. Dezember 2006
(BGBl I S. 3180) in Kraft. Damit wurde für Otto-
und Dieselkraftstoffe die Pflicht zur Beimischung eines
Mindestanteils an Biokraftstoff eingeführt (§ 37a
BImSchG), für den keine Steuerentlastung gewährt wird
(§ 50 Abs. 1 Satz 4 EnergieStG). Nach
§ 50 Abs. 1 Satz 5 EnergieStG wird
Biokraftstoff in Höhe der Beimischungsquote auch dann
besteuert, wenn er als reiner Biokraftstoff abgegeben wird.
Im Übrigen blieb es bei der bereits zum August 2006
eingeführten teilweisen Steuerbefreiung für Biodiesel und
Pflanzenöl. § 50 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und
2 EnergieStG sehen für diese Biokraftstoffe weiterhin ein
kontinuierliches Abschmelzen der Steuerentlastung in
Jahresschritten vor, das bei Biodiesel zum 1. Januar
2007 und für Pflanzenöl zum 1. Januar 2008 begann und
für beide Kraftstoffe zum 31. Dezember 2012 einen
Sockelentlastungsbetrag von 2,14 Cent je Liter erreicht.
7
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung
von Energieerzeugnissen und zur Änderung des
Stromsteuergesetzes vom 15. Juli 2006 und mit dem
Biokraftstoffquotengesetz vom 18. Dezember 2006 wollte
der Gesetzgeber die Vorgaben der Richtlinien 2003/30/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003
zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen
erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor (vgl.
Abl. EU Nr. L 123, S. 42) und 2003/96/EG des
Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der
gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von
Energieerzeugnissen und elektrischem Strom
(Energiesteuerrichtlinie; vgl. Abl. EU Nr. L 283,
S. 51) umsetzen. Nach Art. 3 Abs. 1
Buchstabe a der Richtlinie vom 8. Mai 2003 sollen
die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass ein Mindestanteil an
Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Kraftstoffen auf
ihren Märkten in Verkehr gebracht wird. Nach der
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union
begründet die Richtlinie 2003/30/EG jedoch keine Pflicht der
Mitgliedstaaten zur Einführung oder Beibehaltung eines
Steuerbefreiungsregimes für Biokraftstoffe und verwehrt es
einem Mitgliedstaat auch grundsätzlich nicht, das
Steuerbefreiungsregime vor dem in der nationalen Regelung
ursprünglich vorgesehenen Enddatum aufzuheben (vgl. EuGH,
Urteil vom 10. September 2009 - C-201/08 -, ZNER 2009,
381 ff.). Nach Art. 16 Abs. 1 der
Energiesteuerrichtlinie vom 27. Oktober 2003 sind die
Mitgliedstaaten berechtigt, für bestimmte Biokraft- und
Bioheizstoffe Steuerbefreiungen oder ermäßigte Steuersätze zu
gewähren. Art. 16 Abs. 3 sieht in diesem
Zusammenhang vor, dass gewährte Steuerbefreiungen oder
Steuerermäßigungen entsprechend der Entwicklung der
Rohstoffpreise zu verändern sind, damit es nicht zu einer
Überkompensation der Mehrkosten in Zusammenhang mit der
Erzeugung von Biokraftstoffen und Bioheizstoffen kommt.
8
Am 21. Juli 2009 trat das Gesetz zur Änderung
der Förderung von Biokraftstoffen vom 15. Juli 2009
(BGBl. I S. 1804) in wesentlichen Teilen in Kraft.
Im Hinblick insbesondere auf die Diskussion über die
Motorenunverträglichkeit höherer Anteile zum fossilen
Ottokraftstoff beigemischten Bioethanols, über die
Nachhaltigkeit bei der Produktion importierter Biokraftstoffe
sowie wegen der Konkurrenz der Biokraftstoffproduktion mit
der Erzeugung von Nahrungs- und Futtermitteln erfolgt die
Zunahme der Verwendung von Biokraftstoffen danach langsamer
als bisher geplant. Die Erhöhung der Beimischquote wurde
verschoben und die Steuerentlastung für Biodiesel langsamer
zurückgeführt. Für Pflanzenölkraftstoffe ergeben sich
hingegen keine wesentlichen Änderungen (vgl.
BTDrucks 16/11131).
