L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats
vom 21. Juni 2011
- 1 BvR 2035/07 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2035/07 -
des Herrn Dr. R...
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Kirchhof,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Masing,
Paulus,
Baer,
Britz
am 21. Juni 2011 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich zum
einen dagegen, dass Studierende der Humanmedizin in den neuen
Ländern für eine geringere Förderungshöchstdauer
Ausbildungsförderung nach dem Bundesgesetz über individuelle
Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz
- BAföG) erhalten konnten als Studierende der
Humanmedizin in den alten Ländern. Zum anderen betrifft sie
die Voraussetzungen für einen sogenannten „großen Teilerlass“
der als Darlehen gewährten Ausbildungsförderung nach
§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, die infolge der
unterschiedlichen Förderungshöchstdauer in den neuen Ländern
anders als in den alten nicht zu erfüllen waren. Die Regelung
wurde später mit einer Übergangsfrist bis zum
31. Dezember 2012 abgeschafft.
2
1. Die bedürftigkeitsabhängige
Ausbildungsförderung nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz wird grundsätzlich für die
Dauer der Ausbildung geleistet. Bei Studiengängen, d.h. bei
der Ausbildung an Hochschulen (§ 2 Abs. 1 Nr. 6
BAföG), wird die Förderung allerdings grundsätzlich begrenzt
durch die normativ vorgegebene Förderungshöchstdauer (vgl.
§ 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Die Studienförderung wird zur
Hälfte als unverzinsliches Darlehen erbracht, wobei die
zurückzuzahlende Darlehenssumme für Ausbildungsabschnitte,
die nach dem 28. Februar 2001 beginnen, auf 10.000 Euro
begrenzt ist (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1, § 18 Abs. 2
Satz 1 BAföG). Die erste Darlehensrate ist fünf Jahre nach
dem Ende der Förderungshöchstdauer zu leisten (vgl. § 18
Abs. 3 Satz 3 BAföG).
3
2. § 18b BAföG sieht Möglichkeiten vor,
das Darlehen bei erfolgreichem Studienabschluss teilweise zu
erlassen. Neben einem leistungsabhängigen Teilerlass (vgl.
§ 18b Abs. 2 BAföG) kommt nach § 18b Abs. 3 BAföG
ein studiendauerabhängiger Teilerlass bei Beendigung des
Studiums vor Ablauf der Förderungshöchstdauer in Betracht.
Das Gesetz unterscheidet hier zwischen einem großen (Satz 1)
und einem kleinen Teilerlass (Satz 2).
4
a) In der hier maßgeblichen Fassung des
Zwölften Gesetzes zur Änderung des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom
22. Mai 1990 (BGBl I S. 936) lautet § 18b Abs. 3
BAföG:
5
§ 18b
6
Teilerlass des Darlehens
7
…
8
(3) Beendet der Auszubildende die Ausbildung
vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit dem
Bestehen der Abschlußprüfung oder, wenn eine solche nicht
vorgesehen ist, nach den Ausbildungsvorschriften planmäßig,
so werden auf seinen Antrag 5.000 DM des Darlehens erlassen.
Beträgt der in Satz 1 genannte Zeitraum nur zwei Monate,
werden 2.000 DM erlassen. Der Antrag ist innerhalb eines
Monats nach Bekanntgabe des Bescheides nach § 18 Abs. 5a
zu stellen.
...
9
Mit Wirkung zum 1. Oktober 2002 sind durch das
Gesetz zur Reform
und Verbesserung der Ausbildungsförderung -
Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) vom 19. März
2001 (BGBl I S. 390) an die Stelle der Beträge von
5.000 DM und 2.000 DM Beträge von 2.560 Euro und 1.025
Euro getreten. Durch das Dreiundzwanzigste Gesetz zur
Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes
(23. BAföGÄndG) vom 24. Oktober 2010 (BGBl I S. 1422)
sind die Regelungen über den Darlehensteilerlass mit einer
Übergangszeit für bereits im Studium stehende BAföG-Empfänger
abgeschafft worden. Einen Teilerlass können nunmehr nur noch
solche Auszubildenden erhalten, die ihre Abschlussprüfung bis
zum 31. Dezember 2012 bestehen oder ihre Ausbildung bis zu
diesem Zeitpunkt planmäßig beenden.
10
b) Der Teilerlass des Darlehens bei
vorzeitiger Beendigung des Studiums ist seit dem Zweiten
Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes
(2. BAföGÄndG) vom 31. Juli 1974 (BGBl I S. 1649) im
Bundesausbildungsförderungsgesetz geregelt. Ursprünglich war
ein Teilerlass von 2.000 DM für jedes Semester vorgesehen, um
das ein Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der
Förderungshöchstdauer abschloss. Nach der Begründung des
entsprechenden Gesetzentwurfs sollte damit ein Anreiz
geschaffen werden, dass der Auszubildende seine Ausbildung in
der Mindeststudienzeit, also vor Ablauf der
Förderungshöchstdauer beendete (vgl. BTDrucks 7/2098, S. 20
zu Nr. 16). Dies war möglich, weil die Förderungshöchstdauer
damals die Mindeststudienzeit um ein bis zwei Semester
überstieg, um mindestens ein Semester zur freieren
Studiengestaltung bereitzustellen (siehe dazu unten 3. a).
Bei einem Abschluss des Studiums innerhalb der
Mindeststudienzeit wurde das Studium mithin in der Regel
mindestens ein Semester vor dem Ablauf der
Förderungshöchstdauer beendet.
11
Durch das Sechste Gesetz zur Änderung des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes (6. BAföGÄndG) vom 16.
Juli 1979 (BGBl I S. 1037) wurden die Möglichkeiten, einen
Teilerlass des Darlehens zu erreichen, dahingehend erweitert,
dass hierfür schon ein Abschluss der Ausbildung vier Monate
vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer genügte. Dadurch
sollten ungerechtfertigte Härten vermieden werden,
gleichzeitig aber ein Anreiz zur vorzeitigen Beendigung des
Studiums erhalten bleiben (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23). Zur
Milderung von Härten bei Verfehlung des Stichtags,
insbesondere wegen nicht vom Auszubildenden zu vertretender
Verzögerungen im Prüfungsablauf (vgl. BTDrucks 11/1315, S. 12
zu Nr. 9 Buchtstabe b), führte das Elfte Gesetz zur Änderung
des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (11. BAföGÄndG) vom
21. Juni 1988 (BGBl I S. 829) schließlich den kleinen
Teilerlass ein, der auf einen Abschluss der Ausbildung zwei
Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer abstellte.
