L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni
2010
- 1 BvR 2011/07 -
- 1 BvR 2959/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2011/07 -
- 1 BvR 2959/07 -
- 1 BvR 2011/07 -,
- 1 BvR 2959/07 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus
am 8. Juni 2010 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin zu 2) wird verworfen, soweit sie sich
gegen § 31 Absatz 1 Satz 5 und Absatz 3 des Sächsischen
Gesetzes über den Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz (SächsBRKG) vom 24. Juni 2004 (Sächsisches
Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 245) richtet.
Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden
zurückgewiesen.
1
Die Beschwerdeführer, die in Sachsen
Rettungsdienstunternehmen betreiben, wenden sich mit ihren
Verfassungsbeschwerden insbesondere gegen die durch das
Sächsische Gesetz über den Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz (SächsBRKG) vom 24. Juni 2004 (SächsGVBl
S. 245) vorgeschriebene Eingliederung privater
Leistungserbringer in den öffentlichen Rettungsdienst.
2
1. Nach dem Sächsischen Gesetz über den
Brandschutz, Rettungsdienst und Katastrophenschutz umfasst
der bodengebundene Rettungsdienst die Notfallrettung und den
Krankentransport (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 SächsBRKG). Als
Notfallrettung gilt die in der Regel unter Einbeziehung von
Notärzten erfolgte Durchführung von lebensrettenden Maßnahmen
bei Notfallpatienten, die Herstellung ihrer
Transportfähigkeit und ihre unter fachgerechter Betreuung
erfolgende Beförderung in das für die weitere Versorgung
nächstgelegene geeignete Krankenhaus. Notfallpatienten sind
Kranke oder Verletzte, die sich in Lebensgefahr befinden oder
bei denen schwere gesundheitliche Schäden zu befürchten sind,
wenn sie nicht umgehend medizinische Hilfe erhalten (vgl.
§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 SächsBRKG). Krankentransport ist
die anderen Kranken, Verletzten oder sonst Hilfebedürftigen
nötigenfalls geleistete Hilfe und ihre unter fachgerechter
Betreuung erfolgende Beförderung (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 4
SächsBRKG).
3
2. Seit dem 19. Jahrhundert entwickelte
sich in Deutschland der Rettungsdienst uneinheitlich und
zunächst ohne spezielle rechtliche Vorgaben. Erst nachdem
1992 die Beförderung von kranken, verletzten oder sonst
hilfsbedürftigen Personen im Rahmen der Notfallrettung oder
des Krankentransports aus dem Anwendungsbereich des
Personenbeförderungsgesetzes herausgenommen worden war
(Art. 1 Nr. 1 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Juli 1989 S. 1547>), erließen die Länder umfassende gesetzliche
Regelungen des Rettungsdienstes.
4
Derzeit besteht in allen Ländern ein
bodengebundener Rettungsdienst in öffentlicher Trägerschaft
(im Folgenden: öffentlicher Rettungsdienst). Die Durchführung
des öffentlichen Rettungsdienstes obliegt vereinzelt der
Feuerwehr, ist aber in den meisten Ländern auf private
Hilfsorganisationen, insbesondere das Deutsche Rote Kreuz,
den Arbeiter-Samariter-Bund, den Malteser Hilfsdienst und die
Johanniter Unfallhilfe, und auf private Unternehmen
übertragen. Die rechtliche Gestaltung der Übertragung
unterscheidet sich stark. Während in Brandenburg und
Sachsen-Anhalt nur ein öffentlicher Rettungsdienst vorgesehen
ist, innerhalb dessen private Leistungserbringer mitwirken
können (Einheits- oder Eingliederungsmodell, vgl. Schulte,
Rettungsdienst durch Private, 1999, S. 43), ist in den
anderen Ländern neben dem öffentlichen auch ein
Rettungsdienst durch im eigenen Namen und auf eigene Rechnung
handelnde Unternehmer (im Folgenden: privater Rettungsdienst)
zulässig (duales System oder Trennungsmodell, vgl. Schulte,
a.a.O.). Private Rettungsunternehmer können sich dort - nach
der Erteilung entsprechender Genehmigungen - zumindest auf
dem Gebiet des Krankentransports betätigen; in Hamburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz
und Schleswig-Holstein steht ihnen grundsätzlich auch die
Notfallrettung offen. Die Ländergesetze enthalten in der
Regel eine so genannte Funktionsschutzklausel. Sinngemäß muss
oder kann danach die Genehmigung für den Betrieb eines
privaten Rettungsdienstes versagt werden, wenn anderenfalls
das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen
Rettungsdienst beeinträchtigt wird oder beeinträchtigt werden
kann.
5
3. a) Im Freistaat Sachsen bestand auf der
Grundlage des am 1. Januar 2005 außer Kraft getretenen
Gesetzes über Rettungsdienst, Notfallrettung und
Krankentransport für den Freistaat Sachsen (Sächsisches
Rettungsdienstgesetz - SächsRettDG) vom 7. Januar 1993
(SächsGVBl S. 9) neben dem öffentlichen zunächst auch
ein privater bodengebundener Rettungsdienst.
6
Die Mitwirkung im öffentlichen Rettungsdienst
bestimmte sich nach § 6 SächsRettDG. Danach übertrug der
Träger des Rettungsdienstes durch öffentlichrechtlichen
Vertrag die Durchführung von Notfallrettung und
Krankentransport auf private Hilfsorganisationen oder auf
andere Unternehmer. Daneben konnten Unternehmer auch einen
privaten Rettungsdienst betreiben (vgl. §§ 14 ff.
SächsRettDG). Hierfür war eine Genehmigung zur Notfallrettung
oder zum Krankentransport erforderlich (§ 14 Abs. 1
Satz 1 SächsRettDG). Der Unternehmer hatte den Betrieb
in eigenem Namen, auf eigene Verantwortung und auf eigene
Rechnung zu führen (§ 14 Abs. 2 SächsRettDG). Die
Genehmigung war zu versagen, wenn zu erwarten war, dass durch
ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem
funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigt wird
(§ 17 Abs. 2 SächsRettDG, Funktionsschutzklausel). Die
Genehmigung wurde für höchstens vier Jahre erteilt (§ 19
Abs. 2 SächsRettDG). Für die Neuerteilung abgelaufener
Genehmigungen galt die Funktionsschutzklausel nicht
(§ 17 Abs. 4 SächsRettDG).
7
b) Anstelle des Sächsischen
Rettungsdienstgesetzes trat am 1. Januar 2005 das
Sächsische Gesetz über den Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz (SächsBRKG) vom 24. Juni 2004 (SächsGVBl
S. 245) weitgehend in Kraft. Ziel dieses Gesetzes ist es,
durch Regelungen zum Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz einen wirksamen Schutz der Bevölkerung vor
Bränden, Unglücksfällen, öffentlichen Notständen und
Katastrophen zu gewährleisten (§ 1 Abs. 1 SächsBRKG).
Insbesondere durch § 31 Abs. 1 bis 5 SächsBRKG, der erst
am 1. Januar 2008 in Kraft trat (Art. 6 Abs. 1 des
Gesetzes zur Neuordnung des Brandschutzes, Rettungsdienstes
und Katastrophenschutzes im Freistaat Sachsen vom 24. Juni
2004
der Wechsel vom dualen System zum Eingliederungsmodell
vollzogen.
8
Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 SächsBRKG umfasst
der Rettungsdienst Notfallrettung und Krankentransport als
öffentliche Aufgabe. Aufgabenträger für den bodengebundenen
Rettungsdienst sind die Rettungszweckverbände sowie die
Landkreise und kreisfreien Städte, die sich nicht zu einem
Rettungszweckverband zusammengeschlossen haben (§ 3 Nr.
3 SächsBRKG). Grundsätzlich übertragen sie nach Durchführung
eines Auswahlverfahrens die Durchführung der Notfallrettung
und des Krankentransports durch öffentlichrechtlichen Vertrag
auf private Hilfsorganisationen oder andere Unternehmer als
Leistungserbringer; nur noch auf dieser Grundlage dürfen im
Freistaat Sachsen Notfallrettung und Krankentransport
betrieben werden (§ 31 Abs. 1 SächsBRKG).
9
Der mit den Verfassungsbeschwerden teilweise
angegriffene § 31 SächsBRKG lautet vollständig:
10
Mitwirkung im Rettungsdienst
11
(1) Notfallrettung und Krankentransport dürfen
nur auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrages
durchgeführt werden. Der Träger des Rettungsdienstes
überträgt die Durchführung der Notfallrettung und des
Krankentransportes nach einem Auswahlverfahren durch
öffentlich-rechtlichen Vertrag auf private
Hilfsorganisationen oder andere Unternehmer
(Leistungserbringer). Die Kostenträger sind im
Auswahlverfahren anzuhören; ihnen sind die
entscheidungsrelevanten Unterlagen zur Verfügung zu stellen.
Ihren Vorschlägen soll entsprochen werden; soweit ihren
Vorschlägen nicht gefolgt wird, ist dies zu begründen. Im
Auswahlverfahren und bei der Auswahlentscheidung kann die
Mitwirkung der Leistungserbringer im Katastrophenschutz
vorrangig berücksichtigt werden.
12
(2) Der Vertrag ist auf die Dauer von fünf
Jahren zu befristen. Hiervon ausgenommen sind Verträge zur
Übertragung der Durchführung von Leistungen der Luftrettung.
Diese sind auf die Dauer von acht Jahren zu befristen. Der
Träger des Rettungsdienstes hat sich zuvor zu vergewissern,
dass
13
1. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des
Betriebes gewährleistet sind,
14
2. keine Tatsachen vorliegen, die Zweifel an
der Zuverlässigkeit des Leistungserbringers oder der zur
Führung der Geschäfte bestellten Person begründen, und
15
3. der Leistungserbringer oder die zur Führung
der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist.
16
(3) Das Nähere zum Auswahlverfahren nach Absatz
1 und zur fachlichen Eignung nach Absatz 2 Nr. 3 regelt die
oberste Brandschutz-, Rettungsdienst- und
Katastrophenschutzbehörde im Landesrettungsdienstplan.
17
(4) Durch den Vertrag ist die bedarfsgerechte
Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung
und des Krankentransportes sicherzustellen. Er hat
insbesondere Bestimmungen zu enthalten, die
18
1. die Höhe der Vergütung regeln,
19
2. die dem Leistungserbringer obliegende
Betriebs- und Beförderungspflicht einschließlich der
Betriebszeiten näher bestimmen,
20
3. die Einhaltung bestimmter Eintreffzeiten
vorschreiben,
21
4. ordnungsgemäße hygienische Verhältnisse
einschließlich einer sachgerechten Desinfektion und
Dekontamination im Betrieb sicherstellen,
22
5. den Leistungserbringer verpflichten, die
Beförderungsaufträge und deren Abwicklung zu erfassen und die
Aufzeichnung auf bestimmte Zeit aufzubewahren,
23
6. die erforderliche Ausstattung, die
jederzeitige Einsatzbereitschaft der Einrichtungen sowie
24
7. die Zusammenarbeit aller im Rettungsdienst
Mitwirkenden gewährleisten.
25
(5) Der Träger des Rettungsdienstes ist zur
außerordentlichen Kündigung des Vertrages berechtigt,
wenn
26
1. Sicherheit und Leistungsfähigkeit des
Betriebes nicht mehr gewährleistet sind,
27
2. Tatsachen vorliegen, die Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Leistungserbringers oder der zur Führung
der Geschäfte bestellten Person begründen,
28
3. die im Interesse der öffentlichen Sicherheit
erlassenen Vorschriften nicht befolgt werden,
29
4. den Verpflichtungen zuwider gehandelt wird,
die dem Leistungserbringer nach diesem Gesetz oder nach den
aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften
obliegen,
30
5. den Verpflichtungen wiederholt zuwider
gehandelt wird, die der Leistungserbringer nach dem Vertrag
zu erfüllen hat, oder
31
6. der Leistungserbringer die ihm obliegenden
arbeitsrechtlichen, sozialrechtlichen oder die sich aus
seinem Unternehmen ergebenden steuerrechtlichen
Verpflichtungen wiederholt nicht erfüllt hat.
32
Darüber hinausgehende vertragliche
Kündigungsgründe bleiben unberührt. Die Kündigung kann
fristlos oder unter Bestimmung einer Frist erfolgen.
33
(6) In Kreisfreien Städten, die eine
Berufsfeuerwehr eingerichtet haben, kann der Träger des
Rettungsdienstes von der Übertragung von höchstens einem
Viertel der im Bereichsplan für die Kreisfreie Stadt
festgelegten Einsatzbereiche absehen.
34
(7) Soweit die bedarfsgerechte Versorgung mit
Leistungen des Rettungsdienstes nicht nach Absatz 1 und 6
sichergestellt ist, führt der Träger des Rettungsdienstes
diese selbst durch.
35
Der Träger des Rettungsdienstes vereinbart mit
den Kostenträgern einheitliche Entgelte für den
Rettungsdienst, die für alle in der gesetzlichen
Krankenversicherung versicherten Benutzer verbindlich sind.
Für andere Benutzer können Gebühren durch Satzung festgelegt
werden (§ 32 SächsBRKG). Die Errichtung und Unterhaltung
der Leitstellen und Rettungswachen obliegen dem Träger des
bodengebundenen Rettungsdienstes (§ 34 SächsBRKG). Die
Leitstelle ist nach § 2 Abs. 4 Satz 1 SächsBRKG eine in
der Regel bereichsübergreifende Einrichtung, die Einsätze des
Rettungsdienstes veranlasst und lenkt, die Feuerwehren
alarmiert und deren Einsätze unterstützt und die
Katastrophenschutzeinheiten alarmiert.