9
Durch Art. 13 des Gesetzes zur
Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009
(BGBl. I S. 3950) wurde die an sich vorgesehene weitere
Absenkung der Steuervergünstigung für Biodiesel und
Pflanzenöl im Energiesteuergesetz ausgesetzt und bis Ende
2012 auf dem Stand von 2009 festgeschrieben. Dies soll dem
Erhalt der Märkte für reine Biokraftstoffe dienen, da deren
Absatz aufgrund der besonders ungünstigen wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen (hohe Rohstoffpreise; niedrige Preise für
fossilen Diesel) zurückgegangen sei (BTDrucks 17/15,
S. 22).
10
2. Nach den von der Bundesregierung
vorgelegten Biokraftstoffberichten für 2007 (vgl.
BTDrucks 16/8309), 2008 (vgl. BTDrucks 16/13900)
und 2009 (vgl. BTDrucks 17/2861) wurden die spezifischen
Kostennachteile bei der Produktion von Pflanzenöl in
Großanlagen (Produktion von über 50.000 t Kraftstoff pro
Jahr) durch die Steuerentlastung in Höhe von durchschnittlich
28,7 Cent/Liter im Jahr 2006, in Höhe von 23,83 Cent/Liter in
der ersten Jahreshälfte 2007, im Jahr 2008 um 3,89
Cent/Liter, im Jahr 2009 um 0,55 Cent/Liter und in der ersten
Jahreshälfte 2010 wiederum in Höhe von 10,22 Cent/Liter
überkompensiert. Hinsichtlich der Produktion in Kleinanlagen,
die nach den Angaben der Bundesregierung einen nur sehr
geringen Anteil ausmachen, stellte sie bei nur
informatorischer Einschätzung aufgrund der höheren
Herstellungskosten für das erste Halbjahr 2007 noch eine
Überkompensation in Höhe von 8 Cent/Liter fest, für die
Folgejahre schwankte die errechnete Unterkompensation
hingegen zwischen 20 Cent/Liter im Jahr 2008 und 4,4
Cent/Liter im Jahr 2009, bis sich für das erste Halbjahr 2010
erneut eine Überkompensation von 5,22 Cent/Liter ergab.
11
Die Beschwerdeführer machen mit ihrer
Verfassungsbeschwerde geltend, dass § 50 Abs. 3
Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG ihre
Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 20 Abs. 3, Art. 3 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG
verletze.
12
Die Beschwerdeführer seien natürliche und
juristische Personen des Privatrechts. Sie repräsentierten
einen wesentlichen Teil der in Deutschland ansässigen
Unternehmen des mit der Herstellung und dem Absatz von
Pflanzenöl sowie der damit zusammenhängenden Produkte und
Dienstleistungen befassten Wirtschaftszweiges. Sie alle seien
im Bereich der nativen Pflanzenölkraftstoffe tätig und
deshalb unmittelbar von der Abschaffung der
Steuerbegünstigung durch das Energiesteuergesetz
betroffen.
13
Mit der im Jahr 2002 eingeführten und 2003 bis
Ende 2009 verlängerten Steuerfreiheit für Biokraftstoffe
seien massive Anreize für den Aufbau eines neuen
Wirtschaftszweiges geschaffen worden. In dieser
Ausgangsregelung sei eine Zwei-Wege-Strategie enthalten
gewesen. Beim Biodiesel habe der Gesetzgeber neben
Steuerentlastung auf eine Beimischungsverpflichtung gesetzt.
Beim Pflanzenöl sei lediglich eine steuerliche Entlastung
vorgesehen gewesen. Damit habe der Gesetzgeber beim
Pflanzenöl allein auf die Innovationskraft einer komplexen
Industrie gesetzt, bei der eine Absatzförderung durch Quoten
nicht möglich sei. Der infolge der vorzeitigen Abschaffung
der Steuervergünstigung vorhergesagte Zusammenbruch der
Pflanzenölkraftstoffbranche sei zwischenzeitlich tatsächlich
eingetreten, während die Biodieselbranche überleben werde. So
seien in den Jahren nach 2007 insbesondere die Erzeugung von
Ölmühlen und die Produktion in Ölmühlen dramatisch
zurückgegangen. Die Unternehmen einzelner Beschwerdeführer
seien mittlerweile geschlossen, andere hätten ganze
Produktions- und Vertriebszweige aufgeben müssen.