12
3. a) Die Förderungshöchstdauer wurde zunächst
in einer vom Bundesminister für Bildung und Wissenschaft
beziehungsweise Bildung und Forschung erlassenen
Rechtsverordnung über die Förderungshöchstdauer für den
Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen
(FörderungshöchstdauerV) geregelt. In ihrer ursprünglichen
Fassung vom 9. November 1972 (BGBl I S. 2076) setzte sie für
die einzelnen Ausbildungs- und Studiengänge jeweils eine
bestimmte Anzahl an vollen Semestern als
Förderungshöchstdauer fest. Dabei orientierte sie sich an den
landesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die
damals noch überwiegend eine Mindestausbildungsdauer
vorschrieben. Die Förderungshöchstdauer wurde dabei
grundsätzlich so bemessen, dass dem Auszubildenden über die
Mindestausbildungsdauer hinaus noch ein Semester zur Ablegung
des Examens, soweit dies nach den Ausbildungsbestimmungen
erforderlich war, und ein weiteres Semester zur freieren
Studiengestaltung zur Verfügung stand (vgl. BRDrucks 483/72,
S. 2 der Begründung zu §§ 4 und 5).
13
Als die landesrechtlichen Ausbildungs- und
Prüfungsordnungen aufgrund der Vorgaben des
Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976
(BGBl I S. 185) dazu übergingen, anstelle von
Mindeststudienzeiten Regelstudienzeiten festzusetzen,
änderten sich seit Mitte der 1980er Jahre auch die Prinzipien
der Bemessung der Förderungshöchstdauer. Die
Förderungshöchstdauerverordnung glich zunächst bei neuen
Studiengängen, nach und nach aber auch bei herkömmlichen
Studiengängen die Förderungshöchstdauer an die
Regelstudienzeit an (vgl. im Einzelnen hierzu BRDrucks
238/85, S. 9 f., BRDrucks 249/88,
S. 11 f., BRDrucks 610/92, S. 22 und BRDrucks
236/94, S. 13).
14
Auch die durch das Achtzehnte Gesetz zur
Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18.
BAföGÄndG) vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) mit Wirkung zum
1. August 1996 eingeführte bundesgesetzliche Regelung der
Förderungshöchstdauer in § 15a BAföG orientierte sich
nach der Begründung des Gesetzentwurfs an den
Regelstudienzeiten (vgl. BRDrucks 886/95, S. 35). Seit dem 1.
April 2001 (Fassung des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
1 BAföG ausdrücklich an, dass die Förderungshöchstdauer der
Regelstudienzeit im Sinne von § 10 Abs. 2 HRG oder einer
vergleichbaren Festsetzung entspricht.
15
b) Für Studiengänge in den neuen Ländern galt
das Prinzip der Bemessung der Förderungshöchstdauer nach der
Regelstudienzeit bereits seit der Wiedervereinigung
uneingeschränkt. Der durch Anlage I Kapitel XVI Sachgebiet B
Abschnitt II Nr. 3 Buchstabe b und Nr. 5 des
Einigungsvertrages vom 31. August 1990 in Verbindung mit
Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990 (BGBl II
S. 885, 1132) zum 1. Januar 1991 eingeführte § 9
Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sah vor:
16
§ 9
17
Vorläufige Förderungshöchstdauer bei nicht
genannten
Ausbildungen
18
…
19
(2) Die Förderungshöchstdauer für die
Ausbildung an Hochschulen in den Ländern Brandenburg,
Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen
und in dem Teil des Landes Berlin, in dem die Verordnung
bisher nicht galt, bestimmt sich nach der vom zuständigen
Fachministerium in den Studienplänen für die jeweilige
Fachrichtung festgelegten Regelstudienzeit.
20
c) Im Studiengang Humanmedizin wurde die
Förderungshöchstdauer ausgehend von den unter a)
dargestellten Bemessungsprinzipien unter Berücksichtigung der
bundesrechtlichen Vorgaben des ärztlichen Berufsrechts
festgesetzt.
21
aa) Das ärztliche Berufsrecht sieht seit den
1970er Jahren eine Mindeststudienzeit von sechs Jahren oder
zwölf Semestern vor, die aufgrund gemeinschaftsrechtlicher
Koordinierung auch in allen Mitgliedstaaten der Europäischen
Union gilt (vgl. zuletzt Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie
2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.
September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
Approbation als Arzt erhält nur, wer nach einem Studium der
Humanmedizin an einer wissenschaftlichen Hochschule von
mindestens sechs Jahren die Ärztliche Prüfung bestanden hat
(vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Bundesärzteordnung
Approbationsordnung für Ärzte <ÄApprO>).
22
Die Approbationsordnung für Ärzte normiert
seit Ende der 1970er Jahre auch die Regelstudienzeit für das
Studium der Humanmedizin. Sie beträgt nach § 1 Abs. 2
Satz 2 ÄApprO sechs Jahre und drei Monate, d.h. zwölf
Semester und den Prüfungszeitraum, und setzt sich aus der
Mindeststudienzeit und der maximal notwendigen Zeit für die
Ablegung des letzten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung
zusammen, der nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO jährlich in
den Monaten April bis Juni und Oktober bis Dezember
stattfindet (vgl. auch BRDrucks 6/78, S. 34,
41 f.).
23
Diese bundesrechtlichen Vorgaben galten auch
für Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern, die
sich ab 1992 oder ab 1991 immatrikulierten und das Physikum
bis zum 31. Dezember 1994 bestanden (vgl. § 14a Abs. 4
BÄO i.d.F. der Anlage I Kapitel X Sachgebiet D Abschnitt II
Nr. 1 Buchstabe h des Einigungsvertrages vom 31. August 1990
i.V.m. Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990
). Dementsprechend setzte auch
die Friedrich-Schiller-Universität Jena, an der der
Beschwerdeführer studiert hat, in § 1 Satz 2 ihrer
Studienordnung für den Vorklinischen Studienabschnitt des
Studienganges Humanmedizin an der
Friedrich-Schiller-Universität Jena vom 28. September 1993
(Amtsblatt des Thüringer Kultusministeriums und des Thüringer
Ministeriums für Wissenschaft und Kunst Nr. 9/1994, S.
336) die Regelstudienzeit auf sechs Jahre und drei Monate
fest.
24
bb) Die Förderungshöchstdauer im Studiengang
Humanmedizin wurde im Hinblick auf die im ärztlichen
Berufsrecht vorgegebene Mindest- und Regelstudienzeit vor dem
Hintergrund der sich wandelnden Bemessungsprinzipien mehrfach
geändert.
25
Für Studierende, die ihr Studium der
Humanmedizin nach dem 1. Januar 1970 aufgenommen hatten, galt
zunächst eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern
(vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 und 39 FörderungshöchstdauerV
i.d.F. vom 9. November 1972 ). Sie
setzte sich aus der Mindeststudienzeit von sechs Jahren und
einem weiteren Semester zur Absolvierung von Examina und zur
freieren Studiengestaltung zusammen (vgl. BRDrucks 483/72, S.
2 der Begründung zu §§ 4 und 5). Vor dem Hintergrund der
Änderung des § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO, wonach der
Dritte Abschnitt der Ärztlichen Prüfung erst innerhalb der
ersten drei Monate des dreizehnten Fachsemesters abgelegt
werden konnte, wurde die Förderungshöchstdauer Mitte 1979
rückwirkend zum 1. August 1974 auf vierzehn Semester erhöht
(vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 i.d.F. der Dritten Verordnung
zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer
für den Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und
Hochschulen <3. FörderungshöchstdauerVÄndV> vom 25. Mai
1979 ). Nach der Begründung des
Verordnungsgebers sollte auch Studierenden der Humanmedizin
durch die Anhebung der Förderungshöchstdauer ein über die
Mindeststudienzeit hinaus gehendes Fachsemester ermöglicht
werden (vgl. BRDrucks 17/79, S. 23).