36
Nach der Übergangsvorschrift in § 76 Abs.
3 Satz 1 SächsBRKG fanden für Leistungserbringer, denen vor
dem 1. Januar 2005 die Durchführung von Notfallrettung und
Krankentransport genehmigt worden war, die §§ 14 bis 23
und § 29 SächsRettDG bis zum Ablauf der
Genehmigungsfrist weiterhin mit der Maßgabe Anwendung, dass
die Genehmigungen unter den Voraussetzungen der §§ 14
bis 20 SächsRettDG bis zum 31. Dezember 2008 zu verlängern
waren.
37
c) Das neue Gesetz löste neben dem Sächsischen
Rettungsdienstgesetz zum 1. Januar 2005 auch das Gesetz über
den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehren bei
Unglücksfällen und Notständen im Freistaat Sachsen
(Sächsisches Brandschutzgesetz - SächsBrandschG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 1998 (SächsGVBl S.
54) und das Gesetz über den Katastrophenschutz im Freistaat
Sachsen (Sächsisches Katastrophenschutzgesetz - SächsKatSG)
in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. März 1999
(SächsGVBl S. 145) ab.
38
d) In der Begründung des Gesetzentwurfs der
Staatsregierung (LTDrucks 3/9866) wird die Notwendigkeit
eines einheitlichen Schutzkonzepts betont. Durch das Gesetz
sollten die bestmöglichen Voraussetzungen für einen
effizienten Einsatz der für den Schutz der Bevölkerung
zuständigen Behörden, Einsatzkräfte sowie der technischen
Grundlagen geschaffen werden, um eine sachgerechte Erfüllung
der Aufgaben zu gewährleisten. Brandschutz, Rettungsdienst
und Katastrophenschutz seien durch die Vereinheitlichung
behördlicher Zuständigkeiten, die effiziente Nutzung
personeller und materieller Ressourcen und die Vernetzung der
Zusammenarbeit zwischen Feuerwehren, Rettungskräften und
Katastrophenschutzeinheiten zusammenzuführen. Außerdem sollte
unter Berücksichtigung des Berichts der Unabhängigen
Kommission Flutkatastrophe 2002 das operative Handeln
nichtpolizeilicher Gefahrenabwehr verbessert werden (vgl.
LTDrucks 3/9866, Vorblatt).
39
Der Gesetzentwurf vereinheitliche die
bisherigen Bestimmungen des Sächsischen
Rettungsdienstgesetzes, des Sächsischen Brandschutzgesetzes
und des Sächsischen Katastrophenschutzgesetzes. Das führe zu
einer Verbesserung des Bevölkerungsschutzes. Es habe sich
gezeigt, dass mit Großschadensereignissen (wie
Terroranschlägen, Zugunglücken, Flugzeugabstürzen oder
Amokläufen) jederzeit gerechnet werden müsse; diese
erforderten ein einheitliches Schutzkonzept. Die
Erforderlichkeit engerer Zusammenarbeit von Feuerwehren,
Rettungskräften und Katastrophenschutzeinheiten habe sich
auch bei der Hochwasserkatastrophe 2002 bestätigt. Die
Aufgaben der Feuerwehren, des Katastrophenschutzes und des
Rettungsdienstes beträfen (auch unterhalb der
Katastrophenschwelle) in vielen Fällen die gleichen
Lebenssachverhalte. Die Zusammenführung der Bereiche
unterstütze durch inhaltliche Vereinheitlichung und
effizientere Nutzung personeller und materieller Ressourcen
auch die Bemühungen zur Deregulierung und
Verwaltungsvereinfachung (LTDrucks 3/9866, S. 1 f.).
40
Dem Rettungsdienst als ausschließlich
öffentlichrechtlich organisiertem System der
Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr obliege die
flächendeckende und bedarfsgerechte Versorgung der
Bevölkerung mit Leistungen von Notfallrettung und
Krankentransport. Der Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr trete
insbesondere bei der Notfallrettung deutlich hervor. Aber
auch der Krankentransport müsse durch die Ausstattung des
Transportmittels und die Qualifikation des Personals
vorbereitet sein, um auftretenden Notfallsituationen wirksam
begegnen zu können. Namentlich dieser Umstand bedinge die
funktionelle Einheit von Notfallrettung und Krankentransport
(LTDrucks 3/9866, S. 3). Die Zielsetzung des
Rettungsdienstes, bedrohte Menschenleben zu erhalten, zwinge
zur Einheitlichkeit von Organisation und Durchführung in
allen Bereichen (LTDrucks 3/9866, S. 4 f.).
41
Zu § 31 Abs. 1 SächsBRKG heißt es in der
Begründung des Gesetzesentwurfs, geregelt werde die
Mitwirkung der Hilfsorganisationen und anderer Unternehmer im
Rettungsdienst. Der Träger des Rettungsdienstes sei künftig
verpflichtet, vor der vertraglichen Übertragung der
Durchführung von Notfallrettung und Krankentransport Angebote
einzuholen und ein Auswahlverfahren durchzuführen. Dadurch
werde die Vergabe von Leistungen des Rettungsdienstes
transparenter. Außerdem seien die Gesichtspunkte der
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit stärker zu beachten. Die
Berücksichtigung der Mitwirkung im Katastrophenschutz diene
der engen Verzahnung beider Bereiche (LTDrucks 3/9866, S.
23).
42
a) Der Beschwerdeführer zu 1) ist seit 1992
Inhaber eines einzelkaufmännisch geführten privaten
Rettungsdienstunternehmens in W. Er hatte eine bis zum
31. Dezember 2008 befristete Genehmigung zur
Durchführung von Notfallrettung und Krankentransport. Der
Beschwerdeführer beschäftigt fest angestellte Mitarbeiter,
unterhält etliche Krankenkraftwagen und betreibt eine
Einsatzzentrale. Den weit überwiegenden Teil seiner Einsätze
erbringt er im privaten Rettungsdienst; zu weiteren Fahrten
wird er von der Rettungsleitstelle Z. beauftragt. Seit Januar
2009 übt der Beschwerdeführer seine Tätigkeit einstweilen bis
zur Entscheidung über die vorliegende Verfassungsbeschwerde
aufgrund einer Vergleichsvereinbarung mit dem zuständigen
Rettungszweckverband aus.
43
b) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung
von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch
§ 31 SächsBRKG insofern, als Notfallrettung und
Krankentransport nur auf der Grundlage eines
öffentlichrechtlichen Vertrags durchgeführt werden dürfen,
durch den der Träger des Rettungsdienstes die Durchführung
der Notfallrettung und des Krankentransports nach einem
Auswahlverfahren auf die Leistungserbringer überträgt.
44
§ 31 SächsBRKG sei mit Art. 12 Abs.
1 GG unvereinbar. Seine Tätigkeit als selbständiger
Rettungsdienstunternehmer sei ein durch Art. 12 Abs. 1
GG geschützter Beruf. § 31 Abs. 1 SächsBRKG greife
in die Berufsfreiheit ein. Es werde ein Verwaltungsmonopol
errichtet, welches das eigenverantwortliche Anbieten von
Rettungsdienstleistungen gegenüber Dritten am freien Markt
ausschließe. Der Rettungsdienst dürfe nur noch durch die
Träger des Rettungsdienstes wahrgenommen werden. Die mit der
Durchführung beauftragten Privaten seien nur
Verwaltungshelfer. Es handele sich daher im
verfassungsrechtlichen Sinne um einen anderen Beruf als den
des Unternehmers.
45
Der Eingriff sei nicht gerechtfertigt.
Staatliche Monopole seien an den gleichen Anforderungen zu
messen wie objektive Berufszulassungsschranken. § 31
Abs. 1 SächsBRKG fehle bereits die Zielsetzung, schwere
Gefahren für überragend wichtige Gemeinschaftsgüter
abzuwehren. Es lasse sich dem Gesetz und seiner Begründung
kein Hinweis darauf entnehmen, warum sich der Gesetzgeber für
die Errichtung eines Verwaltungsmonopols entschieden habe.
Soweit der Gesetzgeber möglicherweise das Ziel verfolgt haben
sollte, die Auslastung und damit die Wirtschaftlichkeit und
Funktionsfähigkeit des flächendeckenden öffentlichen
Rettungsdienstes durch die Verhinderung privater Konkurrenz
zu sichern, sei die Schaffung des Verwaltungsmonopols
jedenfalls weder erforderlich noch angemessen. Dem
Gesetzgeber hätten zur Erreichung dieses Ziels ebenso
geeignete, aber weniger einschneidende Mittel zur Verfügung
gestanden. Eine Auswertung der praktischen Erfahrungen habe
der Gesetzgeber nicht vorgenommen. Allerdings stehe die
fehlende Erforderlichkeit der Maßnahme aufgrund tatsächlicher
Erfahrungen aus der Vergangenheit fest. Die für die
Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes
erforderliche Auslastung sei bereits durch die
Funktionsschutzklausel in § 17 Abs. 2 SächsRettDG
effektiv geschützt. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass
sich die Existenz eines freien privaten Rettungsdienstes im
Freistaat Sachsen nicht bewährt hätte. Soweit danach
§ 31 Abs. 1 SächsBRKG allein dem Schutz vor
privater Konkurrenz diene, sei dies kein legitimes Ziel, das
einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen
könne. Selbst wenn man die Einführung des Verwaltungsmonopols
noch für erforderlich halte, sei es ihm gegenüber
unverhältnismäßig. Er genieße Vertrauensschutz, weil nach der
alten Rechtslage bei Erfüllung der Eignungsvoraussetzungen
ein gebundener Anspruch auf die Wiedererteilung auslaufender
Genehmigungen bestanden habe. Seine konkreten
unternehmerischen Tätigkeiten hätten den öffentlichen
Rettungsdienst nicht beeinträchtigt. Dennoch werde ihm jede
weitere Betätigung als Rettungsdienstunternehmer unmöglich
gemacht. Geboten sei eine Bestandsschutzregelung für
Genehmigungsinhaber, die einen Anspruch auf dauerhafte
Integration in den öffentlichen Rettungsdienst vorsehe.
Zumindest hätte es einer Entschädigungsregelung bedurft.
46
§ 31 SächsBRKG sei auch mit Art. 14
Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 14 Abs. 1 GG schütze
sein Betriebs- und Anlagevermögen sowie das Vertrauen in den
Fortbestand seines Unternehmens. In den Bestand dieses
Eigentums werde unverhältnismäßig eingegriffen, weil er sein
Unternehmen ohne Ausgleich aufgeben müsse.
47
2. a) Die Beschwerdeführerin zu 2), eine
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, ist seit 1990 als
privates Rettungsdienstunternehmen in L. tätig. Sie hatte bis
zum 31. Dezember 2008 befristete Genehmigungen zur
Durchführung von Notfallrettung und Krankentransport. Die
Beschwerdeführerin beschäftigt fest angestellte Mitarbeiter,
betreibt eine eigene Leitstelle mit eigener Rufnummer und
eine Rettungswache und verfügt über zahlreiche
Krankenkraftwagen. Seit Januar 2009 übt die
Beschwerdeführerin ihre Tätigkeit zunächst aufgrund einer
Duldung, später aufgrund eines zuletzt bis Ende 2010
befristeten Vertrags mit der Stadt L. aus.
48
b) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung
von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG. Darüber hinaus rügt
sie einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG durch die
Regelung in § 31 Abs. 3 SächsBRKG und einen Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch § 31 Abs. 1 Satz 5
SächsBRKG.
49
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG sei
mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar. Ihre Tätigkeit als
Unternehmerin im Rettungsdienst sei ein eigenständiger Beruf.
Diesen Beruf könne sie aufgrund der angegriffenen Regelung,
durch die ein Verwaltungsmonopol geschaffen werde, nicht mehr
ausüben. Die Schaffung eines Verwaltungsmonopols wirke wie
eine objektive Berufszulassungsregelung. Soweit nur noch die
Möglichkeit bestehe, als Verwaltungshelfer an der
Durchführung des öffentlichen Rettungsdienstes mitzuwirken,
sei der Zugang zu dieser Tätigkeit durch das Auswahlverfahren
ebenfalls objektiv begrenzt.
50
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG sei
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die objektive
Zulassungsbeschränkung sei nicht zur Abwehr nachweisbarer
oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein
überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten. Es
sei bereits zweifelhaft, ob der Regelung ein legitimer Zweck
zugrunde liege. Die allgemeinen Ziele des Gesetzes seien zwar
nicht zu beanstanden. Welchen Zweck allerdings die
Abschaffung des privaten Rettungsdienstes verfolge, sei
unklar. Fiskalische Gründe reichten zur Rechtfertigung nicht
aus. An einer transparenteren Vergabe öffentlicher Aufträge
bestehe zwar durchaus ein öffentliches Interesse; hierfür sei
allerdings die Durchführung eines gemeinschaftsweiten
Vergabeverfahrens erforderlich.
51
Unterstelle man einen legitimen Zweck, so sei
das Verwaltungsmonopol zur bedarfs- und fachgerechten
Versorgung der Bevölkerung grundsätzlich geeignet. Ebenso sei
ein Auswahlverfahren grundsätzlich ein geeignetes Mittel für
eine transparente Auftragsvergabe. Zur Erreichung von
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sei die Neuregelung
hingegen ungeeignet. Eine Kostensenkung durch Auswahl des
günstigsten Anbieters komme zwar beim ersten Auswahlverfahren
in Betracht. Da die nicht ausgewählten privaten
Rettungsdienstunternehmen aber ihre Tätigkeit einstellen
müssten, werde es danach keine Leistungserbringervielfalt und
damit bei der nächsten Auswahl keinen Kosten begrenzenden
Wettbewerb mehr geben.