14
Die angegriffenen Regelungen verletzten
Art. 14 Abs. 1 GG, weil ihnen hinsichtlich der
gesamten Pflanzenölkraftstoffbranche regelmäßig erdrosselnde
Wirkung zukomme, wie sie nun auch eingetreten sei. Die
Erhebung der Energiesteuer oberhalb des in § 2a
Abs. 3 MinöStG vorgesehenen Überkompensationsbetrages
verstoße gegen den aus Art. 14 Abs. 1 und
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG folgenden Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Die Beschwerdeführer hätten mit dem Wechsel von der Förderung
der Biokraftstoffe durch Steuerentlastung hin zur Förderung
durch eine ordnungsrechtlich verankerte Beimischquote nicht
rechnen können und müssen. So sei auch in § 2a
Abs. 3 MinöStG lediglich eine Anpassung, nicht die
Streichung der Steuerentlastung vorgesehen gewesen. Der
Systemwechsel wiege für die Pflanzenölkraftstoffbranche
besonders schwer, weil ihr ein Ausweichen auf den Markt
beizumischender Biokraftstoffe verwehrt sei. Die
Konsolidierung des Haushalts tauge allein nicht als
legitimierender Gemeinwohlgrund für die rückwirkende
Regelung. Obgleich angesichts des tief greifenden
Systemwechsels eine eingehende Auseinandersetzung und eine
Abwägung der betroffenen Belange geboten gewesen seien, habe
der Gesetzgeber seine entsprechenden Pflichten im
Gesetzgebungsverfahren gröblich vernachlässigt.
15
Mit § 50 Abs. 3 Satz 2 und
Satz 3 Nr. 2 EnergieStG habe der Gesetzgeber auch
gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Den Regelungen
komme objektiv eine berufsregelnde Tendenz zu. So habe der
Gesetzgeber mit der Einführung der Steuerbegünstigung für
native Pflanzenölkraftstoffe einen ökonomischen Anreiz
geschaffen und damit Unternehmen veranlasst, sich im Bereich
der Biokraftstoffe und darunter auch der
Pflanzenölkraftstoffe zu engagieren. Der Gesetzgeber greife
in die Freiheit der entsprechenden beruflichen Betätigung
durch die angegriffenen Regelungen nicht nur oberflächlich
ein, sondern entziehe den Betroffenen die Möglichkeit, sich
in den genannten Berufen zu betätigen, indem er dem Markt für
Pflanzenölkraftstoffe mit der Rückführung der
Steuerentlastung die ökonomische Grundlage nehme.
16
Schließlich verstoße die Gleichbehandlung von
Biodiesel und Pflanzenöl ungeachtet der erheblichen
Unterschiede hinsichtlich etwa der technischen
Voraussetzungen ihrer Nutzung als Kraftstoff ebenso gegen
Art. 3 Abs. 1 GG wie die Benachteiligung von
Pflanzenöl gegenüber den sogenannten Designer-Kraftstoffen,
gegenüber der international operierenden Mineralölwirtschaft
und gegenüber Erd- und Flüssiggas.
17
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde
nicht zur Entscheidung an, weil die Voraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG hier nicht vorliegen. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung zu; ihre Annahme ist auch
nicht zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte
der Beschwerdeführer angezeigt. Vielmehr gelten auch im Falle
der Beschwerdeführer im Wesentlichen die den Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007 (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
25. Juli 2007 - 1 BvR 1031/07 -, NVwZ 2007,
S. 1168 = BVerfGK 11, 445) tragenden Erwägungen, durch
den die mit der gleichen Zielrichtung erhobene
Verfassungsbeschwerde von vorwiegend der Biodieselbranche
zugehörigen Unternehmen nicht zur Entscheidung angenommen
wurde. Die Unterschiede zwischen Biodiesel und Pflanzenöl als
Kraftstoff und den darauf aufbauenden Wirtschaftszweigen
rechtfertigen keine andere Würdigung.
18
Bei einzelnen Beschwerdeführern bestehende
Zweifel an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde im
Hinblick darauf, ob sie, wie es dafür erforderlich ist, durch
die angegriffenen Regelungen des § 50 Abs. 3
Satz 2 und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG unmittelbar
betroffen sind, können dahinstehen. Die angegriffenen
Bestimmungen verletzen sie jedenfalls nicht in Art. 2
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3,
Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und
Art. 14 Abs. 1 GG.