26
§ 5 Abs. 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV
in der Fassung der Achten Verordnung zur Änderung der
Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von
höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen
(8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 11. Juli 1988
(BGBl I S. 1029) setzte die Förderungshöchstdauer wieder
herab, um sie an die in der Approbationsordnung für Ärzte
geregelte Regelstudienzeit „anzugleichen“ (vgl. BRDrucks
249/88, S. 15). Die Vorschrift, die für alle Studierenden der
Humanmedizin galt, die ihr Studium nach dem 1. Oktober 1986
aufgenommen hatten (vgl. § 11b Abs. 3
FörderungshöchstdauerV i.d.F. der
8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV), lautet:
27
§ 5
28
Förderungshöchstdauer an wissenschaftlichen
Hochschulen
29
(1) Die Förderungshöchstdauer für die
Ausbildung an wissenschaftlichen Hochschulen beträgt für
den
30
31
…
32
Die Zehnte Verordnung zur Änderung der
Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von
höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (10.
BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 13. Juni 1994
(BGBl I S. 1257) änderte § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr.
63 FörderungshöchstdauerV erneut und setzte die
Förderungshöchstdauer nunmehr auf die Regelstudienzeit von
zwölf Semestern und drei Monaten herab. Zugleich führte sie
eine Übergangsregelung in § 11d FörderungshöchstdauerV
ein. Diese Vorschrift lautet:
33
§ 11d
34
Übergangsvorschrift 1994
35
In einem Studiengang, dessen
Förderungshöchstdauer durch die Zehnte Verordnung zur
Änderung dieser Verordnung vom 13. Juni 1994 (BGBl. I S.
1257) gekürzt wird, gilt für Auszubildende, die vor dem 1.
Oktober 1994 das vierte Fachsemester vollendet haben, die
bisherige Förderungshöchstdauer weiter.
36
In den neuen Ländern war die vollständige
Anpassung der Förderungshöchstdauer an die bundesrechtlich
vorgegebene Regelstudienzeit allerdings durch § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV schon früher erfolgt (siehe oben
b).
37
Die der Regelstudienzeit entsprechende
Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten
wurde auch als besondere Regelung in § 15a Abs. 2
Nr. 3 BAföG in der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung
des
18. BAföGÄndG (siehe dazu oben a) aufgenommen. Die Vorschrift
hat folgenden Wortlaut:
38
§ 15a
39
Förderungshöchstdauer
40
…
41
(2) Abweichend von Absatz 1 beträgt die
Förderungshöchstdauer für die Universitätsstudiengänge
42
43
Nach Maßgabe von § 15a Abs. 1 in
Verbindung mit § 15 Abs. 4 Satz 2 BAföG in der Fassung
des 18. BAföGÄndG galt allerdings die FörderungshöchstdauerV
für solche Studierenden weiter, die vor dem 1. Oktober 1996
das vierte Fachsemester beendet hatten.
44
Die allgemeine Verweisung auf die
Regelstudienstudienzeit in § 15a Abs. 1 Satz 1
BAföG in der seit dem 1. April 2001 geltenden Fassung des
Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) (vgl. oben 2. a)
machte diese Regelung schließlich entbehrlich.
45
4. Was die Möglichkeiten anbetrifft, einen
großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG zu
erhalten, stellt sich die Rechtslage für Studierende der
Humanmedizin damit wie folgt dar: Studierenden, die ihr
Studium in den neuen Ländern nach den Vorschriften der
Approbationsordnung für Ärzte durchführten und abschlossen
(siehe dazu 3. c) aa), war es von vornherein objektiv
unmöglich, einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3
Satz 1 BAföG zu erreichen. Sie konnten ihr Studium nicht vier
Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abschließen, da
die Förderungshöchstdauer gemäß § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV in der seit dem 1. Januar 1991
geltenden Fassung entsprechend der Regelstudienzeit nach
§ 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO zwölf Semester und drei Monate
betrug und eine Mindeststudienzeit von zwölf Semestern zu
absolvieren war. Für Studierende der Humanmedizin, die ab dem
Sommersemester 1993 ihr Studium in den alten Ländern
aufgenommen hatten, gilt das gleiche (vgl. § 5 Abs. 1
Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der
10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV). Wer allerdings,
wie bei einem Studienbeginn im Wintersemester 1992/1993 oder
früher, am 1. Oktober 1994 sein viertes Fachsemester in den
alten Ländern vollendet hatte, konnte bei einem Abschluss des
Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ende des
zwölften Semesters einen großen Teilerlass erhalten, da für
ihn eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern galt
(vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63
FörderungshöchstdauerV i.d.F. der
8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV i.V.m. § 11d
FörderungshöchstdauerV i.d.F. der
10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV).
46
Der Beschwerdeführer begann im Wintersemester
1991/1992 ein Medizinstudium an der
Friedrich-Schiller-Universität Jena und schloss es am 27.
Oktober 1997 erfolgreich mit dem Bestehen des Dritten
Abschnitts der Ärztlichen Prüfung ab. Während des Studiums
erhielt er Ausbildungsförderung nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz, die ihm zur Hälfte als
unverzinsliches Darlehen gewährt wurde.
47
Bereits Ende 1994 erließ das Studentenwerk
Erfurt einen Leistungs- und Rückforderungsbescheid, der als
Ende der Förderungshöchstdauer September 1997 nannte. Auf den
Widerspruch des Beschwerdeführers erging Anfang 1995 zunächst
ein korrigierter Leistungsbescheid, in dem als Ende der
Förderungshöchstdauer nunmehr der Dezember 1997 genannt war.
Im April 1995 wurde sodann ein Abhilfebescheid hinsichtlich
der angefochtenen Rückzahlungsverpflichtung erlassen, der
zugleich die Förderungshöchstdauer auf sechs Jahre und drei
Monate festlegte. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
erhob der Beschwerdeführer hiergegen Klage und begehrte die
Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März
1998, d.h. auf das Ende des dreizehnten Fachsemesters. Das
Verwaltungsgericht Weimar wies die Klage als unzulässig ab,
weil die angefochtenen Bescheide hinsichtlich der
Förderungshöchstdauer keine Regelung im Sinne eines
Verwaltungsakts enthielten. Der hiergegen gerichtete Antrag
auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg, wenngleich das
Thüringer Oberverwaltungsgericht der Auffassung des
Verwaltungsgerichts zum Nichtvorliegen eines Verwaltungsaktes
widersprach.
48
Am 17. Juni 2002 erließ das
Bundesverwaltungsamt einen Feststellungs- und
Rückzahlungsbescheid nach § 18 Abs. 5a BAföG, in dem es
das Ende der Förderungshöchstdauer auf den letzten Tag des
Monats Dezember 1997 festlegte und die Höhe der
Darlehensschuld festsetzte. Mit zwei weiteren Bescheiden vom
28. Juni 2002 gewährte das Bundesverwaltungsamt dem
Beschwerdeführer einen leistungsabhängigen Teilerlass sowie
einen kleinen Teilerlass (1022,58 Euro = 2.000 DM), weil
der Beschwerdeführer das Studium zwei Monate vor dem Ende der
Förderungshöchstdauer abgeschlossen habe. Der
Beschwerdeführer hatte danach noch insgesamt 4.904,13 Euro
zurückzuzahlen. Diese Summe würde sich bei vorzeitiger
Rückzahlung auf 3.996,87 Euro reduzieren.