52
Die Schaffung eines Verwaltungsmonopols sei
nicht erforderlich. Es sei nicht erkennbar, weshalb der
öffentliche Rettungsdienst gegen einen ruinösen Wettbewerb
durch Überkapazitäten nicht wie in den meisten Ländern
weiterhin mit Hilfe der Funktionsschutzklausel geschützt
werden könne. Zwar errichte die Funktionsschutzklausel
ebenfalls eine objektive Berufszulassungsschranke. Sie sei
aber das mildere Mittel. Ein Beurteilungs- und
Prognosespielraum komme dem Gesetzgeber insoweit wegen der
positiven Erfahrungen mit dem privaten Rettungsdienst im
Freistaat Sachsen nicht zugute. Auch müsse die sinnvolle
Vereinheitlichung der Zuständigkeiten von Brandschutz,
Rettungsdienst und Katastrophenschutz nicht zu einem Wegfall
des privaten Rettungsdienstes führen. Die Zusammenarbeit mit
dem öffentlichen Rettungsdienst habe in der Vergangenheit
sowohl in der Notfallrettung als auch beim Krankentransport
reibungslos funktioniert. Dem Auswahlverfahren im
öffentlichen Rettungsdienst spreche man hingegen die
Erforderlichkeit im Hinblick auf die Schaffung von
Transparenz nicht ab.
53
Jedenfalls sei die angegriffene Regelung nicht
verhältnismäßig im engeren Sinne. Nach der alten Rechtslage
habe sie bei Erfüllung der Eignungsvoraussetzungen einen
zwingenden Anspruch auf Wiedererteilung der Genehmigungen
gehabt. Die ihr nunmehr verbliebene bloße Chance auf
Beteiligung am öffentlichen Rettungsdienst sei zudem
beschränkt durch die Möglichkeit der Bevorzugung der
Mitwirkenden im Katastrophenschutz. Momentan seien
ausschließlich die Hilfsorganisationen im Katastrophenschutz
tätig, weil diesen nach altem Recht die Mitwirkung
vorbehalten gewesen sei und aktuell kein Bedarf an weiteren
Mitwirkenden bestehe. Selbst wenn man die generelle
Verhältnismäßigkeit eines Verwaltungsmonopols für die
Notfallrettung unterstelle, gelte das nicht für den
Krankentransport. Von einer gesteigerten Gefahrenlage könne
insofern nicht ausgegangen werden. Auch die historische
Entwicklung spreche gegen die Monopolisierung. Ihr gegenüber
sei die Neuregelung jedenfalls unzumutbar, weil sie sich auf
Vertrauensschutz berufen könne. Der Gesetzgeber hätte ihr
unbefristeten Bestandsschutz gewähren müssen. Sie erbringe
zuverlässig Rettungsdienstleistungen und erfülle alle
Anforderungen. Nach der früheren Rechtslage habe sie einen
gebundenen Anspruch auf Verlängerung ihrer befristeten
Genehmigungen gehabt. Im Vertrauen hierauf habe sie
erhebliche Investitionen getätigt sowie Mitarbeiter
ausgebildet und angestellt.
54
Auch die Verordnungsermächtigung des § 31
Abs. 3 SächsBRKG verletze Art. 12 Abs. 1 GG. § 31
Abs. 3 SächsBRKG sei derart unbestimmt, dass die
Voraussetzungen für einen Eingriff in die Berufswahlfreiheit
nicht gewahrt seien und die Norm den Anforderungen von
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht genüge.
55
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG sei
ferner mit Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar. Durch das
Verwaltungsmonopol werde ungerechtfertigt in ihren
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb
eingegriffen.
56
§ 31 Abs. 1 Satz 5 SächsBRKG verletze
schließlich den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG. Indem die Mitwirkung der Leistungserbringer im
Katastrophenschutz vorrangig berücksichtigt werden könne,
würden ohne berechtigten Grund die Hilfsorganisationen, die
nach der früheren Rechtslage als einzige am
Katastrophenschutz mitwirken konnten, gegenüber privaten
Unternehmen bevorzugt. Da der Bedarf im Katastrophenschutz
derzeit gedeckt sei, sei es ihr nicht möglich, ebenfalls am
Katastrophenschutz mitzuwirken, obwohl sie ihre Bereitschaft
hierzu erklärt habe und ihre allgemeine Eignung vom
zuständigen Ministerium anerkannt worden sei. Die
Privilegierung führe demnach zu einem Monopol der
Hilfsorganisationen im Rettungsdienst.
57
Zu den Verfassungsbeschwerden haben namens der
jeweiligen Landesregierung das Sächsische Staatsministerium
der Justiz, der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei, das
Ministerium der Justiz des Landes Brandenburg, der Senator
für Inneres und Sport der Freien Hansestadt Bremen, der
Präses der Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg,
die Hessische Staatskanzlei, das Justizministerium
Mecklenburg-Vorpommern, die Niedersächsische Staatskanzlei,
das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
Landes Nordrhein-Westfalen, das Ministerium der Justiz des
Landes Rheinland-Pfalz, das Justizministerium des Freistaats
Thüringen sowie das Bundesverwaltungsgericht Stellung
genommen.
58
1. Das Sächsische Staatsministerium der Justiz
hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls
für unbegründet. Den Beschwerdeführern fehle die
Beschwerdebefugnis; denn sie seien auf eine Teilnahme am
Auswahlverfahren und ein gerichtliches Vorgehen gegen eine
eventuelle negative Auswahlentscheidung zu verweisen.
59
Ein etwaiger Eingriff in Art. 12 Abs. 1
GG sei gerechtfertigt. Der Staat sei nicht gehindert, sich
zur Erfüllung seiner Aufgaben privater Unternehmer zu
bedienen. Wenn er sich für ein solches Modell entscheide, sei
er insbesondere durch Art. 3 Abs. 1 GG, aber auch durch
das Unionsrecht verpflichtet, verschiedenen Anbietern
grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten einzuräumen, sich um
die Übernahme einer entsprechenden Aufgabenerfüllung zu
bemühen. Nach der alten Rechtslage seien einerseits die
Verträge mit den Hilfsorganisationen, andererseits die
Genehmigungen regelmäßig verlängert worden. Wegen der
Funktionsschutzklausel habe dadurch faktisch ein
geschlossenes System der etablierten Anbieter mit einer
Abschottung des Marktes gegenüber neuen Bewerbern bestanden.
Das Sächsische Gesetz über den Brandschutz, Rettungsdienst
und Katastrophenschutz habe die Parallelität von Genehmigung
und öffentlichrechtlichem Vertrag beseitigt und ein
Verwaltungsmonopol geschaffen. Durch das neue
Auswahlverfahren seien die rechtlichen Rahmenbedingungen für
einen allen Anbietern offen- stehenden, an
marktwirtschaftlichen Aspekten orientierten Rettungsdienst
erst geschaffen worden. Es sei gerade ein Ziel der
Neuregelung gewesen, die privaten Rettungsdienstunternehmen
besser in den hoheitlichen Rettungsdienst einzubinden.
Daneben seien eine effektivere und wirtschaftlichere
Gestaltung des Rettungsdienstes und eine Erhöhung der
Transparenz der Vergabe bezweckt worden.
60
Vor diesem Hintergrund sei der Eingriff in die
Berufsfreiheit der Beschwerdeführer von dem überragend
wichtigen Gemeinschaftsgut der effektiven Sicherung der
Gesundheit der Bevölkerung bei gleichzeitiger hinreichender
wirtschaftlicher Absicherung der Beteiligten gerechtfertigt.
Die Gewährleistung des flächendeckenden Rettungsdienstes sei
essentielle Aufgabe des Staates. Eine optimale Versorgung der
Bevölkerung mit Leistungen des Rettungsdienstes erfordere
eine Bereichsplanung, die die Qualität der Versorgung und
nicht wirtschaftliche Erfordernisse in den Vordergrund
stelle. Die Rettungswachenbereiche und -standorte müssten im
Hinblick auf den tatsächlichen Bedarf flexibel planbar sein,
während die Genehmigungsinhaber wegen des Bestandsschutzes
immer nur im Rahmen der Gegebenheiten ihres Sprengels hätten
berücksichtigt werden können. Ein weiterer Grund der
Monopolisierung liege in der Funktion der
Rettungsleitstellen. Zur optimalen Sicherstellung
insbesondere der Notfallrettung müssten die
Rettungsleitstellen für alle Rettungswachen und damit für
alle Leistungserbringer im Rettungsdienstbereich zuständig
sein. Aus Effizienzgesichtspunkten gerade im Großschadens-
und Katastrophenfall sollten einheitliche und größere
Rettungsleitstellen geschaffen werden. Das Nebeneinander
mehrerer Leitstellen im selben Dienstbereich müsse beseitigt
werden. Die Zusammenführung der Planungs- und
Organisationshoheit ausschließlich in öffentlicher Hand sei
darüber hinaus im Interesse eines wirtschaftlichen
Rettungsdienstes erfolgt. Doppelvorhaltungen seien
ausgeschlossen; die Leitstellen könnten umfassend und
kostengünstig arbeiten. Auch die Zusammenfassung von
Notfallrettung und Krankentransport diene diesem Ziel.
Krankentransport sei wirtschaftlicher als Notfallrettung,
weil unbedingte Einsatzbereitschaft und Verfügbarkeit der
Rettungsmittel nicht so sehr im Vordergrund stünden. So
fänden Krankentransporte regelmäßig zu den üblichen
Arbeitszeiten statt. Diese Verknüpfung aus Gründen der
Kosteneffizienz sei zulässig.
61
Gegenüber dem überragenden öffentlichen
Interesse an einem ordnungsgemäßen, leistungsfähigen und
kostengünstigen Rettungsdienst müsse das Interesse des
Unternehmers an einer unveränderten Berufsausübung
zurücktreten. Art. 12 GG gewähre keinen Bestandsschutz
gegen eine Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen der
Berufsbetätigung. Den Unternehmern sei durch die
Übergangsregelung eine angemessene Übergangsfrist eingeräumt
worden. Das vorgesehene Auswahlverfahren biete jedem bisher
im Rettungsdienst tätigen Unternehmer die gleiche Chance der
Teilnahme.
62
Ferner liege keine Verletzung von Art. 14
Abs. 1 GG vor. Die Beschwerdeführer genössen keinen
Vertrauensschutz, weil ihnen Genehmigungen lediglich auf vier
Jahre erteilt worden seien. Soweit sie nach damaligem Recht
von einem Wiedererteilungsanspruch ausgegangen seien, habe
kein Anspruch darauf bestanden, dass diese gesetzlichen
Rahmenbedingungen erhalten blieben.
63
2. Der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei
teilt mit, das dortige Verwaltungsmonopol in der
Notfallrettung sei geschaffen worden, weil zuvor ein
unkoordiniertes Nebeneinander des Einsatzgeschehens bestanden
habe. Da es neben den öffentlichen Rettungsleitstellen
zahlreiche private Unternehmerzentralen gegeben habe, seien
teils zu viele Einsatzmittel zu Unglückstellen gerufen
worden, die andernorts gefehlt hätten, teils seien nicht die
nächst gelegenen Rettungsmittel alarmiert worden. Die
zentrale Disposition aller Rettungsmittel in einer
monopolisierten öffentlichen Notfallrettung habe sich
bewährt. Im Krankentransport seien auch Privatunternehmer mit
eigenen Zentralen tätig. Da Leistungen des Krankentransports
nicht zeitkritisch seien, gebe es keine Dispositionsprobleme.
Nachteile gebe es allerdings im wirtschaftlichen Bereich. Die
Unterschiede in Organisation und Finanzierung zwischen
öffentlichem und privatem Rettungsdienst verhinderten einen
Wettbewerb mit marktkonformen Lösungen.
64
3. Das Ministerium der Justiz des Landes
Brandenburg weist darauf hin, dass in Brandenburg einzelne
private Unternehmen innerhalb einer Art Verwaltungsmonopol
tätig seien.
65
4. Der Senator für Inneres und Sport der
Freien Hansestadt Bremen erläutert, in der Stadtgemeinde
Bremen werde der Krankentransport ausschließlich, in
Bremerhaven überwiegend von privaten Unternehmern betrieben.
Seit der Zulassung privater Unternehmer sei die Anzahl der
Krankentransporteinsätze signifikant gestiegen. Das führe zu
Kostensteigerungen im Gesundheitswesen. Der öffentliche
Rettungsdienst sei zur flächendeckenden Vorhaltung von
Rettungsmitteln verpflichtet, obwohl die Einsatzzahlen
rückläufig seien, wodurch die Kosten jedes einzelnen
Einsatzes stiegen.
66
5. Der Präses der Justizbehörde der Freien und
Hansestadt Hamburg erklärt, der öffentliche Rettungsdienst
werde durch die Feuerwehr und die Hilfsorganisationen
durchgeführt; von der Möglichkeit der Beteiligung Dritter
werde kein Gebrauch gemacht. Neben dem öffentlichen
Rettungsdienst würden Krankentransporte und in einem Fall
auch Notfallrettung durch private Unternehmen durchgeführt.
Die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes in seiner
Gesamtheit werde hierdurch nicht beeinträchtigt.
67
6. Die Hessische Staatskanzlei teilt mit, dass
in einigen Rettungsdienstbereichen private Rettungsdienst-
und Krankentransportunternehmen tätig seien. Der Betrieb
eigener Dispositionszentralen verunsichere die Patienten,
mache eine zentrale Patienten- und Bettensteuerung unmöglich
und erschwere in besonderen Einsatzlagen den Zugriff der
Zentralen Leitstelle auf die Fahrzeuge. Auch würden die
Fahrzeuge sehr wirtschaftsorientiert vorgehalten.
