BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2016/01 -
der H... GmbH
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
25. Februar 2004 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich
unmittelbar gegen Rechtsnormen des Gesetzes über das Verbot
des Verfütterns, des innergemeinschaftlichen Verbringens und
der Ausfuhr bestimmter Futtermittel (im Folgenden:
Verfütterungsverbotsgesetz - VerfVerbG) vom
1. Dezember 2000 (BGBl I S. 1635), welche weit reichende
Verbote über die Verfütterung und Verbringung von bestimmten
Futtermitteln vorsehen.
2
1. Nachdem Ende November 2000 erstmals die
Tierseuche Bovine Spongiforme Enzephalopathie (im Folgenden:
BSE) bei in der Bundesrepublik Deutschland geborenen und
aufgewachsenen Rindern festgestellt worden war und sich die
Seuche in Europa weiter auszubreiten drohte, entschloss sich
der Gesetzgeber, ein weit gehendes Verfütterungsverbot von
Tiermehl und tierischen Proteinen zu normieren. Bereits am
28. November 2000 - und damit nur wenige Tage nach
Bekanntwerden des ersten BSE-Falles in Deutschland - fand die
erste Lesung über den Entwurf eines
Verfütterungsverbotsgesetzes statt. Einen Tag später nahm der
federführende Ausschuss für Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten zu dem Gesetzentwurf Stellung. Am 30. November 2000
fand im Deutschen Bundestag die zweite und dritte Lesung
statt, in welcher der Gesetzentwurf einstimmig angenommen
wurde. Wiederum einen Tag später, am 1. Dezember 2000,
stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu. Das noch am selben Tage
ausgefertigte und im Bundesgesetzblatt bekannt gemachte
Verfütterungsverbotsgesetz trat am 2. Dezember 2000 in
Kraft (§ 6 VerfVerbG).
3
2. a) Die mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Vorschriften lauten wie folgt:
4
§ 1
5
Verfütterungsverbot
6
Das Verfüttern proteinhaltiger Erzeugnisse und
von Fetten aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen
sowie Mischfuttermitteln, die diese Einzelfuttermittel
enthalten, an Nutztiere im Sinne des § 2b Abs. 1 Nr. 7
des Futtermittelgesetzes, ausgenommen solche, die nicht zur
Gewinnung von Lebensmitteln bestimmt sind, ist verboten. Das
Verbot gilt nicht für
7
1. Milch und Milcherzeugnisse,
8
2. proteinhaltige Erzeugnisse und Fette aus
Gewebe von Fischen, die zur Verfütterung an Fische bestimmt
sind,
9
3. Futtermittel, die sich am 1. Dezember 2000
im Besitz eines Tierhalters befunden haben und zur
Sicherstellung der Ernährung seiner Tiere, ausgenommen
Wiederkäuer, erforderlich sind.
10
§ 24a Abs. 1 der Viehverkehrsverordnung
bleibt unberührt.
11
§ 2
12
Verbot des Verbringens oder der
Ausfuhr
13
(1) Abweichend von § 8 und § 23 der
Binnenmarkt-Tierseuchenschutzverordnung dürfen Futtermittel
im Sinne des § 1 nicht nach
14
1. anderen Mitgliedstaaten verbracht oder
15
2. Vertragsstaaten des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum ausgeführt werden.
16
(2) Absatz 1 gilt entsprechend für die Ausfuhr
nach Drittländern.
17
b) § 3 VerfVerbG enthält eine
Verordnungsermächtigung zur Erstreckung des Verbots auf
weitere Futtermittel und zur Zulassung von Ausnahmen hiervon.
§ 4 VerfVerbG enthält Bestimmungen über
Ordnungswidrigkeiten, § 5 Änderungen der
Viehverkehrsverordnung und § 6 regelt das
In-Kraft-Treten. Die §§ 3 bis 6 VerfVerbG sind mit der
Verfassungsbeschwerde nicht angegriffen.
18
c) Das Verfütterungsverbotsgesetz wurde durch
Art. 1 des BSE-Maßnahmengesetzes vom 19. Februar 2001
(BGBl I S. 226) geändert und am 29. März 2001 neu bekannt
gemacht (BGBl I S. 463). Die mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Vorschriften haben
hierdurch keine inhaltlichen Änderungen erfahren.
19
3. Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen
der Futtermittelwirtschaft mit Sitz in Hamburg. Dort kauft,
lagert, verarbeitet und verkauft sie nach ihrem Vortrag
sowohl Futtermittel-Ausgangserzeugnisse (Rohstoffe) als auch
Mischfuttermittel als so genannte Fertigware.