49
Mit seinem gegen den Feststellungs- und
Rückzahlungsbescheid einerseits und den Bescheid über die
Gewährung eines kleinen Teilerlasses andererseits gerichteten
Widerspruch machte der Beschwerdeführer geltend, das Ende der
Förderungshöchstdauer müsse auf den letzten Tag des Monats
März 1998 festgesetzt werden. Darüber hinaus sei ihm anstelle
des kleinen Teilerlasses ein großer Teilerlass (2.556,46 Euro
= 5.000 DM) zu gewähren. Seine nach Zurückweisung des
Widerspruchs durch zwei separate Widerspruchsbescheide
erhobenen Klagen auf die Festsetzung des Endes der
Förderungshöchstdauer auf März 1998 einerseits und auf die
Gewährung eines großen Teilerlasses nach § 18b
Abs. 3 Satz 1 BAföG andererseits wies das
Verwaltungsgericht Köln als unbegründet ab. Es könne offen
bleiben, ob das Bundesverwaltungsamt an die zuvor vom
Studentenwerk Erfurt verfügte Festsetzung der
Förderungshöchstdauer gebunden sei. Auch wenn man dies
zugunsten des Beschwerdeführers nicht annähme, habe es die
Förderungshöchstdauer nach § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV zutreffend festgesetzt. § 9 Abs.
2 FörderungshöchstdauerV verstoße nicht gegen Art. 3
Abs. 1 GG. Es sei ein sachlicher Gesichtspunkt, dass der
Verordnungsgeber mit der Regelung des § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV den besonderen Verhältnissen an den
Hochschulen in den neuen Ländern habe Rechnung tragen wollen.
Unterschiede bei der Förderung in den alten und neuen Ländern
seien für eine Übergangszeit hinzunehmen. Aufgrund des
Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers bei der Regelung
sozialer Vergünstigungen verstoße es nicht gegen Art. 3
Abs. 1 GG, dass die Bemessung der Förderungshöchstdauer nach
§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV dazu führe, dass
ein großer Teilerlass nicht erreichbar sei. Die normative
Bestimmung einer Förderungshöchstdauer, die auf
studienorganisatorische Besonderheiten keine Rücksicht nehme,
verstoße nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen nicht dadurch gegen den
Gleichheitssatz, dass für Absolventen bestimmter Studiengänge
ein Teilerlass nicht erreichbar sei. Entscheidend sei, dass
die Förderungshöchstdauer so festgelegt werde, dass ein
Abschluss der geförderten Ausbildung regelmäßig möglich sei.
Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG
gebiete hingegen nicht, für die Rückzahlung Regelungen
vorzusehen, die es in jedem Studiengang ermöglichten,
grundsätzlich alle denkbaren Vergünstigungen - wie alle
Varianten des leistungsabhängigen Teilerlasses oder des
studiendauerabhängigen Teilerlasses - ausschöpfen zu
können.
50
Die Anträge auf Zulassung der Berufung lehnte
das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
als unbegründet ab. Zur Begründung führte es unter anderem
aus, es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen.
§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV verstoße auch nicht
deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil - abweichend vom
Regelungssystem in den alten Ländern - nicht gewährleistet
gewesen sei, dass jedem Auszubildenden beim Besuch einer
wissenschaftlichen Hochschule im Beitrittsgebiet über die
Mindestausbildungsdauer hinaus generell ein weiteres Semester
zur freien Verfügung gestanden habe. Die insoweit gegebene
unterschiedliche Behandlung der Auszubildenden im
Beitrittsgebiet und in den alten Ländern rechtfertige sich
mit Blick auf die besondere Situation, die bei Abschluss des
Einigungsvertrages für das Inkraftsetzen der Vorschriften des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes im Beitrittsgebiet zum 1.
Januar 1991 in Rechnung zu stellen gewesen sei. Die Anwendung
dieser Vorschriften einschließlich der Normen über die
Förderungshöchstdauer sei nämlich zunächst im Rahmen eines
andersartigen, noch maßgeblich durch die ehemalige Deutsche
Demokratische Republik geprägten Bildungssystems erfolgt,
dessen Angleichung an die Bedingungen in den alten Ländern
nur im Laufe eines längerwährenden Prozesses zu erwarten
gewesen sei. Diese besondere Lage habe es ausgeschlossen, die
Regelungen der Förderungshöchstdauerverordnung für die alten
Länder auf das Beitrittsgebiet zum 1. Januar 1991 zu
übertragen. Mit der Anknüpfung an die Regelstudienzeit in
§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sei eine Bestimmung
getroffen worden, die diese Besonderheiten berücksichtigte
und deren im Einzelfall nachteiligen Folgen die
Auszubildenden für eine Übergangszeit hinzunehmen hätten.
51
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich
der Beschwerdeführer unmittelbar gegen den Feststellungs- und
Rückzahlungsbescheid und den Bescheid über die Gewährung
eines kleinen Teilerlasses sowie die hierzu ergangenen
Widerspruchsbescheide und gerichtlichen Entscheidungen.
Mittelbar richtet er sich gegen § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV sowie § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in
der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung. Er rügt eine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Studierende der
Humanmedizin würden im Verhältnis zu Studierenden anderer
Studienrichtungen, zum Beispiel Jurastudenten, in nicht
gerechtfertigter Weise dadurch ungleich behandelt, dass bei
ihnen ein großer Teilerlass von vornherein nicht möglich sei.
Zudem dürfe die Förderungshöchstdauer nicht unterschiedlich
in den neuen und alten Ländern geregelt werden, da das
Medizinstudium in Detailfragen bundeseinheitlich geregelt
sei. Die vom Verwaltungsgericht und vom
Oberverwaltungsgericht herangezogenen Gründe
studienorganisatorischer Art und die angeführten
Besonderheiten an den Hochschulen in den neuen Ländern hätten
mit der Frage der Förderungshöchstdauer und der Möglichkeit
eines großen Teilerlasses nichts zu tun. Es liege deshalb
auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber
Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern vor, für
die bei einem Studienbeginn zum Wintersemester 1991/1992 eine
Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern gegolten habe
und für die ein großer Teilerlass objektiv möglich gewesen
sei.
52
Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der
für das Ausbildungsförderungsrecht zuständige 5. Senat des
Bundesverwaltungsgerichts, der Marburger Bund, der NAV
Virchow-Bund, das Deutsche Studentenwerk und der
Wissenschaftsrat geäußert.