68
7. Das Justizministerium
Mecklenburg-Vorpommern berichtet, es seien verschiedene
Unternehmen ausschließlich im Krankentransport tätig.
Überwiegend seien gute Erfahrungen gemacht worden; nur in
Einzelfällen habe es Probleme gegeben. Aufgrund der
Funktionsschutzklausel seien negative Auswirkungen auf die
Funktionsfähigkeit vermieden worden.
69
8. Die Niedersächsische Staatskanzlei teilt
mit, zu den Auswirkungen des Nebeneinanders von öffentlichem
Rettungsdienst und privatem Krankentransport gebe es keine
Erkenntnisse.
70
9. Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und
Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen erläutert, dort
seien, bis auf einige Ausnahmen, private Unternehmen nur im
Krankentransport tätig. Das Nebeneinander von privatem und
öffentlichem Rettungsdienst habe zum Teil massive
Auswirkungen auf die Kosten- und Ertragslage des öffentlichen
Rettungsdienstes. Da die privaten Unternehmen ihre Leistungen
unter anderem wegen fehlender Sicherstellungsverpflichtungen
preiswerter anbieten könnten, sei bei einigen Aufgabenträgern
der Krankentransport massiv zurückgegangen. Wegen
gleichbleibender Vorhaltekosten hätten die kostendeckenden
Gebühren erhöht werden müssen.
71
10. Das Ministerium der Justiz des Landes
Rheinland-Pfalz verweist auf eine sehr begrenzte Zahl
privater Unternehmen in der Notfallrettung oder dem
Krankentransport. Erkenntnisse über die Auswirkungen lägen
nicht vor. Rettungsdienst sei Teil der hoheitlichen Aufgabe
der Daseinsvorsorge und Gefahrenabwehr. Neue Anbieter seien
erst zuzulassen, wenn der Bedarf nicht mehr gedeckt werden
könne. Das habe der Europäische Gerichtshof durch Urteil vom
25. Oktober 2001 (Rs. C-475/99, Ambulanz Glöckner, Slg. 2001,
I-8089) gebilligt.
72
11. Das Justizministerium des Freistaates
Thüringen berichtet von wenigen privaten Unternehmen im
Rettungsdienst. Qualitative Unterschiede bei der
Einsatzdurchführung gebe es nicht. Bei Einbeziehung weiterer
privater Leistungserbringer sei mit hoher Wahrscheinlichkeit
davon auszugehen, dass sich die Vorhaltekosten insbesondere
in der Notfallrettung erhöhten und sich die Auslastung
verringere. Das würde sich über die Benutzungsentgelte
negativ auf die Sozialversicherungsbeiträge auswirken. Auch
würde die ausgewogene Auftragsverteilung durch die Zentrale
Leitstelle erschwert werden.
73
12. Der 3. Revisionssenat des
Bundesverwaltungsgerichts verweist auf seine Entscheidungen
vom 3. November 1994 (3 C 17.92, NJW 1995, S. 3067), 26.
Oktober 1995 (3 C 10.94, NJW 1996, S. 1608), 17. Juni 1999 (3
C 20.98, NVwZ-RR 2000, S. 213) und 8. November 2004 (3 B
36.04, Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 12) und sieht in den
Verfassungsbeschwerden keinen Anlass, davon abzugehen.
74
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 1) ist zulässig, jedoch nicht begründet,
die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2) ist
teilweise unzulässig und im Übrigen nicht begründet.
75
Während die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 1) insgesamt zulässig ist, gilt dies für
die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2) nicht
in jeder Hinsicht.
76
1. Beide Verfassungsbeschwerden richten sich
in zulässiger Weise unmittelbar gegen die durch § 31
Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG getroffene Regelung, nach
der Notfallrettung und Krankentransport nur auf der Grundlage
eines öffentlichrechtlichen Vertrags durchgeführt werden
dürfen, durch den der Träger des Rettungsdienstes die
Durchführung der Notfallrettung und des Krankentransports
nach einem Auswahlverfahren auf private Hilfsorganisationen
oder andere Unternehmer als Leistungserbringer überträgt.
Durch diese Bestimmung sind beide Beschwerdeführer selbst,
gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen
(vgl. BVerfGE 115, 118 ; stRspr).
77
a) Durch den in der angegriffenen Vorschrift
normierten Übergang zum Eingliederungsmodell sind die
Beschwerdeführer beschwert. Nach ihrem Vorbringen erscheint
es zumindest möglich, dass die Beschwerdeführer durch die
Neuordnung des Rettungsdienstes im Freistaat Sachsen und den
damit verbundenen Systemwechsel in ihrer durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit verletzt werden. Bis zum
Inkrafttreten des § 31 SächsBRKG war im Freistaat
Sachsen ein duales System aus öffentlichem und privatem
Rettungsdienst verwirklicht. Das zunächst geltende Sächsische
Rettungsdienstgesetz regelte Notfallrettung und
Krankentransport zwar als öffentliche Aufgabe, sah aber
daneben auch die Zulassung privater Unternehmer zum
Rettungsdienst vor (vgl. § 1 Abs. 1 SächsRettDG). Die
hierfür erforderlichen Genehmigungen waren den
Beschwerdeführern jeweils gemäß § 14 Abs. 1
SächsRettDG erteilt worden. Auf dieser Grundlage waren sie
nach Maßgabe des § 14 Abs. 2 SächsRettDG zur
Notfallrettung und zum Krankentransport im eigenen Namen, auf
eigene Verantwortung und auf eigene Rechnung tätig, wirkten
also nicht etwa aufgrund eines öffentlichrechtlichen Vertrags
nach § 6 SächsRettDG an dem öffentlichen Rettungsdienst
mit. Diese berufliche Betätigung ist den Beschwerdeführern
unter der Geltung des § 31 Abs. 1 SächsBRKG in
zweifacher Hinsicht verstellt. Zunächst können sie seit
Inkrafttreten dieser Bestimmung ihre
Rettungsdienstunternehmen nur noch betreiben, wenn und soweit
ihnen der Träger des Rettungsdienstes die Notfallrettung und
den Krankentransport durch öffentlichrechtlichen Vertrag
überträgt. Zudem sind die Beschwerdeführer, selbst wenn sie
das hierfür erforderliche Auswahlverfahren erfolgreich
abschließen und ihnen Tätigkeiten im Rettungsdienst
übertragen werden, in ihrer beruflichen Tätigkeit stärker
eingeschränkt als zuvor; denn ihre Unternehmen werden nun in
den öffentlichen Rettungsdienst eingegliedert. Übertragen
wird ihnen lediglich der tatsächliche Vollzug der
Notfallrettung und des Krankentransports, während
Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenverantwortung beim Träger
des Rettungsdienstes verbleiben.
78
b) Die angegriffene Norm betrifft die
Beschwerdeführer unmittelbar; denn es bedarf keines weiteren
Vollzugsaktes, um die Rechtsstellung der Beschwerdeführer zu
verändern (vgl. BVerfGE 115, 118 ; stRspr).
§ 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG wirkt direkt auf
die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ein. Die Vorschrift
erlaubt Notfallrettung und Krankentransport ausschließlich
auf der Grundlage eines öffentlichrechtlichen Vertrags und
der Eingliederung privater Unternehmer in den öffentlichen
Rettungsdienst. Die damit zwangsläufig verbundene Untersagung
des Betriebs eines privaten Rettungsdienstes wirkt aus sich
heraus und bedarf keines Vollzugsaktes. Insbesondere bedurfte
es keiner Aufhebung der den Beschwerdeführern aufgrund der
vormaligen Rechtslage erteilten Genehmigungen, nachdem diese
gemäß der in § 76 Abs. 3 Satz 1 SächsBRKG gesetzlich
geregelten Befristung zum 31. Dezember 2008 ausgelaufen sind.
Seither sind die Beschwerdeführer durch die angegriffene
Neuregelung auch gegenwärtig betroffen.
79
2. Während der Beschwerdeführer zu 1)
ausweislich der Begründung seiner Verfassungsbeschwerde das
Auswahlverfahren sowie die Einzelheiten der
Vertragsgestaltung nicht angreift, wendet sich die
Beschwerdeführerin zu 2) auch gegen die durch § 31 Abs.
1 Satz 5 SächsBRKG eingeräumte Möglichkeit, bei der
Auswahlentscheidung Bewerber, die im Katastrophenschutz
mitwirken, vorrangig zu berücksichtigen, sowie gegen die
Ermächtigung in § 31 Abs. 3 SächsBRKG zur näheren
Regelung des Auswahlverfahrens durch den
Landesrettungsdienstplan. Insoweit steht allerdings der
Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde bereits der in
§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende
Grundsatz der Subsidiarität entgegen.
80
Hiernach ist eine Verfassungsbeschwerde
unzulässig, wenn der Beschwerdeführer vor Anrufung des
Bundesverfassungsgerichts in zumutbarer Weise Rechtsschutz
durch die Fachgerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 71, 305
; 74, 69 ). Es gehört zu den
Aufgaben eines jeden Gerichts, im Rahmen seiner Zuständigkeit
bei Verfassungsverletzungen Rechtsschutz zu gewähren. Dies
hat die Beschwerdeführerin zu 2) nicht beachtet; denn im
Hinblick auf die von ihr gerügten Verfassungsverstöße sowohl
in Gestalt der Bevorzugung von Leistungserbringern im
Katastrophenschutz gemäß § 31 Abs. 1 Satz 5 SächsBRKG
als auch in Gestalt der Verordnungsermächtigung in § 31
Abs. 3 SächsBRKG ist es ihr möglich und zumutbar, zunächst
den Rechtsweg zu den Fachgerichten zu beschreiten.
81
Dass dieser Rechtsweg für
Auswahlentscheidungen ab Erreichen des Schwellenwertes
eröffnet ist, steht jedenfalls aufgrund der Rechtsprechung
des Bundesgerichtshofs fest, wonach das in § 31
SächsBRKG vorgesehene Auswahlverfahren als Vergabeverfahren
im Sinne des § 97 Abs. 1 des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) durchzuführen ist (vgl. BGHZ
179, 84). In Anbetracht des von § 31 Abs. 1 Satz 2
SächsBRKG vorgegebenen Vertragsgegenstands der Übertragung
von Notfallrettung und Krankentransport sowie der
vorgegebenen Vertragslaufzeit von jeweils fünf Jahren
(§ 31 Abs. 2 Satz 1 SächsBRKG) gibt es im vorliegenden
Fall auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass der hier
maßgebliche Schwellenwert von 211.000 € (vgl. § 2
der Vergabeverordnung) unterschritten sein könnte. Damit sind
für die Beschwerdeführerin zu 2) auch die
Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet, welche das im Vierten
Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen geregelte
Vergaberechtsregime namentlich mit der sofortigen Beschwerde
zum Oberlandesgericht nach erfolgloser Anrufung der
Vergabekammer eröffnet. Es steht ihr frei, den
Vergaberechtsweg zu beschreiten, sollte zu ihren Lasten eine
auf der Anwendung von § 31 Abs. 1 Satz 5 SächsBRKG
beruhende Auswahlentscheidung ergehen.
82
Der Beschwerdeführerin zu 2) ist der Verweis
auf den Vergaberechtsweg auch zumutbar. Das
Vergabenachprüfungsverfahren bietet grundsätzlich umfassenden
Rechtsschutz, bevor der Zuschlag erteilt werden darf
(§ 115 Abs. 1 GWB) und hierdurch vollendete Tatsachen
geschaffen werden. Soweit die Beschwerdeführerin zu 2) bei
Erhebung der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht hatte, das
Beschreiten des Rechtswegs sei ihr unzumutbar, weil sie ab
dem 1. Januar 2009 nicht mehr befugt sei, Rettungsdienst
zu betreiben, so dass sie die Dauer eines
Vergabenachprüfungsverfahrens nicht überbrücken könne, hat
sich die Situation inzwischen grundlegend verändert. Die
Beschwerdeführerin zu 2) darf nunmehr aufgrund des mit der
Stadt L. geschlossenen Vertrags vom 4. Juni 2009 und des
Änderungsvertrags vom 15. Dezember 2009 zunächst bis zum
31. Dezember 2010 weiter privaten Rettungsdienst betreiben
und kann anschließend bei Fortbestehen der unsicheren
Rechtslage eine Verlängerung beanspruchen. Damit besteht
aktuell keine Gefahr, dass die Beschwerdeführerin zu 2) ihren
Betrieb einstellen muss, während sie den Vergaberechtsweg
beschreitet.
83
Soweit die Verfassungsbeschwerden hiernach
zulässig sind, bleiben sie in der Sache selbst ohne Erfolg.
Der durch die angegriffenen Bestimmungen in § 31
Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG geregelte Systemwechsel zu
einem ausschließlich öffentlichen Rettungsdienst verletzt die
Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten. Zwar greift die
Neuordnung des Rettungsdienstes im Freistaat Sachsen in die
Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ein;
dies ist jedoch mit Blick auf die verfolgten Gemeinwohlziele
gerechtfertigt.
84
1. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab für
die angegriffenen Regelungen ist das Grundrecht der
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, nicht hingegen
auch die - von den Beschwerdeführern ebenfalls als verletzt
gerügte - Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die
Eigentumsgarantie schützt das Erworbene, also die Ergebnisse
geleisteter Arbeit, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den
Erwerb, mithin die Betätigung selbst. Da sich die
Beschwerdeführer gegen Regelungen wenden, die ihre Erwerbs-
und Leistungstätigkeit als Rettungsdienstunternehmer
beeinträchtigen, ist allein der Schutzbereich der
Berufsfreiheit berührt (vgl. BVerfGE 121, 317 ).