19
1. Die in § 50 Abs. 3 Satz 2
und Satz 3 Nr. 2 EnergieStG angeordnete Rückführung
der Steuervergünstigung für Pflanzenöl ist mit dem
verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG vereinbar.
20
a) Den angegriffenen Bestimmungen des
§ 50 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 2
EnergieStG kommt keine echte Rückwirkung zu. Maßgebend sind
vielmehr allenfalls die in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze des
Vertrauensschutzes bei unechter Rückwirkung (vgl. dazu
BVerfGE 69, 272 ; 72, 141 ; 101, 239
; Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02
u.a. -, juris, Rn. 55 ff.).
21
Wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolge eines der
Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich belastend
ändert, bedarf dies einer besonderen Rechtfertigung vor dem
Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten des Grundgesetzes,
unter deren Schutz Sachverhalte „ins Werk gesetzt“ worden
sind (vgl. BVerfGE 45, 142 ; 63, 343
; 72, 200 ; 97, 67
). Die Grundrechte wie auch das
Rechtsstaatsprinzip garantieren im Zusammenwirken die
Verlässlichkeit der Rechtsordnung als wesentliche
Voraussetzung für die Selbstbestimmung über den eigenen
Lebensentwurf und damit als eine Grundbedingung
freiheitlicher Verfassungen. Es würde den Einzelnen in seiner
Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt
an sein Verhalten oder an ihn betreffende Umstände ohne
weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als
sie zum Zeitpunkt seines rechtserheblichen Verhaltens galten
(vgl. BVerfGE 30, 272 ; 63, 343 ; 72,
200 ; 97, 67 ; 105, 17
; 114, 258 ; Beschluss vom 7.
Juli 2010 - 2 BvL 14/02 u.a. -, juris, Rn. 55)
22
Für den mit den angegriffenen Normen in Rede
stehenden Bereich der Rückführung steuerlicher
Vergünstigungen, die dem Bürger einen Anreiz zu einem
bestimmten Verhalten geben sollten, ist in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass solche Normen
grundsätzlich eine Vertrauensgrundlage für im Hinblick darauf
getätigte Investitionen schaffen (vgl. BVerfGE 97, 67
sowie 105, 17 ).
23
Auch unter Berücksichtigung dieser Grundsätze
gilt allerdings, dass die allgemeine Erwartung des Bürgers,
das geltende Recht werde unverändert fortbestehen,
verfassungsrechtlich nicht geschützt ist (vgl. BVerfGE 38, 61
; 68, 193 ), soweit nicht besondere
Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02, u.a. -, juris,
Rn.57). Dies betrifft auch den Bereich des Steuerrechts.
Steuerpflichtige können grundsätzlich nicht darauf vertrauen,
dass der Gesetzgeber steuerliche Vergünstigungen, die er zu
sozial- oder wirtschaftspolitischen Zwecken gewährt,
uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrechterhält.
Insbesondere dann, wenn die beeinträchtigte Rechtsposition
auf staatlicher Gewährung beruht, geht der
verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht so weit, den
Steuerpflichtigen vor jeder Enttäuschung zu bewahren (vgl.
BVerfGE 48, 403 ). Die Gewährung vollständigen
Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen
Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten
demokratischen Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und
den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung
und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen
Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer
Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung
lösen (vgl. BVerfGE 76, 256 ; 105, 17 ;
114, 258 ).
24
Der Gesetzgeber muss aber, soweit er für
künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sachverhalte
anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz
in hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der
Allgemeinheit, die mit der Regelung verfolgt werden, und das
Vertrauen des Einzelnen auf die Fortgeltung der Rechtslage
sind abzuwägen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2
BvL 14/02, u.a.-, juris, Rn. 58; BVerfGE 30, 392 ;
50, 386 ; 67, 1 ; 75, 246 ;
105, 17 ; 114, 258 ). Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit muss gewahrt sein (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02, u.a. -, a.a.O., Rn.
58; BVerfGE 72, 200 , NJW 1987,
S. 1749; BVerfGE 95, 64 , NJW 1997, S. 722;
BVerfGE 101, 239 ; 116, 96 ; 122, 374
; 123, 186 ). Eine unechte Rückwirkung
ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und
rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur vereinbar,
wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und
erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen
dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und
der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden
Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (BVerfG,
Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02, u.a. -, juris, Rn.