20
Die Beschwerdeführerin hat am 23. November
2001 Verfassungsbeschwerde gegen §§ 1 und 2 VerfVerbG
erhoben, ohne zuvor fachgerichtlichen Rechtsschutz in
Anspruch zu nehmen. Sie beruft sich auf eine Verletzung ihrer
Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1,
Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG und trägt
vor:
21
a) Vor In-Kraft-Treten des
Verfütterungsverbotsgesetzes habe sie legal nunmehr
unbrauchbare Rohmaterialien eingekauft, darunter auch
tierische Erzeugnisse. Sie habe daraus Mischfutter
hergestellt. Sowohl die Rohstoffe wie die Fertigprodukte
seien durch das umfassende Verbot wertlos geworden, weil sie
wegen der jetzt geltenden (nationalen) Regelungen weder im
Inland noch in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union
oder Drittstaaten mehr hätten abgesetzt werden können.
22
b) Durch das kurzfristige In-Kraft-Treten des
Verfütterungsverbotsgesetzes ohne Übergangs-, Ausnahme- oder
Härteregelungen hätten die Unternehmen der
Futtermittelwirtschaft erhebliche wirtschaftliche Schäden und
finanzielle Verluste erlitten. Diese bestünden unter anderem
in
23
- einer Entwertung der bei In-Kraft-Treten des
Verbotes vorhandenen Bestände an Ausgangserzeugnissen, die
wegen der äußerst geringen verbleibenden
Verwertungsmöglichkeiten (Heimtiermarkt) überwiegend nur
hätten entsorgt werden können;
24
- dem Wertverlust von Mischfuttermitteln, die
unter Einsatz tierischer Erzeugnisse, auf die sich das Verbot
ebenfalls erstreckt, hergestellt wurden;
25
- den Kosten für die Entsorgung oder gefahrlose
Vernichtung;
26
- zusätzlichen Fracht- und Lagerkosten;
27
- zusätzlichen Kosten für den Einsatz teurerer
oder dem Gesetz zufolge im Preis gestiegener pflanzlicher
Futtermittel-Ausgangserzeugnisse, die im Rahmen laufender
Kontrakte nicht an die Abnehmer hätten weitergegeben werden
können;
28
- möglichen Schadensersatzforderungen von
Abnehmern des vom Verbot betroffenen Tierfutters, mit denen
langfristige Lieferverträge bestanden, die nicht mehr hätten
erfüllt werden können;
29
- fehlenden Erträgen aus entgangenen
Exporten.
30
Im Einzelnen seien der Beschwerdeführerin
bislang nachweislich folgende Schäden in Höhe von
6.430.290,91 DM entstanden beziehungsweise würden künftig
entstehen. So sei Fertigware in einer Menge von 573.217 kg
und einem Wert von 462.647,29 DM durch die Verbote wertlos
geworden. Gleiches gelte für die eingekauften Rohstoffe wie
etwa Tiermehl, Federmehl, Blutmehl, Fischmehl, Molkenfett,
Geflügelfett, ProtHydrol, Borcilac in einer Menge von
4.072.250 kg und einem Wert von 2.247.843,62 DM. Die
Entsorgungskosten betrügen ca. 240 DM pro Tonne und damit bei
einer Gesamtmenge von 4.645 t insgesamt 1.114.800 DM. Hinzu
kämen Lagerkosten in einer Höhe von 410.000 DM, Auslagerungs-
und Umschlagkosten (15 DM/t) in einer Gesamthöhe von 70.000
DM sowie Verpackungsmaterial in Höhe von 15.000 DM. Der
Schaden aus bestehenden Exportkontrakten, die mit Blick auf
die gesetzlichen Verbringungsverbote nicht mehr erfüllt
werden könnten, betrage 860.000 DM. Darüber hinaus seien der
Beschwerdeführerin seit Februar 2001 Exportkontrakte in einem
Umfang von 14.706 t und einem Wert von 1.250.000 DM
entgangen.
31
c) Die Beschwerdeführerin trägt vor, durch die
angegriffenen Vorschriften in ihren Grundrechten verletzt zu
sein.
32
Durch das Verfütterungsverbotsgesetz sei sie
selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Das Gesetz sei
zwar nicht unmittelbar an sie gerichtet, entfalte ihr
gegenüber aber rechtlich nachteilige Wirkungen und sei direkt
kausal für den Wertverlust der Lagerbestände und für die
Entsorgungskosten. Die unmittelbare Betroffenheit ergebe sich
daraus, dass die Verbote der §§ 1 und 2 VerfVerbG ohne
Hinzu- oder Dazwischentreten einer weiteren staatlichen
Maßnahme oder gar eines Vollzugsaktes ihr gegenüber direkte
Außenwirkung entfalteten. Die Verbote seien weder
vollzugsfähig noch –bedürftig, sondern stünden unter
Sanktionsdrohung und müssten direkt befolgt werden.