Die Begrenzung der Innehabung und Verwendung vorhandener
Vermögensgüter, für die der Schutz des Art. 14 GG
grundsätzlich in Betracht kommt, sowie der Wertverlust der
unternehmerischen Einheit sind dabei nur mittelbare Folgen
der angegriffenen Handlungsbeschränkung; Art. 14 Abs. 1
GG wird daher von Art. 12 Abs. 1 GG als dem sachnäheren
Grundrecht verdrängt (vgl. BVerfGE 102, 26 ).
85
2. Durch Art. 12 Abs. 1 GG wird neben der
freien Berufsausübung auch das Recht geschützt, einen Beruf
frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Dauer
angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer
Lebensgrundlage zu verstehen. Angesichts dieses weiten
Berufsbegriffs ist das Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 3
GG auch auf juristische Personen des Privatrechts - wie hier
die Beschwerdeführerin zu 2) - anwendbar (vgl. BVerfGE 102,
197 ; stRspr).
86
Bei der gewerblichen Tätigkeit des
Rettungsdienstunternehmers, wie sie beide Beschwerdeführer
ausüben, handelt es sich um einen eigenständigen Beruf. Dem
steht die vergleichsweise geringe Zahl der Berufsangehörigen
nicht entgegen, weil bei einem beschränkten Betätigungsfeld
die Zahl der Angehörigen des Spezialberufs von Natur aus
begrenzt ist (vgl. BVerfGE 17, 269 ). Wichtiges
Indiz für die Annahme eines eigenständigen Berufs ist das
Vorhandensein einer über die Vermittlung der üblichen
Branchenkenntnisse hinausgehenden Berufsausbildung, wenn eine
solche auch für sich genommen nicht ausschlaggebend ist (vgl.
BVerfGE 17, 269 ). Nach diesen Maßstäben
handelt es sich bei der Tätigkeit des
Rettungsdienstunternehmers schon wegen der hierfür
bestehenden besonderen Qualifikationsanforderungen nicht nur
um eine Form der beruflichen Betätigung zur
Personenbeförderung. Vielmehr trägt die gesetzliche
Normierung in den Rettungsdienstgesetzen der Länder in
ausdrücklicher Abgrenzung zum Anwendungsbereich des
Personenbeförderungsgesetzes (§ 1 Abs. 2 Nr. 2
PBefG) der Herausbildung eines eigenständigen Berufs
Rechnung. Anders als bei einer bloßen Krankenfahrt sind im
Rettungsdienst nicht lediglich Beförderungsleistungen zu
erbringen, vielmehr muss zugleich auch die fachgerechte
Betreuung der Notfallpatienten und Hilfsbedürftigen
gewährleistet sein (§ 2 Abs. 2 und 3 SächsRettDG;
§ 2 Abs. 2 SächsBRKG). Dementsprechend haben bei
Einsätzen mindestens zwei fachlich geeignete Personen
mitzuwirken und es sind geeignete Fahrzeuge einzusetzen
(§ 29 Abs. 1 und 2 SächsBRKG).
87
3. Mit der Einführung eines ausschließlich
öffentlichen Rettungsdienstes greift § 31 Abs. 1 Satz 1
und 2 SächsBRKG in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer
ein. Dies geschieht in mehrfacher Hinsicht.
88
a) Das mit § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2
SächsBRKG verwirklichte Eingliederungsmodell beeinträchtigt
die Berufsfreiheit zunächst durch in erster Linie objektive
Berufszugangsvoraussetzungen. Es wird insoweit nicht etwa im
engeren Sinne ein Verwaltungsmonopol errichtet; auf die
Frage, ob die Errichtung eines echten Verwaltungsmonopols
überhaupt an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist, kommt es
daher nicht an. Denn Privaten wird die Betätigung im
Rettungsdienst nicht untersagt, vielmehr bleibt deren
Mitwirkung im Rahmen des öffentlichen Rettungsdienstes
weiterhin vorgesehen (vgl. Meinhardt, LKV 1999, S. 255
). Überdies stellt auch nach der Neuordnung des
Rettungsdienstes im Freistaat Sachsen - neben der Beteiligung
privater Hilfsorganisationen - die Übertragung der
Notfallrettung und des Krankentransports an private
Unternehmer den Regelfall der Leistungserbringung dar. Von
dieser Übertragung kann nach § 31 Abs. 6 SächsBRKG nur
in Kreisfreien Städten, die eine Berufsfeuerwehr eingerichtet
haben, für höchstens ein Viertel der Einsatzbereiche
abgesehen werden. Im Übrigen darf der öffentliche Träger die
Versorgung mit Leistungen des Rettungsdienstes nur dann
selbst durchführen, wenn eine bedarfsgerechte Versorgung
durch private Leistungserbringer nicht sichergestellt ist
(§ 31 Abs. 7 SächsBRKG). Hierbei handelt es sich um
eine Auffangregelung für den Fall, dass es dem Träger des
Rettungsdienstes nicht gelingen sollte, überhaupt eine
private Hilfsorganisation oder einen
Rettungsdienstunternehmer als geeigneten Leistungserbringer
zu finden; selbst in diesem Fall bleibt er aber verpflichtet,
baldmöglichst einen privaten Anbieter nach einem erneuten
Auswahlverfahren zu ermitteln und zu beauftragen (vgl.
LTDrucks 3/9866, S. 25). Die Möglichkeit, den selbständigen
Beruf des Rettungsdienstunternehmers zu ergreifen und
auszuüben, ist demnach nicht ausgeschlossen, sondern kann
durch Mitwirkung im öffentlichen Rettungsdienst erfolgen.
Insoweit lässt der Gesetzgeber bei der Neuordnung des
Rettungsdienstes durch die Verwirklichung des
Eingliederungsmodells noch - wenn auch eingeschränkt - Raum
für die Wahrnehmung der Berufsfreiheit.
89
Die Mitwirkung im öffentlichen Rettungsdienst
und damit die berufliche Betätigung als
Rettungsdienstunternehmer sind jedoch von objektiven
Zugangsvoraussetzungen abhängig. Es ist nicht nur der
Abschluss eines öffentlichrechtlichen Vertrags mit dem Träger
des Rettungsdienstes erforderlich; ein
Interessent muss sich vielmehr zuvor in einem
Auswahlverfahren (§ 31 Abs. 1 Satz 2 SächsBRKG) gegen
seine Mitbewerber durchgesetzt haben. Ein solches
Auswahlverfahren findet aber nur dann und nur insoweit statt,
als der Träger des Rettungsdienstes in seiner Bereichsplanung
einen entsprechenden Bedarf namentlich an Krankenkraftwagen
und Notarzt-Einsatzfahrzeugen festgelegt hat (vgl. § 26
Abs. 2 Satz 4 SächsBRKG). Ein solcher bedarfsabhängiger
Berufszugang ist dem Einfluss des Einzelnen entzogen und
stellt damit eine objektive Berufswahlbeschränkung dar (vgl.
BVerfGE 7, 377 ).
90
b) Subjektive
Berufszugangsvoraussetzungen treten hinzu; denn nach
§ 31 Abs. 2 Satz 4 SächsBRKG ist die Übertragung
der Durchführung des Rettungsdienstes durch
öffentlichrechtlichen Vertrag insbesondere von der Sicherheit
und Leistungsfähigkeit des Betriebs sowie von der
Zuverlässigkeit und der fachlichen Eignung des
Leistungserbringers abhängig. Gegen diese zusätzlichen, nicht
in den angegriffenen Vorschriften geregelten Anforderungen
wenden sich die Beschwerdeführer nicht. Sie galten in
ähnlicher Weise gemäß § 17 Abs. 1 SächsRettDG bereits
nach früherem Recht und waren auch Voraussetzung dafür, dass
privaten Unternehmern abgelaufene Genehmigungen nach
§ 14 Abs. 1 SächsRettDG neu erteilt werden konnten (vgl.
§ 17 Abs. 4 SächsRettDG).
91
c) Die Eingliederung der privaten Unternehmer
in den öffentlichen Rettungsdienst ist zudem mit Eingriffen
in die Freiheit der Berufsausübung verbunden; dies wird von
den Beschwerdeführern beanstandet. Zu der durch Art. 12
Abs. 1 GG garantierten Berufsausübungsfreiheit zählt es auch,
die anzusprechenden Interessenten für die angebotenen
Dienstleistungen selbst auszuwählen (vgl. BVerfGE 121, 317
) und das hierfür geschuldete Entgelt selbst
auszuhandeln (vgl. BVerfGE 117, 163 ). Diese
Möglichkeiten sind den Beschwerdeführern selbst dann
genommen, wenn sie künftig als Leistungserbringer
Berücksichtigung finden sollten. Sie können ihre
Rettungsdienste nicht auf der Grundlage eigener vertraglicher
Vereinbarungen insbesondere mit den Kostenträgern des
Rettungsdienstes erbringen und mit den Krankenkassen keine
Vergütungsvereinbarungen (§ 133 des Sozialgesetzbuchs
Fünftes Buch ) treffen. Als
Leistungserbringer stehen sie ausschließlich mit dem Träger
des Rettungsdienstes, nicht aber mit den Nutzern oder den
Kostenträgern in vertraglichen Beziehungen. Es ist allein der
Träger des Rettungsdienstes, der nach § 32 Abs. 1 Satz 1
SächsBRKG mit den Kostenträgern einheitliche und für alle
gesetzlich krankenversicherten Benutzer des Rettungsdienstes
verbindliche Entgelte für den Rettungsdienst vereinbart,
während er für andere Benutzer des Rettungsdienstes Gebühren
durch Satzung festlegen kann (§ 32 Abs. 5 SächsBRKG).
Der private Unternehmer kann als Leistungserbringer
Vergütungsansprüche nur gegenüber dem Träger des
Rettungsdienstes nach Maßgabe der mit diesem getroffenen
vertraglichen Vereinbarung geltend machen (§ 31 Abs. 4
Satz 2 Nr. 1 SächsBRKG).
92
4. Die geschilderten Eingriffe in die
Berufsfreiheit der Beschwerdeführer sind gerechtfertigt. Die
gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erforderliche gesetzliche
Grundlage lässt sich (a) auf hinreichende, der Art der
betroffenen Betätigung und der Intensität des Eingriffs
Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls stützen, entspricht
(b) dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und ist (c) auch
nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes verfassungsrechtlich
zu beanstanden.
93
a) Die Neuordnung des Rettungsdienstes nach
Maßgabe des § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG
dient legitimen Gemeinwohlzielen, die auch den Anforderungen
für objektive Berufswahlbeschränkungen genügen.
94
aa) Vorliegend ergibt sich das mit dem Gesetz
insgesamt verfolgte Ziel eines wirksamen Schutzes von Leben
und Gesundheit der Bevölkerung nicht nur aus der Begründung
des Entwurfs der Sächsischen Staatsregierung für das Gesetz
zur Neuordnung des Brandschutzes, Rettungsdienstes und
Katastrophenschutzes im Freistaat Sachsen (LTDrucks 3/9866),
sondern ausdrücklich auch aus § 1 Abs. 1 SächsBRKG.
Da sich diese Zweckbestimmungen auf das Gesetz als solches
beziehen, erfassen sie auch die Entscheidung für das
Eingliederungsmodell. Die Neuordnung des Rettungsdienstes und
dessen vollständige Überführung in öffentliche Trägerschaft
hat der Gesetzgeber als ein Element zur Erreichung der
allgemein verfolgten Gesetzeszwecke betrachtet. Der Schutz
von Leben und Gesundheit soll hiernach nicht nur generell
sichergestellt, sondern im Vergleich zur früheren Rechtslage
durch die Vereinheitlichung der Bestimmungen für Feuerwehr,
Rettungsdienst und Katastrophenschutz noch verbessert werden.
Angestrebt wird die Schaffung bestmöglicher Voraussetzungen
für einen effizienten Einsatz der zuständigen Stellen durch
einheitliche Zuständigkeiten der Behörden, eine effiziente
Nutzung personeller und materieller Ressourcen sowie die
Vernetzung der Zusammenarbeit von Feuerwehr, Rettungskräften
und Katastrophenschutzeinheiten (vgl. LTDrucks 3/9866, S. 1).
In diesem Zusammenhang soll der Rettungsdienst eine
flächendeckende und bedarfsgerechte Versorgung der
Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung und des
Krankentransports gewährleisten (vgl. LTDrucks 3/9866, S.
3).
95
Mit dem hiernach erstrebten Schutz von
Gesundheit und Leben der Bevölkerung verfolgt der Gesetzgeber
überragend wichtige Gemeinwohlbelange (vgl. BVerfGE 121, 317
). Das hohe Gewicht, das Gesundheit und Leben in
der Wertordnung des Grundgesetzes zukommt, zeigt sich daran,
dass sich für beide Rechtsgüter aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG Schutzpflichten des Staates ergeben
können (vgl. BVerfGE 121, 317 m.w.N.). Angesichts
der Bedeutung dieser Rechtsgüter stellt der Schutz von
Gesundheit und Leben einen legitimen Zweck dar, dessen
Verfolgung auch objektive Berufswahlbeschränkungen - wie sie
vorliegend durch die vom jeweiligen Bedarf abhängige
Zulassung privater Leistungserbringer normiert sind - zu
rechtfertigen vermag (vgl. BVerfGE 7, 377 ).