58).
25
Selbst das grundsätzliche Verbot der echten
Rückwirkung greift indes nur ein, wenn eine gesetzliche
Regelung dazu geeignet war, ein Vertrauen der betroffenen
Personengruppe auf ihren Fortbestand in vergangenen
Zeiträumen zu erwecken (vgl. BVerfGE 13, 39
; 30, 367 ; Beschluss vom 21.
Juli 2010 - 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a. -, juris, Rn. 75;
Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. Mai 2000 -
1 BvR 704/00 -, NJW 2000, S. 3416). Entscheidend ist, ob
die bisherige Regelung bei objektiver Betrachtung geeignet
war, ein Vertrauen der betroffenen Personengruppe auf ihren
Fortbestand zu begründen (vgl. BVerfGE 32, 111 ;
Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvR 2530/05, 1 BvL 11/06 u.a.
-, juris, Rn. 75). Dies muss erst Recht bei der unechten
Rückwirkung von Gesetzen gelten, die Vertrauen grundsätzlich
nur in geringerem Ausmaß enttäuschen kann, als das bei der
echten Rückwirkung der Fall ist.
26
b) Gemessen an diesen Grundsätzen kann kein
Verstoß gegen die Prinzipien des Vertrauensschutzes in ihrem
verfassungsrechtlich garantierten Umfang festgestellt
werden.
27
aa) Der Vortrag der Beschwerdeführer
ermöglicht trotz ihres umfangreichen, mehrfach ergänzten
Vorbringens nicht oder nur sehr eingeschränkt die
Feststellung, zu welchem Zeitpunkt welche konkreten
Investitionen im Vertrauen auf welche Rechtslage bei welchem
Beschwerdeführer getätigt worden sind, da er gerade zu den
Investitionsentscheidungen und deren Grundlagen zu pauschal
bleibt. Schon im Hinblick auf die mehrfach geänderte
Rechtslage hätte es hier indessen eingehenderer Darlegungen
der maßgebenden Einzelheiten bedurft (vgl. zu dem
entsprechenden Vorhalt bereits BVerfGK 11, 445
).
28
bb) Auch wenn man zugunsten der
Beschwerdeführer unterstellt, dass sie im Vertrauen auf den
Fortbestand der vollständigen Steuerbefreiung für Pflanzenöl
Investitionen getätigt haben, wäre dieses Vertrauen nur in
begrenztem Umfang schutzwürdig. Die Rechtslage war von Beginn
an durch die zeitliche Begrenzung der Steuerbefreiung gerade
auch für Pflanzenöl zunächst auf Ende 2008, dann auf Ende
2009 gekennzeichnet. Bereits zwei Jahre nach Inkrafttreten
der Steuerbefreiung erfolgte die Ankündigung eines
Systemwechsels bei der Förderung im Koalitionsvertrag der neu
gebildeten Bundesregierung und kurz darauf die
Gesetzesänderung hin zur Abschmelzung der
Steuerverschonungsbeträge (s. oben unter I.). Vor allem aber
stand die Steuerbefreiung der Biokraftstoffe von Beginn an
unter einem zudem sehr weit formulierten
Überprüfungsvorbehalt auf eine etwaige Überkompensation hin
(§ 2a Abs. 3 MinöStG, später § 50 Abs. 4
EnergieStG), die ein berechtigtes Vertrauen auf künftige
Steuerverschonung in bestimmter Höhe nicht entstehen lassen
konnte. Hinzu kommt, dass die Steuerbefreiung von zahlreichen
anderen, davon unabhängigen, für die Wirtschaftlichkeit der
Investitionen aber wesentlichen Marktbedingungen überlagert
war (vgl. BVerfGK 11, 445 ).