33
Allerdings existierten auch auf der Ebene des
Gemeinschaftsrechts Verfütterungs-, Herstellungs-,
Verwendungs-, Verbringungs- und Ausfuhrverbote. Für die
Frage, ob und in welchem Ausmaß deutsche
Futtermittelhersteller durch die angegriffenen nationalen
Vorschriften betroffen seien, bedürfe es daher wegen des
Vorrangs des Gemeinschaftsrechts zunächst eines
Rechtsvergleichs. Dieser ergebe, dass das deutsche Recht
weiter reiche als das Gemeinschaftsrecht und selbständige
Verbote und Beschränkungen enthalte. So sei nach nationalem
Recht die Verfütterung und Verbringung solcher Futtermittel
an alle Nutztiere verboten, die proteinhaltige Erzeugnisse
und Fette aus Gewebe warmblütiger Landtiere und von Fischen
enthielten. Nach Gemeinschaftsrecht sei hingegen nur die
Verfütterung spezifischer Risikomaterialien an Wiederkäuer
verboten. An Nichtwiederkäuer sei die Verfütterung von
tierischen Erzeugnissen unter gewissen Einschränkungen
hingegen gestattet. Auch die Ausnahmeregelungen seien sehr
viel großzügiger gestaltet als im nationalen Bereich. Beide
Rechtskreise unterscheide darüber hinaus die zeitliche
Perspektive. Das Verfütterungsverbotsgesetz sei innerhalb von
drei Tagen in Kraft getreten, während nach der
gemeinschaftsrechtlichen Regelung eine gewisse Übergangszeit
bestanden habe. Insgesamt seien die europäischen Regelungen
sehr viel konkreter und zielgenauer und würden mit Ausnahme-
und Übergangsvorschriften "angemessen abgefedert", während
das überschießende nationale Recht in das Vermögen und die
unternehmerische Tätigkeit der Beschwerdeführerin in
besonderer Weise eingreife.
34
§§ 1 und 2 VerfVerbG seien wegen
Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Es
stelle sich die Frage, in welchem Ausmaß der Gesetzgeber
durch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung Vermögenseinbußen
bei privaten Unternehmen verursachen dürfe. Dabei käme es vor
allem auf einen zeitlichen Aspekt an: Je weiter der Eintritt
eines Vermögensnachteils hinausgeschoben wäre, desto eher
könne ein Unternehmen noch anderweitige Dispositionen für
einen Ausgleich treffen. Dementsprechend seien dem
Gesetzgeber enge Grenzen für eine unmittelbare, zeitnahe
gesetzliche Neuregelung im Hinblick auf den Vermögensbestand
gezogen. Erhebliche Zweifel ergäben sich mit Blick auf die
Verhältnismäßigkeit der Rechtsnormen bereits hinsichtlich der
Eignung der angegriffenen Verbote zum Schutz vor BSE. Es sei
eine bloße Vermutung, dass mit Tiermehl versetztes Tierfutter
als Übertragungsweg der Krankheit in Betracht komme.
35
Auch fehle es an der Erforderlichkeit der
Maßnahme. Die Reaktionen der Europäischen Gemeinschaft auf
die BSE-Seuche bewiesen, dass das Ziel auch auf sehr viel
schonendere Weise hätte erreicht werden können. Der
gemeinschaftsrechtliche Normgeber habe seine Vorgaben durch
besondere Ausnahmeregelungen und Übergangsregelungen
angemessen "abgefedert". Der nationale Gesetzgeber hätte viel
stärker differenzieren müssen und zwar nicht nur im Hinblick
auf das Gefahrenpotential der einzelnen tierischen
Mischfutterbestandteile, sondern auch nach unterschiedlichen
Tierarten, an die solches Mischfutter wie bisher gefahrlos
weiter verfüttert werden könne.
36
Im Rahmen der Angemessenheit des Eingriffs
müsse dem Schutz des Vermögens gemäß Art. 14 Abs. 1
GG der Vorzug gegeben werden. Vorliegend erreichten die
undifferenzierten Totalverbote - verglichen mit den
Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts – ein
Ausmaß und Gewicht, das zu dem dabei möglicherweise
erzielbaren Gewinn an Gesundheitsschutz und
Verbrauchersicherheit in keiner angemessenen Relation stehe.
Selbst wenn man davon ausginge, dass die angegriffenen
Regelungen des Verfütterungsverbotsgesetzes nicht zu einer
unverhältnismäßigen Belastung der Beschwerdeführerin führten,
stelle sich die Frage der Zumutbarkeit, wenn die
ursprüngliche Nutzung eines Eigentumsobjekts hinfällig werde
und eine andere Nutzung sich nicht verwirklichen lasse. Die
Rechtsposition der Beschwerdeführerin nähere sich unter
Berücksichtigung der Entsorgungspflichten einer Lage, bei der
die legal erzeugten Produkte den Namen "Eigentum" nicht mehr
verdienten. Aus dem Recht sei eine Last geworden.