53
1. Der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts,
der nach eigenen Angaben bislang nicht mit der durch die
Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Problematik befasst war,
ist der Auffassung, dass der Beschwerdeführer durch die
Versagung des großen Teilerlasses in seinem Grundrecht aus
Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sei. Er verweist auf die
bisherige Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, wonach bei der
Festlegung der Förderungshöchstdauer zu gewährleisten sei,
dass regelmäßig ein Semester zur freieren Verfügung des
Auszubildenden stehe (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1983 -
BVerwG 5 C 50.81 -, juris Rn. 8; BVerwGE 88, 151
; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1995 - BVerwG
11 C 26.94 -, juris Rn. 22). Es liege nahe, dass es dann
grundsätzlich auch möglich sein müsse, zumindest in diesem
Verfügungssemester eine Ausbildung vier Monate vor Ablauf der
Förderungshöchstdauer zu beenden. Es liege in jedem Fall auf
der Linie der bisherigen Rechtsprechung, eine
Förderungshöchstdauer zu verlangen, die den Auszubildenden so
viel zeitlichen Spielraum für die Ausbildung lasse, dass sie
objektiv in allen Studiengängen die Voraussetzungen für den
großen Teilerlass erreichen könnten. Hierfür spreche neben
dem Wortlaut der Regelung auch ihr für alle Studiengänge
gleichermaßen geltender Sinn, einen finanziellen Anreiz für
eine zügige Durchführung der Ausbildung zu setzen. Im
Ergebnis sei auch die unterschiedliche Behandlung von
Studierenden nach dem Standort der Hochschule mit Art. 3
Abs. 1 GG unvereinbar. Für Studiengänge, für die bereits
im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
Ausbildungsförderungsrechts im Beitrittsgebiet kraft
Bundesrechts an ostdeutschen und westdeutschen Hochschulen
dieselben Ausbildungs- und Prüfungsregelungen galten, habe
kein tragfähiger Grund für die ungleiche Behandlung in Bezug
auf die Förderungshöchstdauer bestanden.
54
2. Der Marburger Bund hält die
Verfassungsbeschwerde ebenfalls für begründet. Es liege ein
zweifacher Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowohl im
Hinblick auf die Ungleichbehandlung zwischen den Studierenden
der Humanmedizin der alten und der neuen Länder durch
§ 9 FörderungshöchstdauerV als auch zwischen den
Studierenden der Humanmedizin und denen anderer Studiengänge
vor. Etwaige organisatorische Besonderheiten in den neuen
Ländern hätten eher zu einer Verlängerung der
Förderungshöchstdauer führen müssen. Nach einer
Mitgliederbefragung habe es zwischen den Studienbedingungen
im Beitrittsgebiet und in den alten Ländern keine
Unterschiede gegeben, so dass ein Studienabschluss jeweils
grundsätzlich in derselben Zeit erreichbar gewesen sei. Der
Ausschluss von der Möglichkeit, einen großen Teilerlass zu
erhalten, sei nicht mit dem Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers zu rechtfertigen. Die Grenzen zulässiger
Typisierung und Pauschalierung seien überschritten, zumal mit
dem Kreis der Studierenden der Humanmedizin an den
ostdeutschen Universitäten keine zahlenmäßig kleine Gruppe
betroffen sei. Der NAV Virchow-Bund folgt in der Sache
gleichfalls der Argumentation des Beschwerdeführers.
55
3. Das Deutsche Studentenwerk und der
Wissenschaftsrat nehmen in ihren Äußerungen Bezug auf die vom
Wissenschaftsrat veröffentlichten Studien zur „Entwicklung
der Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998“
(Drs. 4770-01 vom 15. Februar 2001, S. 80 ff.
und Anhang I, S. 118 f.) beziehungsweise „von 1999 bis
2003“ (Drs. 6825/05 vom 29. August 2005, S. 100 und Anhang I,
S. 170). Aus ihnen geht hervor, dass die mittlere
Fachstudiendauer im Studienfach Humanmedizin an den meisten
Universitäten in den neuen Ländern im Jahre 1998 deutlich und
im Jahre 2003 geringfügig niedriger war als an den
Universitäten in den alten Ländern. Als Gründe gälten die
völlige Neukonzeption der Studiengänge in den neuen Ländern
nach der Wende, in denen die Studien- und Prüfungsordnungen
realitätsnäher gewesen seien als die über Jahre hinweg nicht
evaluierten Ordnungen in den alten Ländern. Letztlich sei
auch die Betreuungsrelation besser gewesen als in den alten
Ländern.
56
Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend
zulässig.
57
Die Verfassungsbeschwerde ist allerdings
unzulässig, soweit der Beschwerdeführer als selbstständigen
Beschwerdegegenstand die Festsetzung der
Förderungshöchstdauer und die hierzu ergangenen Verwaltungs-
und Gerichtsentscheidungen sowie mittelbar die Vorschriften
des § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und des § 15a
Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der vom 1. August 1996 bis zum 31. März
2001 geltenden Fassung angreift, aus denen sich die für den
Beschwerdeführer festgesetzte Förderungshöchstdauer von zwölf
Semestern und drei Monaten ergibt.
58
Es kann dahinstehen, ob dem Beschwerdeführer
insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, als die
Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten
und ihr Ende im Dezember 1997 bereits durch die Bescheide des
Studentenwerkes Erfurt von Ende 1994 bzw. Anfang 1995
bestandskräftig festgestellt worden und das
Bundesverwaltungsamt bei Erlass des hier angefochtenen
Feststellungs- und Rückzahlungsbescheides vom 17. Juni 2002
an diese Festsetzungen mit der Folge gebunden gewesen wäre,
dass die in den Ausgangsverfahren begehrte Festsetzung des
Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998 nicht in
Betracht käme.
59
Jedenfalls ist der Beschwerdeführer nicht
beschwerdebefugt, weil er durch die Förderungshöchstdauer als
solche nicht in seinen Grundrechten verletzt sein kann. Für
den Beschwerdeführer galt zwar eine niedrigere
Förderungshöchstdauer als für Studierende der Humanmedizin in
den alten Ländern. Hinsichtlich der primären Rechtswirkung
der Förderungshöchstdauer, die Gewährung von
Ausbildungsförderung zeitlich zu begrenzen (vgl. § 15
Abs. 2 Satz 1 BAföG), ist dem Beschwerdeführer selbst jedoch
kein Nachteil entstanden. Er hat sein Studium innerhalb der
für ihn maßgeblichen Förderungshöchstdauer abgeschlossen und
für dessen gesamte Dauer Ausbildungsförderung erhalten.
§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und die darauf
gestützten Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen enthalten
damit keine unmittelbare verfassungsrechtliche Beschwer für
den Beschwerdeführer.
60
Allerdings wirken sich die Vorschriften zur
Förderungshöchstdauer indirekt nachteilig für den
Beschwerdeführer aus, weil die Gewährung eines großen
Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch von der
für ihn geltenden Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern
und drei Monaten abhängt. Doch ist eine Verfassungsbeschwerde
nur gegen denjenigen Akt öffentlicher Gewalt zulässig, der
die geltend gemachte Grundrechtsverletzung bewirkt (vgl. auch
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2.
August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, juris
Rn. 19, 30). Das ist hier die Versagung des
Teilerlasses.
61
Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit
sich der Beschwerdeführer gegen die Versagung eines großen
Teilerlasses und die hierzu ergangenen Verwaltungs- und
Gerichtsentscheidungen richtet. Er hat insoweit den
Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
entsprechend hinreichend substantiiert die Möglichkeit einer
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG aufgezeigt. Sinngemäß
richtet sich seine Verfassungsbeschwerde ausweislich ihrer
Begründung mittelbar gegen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in
der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den für
den Beschwerdeführer einschlägigen Vorschriften zur
Förderungshöchstdauer einerseits und zur Mindeststudienzeit
andererseits. Der Beschwerdeführer hat diese Vorschrift zwar
nicht ausdrücklich als Gegenstand der Verfassungsbeschwerde
bezeichnet. Doch sind seine Ausführungen entsprechend
auszulegen (vgl. BVerfGE 68, 1 ).