29
cc) Soweit sich die Beschwerdeführer danach
auf ein - allerdings nur eingeschränkt - schutzwürdiges
Vertrauen in den befristeten Bestand der Steuerbefreiung für
Pflanzenöl berufen können, hat es der Gesetzgeber durch die
angegriffenen Bestimmungen jedenfalls in verfassungsrechtlich
nicht zu beanstandender Weise hinter die mit der Neuregelung
verfolgten legitimen Gemeinwohlziele zurücktreten lassen. Auf
die im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli
2007 (vgl. BVerfGK 11, 445 ) hierfür
angeführten Erwägungen wird verwiesen. Weder die seither
erfolgte rechtliche und tatsächliche Entwicklung noch die von
den Beschwerdeführern umfänglich dargelegten Besonderheiten
der Herstellung und Vermarktung von Pflanzenöl zwingen zu
einer abweichenden Einschätzung.
30
(1) Das Gesetz zur Neuregelung von
Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes
vom 15. Juli 2006, durch das die vollständige Steuerbefreiung
für Biokraftstoffe aufgehoben und für Biodiesel und
Pflanzenöl schrittweise zurückgeführt wurde, sollte in erster
Linie eine nach Art. 16 Abs. 3 der
Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich unzulässige
Überkompensation beseitigen und zugleich die Gleichbehandlung
der konkurrierenden Biokraftstoffe sicherstellen (vgl.
BTDrucks 16/1172, S. 32). Die Beschwerdeführer bemängeln
insoweit im Ausgangspunkt zu Recht, dass der
Biokraftstoffbericht 2004, in dem diese Überkompensation
festgestellt wurde, nur Aussagen zu Biodiesel, nicht aber zu
Pflanzenöl enthält, weil Letzteres zu jenem Zeitpunkt als
noch nicht marktrelevant eingeschätzt wurde (vgl. BTDrucks
15/5816, S. 2, 6). Sie verhalten sich in ihrer
Verfassungsbeschwerde aber nicht dazu, dass in allen
folgenden Biokraftstoffberichten (für das Jahr 2007 -
BTDrucks 16/8309, S. 9 f., für 2008 - BTDrucks 16/13900,
S. 8 und für 2009 - BTDrucks 17/2861, S. 9) für sämtliche
Berichtzeiträume eine zum Teil erhebliche Überförderung für
in Großanlagen hergestelltes Pflanzenöl durch die jeweilige
Steuerverschonung festgestellt wurde. Auch für den laut
diesen Berichten geringen Prozentsatz an Kleinanlagen wurden
zwar für das gesamte Jahr 2008 eine deutliche und für 2009
eine geringfügige Unterkompensation, im Übrigen jedoch
schwankende Ergebnisse ermittelt. Vor dem Hintergrund dieser
Erkenntnisse durften die Hersteller von Pflanzenöl wegen des
gemeinschaftsrechtlichen und auch im nationalen Recht
vorbehaltenen Überkompensationsverbots in den vergangenen
Jahren ohnehin keine höheren Steuernachlässe erwarten. Es ist
auch nicht absehbar, dass in nächster Zeit eine erhebliche
und dauerhafte Unterkompensation zu befürchten ist. Schon
deshalb ist die gesetzliche Rückführung der
Steuervergünstigung in den vergangenen Jahren
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
31
(2) Zudem hat der Gesetzgeber durch die über
mehrere Jahresstufen abgemilderte Rückführung der
Steuerförderung von Pflanzenöl in dem angegriffenen § 50
Abs. 2 Satz 2, 3 Nr. 2 EnergieStG und durch
deren teilweise Kompensation über die Einführung der
Beimischquote eine Übergangsregelung geschaffen, die
berechtigte Vertrauenserwartungen auch in Pflanzenöl
investierender Unternehmen hinreichend berücksichtigt (vgl.
BVerfGK 11, 445 ).
32
Der Übergang zur erhöhten Besteuerung von
Pflanzenöl wurde zwischenzeitlich dadurch noch weiter
entschärft, dass durch Art. 13 des Gesetzes zur
Beschleunigung des Wirtschaftswachstums vom 22. Dezember 2009
(BGBl. I S. 3950) die weitere Absenkung der
Steuervergünstigung im Energiesteuergesetz ausgesetzt und bis
Ende 2012 - und damit deutlich über den Zeitraum der
ursprünglich vorgesehenen vollständigen Steuerbefreiung
hinaus - auf dem Stand von 2009 festgeschrieben wurde.