37
Die gesetzlichen Verbote verletzten auch
Art. 12 Abs. 1 GG, denn sie bewirkten, dass die
Beschwerdeführerin erheblich in ihrer unternehmerischen
Handlungs- und Entscheidungsfreiheit beeinträchtigt werde,
indem sie laufende Lieferverträge über die inkriminierten
tiermehlhaltigen Futtersorten nicht mehr erfüllen und
künftige Kontrakte nicht mehr schließen könne. Die
Beschwerdeführerin sei als Herstellerin und Verkäuferin von
Futtermitteln unternehmerisch tätig. Ein wesentlicher Teil
ihrer Erwerbstätigkeit bestehe aus Exporten von Futtermitteln
innerhalb und außerhalb des europäischen Marktes. Vor allem
das Exportverbot treffe sie in ihrem Kerngeschäft. Um den
Anforderungen des Gesetzes zu genügen, müsse sie einen
Großteil ihres Betriebes erheblich umstrukturieren, wenn
nicht gar völlig neu aufbauen.
38
Art. 2 Abs. 1 GG sei durch die erhebliche
rückwirkende und vorwirkende Beeinträchtigung der
Dispositionsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin verletzt.
Schon bei der formellen Verfassungsmäßigkeit des
Verfütterungsverbotsgesetzes seien Zweifel angebracht. Es
stelle sich die Frage, ob die Zuständigkeit für Regelungen
über Futtermittel nicht inzwischen auf die Europäische
Gemeinschaft übertragen worden sei. Nach Art. 37
Abs. 2 Satz 3 EGV stehe dem Rat auf dem gesamten
Gebiet der Landwirtschaft eine umfassende ausschließliche
Regelungskompetenz zu. Der Rat habe hiervon seit 1990 auch
mehrfach Gebrauch gemacht und zahlreiche Vorschriften mit
gesundheitsschützendem Charakter erlassen. Lediglich dann,
wenn man die Regelungen des Verfütterungsverbotsgesetzes auf
die konkurrierende Zuständigkeit im Bereich des
Gesundheitswesens stützen wollte, hätten auch die
Mitgliedstaaten noch eine Gesetzgebungszuständigkeit.
39
Außerdem liege mindestens teilweise eine
(verbotene) echte Rückwirkung der nationalen Regelungen vor.
Die Verbote der §§ 1 und 2 VerfVerbG könnten sich auch
auf bereits gelieferte Futtermittel der Beschwerdeführerin
auswirken, die nunmehr als fehlerhaft gelten und deshalb im
Rahmen bereits vollzogener Kaufverträge Ansprüche auf
Wandlung oder Minderung auslösen könnten.
40
Das Gesetz verstoße auch gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz, indem es auf eine Entschädigungsregelung
verzichte und damit eine durch nichts gerechtfertigte
Ungleichbehandlung von Futtermittelunternehmen und Landwirten
und von einzelnen Futtermittelherstellern innerhalb der
Bundesrepublik Deutschland bestätige und aufrecht
erhalte.
41
Die Voraussetzungen für die Annahme der
Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung liegen nicht vor (vgl.
dazu BVerfGE 90, 22 ). Die
Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen
verfassungsrechtlichen Fragen auf (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe a BVerfGG). Die Annahme ist auch nicht zur
Durchsetzung der als verletzt gerügten Grundrechte der
Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG), weil die Verfassungsbeschwerde
unzulässig ist und damit keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg hat (vgl. BVerfGE 90, 22 ).
42
1. Die Verfassungsbeschwerde wurde nicht den
Anforderungen des § 92 BVerfGG entsprechend
substantiiert erhoben. Wird eine Verfassungsbeschwerde gegen
gesetzliche Bestimmungen eingelegt, ist die gesonderte
Darlegung einer eigenen, unmittelbaren und gegenwärtigen
Betroffenheit erforderlich (vgl. BVerfGE 1, 97
; 18, 1 ; 91, 294 ).
Dies soll sichern, dass eine Verfassungsbeschwerde
zulässigerweise erst erhoben werden kann, wenn eine konkrete
Beschwer vorliegt (vgl. BVerfGE 90, 128 ). Im
Falle einer Rechtsnorm muss diese daher nicht nur objektiv,
das heißt nach Struktur und Inhalt, geeignet sein,
Grundrechtspositionen des Beschwerdeführers unmittelbar zu
dessen Nachteil zu verändern. Zur Zulässigkeit gehört
vielmehr auch, dass der Beschwerdeführer seine gegenwärtige
und unmittelbare Betroffenheit ausreichend substantiiert
(vgl. BVerfGE 40, 141 ; 79, 1
).
43
Bezogen auf die vorliegende
Verfassungsbeschwerde bedeutet dies, dass die
Beschwerdeführerin im Einzelnen darlegen muss, inwieweit sich
die Verschärfung der Verfütterungs- und Verbringungsverbote
gegenüber dem bisherigen Rechtszustand konkret zu ihren
Lasten ausgewirkt hat. Dabei haben solche Verbote außer
Betracht zu bleiben, die der nationale Gesetzgeber in
Umsetzung sekundären Gemeinschaftsrechts erlassen hat. Die
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben werden von der
Beschwerdeführerin nämlich ausdrücklich als "angemessen"
bezeichnet, so dass es auf die Frage des Umfangs der
Judikationsbefugnisse des Bundesverfassungsgerichts bei
behaupteten Grundrechtsverletzungen durch sekundäres
Gemeinschaftsrecht nicht ankommt (vgl. dazu BVerfGE 102,
147). Im Ansatz zutreffend und folgerichtig nimmt die
Beschwerdeführerin deshalb zunächst einen Rechtsvergleich
zwischen dem nationalen und dem Gemeinschaftsrecht vor, um
ihre Betroffenheit gerade durch das - in Teilbereichen
überschießende - nationale Recht, das sie allein mit der
Verfassungsbeschwerde beanstandet, darzulegen. Allerdings
versäumt es die Beschwerdeführerin, das Ergebnis des von ihr
angestellten Rechtsvergleichs und damit die konkreten
Auswirkungen des überschießenden nationalen Rechts auf ihre
unternehmerische Tätigkeit substantiiert darzulegen.