62
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist,
ist sie auch begründet. Der Beschwerdeführer wird durch
§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des
12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen
Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (§ 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2
ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (§ 3 Abs.
1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO)
andererseits und durch die daraus folgende Versagung eines
großen Teilerlasses in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung
aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil es ihm als
Studierendem der Humanmedizin in den neuen Ländern von
vornherein objektiv unmöglich war, in den Genuss eines großen
Teilerlasses zu kommen.
63
Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich
und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE
98, 365 ; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche
Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl.
BVerfGE 79, 1 ; 126, 400 m.w.N.).
Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss (vgl.
BVerfGE 93, 386 ; 105, 73 133>), bei dem eine Begünstigung dem einem Personenkreis
gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE
110, 412 ; 112, 164 ; 126, 400
m.w.N.).
64
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben
sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot
beschränkten Bindungen bis hin zu strengen
Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl.
BVerfGE 117, 1 ; 122, 1 ; 126, 400
m.w.N.). Differenzierungen bedürfen stets der
Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel
und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind.
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die
Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich
gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern
verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren
Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und
der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich
vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem
Gewicht erweist (vgl. BVerfGE 124, 199 ). Der
Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer
anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen
keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 ; 88, 87
; 93, 386 ; 99, 367 ; 105, 73
; 107, 27 ; 110, 412 ).
65
Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht
abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen
unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen
lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 ; 93, 319
; 107, 27 ; 126, 400
m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers ist
insbesondere anzunehmen, wenn die Differenzierung an
Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die
verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen,
je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind
(vgl. BVerfGE 88, 87 ) oder je mehr sie sich denen
des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 124, 199
). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann
sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten
ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87 ). Im Übrigen hängt
das Maß der Bindung unter anderem davon ab, inwieweit die
Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die
Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen
unterschieden wird (vgl. BVerfGE 88, 87 ; BVerfG,
Beschluss des Ersten Senats vom 12. Oktober 2010 - 1 BvL
14/09 -, juris Rn. 45).
66
§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung
des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen
Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (hier § 9
Abs. 2 FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2
Satz 2 ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (hier
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 ÄApprO) andererseits und die darauf beruhende
Versagung eines großen Teilerlasses für den Beschwerdeführer
sind selbst bei Anlegung eines großzügigen Prüfungsmaßstabes
mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
67
1. Der Beschwerdeführer wird als Student der
Humanmedizin in den neuen Ländern zum einen gegenüber
Studierenden der Humanmedizin, die im Wintersemester
1992/1993 oder früher ihr Studium in den alten Ländern
aufgenommen und im Sommersemester 1994 ihr viertes
Fachsemester vollendet haben, ungleich behandelt. Während für
letztere nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63
FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 8.
BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV in Verbindung mit § 11d
FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10. BAföG-
FörderungshöchstdauerVÄndV eine Förderungshöchstdauer von
dreizehn Semester galt und sie damit bei einem Abschluss des
Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ablauf der
Mindeststudienzeit von zwölf Semestern einen großen
Teilerlass erhalten konnten, war dies dem Beschwerdeführer
nicht möglich. Denn er konnte sein Studium wegen der
bundesrechtlich vorgegebenen Mindeststudienzeit von zwölf
Semestern einerseits und der für Studierende in den neuen
Ländern geltenden, der Regelstudienzeit entsprechenden
Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten
andererseits nicht vier Monate vor dem Ablauf der
Förderungshöchstdauer beenden. Zum anderen liegt eine
Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden anderer
Studiengänge vor, in denen entweder gar keine
Mindeststudienzeit gilt oder Mindeststudienzeit und
Förderungshöchstdauer so bemessen sind, dass ein Abschluss
des Studiums vier Monate vor dem Ende der
Förderungshöchstdauer möglich bleibt.
68
2. Tragfähige Gründe für die Rechtfertigung
dieser Ungleichbehandlungen sind nicht erkennbar. Sie ergeben
sich weder aus den Materialien zum
Bundesausbildungsförderungsgesetz noch aus der Begründung der
Förderungshöchstdauerverordnung. Auch im
Verfassungsbeschwerdeverfahren ist hierzu nichts vorgetragen
worden.
69
a) Für die Ungleichbehandlung gegenüber
Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern bestehen
keine tragfähigen Sachgründe. Zwar durfte der Gesetzgeber bei
der Gewährung von Leistungen einen Spielraum in Anspruch
nehmen. Doch erlaubt ihm dieser nicht, Studierende in den
neuen Ländern ohne sachangemessene Gründe von einer
Begünstigung auszuschließen. Dabei kann dahinstehen, ob im
Studiengang Humanmedizin in den neuen Ländern in den 1990er
Jahren Studienbedingungen geherrscht haben, die einen
schnelleren Studienabschluss als an Universitäten in den
alten Ländern ermöglich haben, und es deshalb ungeachtet der
bundeseinheitlich vorgegebenen Studieninhalte
verfassungsrechtlich zulässig war, die Förderungshöchstdauer
in den neuen Ländern übergangsweise niedriger festzusetzen
als in den alten Ländern. Zwar darf der Gesetzgeber
insbesondere auch zur Bewältigung der Folgen der Deutschen
Einheit Regeln treffen, mit denen auch Härten einhergehen
können. Doch ließe sich damit allenfalls rechtfertigen,
Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern für eine
kürzere Dauer zu fördern, weil sie ihr Studium früher
abschließen konnten als Studierende der Humanmedizin in den
alten Ländern. Nicht zu rechtfertigen wäre es jedoch, deshalb
keinen großen Teilerlass für den Darlehensteil bereits
ausgezahlter Förderung zu gewähren. Der Sinn und Zweck des
§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, Anreize für einen
möglichst raschen Studienabschluss vor dem Ende der
Förderungshöchstdauer zu setzen (vgl. oben A. I. 2. b),
besteht gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den neuen
Ländern ebenso wie in den alten Ländern. Die
Mindeststudienzeit von zwölf Semestern, die einem schnellen
Studienabschluss Grenzen setzt, gilt kraft bundesgesetzlicher
Anordnung für alle Studierenden der Humanmedizin. Es ist
deshalb kein Grund ersichtlich, warum Studierenden der
Humanmedizin in den neuen Ländern die Begünstigung eines
großen Teilerlasses von vornherein versagt blieb, während sie
Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern nach der
Wiedervereinigung noch übergangsweise offen stand.
70
b) Die Ungleichbehandlung sowohl gegenüber
Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern als auch
gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen lässt sich
nicht mit der Befugnis des Gesetzgebers rechtfertigen, bei
der Ordnung von Massenerscheinungen typisierende und
pauschalierende Regelungen zu treffen. Die Voraussetzungen
dafür liegen hier nicht vor.