33
Was den von der Gestaltungsbefugnis des
Gesetzgebers grundsätzlich gedeckten generellen Systemwechsel
in der Förderung der Biokraftstoffe von der Unterstützung
durch Steuerverschonung hin zu der ordnungsrechtlichen durch
Beimischquoten betrifft (vgl. dazu BVerfGK 11, 445
), überzeugt der Einwand der
Beschwerdeführer nicht, die Pflanzenölbranche könne von
vornherein nicht von der Beimischpflicht profitieren. Zwar
trifft es zu, dass Pflanzenöl fossilen Brennstoffen nicht
unmittelbar beigemischt werden kann. Es ist jedoch eines der
gängigen Vorprodukte für Biodiesel (vgl. etwa den
Biokraftstoffbericht 2007, BTDrucks 16/8309, S. 2) und
zumindest die Pflanzenölhersteller sowie die sonstigen mit
der Pflanzenölherstellung wirtschaftlich verbundenen
Unternehmen ziehen so mittelbar Nutzen aus der Beimischquote.
Insofern stellen sich die Absatzmöglichkeiten für diejenigen
Beschwerdeführer, die heimisches Pflanzenöl herstellen, im
Hinblick auf die Beimischquote nicht grundsätzlich anders dar
als für die Produzenten von Biodiesel, das aus heimischen
Pflanzen hergestellt wird.
34
Sofern Investitionserwartungen einzelner
Beschwerdeführer in die Herstellung und Nutzung von
Pflanzenöl enttäuscht wurden, hat dies danach seine Ursache
nicht in erster Linie in einer zu geringen Steuerverschonung
während der vergangenen Jahre, die ohnehin nicht
grundsätzlich höher hätte ausfallen dürfen, oder einem zu
abrupten Übergang in das neue Fördersystem. Der von den
Beschwerdeführern beklagte Einbruch des Pflanzenölmarktes
geht vielmehr offenbar auf die ungünstige Entwicklung
zahlreicher anderer Marktbedingungen zurück. Es spricht
freilich einiges dafür, dass der Investitions- und
Umsatzrückgang daneben auch, womöglich sogar wesentlich, aus
der Systementscheidung des Gesetzgebers folgt, mittelfristig
die Förderung von Biodiesel und Pflanzenöl durch
Steuernachlässe nahezu ganz zugunsten der Beimischpflicht
aufzugeben. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass die
fehlenden Vergünstigungsaussichten potentielle Kunden
veranlassen dürften, nicht mehr in mit Pflanzenöl betriebene
Motoren oder sonstige Techniken zu investieren, da die
Amortisation der damit verbundenen Mehrkosten auf Dauer nicht
sichergestellt scheint. Ein schützenswertes Vertrauen der
Beschwerdeführer darauf, der Gesetzgeber werde an einer
substantiellen Steuerverschonung von Biodiesel und Pflanzenöl
festhalten, besteht jedoch nicht und findet insbesondere im
Gesetz keine Grundlage.
35
2. Die beanstandete Regelung verletzt nicht
den allgemeinen Gleichheitssatz (Art 3 Abs. 1
GG).
36
a) Will der Gesetzgeber ein bestimmtes
Verhalten der Bürger fördern, das ihm aus wirtschafts-,
sozial-, umwelt-, oder gesellschaftspolitischen Gründen
erwünscht ist, hat er eine große Gestaltungsfreiheit. In der
Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch
finanzielle Zuwendung oder Verschonung von Besteuerung des
Staates gefördert werden sollen, ist der Gesetzgeber
weitgehend frei (vgl. BVerfGE 17, 210 ; 93, 319
; 110, 274 ). Diese Erwägungen gelten
auch dann, wenn der Gesetzgeber eine Subvention
steuerrechtlich durch Befreiung verwirklicht, statt eine
direkte finanzielle Zuwendung vorzunehmen (BVerfGE 110, 274
). Allerdings darf der Staat seine Leistungen
nicht nach unsachlichen Kriterien gewähren. Sachbezogene
Differenzierungskriterien stehen dem Gesetzgeber aber in
weitem Umfang zu Gebote (vgl. BVerfGE 17, 210 ;
93, 319 ; 110, 274 ).
37
b) Gemessen daran liegt weder eine sachlich
nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung noch eine
verfassungsrechtlich bedenkliche Gleichbehandlung vor (vgl.
BVerfGK 11, 445 ).