44
Dies gilt zunächst in Bezug
auf die Schadensposten "Fertigware" und "Rohstoffe". Insofern
hätte es mindestens der schlüssigen Behauptung bedurft, dass
die jeweiligen Produkte nach bisherigem nationalen Recht und
geltendem sekundären Gemeinschaftsrecht rechtmäßig produziert
und verkauft worden sind, nun aber (allein) wegen §§ 1
und 2 VerfVerbG nicht mehr zu veräußern sind. Hieran fehlt
es. Hinsichtlich der Bezeichnung der Fertigware - genannt
werden offenbar Produktbezeichnungen - sind bereits deren
Bestandteile nicht zu ersehen. Was etwa den unter dem
Schadensposten "Rohstoffe" aufgeführten Rohstoff des
Fischmehls anbelangt, ist festzuhalten, dass Fischmehl nach
Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung des Rates 2000/766/EG vom
4. Dezember 2000 (ABl L 306 vom 7. Dezember 2000, S. 32) von
dem Verfütterungsverbot ausgenommen ist. Durch die Zweite
Verordnung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz,
Ernährung und Landwirtschaft vom 10. April 2001
(Bundesanzeiger vom 12. April 2001, S. 6813) - und damit
deutlich vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde - wurden
Futtermittel aus Gewebe oder Fetten von Fischen zur
Verfütterung an andere Nutztiere als Wiederkäuer auch nach
nationalem Recht von den Verboten der §§ 1 und 2
VerfVerbG ausgenommen. Insofern spricht alles dagegen, dass
der Rohstoff Fischmehl wertlos geworden ist. Jedenfalls hätte
die Beschwerdeführerin im Einzelnen darlegen müssen, dass der
Rohstoff Fischmehl in verfassungswidriger Weise für fünf
Monate nicht verfüttert und exportiert werden durfte und dass
das Fischmehl in dieser Zeit wertlos geworden ist.
45
Hinsichtlich der Rohstoffe Tiermehl, Federmehl
und Blutmehl übersieht die Beschwerdeführerin, dass auch das
von ihr für verhältnismäßig gehaltene Gemeinschaftsrecht ein
weit reichendes Verfütterungs- und Verbringungsverbot enthält
(vgl. Art. 2 und 3 der Entscheidung des Rates
2000/766/EG vom 4. Dezember 2000; a.a.O.). Insbesondere
diesbezüglich hätte es in besonderer Weise der Darlegung
bedurft, inwiefern gerade das nationale Recht die Entwertung
der Rohstoffe bewirkt hat. Soweit die Beschwerdeführerin
vorträgt, durch das Verfütterungsverbotsgesetz habe eine
faktische Umwandlung der Ware in Abfall stattgefunden, legt
sie wiederum nicht dar, inwiefern andere Verwendungszwecke
als die gemäß § 1 VerfVerbG verbotene Verfütterung an
Nutztiere, die zur Gewinnung von Lebensmitteln bestimmt sind,
in Betracht kämen beziehungsweise warum sie gerade nicht in
Betracht kommen. In diesem Zusammenhang erwähnt sie
beispielsweise selbst die verbleibende Verwertungsmöglichkeit
auf dem Heimtiermarkt, trägt aber nicht vor, weshalb auch in
Ansehung dieser Absatzmöglichkeit eine vollständige
Entwertung stattgefunden haben soll. Die Beschwerdeführerin
versetzt durch ihren Vortrag das Bundesverfassungsgericht
nicht in die Lage, hinsichtlich der aufgeführten Rohstoffe,
der Fertigware und den Gegenständen, auf die sich die
Exportkontrakte beziehen, nachzuvollziehen, ob das
Verfütterungsverbotsgesetz gerade
für die Beschwerdeführerin unverhältnismäßige
Eingriffe enthält. Ihre Darlegungen erschöpfen sich insoweit
vielmehr in einem abstrakt bleibenden Rechtsvergleich
zwischen nationalem und vorrangigem Gemeinschaftsrecht.