71
aa) Der Gesetzgeber ist zwar von Verfassungs
wegen nicht gehalten, sämtliche studienorganisatorischen
Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es
nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden
Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität
möglich ist, das Studium vier Monate vor Ablauf der
Förderungshöchstdauer zu beenden. Er muss die Verwaltung auch
nicht zu einer entsprechenden umfangreichen Einzelfallprüfung
unter Berücksichtigung individueller Härten verpflichten.
Generelle Hinderungsgründe, die sich wie hier die bindenden
Mindeststudienzeiten aus Rechtsvorschriften ergeben, müssen
aber in einer Regelung über die Gewährung eines
studiendauerabhängigen Teilerlasses berücksichtigt
werden.
72
Die unzureichende Berücksichtigung
gesetzlicher Mindeststudienzeiten und ihres Verhältnisses zur
Förderungshöchstdauer kann gesamte Studiengänge und damit
eine große Anzahl von Studierenden von der Möglichkeit eines
großen Teilerlasses ausschließen. Gerade die hier betroffene
Gruppe der Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern
ist zahlenmäßig nicht unbedeutend. So schlossen
beispielsweise im Jahre 1998 insgesamt 1088 deutsche
Erstabsolventen ihr Medizinstudium an Universitäten in den
neuen Ländern ab (vgl. Wissenschaftsrat, Entwicklung der
Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998, Drs.
4770-01 vom 15. Februar 2001, Anhang I, S. 118). Geht
man entsprechend der Stellungnahme des Deutschen
Studentenwerks für das Jahr 1997 davon aus, dass 17 %
der Studierenden der Humanmedizin Leistungen nach dem BAföG
erhalten haben, waren allein im Jahre 1998 ca. 185
Studierende von dem Begünstigungsausschluss betroffen. Seit
Inkrafttreten von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63
FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10.
BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV gilt im Übrigen für alle
Studierenden der Humanmedizin im gesamten Bundesgebiet eine
Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten,
so dass seitdem kein Studierender der Humanmedizin mehr von
einem großen Teilerlass profitieren kann.
73
bb) Der Ausschluss größerer Gruppen von
Studierenden von der Chance eines großen Teilerlasses wegen
studiengangsbezogener Mindeststudienzeiten ist ohne
unzumutbaren Aufwand vermeidbar, indem die Regeln über
Teilerlass, Förderungshöchstdauer und Mindeststudienzeit
aufeinander abgestimmt werden. Es sind keine
verwaltungspraktischen Hindernisse oder sonstige Gründe
ersichtlich, die diesen Ausschluss geböten. Er hat seine
Ursache vielmehr in der fehlenden Abstimmung derjenigen
Regeln, die für den großen Teilerlass von Bedeutung sind.
Dies lässt sich nicht mit Typisierungs- und
Pauschalierungserwägungen rechtfertigen. So gewährleistete
die ursprüngliche Konzeption des studiendauerabhängigen
Teilerlasses unter Berücksichtigung der früheren
Bemessungsprinzipien der Förderungshöchstdauer, dass
Mindeststudienzeiten einem Teilerlass nicht entgegenstanden.
Da die Förderungshöchstdauer bis Mitte der 1980er Jahre die
Mindeststudienzeit immer um mindestens ein Semester überstieg
(vgl. oben A. I. 3. a), war ein Teilerlass, der in Höhe von
2.000 DM für jedes Semester gewährt wurde, um das ein
Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der
Förderungshöchstdauer beendete (vgl. oben A. I. 2. b), in
jedem Studiengang objektiv möglich. Dies hat sich jedoch
geändert, weil sich die Förderungshöchstdauer mehr und mehr
an der Regelstudienzeit orientierte. In Studiengängen, in
denen die Förderungshöchstdauer nunmehr der Regelstudienzeit
entsprach und diese sich aus der bisherigen
Mindeststudienzeit und der notwendigen Examenszeit
zusammensetzte, wie dies im Studium der Humanmedizin der Fall
ist (vgl. BRDrucks 6/78, S. 34, 41 f., und oben A.
I. 3. c) aa), war damit ein Abschluss des Studiums ein volles
Semester vor dem Ende der Förderungshöchstdauer nicht mehr
möglich. Die Verkürzung des für einen großen Teilerlass
notwendigen Zeitraums zwischen dem erfolgreichen Abschluss
des Studiums und dem Ende der Förderungshöchstdauer von einem
Semester, d.h. sechs Monaten, auf vier Monate war nicht auf
die gewandelte Förderungshöchstdauer abgestimmt und hat, wie
der vorliegende Fall zeigt, die Problematik, dass
Mindeststudienzeiten einem Studienabschluss vier Monate vor
dem Ende der Förderungshöchstdauer entgegenstehen können,
nicht beseitigt.
74
c) Die Benachteiligung gegenüber Studierenden
anderer Studiengänge ist nicht durch andere Sachgründe
gerechtfertigt. Zwar zeichnet sich der Studiengang
Humanmedizin durch die höchste Förderungshöchstdauer von
allen universitären Studiengängen aus. Dies ist jedoch dem
außergewöhnlichen Umfang des Studiums und der gesetzlich
bestimmten und auch europarechtlich vorgegebenen
Mindeststudienzeit geschuldet. Die Leistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz dienen primär dazu, einen
erfolgreichen Studienabschluss zu gewährleisten und werden
deshalb für die gesamte erforderliche Dauer des Studiums
gezahlt. Die Studienwahl selbst ist frei. Es ist damit nicht
durch einen tragfähigen Sachgrund gerechtfertigt, wenn
Studierenden ein großer Teilerlass deshalb versagt wird, weil
sie sich in gesetzlich gebilligter Weise für ein
umfangreiches Studium entschieden haben.
75
Im Übrigen besteht aus Sicht der Geförderten
bei langer Studien- und Förderungsdauer ein größeres
Bedürfnis für einen großen Teilerlass, da die
zurückzuzahlende Darlehenssumme in der Regel höher ausfällt
als bei kürzeren Studiengängen. Dies gilt in besonderem Maße
für solche Studierenden, die, wie der Beschwerdeführer, ihr
Studium vor dem 28. Februar 2001 abgeschlossen haben und für
die deshalb die Begrenzung der zurückzuzahlenden
Darlehenssumme auf 10.000 Euro nach § 17 Abs. 2 Satz 1
BAföG nicht eingreift. Der große Teilerlass, der anders als
der leistungsabhängige Teilerlass nach § 18b Abs. 2
BAföG nicht in Form eines prozentualen Anteils der gesamten
Darlehenssumme, sondern in Gestalt eines fixen Betrages
gewährt wird, wirkt sich zudem bei langer Förderungsdauer und
damit hoher Darlehenssumme im Verhältnis geringfügiger aus
als bei kürzerer Förderungsdauer.
76
Aufgrund der langen Studien- und
Förderungsdauer im Studiengang Humanmedizin entsprechen
Anreize zur zügigen Beendigung des Studiums auch in
besonderem Maße dem Sinn und Zweck des § 18b Abs. 3 Satz
1 BAföG. Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Zweck für
Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern und ab
Sommersemester 1993 auch für Studierende der Humanmedizin in
den alten Ländern als verfehlt anzusehen wäre und sie deshalb
gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen schlechter
gestellt werden dürften.