96
Auch das weitere Erfordernis, dass diese
überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter ohne den Eingriff in
die Berufswahlfreiheit einer ernsthaften Gefährdung
ausgesetzt wären, ist erfüllt. Beschränkungen der
Berufsfreiheit durch objektive Berufszugangsvoraussetzungen
sind im Allgemeinen nur zur Abwehr nachweisbarer oder
höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend
wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt (vgl. BVerfGE 7,
377 ; 102, 197 ; stRspr).
Allerdings kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und
Prognosespielraum nicht nur im Hinblick auf die Auswirkungen
eines Gesetzes zu, sondern auch bei der Beurteilung einer
Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er
im konkreten Fall tätig wird (vgl. etwa BVerfGE 11, 168
; 25, 1 ; 30, 292 ; 38, 61
; 39, 210 ). Auch bei objektiven
Berufszugangsvoraussetzungen hat daher die vom Gesetzgeber
getroffene Einschätzung der Gefahrenlage und des Grades der
Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts im Rahmen der
verfassungsgerichtlichen Prüfung besonderes Gewicht (vgl.
BVerfGE 25, 1 ). Von den Vorstellungen über
die Möglichkeit eines gefahrbringenden Verlaufs des
Geschehens, die der Gesetzgeber im Rahmen seines
Einschätzungsspielraums entwickelt hat, kann jedoch dann
nicht mehr ausgegangen werden, wenn sie in einem Maße
wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung
widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für
gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 25, 1
). Das ist nicht erkennbar. Vielmehr steht außer
Frage, dass ein ausreichender Schutz der Bevölkerung nicht
gewährleistet ist, wenn Notfallpatienten nicht schnell
lebensrettende Hilfe erhalten, oder wenn Kranke, Verletzte
und andere Hilfsbedürftige nicht zügig unter fachgerechter
Betreuung transportiert werden. Notwendig ist daher ein
funktionierendes System des Rettungsdienstes. Dieses ist im
Fall von Überkapazitäten, wie sie mit der bedarfsabhängigen
Berufszulassung verhindert werden sollen, nicht
sichergestellt; denn angesichts der hohen Investitions- und
Vorhaltekosten wäre ein Konkurrenzkampf unter den
Leistungserbringern zu befürchten, der die Funktionsfähigkeit
des Rettungsdienstes in empfindlicher Weise stören würde. Vor
diesem Hintergrund durfte der Gesetzgeber nicht nur von einer
schweren Gefahr für Leben und Gesundheit der Bevölkerung
ausgehen und sie als höchstwahrscheinlich einschätzen.
97
bb) Die weiteren Zwecke, die der Gesetzgeber
mit den angegriffenen Bestimmungen verfolgt, erfüllen die
Anforderungen an vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls und
vermögen daher die auf sie gestützten Eingriffe in die
Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführer zu rechtfertigen
(vgl. BVerfGE 85, 248 ; stRspr).
98
(1) Als eigenes Ziel soll mit der Neuordnung
des Rettungsdienstes und der Umsetzung des
Eingliederungsmodells eine Verbesserung des Schutzes der
Bevölkerung insbesondere durch effizientere Nutzung und
Vernetzung der personellen und materiellen Ressourcen
erreicht werden (vgl. LTDrucks 3/9866, S. 1). Der
Landesgesetzgeber reagierte hiermit nicht nur auf das
Entstehen neuer Gefährdungsszenarien in Gestalt von
Großschadensereignissen, sondern auch auf die Erfahrungen aus
der Hochwasserkatastrophe, von der Sachsen im Jahr 2002
betroffen war. Aus Sicht des Gesetzgebers hat sich bei der
Hochwasserkatastrophe die Erforderlichkeit enger
Zusammenarbeit der Bereiche Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz im Rahmen eines einheitlichen
Schutzkonzepts bestätigt und damit auch zur Entscheidung
gegen eine Fortsetzung des Trennungsmodells beigetragen. Die
Einschätzung des Landesgesetzgebers, dass den während der
Flutkatastrophe unter der alten Rechtslage aufgetretenen
Defiziten durch Umstrukturierungsmaßnahmen, insbesondere
durch enge Zusammenarbeit und Vernetzung aller Rettungskräfte
und durch Abschaffung des Nebeneinanders von öffentlichem und
privatem Rettungsdienst, begegnet werden müsse, um künftig
die Bevölkerung namentlich bei Großschadenslagen effizienter
schützen zu können, ist nicht offensichtlich fehlsam und
damit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE
77, 84 ). Es ist Sache des Gesetzgebers, im
Hinblick auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu
entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und auf welche
Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach
seiner Einschätzung zu Schäden führen können (vgl. BVerfGE
110, 141 ).
99
(2) Daneben soll die Zusammenführung der
Planungs- und Organisationshoheit zu einem Rettungsdienst in
ausschließlich öffentlicher Trägerschaft auch dem
Allgemeininteresse an einem Gesundheitsschutz zu angemessenen
Kosten dienen (vgl. LTDrucks 3/9866, S. 23, 25). Die
Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung stellt ein
zusätzliches legitimes Gesetzesziel dar. Es handelt sich
hierbei nicht um eine rein fiskalische Motivation des
Gesetzgebers, die als solche zur Rechtfertigung nicht
ausreichen würde (vgl. BVerfGE 115, 276 ). Ebenso
wenig wird Konkurrenzschutz um seiner selbst willen
angestrebt, was ebenfalls kein zulässiger Gesetzeszweck wäre
(vgl. BVerfGE 11, 168 ). Vielmehr geht es
darum, in effektiver Weise nicht erforderliche Kapazitäten im
Rettungsdienst zu vermeiden, weil diese überflüssige Kosten
verursachen, die in erster Linie die zur Kostenerstattung
verpflichtete gesetzliche Krankenversicherung erheblich
finanziell belasten und dem Gebot der Wirtschaftlichkeit
zuwiderlaufen würden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 -
3 C 20/98 -, NVwZ-RR 2000, S. 213 ). Mit der
hiernach erstrebten Sicherstellung einer
Gesundheitsversorgung zu sozial tragbaren Kosten nimmt der
Gesetzgeber ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut in den
Blick (vgl. BVerfGE 82, 209 ).
100
(3) Zusätzlich verfolgt der Gesetzgeber mit
dem Systemwechsel hin zum Einheitsmodell das Ziel,
Transparenz und Chancengleichheit bei der Zulassung zur
Mitwirkung im Rettungsdienst zu verbessern und zu fördern
(vgl. LTDrucks 3/9866, S. 23). Nach der früheren Rechtslage
bestand faktisch ein abgeschlossenes System der etablierten
Anbieter. Im öffentlichen Rettungsdienst waren die Verträge
mit den Hilfsorganisationen, im privaten Rettungsdienst die
Genehmigungen der Unternehmer regelmäßig verlängert worden.
Diese Praxis bei der Vergabe von Dienstleistungsaufträgen im
öffentlichen Rettungsdienst ist Anlass für ein gegen die
Bundesrepublik Deutschland beim Gerichtshof der Europäischen
Union geführtes Vertragsverletzungsverfahren (Rs. C-160/08).
Für private Unternehmer hatte die Funktionsschutzklausel in
§ 17 Abs. 2 SächsRettDG, die für die erneute Erteilung
abgelaufener Genehmigungen nicht zu beachten war, zur Folge,
dass neue Bewerber kaum eine Chance hatten, eine Genehmigung
für Notfallrettung oder Krankentransport zu erhalten. Im
Unterschied hierzu müssen nunmehr für sämtliche im
Rettungsdienst benötigten Kapazitäten im Abstand von fünf
Jahren (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 SächsBRKG)
Leistungserbringer ausgewählt werden. In dem - bei Erreichen
des Schwellenwerts - nach Maßgabe des GWB-Vergaberegimes
durchzuführenden Auswahlverfahren (vgl. BGHZ 179, 84
) haben nun alle Bewerber grundsätzlich die gleiche
Chance, als Leistungserbringer ausgewählt zu werden (vgl.
BVerfGE 116, 135 ). Damit wurde nicht nur
die zuvor gegebene Abschottung gegenüber neu hinzutretenden
Bewerbern überwunden, vielmehr ist durch die Aufgabe der
Trennung zwischen öffentlichem und privatem Rettungsdienst
gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG erstmals ein
Wettbewerb zwischen Hilfsorganisationen und privaten
Unternehmern um alle benötigten Kapazitäten zu gleichen
Konditionen eröffnet worden. Die erstrebte Förderung von
Transparenz und Chancengleichheit beim Berufszugang ist ein
gesetzgeberisches Ziel, das als vernünftige Erwägung des
Gemeinwohls Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit zu
legitimieren vermag.
101
b) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer
widerspricht die Neuordnung des Rettungsdienstes im Freistaat
Sachsen nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
102
aa) Die zugrunde liegende, von den
Beschwerdeführern angegriffene Regelung (§ 31 Abs. 1
Satz 1 und 2 SächsBRKG) ist zur Erreichung der genannten
Ziele geeignet und erforderlich.
103
Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die
gesetzliche Regelung der gewünschte Erfolg gefördert werden
kann. Es genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung
(vgl. BVerfGE 117, 163 ; stRspr).
Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn der
Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das
Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel
hätte wählen können (vgl. BVerfGE 30, 292 ; 67,
157 ). Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit
verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und
Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 102, 197 ; 115,
276 ). Infolge dieser Einschätzungsprärogative
können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zur Abwehr von Gefahren
für einen funktionsfähigen, wirtschaftlichen und
wettbewerbsoffenen Rettungsdienst für erforderlich hält,
verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den
dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die
bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass
Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar
die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen
weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>;
115, 276 ; stRspr). Gemessen daran sind Eignung
und Erforderlichkeit für alle hier erstrebten Gemeinwohlziele
zu bejahen.
104
(1) Der nur nach Maßgabe des Bedarfs an
Rettungsmitteln eröffnete (vgl. § 26 Abs. 2 Satz 4
SächsBRKG) und damit von objektiven Zulassungsvoraussetzungen
abhängige Berufszugang ist geeignet, Leben und Gesundheit der
Bevölkerung zu schützen. Die Bedarfsabhängigkeit der
Zulassung von Berufsträgern zu Notfallrettung und
Krankentransport vermeidet das Entstehen von Überkapazitäten
und damit einen die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes
gefährdenden Konkurrenzkampf unter den Leistungserbringern,
ohne dass weniger belastende, aber gleich wirksame Maßnahmen
ersichtlich sind.
105
(2) Zudem ist die Neuordnung von
Notfallrettung und Krankentransport geeignet und
erforderlich, um den Schutz der Bevölkerung durch
effizientere Nutzung der personellen und materiellen
Ressourcen des Rettungsdienstes zu verbessern.
106
(a) Mit der Einführung des Einheitsmodells
übernimmt der Staat die Verantwortung nicht nur für die
Organisation des Rettungsdienstes, sondern weitgehend auch
für dessen Durchführung. Der Gesetzgeber darf davon ausgehen,
dass die flächendeckende und jederzeitige Verfügbarkeit von
Notfallrettung und Krankentransport wirksamer durch die
öffentlichen Träger des Rettungsdienstes sichergestellt
werden, weil diese nicht mit der Absicht der Gewinnerzielung
tätig werden. Er darf in dieser Weise die Befürchtung
ausräumen, dass Rettungsdienstleistungen nur in Gegenden und
nur zu Zeiten angeboten werden, bei denen sich rentierliche
Einnahmen erwarten lassen.
107
Außerdem ist die vollständige Überführung des
Rettungsdienstes in öffentliche Trägerschaft als ein Element
der generellen Vereinheitlichung des Schutzkonzepts aus
Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz geeignet, zu
einer effizienteren Durchführung von Notfallrettung und
Krankentransport beizutragen. Die Eingliederung erlaubt die
Zusammenfassung behördlicher Zuständigkeiten und Befugnisse
und gewährleistet so eine bessere Koordination der Einsätze
von Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz sowie
den Zugriff auf sämtliche im Einzelfall benötigte Ressourcen
sowohl bei Alltagseinsätzen als auch bei komplexen
Unglücksfällen, in Großschadenslagen oder im
Katastrophenfall. So können etwa die Leitstellen nunmehr
neben den rettungsdienstlichen Einsätzen unmittelbar auch
Einsätze der Feuerwehr oder der Katastrophenschutzeinheiten
veranlassen; dies kann zudem ohne regionale Beschränkungen
geschehen, weil die Leitstellen künftig regelmäßig als
bereichsübergreifende Einrichtungen über die Grenzen von
Landkreisen und Kreisfreien Städten hinaus betrieben werden
sollen (vgl. § 2 Abs. 4 i.V.m. §§ 11, 25
SächsBRKG).