46
Soweit die Beschwerdeführerin das Entstehen
von Entsorgungskosten in Höhe von über einer Million Deutsche
Mark behauptet, gilt das oben Gesagte: Die Beschwerdeführerin
legt nicht hinreichend substantiiert dar, dass die Entsorgung
gerade durch die Änderung des nationalen Rechts erforderlich
geworden ist. Hiergegen spricht im Übrigen die Addition der
Gewichtsmenge aus den entsprechenden Angaben zu Fertigware
und Rohstoffen. Die dortigen Gewichtsangaben ergeben das zu
entsorgende Gesamtgewicht. Mit darin enthalten sind aber
Rohstoffe, wie etwa Fischmehl, die weder nach nationalem noch
nach Gemeinschaftsrecht Abfall darstellen, sondern weiterhin
verfüttert werden dürfen. Andererseits sind solche Rohstoffe
enthalten (z.B. Tiermehl, Blutmehl, Federmehl), die auch nach
Gemeinschaftsrecht von der Verfütterung an Nutztiere
weitestgehend ausgenommen sind, so dass es der Darlegung
bedurft hätte, dass diese Rohstoffe gerade aufgrund des
überschießenden nationalen Rechts zu Abfall geworden
sind.
47
Unsubstantiiert werden ferner Lagerkosten,
Auslagerungs- und Umschlagskosten sowie Verpackungsmaterial
als Schadensposten benannt, ohne wiederum darzulegen, dass
und warum diese gerade mit Blick auf §§ 1 und 2
VerfVerbG erforderlich geworden sind und weder unter
Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts noch nach bisher
geltendem deutschen Recht angefallen wären. Hinsichtlich der
entgangenen Exportkontrakte ist schon nicht ersichtlich,
inwieweit diese überhaupt einen verfassungsrechtlichen Schutz
genießen. In Bezug auf die bestehenden, aber nicht mehr
erfüllbaren Verträge fehlt es wiederum an einem schlüssigen
Vortrag zum konkreten Gegenstand der Verträge.
48
Zwar kann in der Tat vermutet werden, dass ein
Futtermittelhersteller wie die Beschwerdeführerin aus der
kurzfristigen Änderung der Rechtslage Nachteile zu gewärtigen
hat und möglicherweise beträchtliche finanzielle Einbußen
hinnehmen muss. Diese Vermutung mindert aber nicht die
Obliegenheiten der Beschwerdeführerin an einen
substantiierten Vortrag im verfassungsgerichtlichen
Verfahren.
49
2. Die Verfassungsbeschwerde ist darüber
hinaus auch insoweit unzulässig, als sie sich unmittelbar
gegen § 2 VerfVerbG richtet. Diesbezüglich genügt die
Verfassungsbeschwerde nicht dem Grundsatz der Subsidiarität
der Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin beanstandet
nämlich die angegriffenen Normen ihrem Vortrag nach nur
insoweit, als sie weiter gehende Verbote als die unmittelbar
geltenden Vorschriften des Gemeinschaftsrechts enthalten.
Zweifelhaft sei - so die Beschwerdeführerin - schon die
formelle Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen nationalen
Bestimmungen. Insbesondere stelle sich die Frage, "ob die
Zuständigkeit für Futtermittel nicht inzwischen auf die
Europäische Gemeinschaft übertragen worden ist". Soweit auf
der Ebene der Europäischen Gemeinschaft Vorschriften
existieren, werden diese in materieller Hinsicht als "sehr
viel schonender" und "angemessen" bezeichnet. Der Sache nach
wirft die Beschwerdeführerin damit einen Konflikt des
nationalen Rechts mit geltendem Gemeinschaftsrecht auf. Dies
kann nicht ohne Rückwirkungen auf die Zulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde bleiben:
50
a) In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die
Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Rechtsnorm
selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffenen
Grundrechtsträgers dann unzulässig ist, wenn er in zumutbarer
Weise Rechtsschutz durch die Anrufung der Gerichte erlangen
kann (vgl. BVerfGE 68, 319 ; 74, 69
; 97, 157 ). Dabei hat ein
Beschwerdeführer alle diejenigen Rechtsbehelfe auszuschöpfen,
die nicht offensichtlich unzulässig sind (vgl. BVerfGE 68,
376 ). Damit soll erreicht werden, dass
das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter
Tatsachen- und Rechtsgrundlage weit reichende Entscheidungen
trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 ). Ein Verweis auf den
Rechtsweg ist danach besonders dann - aber nicht nur dann
(vgl. BVerfGE 79, 1 ) - geboten, wenn das
angegriffene Gesetz den Gerichten Entscheidungsspielräume
belässt, die für die Frage seiner Verfassungsmäßigkeit
Gewicht erlangen können (vgl. BVerfGE 71, 25
; 97, 157 ). Der Grundsatz der
Subsidiarität verlangt allerdings nicht, dass ein Betroffener
vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder
bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstößt und dann erst im Straf-
oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm
geltend machen kann (vgl. BVerfGE 81, 70 ;
97, 157 ). Eine Pflicht zur Beschreitung des
Rechtswegs zu den zunächst zuständigen Gerichten besteht auch
dann ausnahmsweise nicht, wenn die angegriffene Regelung den
Beschwerdeführer zu Dispositionen zwingt, die später nicht
mehr korrigiert werden können, oder wenn die Beschreitung
dieses Wegs dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten ist, etwa
weil dies offensichtlich sinn- oder aussichtslos wäre (vgl.