77
d) Die Gewährung eines kleinen Teilerlasses
nach § 18b Abs. 3 Satz 2 BAföG, den der Beschwerdeführer
erhalten hat, kompensiert nicht die Versagung eines großen
Teilerlasses. Dass Studierende der Humanmedizin wie andere
Studierende in den Genuss eines kleinen Teilerlasses kommen
können, rechtfertigt es nicht, ihnen die Begünstigung eines
großen Teilerlasses vorzuenthalten, dessen Voraussetzungen
andere Studierende erfüllen können.
78
1. a) § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der
Fassung des 12. BAföGÄndG ist für unvereinbar mit Art. 3
Abs. 1 GG zu erklären. Eine verfassungskonforme Auslegung
scheidet wegen der strikten tatbestandlichen Voraussetzungen
für einen großen Teilerlass aus. In entsprechender Anwendung
von § 78 Satz 2 BVerfGG ist die Rechtsfolge der
Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG auch für die
späteren Fassungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG
(Fassungen des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
auszusprechen, weil dies im Interesse der Rechtsklarheit
geboten ist.
79
b) Der festgestellte Verfassungsverstoß
beschränkt sich auf die Fälle, in denen § 18b Abs. 3
Satz 1 BAföG in Verbindung mit den Vorschriften zur
Mindeststudienzeit einerseits und zur Förderungshöchstdauer
andererseits dazu führt, dass Studierenden in ihrem
Studiengang ein großer Teilerlass von vornherein objektiv
unmöglich ist, weil sie ihr Studium nicht mindestens vier
Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beenden können.
In entsprechender Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG wird
die Unvereinbarkeit auch über die der Verfassungsbeschwerde
zugrunde liegende Fallkonstellation eines Studierenden der
Humanmedizin in den neuen Ländern hinaus erklärt, weil dies
im Interesse der Rechtsklarheit geboten ist (vgl. BVerfGE 19,
206 ; 40, 296 ; 45, 104
<119, 139>). Sie führt nicht nur im konkreten Fall in
Verbindung mit der sich aus § 9 Abs. 2
FörderungshöchstdauerV und § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO
ergebenden Förderungshöchstdauer einerseits und der sich aus
§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO und § 1 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 ÄApprO ergebenden Mindeststudienzeit
andererseits zu einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG
bei Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern. Eine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt darüber hinaus bei
Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern ab
Sommersemester 1993 gegenüber Studierenden in solchen
Studiengängen vor, die die Voraussetzungen des großen
Teilerlasses nach Maßgabe der für sie geltenden
Mindeststudienzeiten und Förderungshöchstdauer grundsätzlich
erfüllen können. Ein entsprechender Gleichheitsverstoß gilt
auch für alle anderen Studiengänge, in denen
Mindeststudienzeiten vorgeschrieben sind und eine
Förderungshöchstdauer gilt, die um weniger als vier Monate
über der Mindeststudienzeit liegt.
80
2. a) Als Folge der Unvereinbarkeitserklärung
dürfen Gerichte und Verwaltungsbehörden § 18b Abs. 3
Satz 1 BAföG im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit
nicht mehr anwenden; laufende Verfahren sind auszusetzen
(vgl. BVerfGE 73, 40 ; 105, 73 ; 126,
400 ).
81
b) Die Unvereinbarkeitserklärung hat weiterhin
zur Folge, dass der Gesetzgeber zur rückwirkenden,
gleichheitsgerechten Neuregelung für den gesamten Zeitraum
verpflichtet ist, auf den sich die Unvereinbarkeitserklärung
bezieht (vgl. BVerfGE 87, 153 ; 99, 280
; 105, 73 ; 107, 27 ; 110, 94
). Dies bedeutet, dass die Neuregelung unabhängig
vom Zeitpunkt des Studienabschlusses alle noch nicht
bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und
Gerichtsverfahren erfassen muss, die die Gewährung eines
großen Teilerlasses zum Gegenstand haben und einen
Studiengang betreffen, in dem wegen Rechtsvorschriften zu
Mindeststudienzeiten und zur Förderungshöchstdauer die
Voraussetzungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG von
vornherein nicht erfüllbar waren. Wie der Gesetzgeber den
festgestellten Gleichheitsverstoß beseitigt, steht in seinem
Ermessen. Die vollständige Abschaffung des Teilerlasses für
Studierende, die ihr Studium nach dem 31. Dezember 2012
abschließen, ist nicht Gegenstand dieser Entscheidung und
bleibt hiervon unberührt.
82
Bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene
Verfahren können demgegenüber von der rückwirkenden
Neuregelung ausgenommen werden (vgl. BVerfGE 87, 153
; 99, 280 ; 107, 27 ; 120,
125 ). Es bleibt dem Gesetzgeber zwar unbenommen,
die Wirkung der vorliegenden Entscheidung auch auf
bestandskräftige Bescheide zu erstrecken; von Verfassungs
wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht (vgl. BVerfGE
104, 126 ; 115, 259 ).
83
c) Die Neuregelung hat bis zum 31. Dezember
2011 zu erfolgen. Es besteht keine Veranlassung, dem
Gesetzgeber eine längere Frist zur Nachbesserung einzuräumen
und während dieses Zeitraums die Fortgeltung der
verfassungswidrigen Rechtslage anzuordnen. Seit Ende der
1970er Jahre wird über die Angemessenheit der
Teilerlassregelung bei frühzeitiger Beendigung der Ausbildung
diskutiert (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23; BTDrucks 11/1315, S.
12 zu Nr. 9 Buchtstabe b). Wie die Begründung des
Gesetzentwurfs zum 23. BAföGÄndG zeigt, hatte der Gesetzgeber
die Unstimmigkeiten von § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch
bereits erkannt (vgl. BTDrucks 17/1551, S. 28 f. zu
Nummer 13). Eine geordnete Finanz- und Haushaltsplanung ist
durch die erforderliche Neuregelung ebenfalls nicht
gefährdet.
84
1. Die zur Versagung eines großen Teilerlasses
ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsamtes, des
Verwaltungsgerichts Köln und des Oberverwaltungsgerichts
Nordrhein-Westfalen verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Sie beruhen auf der mit
Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbaren Rechtslage in Verbindung
mit § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG. Das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind
aufzuheben; die Sache ist an das Verwaltungsgericht Köln
zurückzuverweisen (vgl. § 95 Abs. 2 BVerfGG).
85
2. Demgegenüber haben die allein zur
Förderungshöchstdauer ergangenen Verwaltungs- und
Gerichtsentscheidungen Bestand, da die Verfassungsbeschwerde
insoweit unzulässig ist (vgl. B. I.). Insoweit ist die
Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen.
86
Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a
Abs. 2 und 3 BVerfGG. Die volle Erstattung der Auslagen des
Beschwerdeführers ist angemessen, weil dieser sein
wesentliches Verfahrensziel erreicht hat (vgl. BVerfGE 79,
372 ; 104, 220 ). Die Auslagen sind dem
Beschwerdeführer zu gleichen Teilen vom Land
Nordrhein-Westfalen und vom Bund zu erstatten, weil die
aufgehobenen Entscheidungen von Gerichten des Landes
Nordrhein-Westfalen getroffen worden sind, der Grund der
Aufhebung aber in der Verfassungswidrigkeit einer
bundesrechtlichen Vorschrift liegt (vgl. BVerfGE 101, 106
).