108
Die Aufgabe des Nebeneinanders einer
Trägerschaft von öffentlichem und privatem Rettungsdienst ist
auch unabhängig von der Zusammenarbeit mit Feuerwehr und
Katastrophenschutz geeignet, eine bessere bedarfs- und
fachgerechte Versorgung der Bevölkerung mit
Rettungsdienstleistungen zu gewährleisten. Im Rahmen eines
ausschließlich staatlich organisierten Rettungsdienstes ist
eine sich ändernden Gegebenheiten anpassende, flexible
Planung der Leitstellen und Rettungswachen möglich, die auf
bestehende Genehmigungen für private Unternehmer keine
Rücksicht nehmen muss. So kann eine flächendeckende
Versorgung unter Vermeidung unnötiger Doppelvorhaltungen
leichter sichergestellt werden. Zudem ergibt sich ein
Effektivitätsgewinn bei den Rettungsleitstellen, die nunmehr
umfassend für alle in ihrem Bereich gelegenen Rettungswachen
und damit für alle beauftragten Leistungserbringer und deren
Rettungsmittel zuständig sind. Dispositionsdefizite gerade in
zeitkritischen Notfallsituationen, die etwa durch
gleichzeitige Benachrichtigung verschiedener Leitstellen oder
durch Alarmierung einer vom jeweiligen Einsatzort entfernt
gelegenen Leitstelle entstehen konnten, lassen sich bei
ausschließlich öffentlicher Trägerschaft des Rettungsdienstes
mit zentraler Disposition aller Rettungsmittel vermeiden. Die
Feststellung, dass es nicht an verfügbaren Kräften, teilweise
jedoch an deren koordinierter Anforderung und koordiniertem
Einsatz gemangelt habe, ist eine der wesentlichen
Erkenntnisse im Bericht der Unabhängigen Kommission der
Sächsischen Staatsregierung zur Flutkatastrophe 2002. Dies
deckt sich mit der Stellungnahme der Bayerischen
Staatskanzlei, in der ebenfalls das nach früherer Rechtslage
bestehende Nebeneinander öffentlicher Rettungsleitstellen und
privater Unternehmerzentralen beklagt und über die hierdurch
bedingten Koordinationsprobleme berichtet wird: So seien etwa
zu viele Rettungsmittel angefordert worden, die dann
andernorts gefehlt hätten, oder es seien nicht die nächst
gelegenen Rettungsmittel gerufen worden. Auch in der
Stellungnahme der Hessischen Staatskanzlei wird auf den
erschwerten Zugriff der Zentralen Leitstelle auf die
Fahrzeuge privater Rettungsdienste in besonderen Einsatzlagen
hingewiesen. Angesichts dieser Erfahrungen ist es
naheliegend, dass sich durch die Eingliederung des privaten
in die Trägerschaft des öffentlichen Rettungsdienstes eine
Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung erreichen lässt.
Der sächsische Landesgesetzgeber musste mithin nicht
abwarten, bis sich das Risiko von Dispositionsverzögerungen
oder Fehlfahrten nicht nur im Katastrophenfall, sondern auch
im alltäglichen Rettungsdienst verwirklicht hatte. Gerade bei
größeren bereichsübergreifenden Einsätzen oder in
Großschadenslagen ist eine schnellstmögliche und umfassende
zentrale Koordinierung sämtlicher verfügbarer Rettungsmittel
und Rettungskräfte offenkundig vorteilhaft. Insgesamt ist die
Schaffung eines ausschließlich öffentlichen Rettungsdienstes
somit geeignet, einen effizienteren Schutz der Bevölkerung zu
erreichen.
109
(b) Zur Verbesserung des Schutzes der
Bevölkerung durfte der Gesetzgeber die Eingliederung des
privaten in die Trägerschaft des öffentlichen
Rettungsdienstes auch für erforderlich halten.
110
Zwar stellt eine Funktionsschutzklausel, wie
sie zuvor in § 17 Abs. 2 SächsRettDG geregelt war, im
Vergleich zur Eingliederung des privaten Rettungsdienstes die
mildere Maßnahme dar. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer ist sie aber zur Verbesserung der
Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes nicht in
gleich effizienter Weise geeignet. Ein duales System ist auch
dann, wenn es die Zulassung privater Unternehmen nur für den
Fall erlaubt, dass hierdurch die Funktionsfähigkeit des
öffentlichen Rettungsdienstes nicht beeinträchtigt oder
gefährdet wird, nicht geeignet, das vom Gesetzgeber mit der
Neuregelung verfolgte Ziel eines besseren Schutzes der
Bevölkerung durch Vereinheitlichung der Strukturen und
Abläufe von Feuerwehr, Rettungsdienst und Katastrophenschutz
sowie der effizienteren Koordinierung der
Rettungsdiensteinsätze zu erreichen. Hierzu kann die
Funktionsschutzklausel nichts beitragen, weil sie mit der
Existenz eines privaten Rettungsdienstes verbunden ist. Die
Eingliederung des privaten in die Trägerschaft des
öffentlichen Rettungsdienstes ist hingegen vom Gesetzgeber in
nicht zu beanstandender Weise als geeignetes Element eines
insgesamt besser koordinierten und effizienteren
Bevölkerungsschutzes angesehen worden.
111
Dem können die Beschwerdeführer nicht mit
Erfolg entgegenhalten, das bisherige System habe keine
Defizite gezeigt. Zum einen wurde das Gesetz in Reaktion
unter anderem auf die Hochwasserkatastrophe 2002 und nach
Auswertung der hierbei gemachten Erfahrungen konzipiert und
sollte somit durchaus festgestellte Defizite im
Bevölkerungsschutz beheben. Zum anderen konnte der
Gesetzgeber im Rahmen seines Beurteilungsspielraums auch auf
von ihm lediglich befürchtete Missstände in der
Einsatzdisposition insbesondere bei Notfällen reagieren,
zumal sie bereits in anderen Bundesländern aufgetreten waren
und sich vorliegend aus den Stellungnahmen des Freistaats
Bayern und des Landes Hessen ergeben.
112
(3) Auch mit Blick auf das Gemeinwohlziel
eines Gesundheitsschutzes zu angemessenen Kosten sind die
angegriffenen Regelungen geeignet und erforderlich. Während
die aufgezeigten Effizienzvorteile eines öffentlichen
Rettungsdienstes vorrangig der Notfallrettung und weniger dem
Krankentransport zuzuordnen sind, ist die Eingliederung des
gesamten privaten Rettungsdienstes unter Einschluss des
Krankentransports jedenfalls für die Verfolgung dieses
zusätzlichen Allgemeininteresses geeignet und erforderlich.
Die zugrunde liegende Annahme einer in wirtschaftlicher
Hinsicht funktionellen Einheit von Notfallrettung und
Krankentransport erscheint nicht offensichtlich fehlsam und
ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
113
(a) Aufgrund der ihm zuzubilligenden
Einschätzungsprärogative konnte der Gesetzgeber zunächst
davon ausgehen, dass die vollständige Eingliederung privater
Anbieter in den öffentlichen Rettungsdienst durch die
verbesserte Planbarkeit und die effizientere Koordinierung
der Einsätze kostenaufwändige Doppelvorhaltungen personeller
und sächlicher Rettungsmittel auszuschließen, zumindest aber
zu reduzieren vermag. So vermindert sich etwa die Zahl der
Leitstellen, wobei die verbliebenen Leitstellen außerdem noch
kostengünstiger arbeiten können. Einsparpotentiale ergeben
sich ferner durch die bessere Vernetzung des Rettungsdienstes
mit Feuerwehr und Katastrophenschutz.
114
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist
weiter die Annahme, dass die organisatorische Zusammenfassung
von Notfallrettung und Krankentransport im öffentlichen
Rettungsdienst zur Wirtschaftlichkeit des Gesamtsystems
beiträgt. Auf der Grundlage der bereits erörterten
Überlegung, dass eine ausschließlich öffentliche Trägerschaft
jedenfalls für Leistungen der Notfallrettung zur Erreichung
des Ziels eines verbesserten Bevölkerungsschutzes geeignet
und erforderlich ist, durfte der Landesgesetzgeber in einem
zweiten Schritt davon ausgehen, dass die organisatorische
Einheit von Notfallrettung und Krankentransport geeignet und
erforderlich ist, um ein wirtschaftlich tragbares
Gesamtsystem sicherzustellen. Krankentransport ist im
Allgemeinen wirtschaftlicher zu betreiben als Notfallrettung,
weil unbedingte flächendeckende und jederzeitige
Einsatzbereitschaft und Verfügbarkeit der Rettungsmittel
nicht gleichermaßen im Vordergrund stehen. So können
Krankentransporte regelmäßig zu den üblichen Arbeitszeiten
stattfinden. Auch konzentrieren sich private
Krankentransportunternehmer, wenn sie nicht wie hier in den
öffentlichen Rettungsdienst eingebunden sind, typischerweise
auf dichter besiedelte oder aus sonstigen Gründen „lukrative“
Gebiete, während der öffentliche Rettungsdienst nicht nur
flächendeckend eine kostenintensive Notfallrettung, sondern
überdies auch den Krankentransport selbst in abgelegenen
Regionen sicherstellen muss, in denen vergleichsweise hohe
Vorhalte- und Einsatzkosten entstehen. Während private
Unternehmer im Unterschied zu öffentlichen Trägern nicht
gezwungen sind, ihre Leistungen in wirtschaftlich unrentablen
Gegenden anzubieten und sich um entsprechende Genehmigungen
zu bemühen, ist der öffentliche Rettungsdienst zur
Geringhaltung der Kosten darauf angewiesen, dass Einnahmen
aus tendenziell eher einträglichen Krankentransporten zum
Ausgleich der Aufwendungen für die Bereitstellung eines
umfassenden Rettungsdienstes und hier insbesondere zu den
Aufwendungen für die Notfallrettung beitragen. So hat auch
der Europäische Gerichtshof anerkannt, dass die
Zusammenfassung von Notfallrettung und Krankentransport es
dem öffentlichen Rettungsdienst wegen der verbesserten
Einnahmensituation ermöglicht, seine im Allgemeininteresse
liegenden Aufgaben insgesamt unter wirtschaftlich
ausgewogenen Bedingungen und damit in der gebotenen Qualität
und zuverlässig zu erfüllen (EuGH, Rs. C-475/99, Ambulanz
Glöckner, Slg. 2001, I-8089 Rn. 61).
115
(b) Um die erstrebten wirtschaftlichen
Vorteile zu ermöglichen, ist die vollständige Eingliederung
des privaten Rettungsdienstes auch erforderlich. Bei einem
auf privaten und öffentlichen Krankentransport begrenzten
dualen System ist kein alternatives Mittel ersichtlich, für
das sicher feststünde, dass das gesetzgeberische Ziel eines
effizienten Bevölkerungsschutzes mittels eines
wirtschaftlichen Rettungsdienstes sachlich gleichwertig
erreicht werden könnte. So ergibt sich insbesondere aus der
Stellungnahme der Hessischen Staatskanzlei, dass die
Ressourcen privater Rettungsdienstunternehmen „sehr
wirtschaftsorientiert“ vorgehalten und zu „unlukrativen“
Zeiten Patienten an den öffentlichen Rettungsdienst verwiesen
werden. Auch die in den Stellungnahmen des Freistaats Bayern,
der Freien Hansestadt Bremen und des Landes
Nordrhein-Westfalen berichteten Kostensteigerungen belegen,
dass die bereits in den 1980er Jahren beklagte
„Rosinenpickerei“ privater Anbieter nach wie vor stattfindet.
Wollte der Gesetzgeber dies in einem dualen System
verhindern, müsste er die privaten Rettungsdienstunternehmer
zu einer insgesamt flächendeckenden und jederzeitigen
Sicherstellung nicht nur von Krankentransport, sondern auch
von Notfallrettung in gleicher Weise verpflichten, wie er
sich dies selbst für den öffentlichen Rettungsdienst
auferlegt hat. Diese Alternative wäre für die
Beschwerdeführer weitaus stärker belastend als das
gegenwärtige System, das ihnen die Möglichkeit belässt,
selbst darüber zu entscheiden, in welcher Region sie
Rettungsdienste anbieten wollen.
116
(4) Schließlich ist der nunmehr geregelte
Systemwechsel geeignet und erforderlich, das Ziel eines
transparenten und chancengleichen Zulassungsverfahrens zu
verfolgen.
117
Unter dem zuvor im Freistaat Sachsen geltenden
dualen System wurde die Genehmigung für private
Notfallrettung und privaten Krankentransport für höchstens
vier Jahre erteilt (§ 19 Abs. 2 SächsRettDG). Da die
Funktionsschutzklausel für die Neuerteilung einer
abgelaufenen Genehmigung nicht galt (§ 17 Abs. 4
SächsRettDG), konnte ein Unternehmer in der Regel davon
ausgehen, dass zu seinen Gunsten die einmal erteilte
Genehmigung immer wieder verlängert werden würde. Wegen der
damit ausreichend vorhandenen Kapazitäten im Rettungsdienst
drohten neu hinzutretende private Interessenten im Regelfall
an der für sie geltenden Funktionsschutzklausel zu scheitern.
Auf diese Weise war der Markt für neu hinzukommende private
Rettungsdienstunternehmer abgeschottet. Nach der Neuregelung
hat die Zulassung zur Mitwirkung im Rettungsdienst hingegen
nach Maßgabe des GWB-Vergaberechts zu erfolgen (vgl. BGHZ
179, 84). Die Leistungen sind danach im Wettbewerb und im
Wege transparenter Vergabeverfahren zu beschaffen (§ 97
Abs. 1 GWB); eine Benachteiligung einzelner Teilnehmer am
Vergabeverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 97
Abs. 2 GWB).
118
Zur Wahrung von Transparenz und
Chancengleichheit im Auswahlverfahren ist die Entscheidung
für das Eingliederungsmodell auch erforderlich. Zwar könnte
eine Öffnung des Marktes auch dadurch erfolgen, dass das
Auswahlverfahren nicht nur die benötigten Kapazitäten im
öffentlichen Rettungsdienst erfasst, sondern auch auslaufende
Genehmigungen für den privaten Rettungsdienst erst nach
öffentlicher Ausschreibung und einem entsprechenden
Vergabeverfahren unter Beteiligung aller Interessenten neu
erteilt werden. Dies könnte aber wegen der für das
Funktionieren des dualen Systems unverzichtbaren
Funktionsschutzklausel niemals zu einem umfassenden
Wettbewerb zwischen Hilfsorganisationen und privaten
Anbietern führen; die Ausschreibung für den privaten
Rettungsdienst könnte nämlich lediglich die Kapazitäten
erfassen, die ohne Gefährdung der Funktion des - weitgehend
von den Hilfsorganisationen getragenen - öffentlichen
Rettungsdienstes überhaupt noch verfügbar wären. Diese
Begrenzungen werden mit der Neuregelung in zweifacher
Hinsicht überwunden: Zum einen sieht das Auswahlverfahren
nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SächsBRKG eine Beteiligung nicht
nur der Unternehmer, sondern auch der Hilfsorganisationen
vor, und zum anderen erfasst dieses Auswahlverfahren
grundsätzlich sämtliche Kapazitäten des Rettungsdienstes
(vgl. § 31 Abs. 6 und 7 SächsBRKG). Nur im Fall einer
vollständigen Eingliederung in den öffentlichen
Rettungsdienst treten also ausnahmslos alle Bewerber in einen
transparenten und chancengleichen Wettbewerb um die
Mitwirkung als Leistungserbringer.