BVerfGE 79, 1 ).
51
Droht einem Beschwerdeführer, der sich
unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, bei der Verweisung auf
den Rechtsweg in der Hauptsache ein schwerer Nachteil, kann
er nach dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde allerdings gehalten sein, vor der
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts wenigstens den
Rechtsweg im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu
erschöpfen. Hält ein Gericht eine für seine Entscheidung
maßgebliche Gesetzesnorm für verfassungswidrig, so ist es
durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, vor der
im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vorläufigen Rechtsschutz zu
gewähren, wenn dies im Interesse eines effektiven
Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsache dadurch
nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfGE 86, 382 ).
Kann der mit dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere
verfolgte Zweck, eine Klärung der verfassungsrechtlich
relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen, im
einschlägigen Rechtsweg indes überhaupt nicht erreicht
werden, ist die vorherige Anrufung der dafür zuständigen
Gerichte gleichfalls entbehrlich (vgl. BVerfGE 79, 1
).
52
b) Gemessen an diesen
Grundsätzen lässt sich nicht feststellen, dass es der
Beschwerdeführerin unzumutbar gewesen wäre, zunächst
fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Sie
trägt insoweit lediglich vor, es sei ihr nicht möglich, sich
gegen die Verfütterungs-, Verbringungs- und Exportverbote in
§§ 1 und 2 VerfVerbG auf andere Weise gerichtlich zur
Wehr zu setzen als mit Hilfe einer Verfassungsbeschwerde.
Unerörtert lässt die Verfassungsbeschwerde indes die Frage,
ob ihr ein fachgerichtlicher Rechtsbehelf zu Gebote stand,
mit dessen Hilfe sie von den genannten Verboten in §§ 1
und 2 VerfVerbG - mindestens vorläufig - hätte
verschont bleiben können. Demzufolge ist bereits in hohem
Maße zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin zur Einhaltung
des Grundsatzes der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde
hinreichend substantiiert vorgetragen hat (vgl. zu dieser
Obliegenheit Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom
17. Oktober 1989 - 2 BvR 1276/89 - JURIS).
53
Diese Frage mag aber auf sich beruhen. Es ist
nämlich nicht ersichtlich, dass ein fachgerichtlicher
Rechtsbehelf in dem vorgenannten Sinne offensichtlich
unzulässig gewesen wäre. Dies gilt namentlich für eine vor
den Verwaltungsgerichten zu erhebende Feststellungsklage mit
dem Ziel festzustellen, dass die Beschwerdeführerin weiterhin
berechtigt ist, die vor In-Kraft-Treten des in § 2
VerfVerbG geregelten Verbringungs- und Ausfuhrverbots
ausgeübten unternehmerischen Tätigkeiten fortzuführen. Die
Statthaftigkeit einer solchen Feststellungsklage zur Klärung
eines Rechtsverhältnisses wird in den einschlägigen
Kommentierungen zu § 43 VwGO nahezu durchgängig bejaht
(vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 43,
Rn. 8; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Loseblattslg. , Band 1,
§ 43, Rn. 25 m.w.N.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 11.
Auflage , § 43, Rn. 9; vgl. auch Clemens,
in: Umbach/Clemens, BVerfGG, 1992, §§ 63,64, Rn. 50;
BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25.
August 1992 - 1 BvR 1502/91 u.a. - und vom 2. April 1997
- 1 BvR 446/96 -, NVwZ 1998, S. 169; vgl. aus der neueren
Rechtsprechung der Fachgerichte etwa BVerwG, NJW 2000, S.
3584; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 2003, S. 737
; VG Stuttgart, NVwZ 2002, S. 1274
).
54
Es ist nicht ersichtlich und wird von der
Beschwerdeführerin auch nicht behauptet, dass eine solche
Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten
offensichtlich unzulässig wäre. Zwar wären die
Verwaltungsgerichte mit Blick auf Art. 100 Abs. 1 GG
gehindert, die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene
Vorschrift des § 2 VerfVerbG selbst für
verfassungswidrig zu erklären. Indes könnten bei der
Rechtsanwendung durch die sachnäheren Fachgerichte aufgrund
deren besonderen Sachverstands möglicherweise für die
verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage
gefördert und damit dem Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde gedient werden (vgl. zu diesem
Gesichtspunkt BVerfGE 56, 54 ; 79, 1 ;
86, 382 ). Die Verwaltungsgerichte wären
ferner zur Abwendung schwerer und unabwendbarer Nachteile für
die Beschwerdeführerin nicht durch Art. 100 Abs. 1
GG gehindert, vor der nach Sachaufklärung gegebenenfalls im
Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vorläufigen Rechtsschutz zu
gewähren (vgl. BVerfGE 71, 305 ; 86, 382
; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
25. August 1992 - 1 BvR 1502/91 u.a. -; VGH
Baden-Württemberg, a.a.O.). Es ist auch nicht ersichtlich,
dass der Beschwerdeführerin durch den Verweis auf den
Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ein sonstiger Nachteil
entstanden wäre. Aus diesem Grunde erweist sich die
Verfassungsbeschwerde, soweit sie auf die
Verfassungswidrigkeit des § 2 VerfVerbG abzielt, als
unzulässig.