38
aa) Soweit die Beschwerdeführer eine
Benachteiligung im Vergleich zur Erd- und Flüssiggasbranche
rügen, vermag dies einen Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG nicht zu begründen. Zwar stehen Erd- und
Flüssiggas in Wettbewerb mit Pflanzenöl als Kraftstoff.
Jedoch hat der Gesetzgeber insofern keinen von den Preisen
konkurrierender Energieträger unabhängigen und der Erd- und
Flüssiggasbranche unmittelbar oder mittelbar förderlichen
Beimischmarkt geschaffen. Auch sind die technischen
Voraussetzungen der Nutzung von Gas als Kraftstoff andere als
diejenigen der Nutzung von Pflanzenöl. Danach ist nicht
erkennbar, dass der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum
mit der Entscheidung, verschiedene Energieträger,
insbesondere aus umweltpolitischen und volkswirtschaftlichen
Gründen in unterschiedlichem Maß durch Steuerverschonung zu
fördern, durch sachwidrige Erwägungen überschritten hat.
39
bb) Ebenso wenig hat der Gesetzgeber durch die
besondere Förderung der Biokraftstoffe der zweiten Generation
(synthetische Kraftstoffe, Designer-Kraftstoffe und hier
insbesondere Biomass-to-liquid) im Vergleich zu
Biokraftstoffen der ersten Generation (Biodiesel, Pflanzenöl)
gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Insofern sind
verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einschätzung des
Gesetzgebers, diese Kraftstoffe seien wegen des
fortbestehenden Entwicklungsbedarfs und der mangelnden
Marktreife weiter besonders förderungswürdig
(BTDrucks 15/5816 sowie 16/2709 S. 18 sowie
BTDrucks. 16/8309 S. 11), nicht ersichtlich. Auch
aufgrund des Vorbringens der Beschwerdeführer lässt sich
nicht feststellen, dass die Einschätzung des Gesetzgebers
sachwidrig ist.
40
cc) Der Gesetzgeber hat Biodiesel und
Pflanzenölkraftstoffe nicht verfassungswidrig gleich
behandelt. Zwar hat sich der Gesetzgeber insgesamt für einen
Systemwechsel weg von der steuerlichen Förderung hin zu einer
ordnungsrechtlichen Lösung entschieden. Davon sind beide
Kraftstoffe betroffen. Er hat deshalb in § 50
Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 EnergieStG
für beide Kraftstoffe eine schrittweise Rückführung der
steuerlichen Förderung vorgesehen und dies hinsichtlich der
Pflanzenölkraftstoffe damit begründet, dass sich beide
Produkte von der Verwendung her ähnelten (vgl.
BTDrucks 16/1172 S. 32). Zwischen beiden
Kraftstoffen bestehen allerdings auch erhebliche
Unterschiede, insbesondere hinsichtlich der Herstellung und
den technischen Voraussetzungen der Nutzung. So bedarf
einerseits zwar die Nutzung von Pflanzenöl als Kraftstoff
besonderer technischer Maßnahmen, andererseits ist die
Herstellung von Biodiesel erheblich aufwändiger. Indessen hat
der Gesetzgeber für die Zeit bis zum 31. Dezember 2012
für beide Kraftstoffe durchaus unterschiedliche Schritte bei
der Rückführung der Steuerentlastung vorgesehen. Auch die
unmittelbare Betroffenheit von Biodiesel durch die
Beimischquote und die nur mittelbare von Pflanzenöl
unterscheidet sich nicht unerheblich. Zudem kann Pflanzenöl
auch außerhalb des Kraftstoffbereichs Verwendung finden,
wodurch weitere Absatzmöglichkeiten bestehen. Vor diesem
Hintergrund kann auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens
nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber, wenn er die
Fördergesichtspunkte als sich letztlich gegenseitig aufhebend
ansieht, die Unterschiede der beiden Kraftstoffe willkürlich
außer Acht gelassen und den Sachverhalt in einer der
Lebenserfahrung widersprechenden Art und Weise gewürdigt
hat.
41
3. Die Rückführung der Steuervergünstigung für
Pflanzenöl verletzt die Beschwerdeführer schließlich auch
nicht in ihrem Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) oder
ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Insoweit
wird wiederum auf die entsprechenden Ausführungen in dem
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juli 2007
(BVerfGK 11, 445 ) verwiesen, die hier
entsprechend gelten.
42
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.