119
bb) Die vollständige Eingliederung des
privaten in die Trägerschaft des öffentlichen
Rettungsdienstes ist auch verhältnismäßig im engeren
Sinne.
120
Um diesem Erfordernis zu entsprechen, muss bei
einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs
einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn
rechtfertigenden Gründe andererseits die gesetzliche Regelung
insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit noch wahren; die
Maßnahme darf also die Betroffenen nicht übermäßig belasten
(vgl. BVerfGE 83, 1 ). Nach diesen Grundsätzen
lässt sich die angegriffene Neuregelung ebenfalls nicht
beanstanden. Privaten Unternehmern verbleibt für eine
berufliche Tätigkeit im Rettungsdienst, für den kein echtes
Verwaltungsmonopol errichtet worden ist, insgesamt noch in
einem Umfang Raum, der mit Blick auf die in Frage stehenden
überragend wichtigen Gemeinwohlziele und deren drohende
Gefährdung angemessen erscheint.
121
Den Beschwerdeführern wird allerdings nicht
nur durch das vom Bedarf an Kapazitäten im Rettungsdienst
abhängige Auswahlverfahren die Berufswahl erschwert. Wenn
ihnen der Zugang zum Beruf gelungen ist, haben sie zusätzlich
eine Beeinträchtigung der Freiheit der Berufsausübung
hinzunehmen; denn ihre Leistungen können sie nur im Rahmen
eines öffentlichen Rettungsdienstes erbringen. Die
angegriffene Regelung in § 31 Abs. 1 Satz 1
SächsBRKG erlaubt keine eigenständige berufliche Tätigkeit
als Rettungsdienstunternehmer in eigenem Namen, auf eigene
Verantwortung und auf eigene Rechnung. Die Beschwerdeführer
werden vielmehr im Unterschied zur früheren Rechtslage (vgl.
§ 14 Abs. 2 SächsRettDG) gezwungen, diese Form der
beruflichen Tätigkeit als Rettungsdienstunternehmer
aufzugeben; sie können ihren Beruf nur noch innerhalb des
öffentlichen Rettungsdienstes und nach Maßgabe der damit
verbundenen Einschränkungen ausüben.
122
Bei der Gewichtung dieser
Grundrechtsbeeinträchtigung im Rahmen der Gesamtabwägung ist
zu beachten, dass durch die Neuregelung privaten Unternehmern
der Zugang zur Tätigkeit im Rettungsdienst im Freistaat
Sachsen nicht schlechthin verwehrt ist, dieser Bereich also
nicht für den Staat und die Leistungserbringung durch dessen
eigene Kräfte monopolisiert wird. Eine berufliche Tätigkeit
als privater Unternehmer im Bereich von Notfallrettung und
Krankentransport ist durch § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2
SächsBRKG nicht ausgeschlossen, sondern wird im Gegenteil
vorausgesetzt und auch für die Zukunft sichergestellt. Wie
bereits ausgeführt (vgl. oben B II 3 a), darf ein
öffentlicher Träger des Rettungsdienstes Krankentransport und
Notfallrettung mit eigenen Sachmitteln und eigenem Personal
nur dann durchführen, wenn er sich auf die enge Ausnahme für
Berufsfeuerwehren in Kreisfreien Städten berufen kann (vgl.
§ 31 Abs. 6 SächsBRKG) oder aber die
bedarfsgerechte Versorgung nicht durch private
Hilfsorganisationen oder Unternehmer sichergestellt ist (vgl.
§ 31 Abs. 7 SächsBRKG). Die Eingliederung als
Leistungserbringer in den öffentlichen Rettungsdienst lässt
mithin privaten Unternehmen unverändert die Möglichkeit, sich
in der Notfallrettung und im Krankentransport als Anbieter
beruflich zu betätigen, den Grundrechtsträgern wird eine
Berufstätigkeit im Rettungsdienst also nicht versperrt. Auch
wenn die nach § 31 SächsBRKG geregelte Mitwirkung im
Rettungsdienst nicht in selbständiger unternehmerischer
Tätigkeit, sondern eingebunden in den hoheitlich
organisierten Rettungsdienst erfolgt, wird die
Grundrechtsbeeinträchtigung, die in der Schaffung eines
Rettungsdienstes in ausschließlich öffentlicher Trägerschaft
liegt, doch entscheidend dadurch gemildert, dass die
Durchführung des Rettungsdienstes privaten
Leistungserbringern und damit neben Hilfsorganisationen auch
privaten Unternehmen überlassen bleibt.
123
Gleichzeitig wird die Rechtsposition gerade
der privaten Unternehmer in der Konkurrenz um die Mitwirkung
im Rettungsdienst gestärkt. Nachdem die Neuregelung alle
benötigten Kapazitäten für den Wettbewerb geöffnet hat (vgl.
oben B II 4 b aa 4), steht ihnen bei jeder Bewerbung um eine
Mitwirkung als Leistungserbringer im öffentlichen
Rettungsdienst ein Anspruch auf Gleichbehandlung aufgrund des
Art. 3 Abs. 1 GG zu. Sie müssen hiernach eine faire
Chance erhalten, nach Maßgabe der für den spezifischen
Auftrag wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen
Verfahrens Berücksichtigung zu finden (vgl. BVerfGE 116, 1
; 116, 135 ).
124
Den dennoch verbleibenden Beeinträchtigungen
der Berufsfreiheit steht indessen das überragend wichtige
Gemeinwohlziel gegenüber, dessen Wahrung die angegriffenen
Bestimmungen in erster Linie dienen. Flankiert durch das Ziel
einer transparenten und chancengleichen Auswahl der
Leistungserbringer geht es vorrangig um den Schutz von Leben
und Gesundheit der Bevölkerung durch einen funktionierenden
Rettungsdienst, der in effektiver und wirtschaftlicher Weise
organisiert sein soll. Die am Bedarf ausgerichtete Steuerung
des Berufszugangs und die mit der Neuregelung angestrebte
bestmögliche Organisation und Koordination des
Bevölkerungsschutzes aus Brandschutz, Rettungsdienst und
Katastrophenschutz im Allgemeinen wie auch in Sonderheit des
Rettungsdienstes wiegen angesichts der Bedeutung der
anderenfalls bedrohten Rechtsgüter derart schwer, dass die
damit einhergehenden Grundrechtseinschränkungen nicht
unangemessen erscheinen.
125
c) Die angegriffene Neuregelung des
Rettungsdienstes im Freistaat Sachsen durch § 31 Abs. 1
Satz 1 und 2 SächsBRKG verstößt nicht wegen unzureichender
Übergangsbestimmungen gegen Art. 12 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes.
126
Gesetzliche Regelungen, die für sich genommen
die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, können
gleichwohl gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Gebot des Vertrauensschutzes verstoßen, wenn sie keine
Übergangsregelung für diejenigen vorsehen, die eine künftig
unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise
ausgeübt haben (vgl. BVerfGE 75, 246 ; 98, 265
). Regelmäßig liegt es nicht im Ermessen des
Gesetzgebers, ob er sich zu Übergangsregelungen entschließt;
sofern das Gesetz nicht akute Missstände in der Berufswelt
unterbinden soll, steht dem Gesetzgeber lediglich die
Ausgestaltung der Übergangsvorschrift frei (vgl. BVerfGE 98,
265 ). Für die Überleitung bestehender
Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse bleibt dem
Gesetzgeber ein breiter Gestaltungsspielraum. Zwischen dem
sofortigen übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und
dem ungeschmälerten Fortbestand begründeter subjektiver
Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der
Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht unterliegt
nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der
Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit
der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller
Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl.
BVerfGE 43, 242 ).
127
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
wird die für die Beschwerdeführer maßgebliche
Übergangsvorschrift in § 76 Abs. 3 SächsBRKG gerecht.
Sie räumte den Inhabern von Genehmigungen zur Durchführung
von Notfallrettung und Krankentransport nach dem Sächsischen
Rettungsdienstgesetz ab dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes
zum 1. Januar 2005 eine vierjährige Übergangszeit ein,
während der sie ihre Unternehmen nach der alten Rechtslage
fortführen und sich auf die geänderte Rechtslage einstellen
konnten. Damit bewegt sich der Gesetzgeber innerhalb des ihm
verbleibenden Gestaltungsspielraums. Insbesondere erscheint
der Zeitraum von vier Jahren ausreichend bemessen, um den
betroffenen Leistungserbringern eine Ausrichtung und
Anpassung ihrer Unternehmen an die veränderte Rechtslage zu
ermöglichen.
128
Bei der gebotenen Gesamtabwägung ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdeführer für ihre
unternehmerische Tätigkeit im Rettungsdienst keinen
dauerhaften Bestandsschutz beanspruchen können. Auch wenn
ihnen und ihren Unternehmen keine von ihnen verursachten
Missstände vorzuwerfen sind, folgt aus dem
verfassungsrechtlichen Gebot des Vertrauensschutzes nicht,
dass Unternehmern im Freistaat Sachsen auf Dauer eine
Tätigkeit im privaten Rettungsdienst ermöglicht werden muss.
Selbst wenn dies auf die bisherigen Inhaber von Genehmigungen
nach früherem Recht beschränkt bliebe, wäre die Beibehaltung
eines privaten Rettungsdienstes nicht mit dem Systemwechsel
zu vereinbaren, der in zulässiger Weise durch die Neuordnung
des Rettungsdienstes im Freistaat Sachsen erfolgt ist. Steht
wie hier die Gesetzesintention einer unveränderten
beruflichen Betätigung entgegen, so gebietet es der
Vertrauensschutz nicht, den Betroffenen die Möglichkeit
hierzu im bisherigen Umfang zu erhalten (vgl. BVerfGE 98, 265
).
129
Um dem Gebot des Vertrauensschutzes zu
entsprechen, war es ferner nicht erforderlich, den
Beschwerdeführern und anderen von der Neuregelung betroffenen
Rettungsdienstunternehmern einen Anspruch auf den Abschluss
eines öffentlichrechtlichen Vertrags im Sinne des § 31
Abs. 1 Satz 1 und 2 SächsBRKG einzuräumen oder sie auf andere
Weise dauerhaft als Leistungserbringer in die Durchführung
des öffentlichen Rettungsdienstes einzubinden. Nach Ablauf
der vierjährigen Übergangsfrist ist es den Beschwerdeführern
vielmehr zumutbar, sich wie alle anderen Interessenten um den
Abschluss eines solchen Vertrags in einem transparenten und
chancengleichen Auswahlverfahren zu bewerben. Die
Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens in eine unveränderte
Fortführung ihrer Rettungsdienstunternehmen war bereits nach
früherem Recht erheblich geschwächt; denn die Genehmigungen
für die Betätigung im privaten Rettungsdienst wurden nach
§ 19 Abs. 2 SächsRettDG jeweils nur für die Dauer von
vier Jahren erteilt. Zwar konnte ein Unternehmer, weil die
Funktionsschutzklausel (§ 17 Abs. 2 SächsRettDG) nach
§ 17 Abs. 4 SächsRettDG in diesem Fall keine Anwendung
fand, regelmäßig von der Neuerteilung einer ausgelaufenen
Genehmigung ausgehen und diese beanspruchen. Dies ändert
allerdings nichts daran, dass eine Genehmigung dem
Unternehmer nur eine für vier Jahre geschützte Rechtsposition
verschaffen konnte, während ein Anspruch auf Neuerteilung den
Fortbestand der bisherigen Rechtslage voraussetzte. Insoweit
ist ein schutzwürdiges Vertrauen der Unternehmer nicht
anzuerkennen, weil grundsätzlich nicht darauf vertraut werden
kann, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt (vgl.
BVerfGE 38, 61 ; 68, 193 ).
130
Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist eine
ausdrückliche gesetzliche Besserstellung der bisherigen
Genehmigungsinhaber gegenüber anderen Interessenten im
Auswahlverfahren von Verfassungs wegen nicht geboten, zumal
eine solche Besserstellung zugleich die durch Art. 12
Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Chancen der
Mitbewerber schmälern würde. Einen gewissen tatsächlichen
Vorteil gegenüber neuen Bewerbern dürften die bisherigen
Rettungsdienstunternehmer schon aufgrund ihrer Erfahrungen im
Rettungswesen und ihrer dabei nachgewiesenen Eignung zur
Leistungserbringung haben. Es ist verfassungsrechtlich
unbedenklich, wenn diese Kriterien - wie in § 12 Abs. 4
Satz 2 der Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des
Innern über die Rettungsdienstplanung im Freistaat Sachsen
(Sächsische Landesrettungsdienstplanverordnung
den Bewerbern mitberücksichtigt werden, weil es sich um
Gesichtspunkte handelt, aus denen sich Schlüsse auf die
Leistungsfähigkeit eines Bewerbers zur fachgerechten und
zuverlässigen Durchführung des Rettungsdienstes ziehen
lassen. Dies sicherzustellen ist eines der wesentlichen Ziele
des neuen Gesetzes.