55
c) Für den vorliegenden Fall tritt ein
Weiteres hinzu: Die Beschwerdeführerin bezweifelt
ausdrücklich die formelle Verfassungsmäßigkeit der
angegriffenen Verbotsnormen mit der Begründung, es sei
fraglich, "ob die Zuständigkeit für Futtermittel nicht
inzwischen auf die Europäische Gemeinschaft übertragen worden
ist". Der Sache nach macht sie damit (auch) eine Kollision
des nationalen Rechts mit Gemeinschaftsrecht geltend, nämlich
die Frage, ob weitergehendes nationales Recht wegen
vorrangigen und abschließenden Gemeinschaftsrechts
unanwendbar bleiben muss (so zu §§ 1 und 2 VerfVerbG
auch Fluck/Hoffmann, AgrarR 2002, S. 75).
56
Für die Verwaltungsgerichte hätte dies zur
Folge, dass im Rahmen der Feststellungsklage neben einer
Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG auch ein
Vorabentscheidungsersuchen entscheidungserheblicher Fragen an
den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EGV in
Betracht zu ziehen ist. Würde der Europäische Gerichtshof auf
ein Vorabentscheidungsersuchen eines nationalen Gerichts
feststellen, dass die weiter reichenden nationalen Verbote
mit geltendem Gemeinschaftsrecht nicht im Einklang stehen (so
Fluck/Hoffmann, AgrarR 2002, S. 75), dürften die hier
angegriffenen Normen auf Grund entgegenstehenden
Gemeinschaftsrechts nicht mehr angewendet werden. Damit wären
die aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen nicht mehr
entscheidungserheblich; die behauptete Beschwer wäre
entfallen.
57
Zwar kann eine Vorlage zum
Bundesverfassungsgericht unabhängig von der Klärung
gemeinschaftsrechtlicher Fragen erfolgen (vgl. BVerfGE 106,
275 ; vgl. auch BVerfGE 85, 191
). Es ist jedoch vorrangig Aufgabe der
Fachgerichte, auch die sich stellenden
gemeinschaftsrechtlichen Fragen aufzuarbeiten und zu prüfen,
ob eine Normenkollision mit europäischem Gemeinschaftsrecht
besteht. Ist - wie hier - ein fachgerichtlicher Rechtsbehelf
nicht offensichtlich unzulässig, obliegt es daher unter dem
Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin, zunächst die Fachgerichte auch mit den
für zweifelhaft erachteten gemeinschaftsrechtlichen Fragen zu
befassen. Dies folgt insbesondere aus dem Sinn des
Subsidiaritätsgrundsatzes, der in einer sachgerechten
Aufgabenverteilung zwischen dem Bundesverfassungsgericht und
den Fachgerichten besteht (vgl. BVerfGE 55, 244 ;
77, 381 ) und es geboten erscheinen lässt, dass
sich zunächst die sachnäheren Gerichte mit
gemeinschaftsrechtlichen Zweifelsfragen befassen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
10. Oktober 2001 - 1 BvR 1970/95 - JURIS).
58
d) Anders liegt der Fall, soweit die
Beschwerdeführerin auch die Vorschrift über die
Verfütterungsverbote (§ 1 VerfVerbG) unmittelbar
angreift. Insoweit wäre eine Feststellungsklage zu den
Verwaltungsgerichten offensichtlich unzulässig, denn
diesbezüglich fehlte es an einem feststellungsfähigen
Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und den mit
dem Vollzug der Rechtsnorm betrauten Trägern hoheitlicher
Gewalt, da die Beschwerdeführerin - wie sie selbst einräumt -
von dem Verfütterungsverbot nicht im Sinne eines imperativen
Ge- oder Verbots selbst betroffen ist.
59
Indes bestehen insoweit erhebliche Zweifel an
der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführerin durch
die Vorschrift des § 1 VerfVerbG. Zwar trifft zu, dass
ein Verfütterungsverbot für bestimmte
Futtermittelbestandteile Rückwirkungen auf die
Futtermittelhersteller erzeugt. Jedoch erscheint zweifelhaft,
ob diese mittelbaren und faktischen Wirkungen zu einer
unmittelbaren Betroffenheit im Rechtssinne führen und
Eingriffscharakter auch für die Futtermittelproduzenten haben
(vgl. auch BVerfGE 106, 275 ). Dieser
Frage muss die Kammer aber
60
nicht weiter nachgehen, weil die
Verfassungsbeschwerde bereits aus anderen Gründen unzulässig
ist.
61
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.