BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2036/05 -
der H... AG,
vertreten durch den Vorstand,
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§§ 3 bis 9, 17 bis 21 des Gesetzes über
den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen
(Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - TEHG) vom 8. Juli 2004
(BGBl I S. 1578)
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
14. Mai 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die durch
das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) auferlegten
Pflichten.
2
Die Beschwerdeführerin betreibt in Deutschland
selbst oder durch verschiedene Konzerngesellschaften mehrere
Anlagen zur Herstellung von Zementklinker und zum Brennen von
Kalkstein, darunter das beschwerdegegenständliche Zementwerk.
Die Anlagen sind seit vielen Jahren immissionsschutzrechtlich
genehmigt und unterliegen nun dem
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz. Bei ihrem Betrieb, der
sehr kapital- und energieintensiv ist, werden große Mengen
CO2 emittiert.
3
Wegen der in §§ 4, 5 und 6 Abs. 1 TEHG
geregelten Pflichten erhob die Beschwerdeführerin gegen den
Freistaat Bayern erfolglos Anfechtungs- und
Feststellungsklage (Urteil des Bayerischen
Verwaltungsgerichts Würzburg vom 9. November 2004 - Nr.
W 4 K 04.948 -, NVwZ 2005, S. 471).
4
Die daraufhin eingelegte Revision wurde durch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005
zurückgewiesen (BVerwGE 124, 47). Das
Bundesverwaltungsgericht hielt die Klage nur insoweit für
zulässig, als die Beschwerdeführerin hilfsweise beantragte,
festzustellen, dass sie beim Betrieb ihres Zementwerkes nicht
verpflichtet sei, die Anforderungen der §§ 4 und 5 TEHG
einzuhalten. Die Klage blieb insoweit jedoch ohne Erfolg in
der Sache.
5
Am 26. September 2005 hat die
Beschwerdeführerin fristgerecht Verfassungsbeschwerde
erhoben. Sie wendet sich unmittelbar gegen die genannten
verwaltungsgerichtlichen Urteile sowie mittelbar gegen
§§ 3 bis 9, 17 bis 21 TEHG und rügt die Verletzung von
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und 3, Art. 19
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4, Art. 20 Abs. 2 und 3
sowie Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG und von Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG.
6
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen hierfür
nicht vorliegen (vgl. BVerfGE 90, 22 ).
Ihr kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung zu (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde wirft keine Fragen auf, bezüglich deren
Beantwortung auf der Grundlage der bisherigen
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ernsthafte Zweifel
bestehen. Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur
Durchsetzung der als verletzt bezeichneten Verfassungsrechte
angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Sie ist
weitgehend unzulässig (1. und 2.). Im Übrigen - soweit die
Verfassungswidrigkeit der Zuständigkeitsvorschrift in
§ 20 Abs. 1 TEHG (3.) sowie die Verletzung von
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (4.) geltend gemacht wird -
fehlt es an der Erfolgsaussicht in der Sache.
7
1. Die Unzulässigkeit der
Verfassungsbeschwerde ergibt sich, soweit die angegriffenen
gesetzlichen Vorschriften und die auf einigen von diesen
beruhenden gerichtlichen Entscheidungen zwingenden Vorgaben
der Richtlinie 2003/87/EG (ABl Nr. L 275 vom 25. Oktober
2003, S. 32) folgen, aus der Nichteinhaltung der in der
Solange II-Entscheidung (BVerfGE 73, 339 )
aufgestellten Voraussetzungen.
8
a) Verfassungsbeschwerden, die eine Verletzung
in Grundrechten des Grundgesetzes durch abgeleitetes
Gemeinschaftsrecht geltend machen, sind unzulässig, wenn ihre
Begründung nicht darlegt, dass die europäische
Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften nach Ergehen der
Solange II-Entscheidung unter den erforderlichen
Grundrechtsstandard abgesunken ist. Deshalb muss die
Begründung einer Verfassungsbeschwerde im Einzelnen darlegen,
dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz
generell nicht gewährleistet ist. Dies erfordert eine
Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler und
Gemeinschaftsebene in der Art und Weise, wie das
Bundesverfassungsgericht sie in der Solange II-Entscheidung
(BVerfGE 73, 339 ) vorgenommen hat (vgl.
BVerfGE 102, 147 ). Diese Vorgaben gelten auch für
Richtlinien sowie deren nationale Umsetzung. Auch letztere
wird insoweit nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes
gemessen, als das Gemeinschaftsrecht keinen
Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 -).
Daher findet, soweit die Richtlinie 2003/87/EG den
Mitgliedstaaten keine Spielräume lässt, eine Überprüfung der
deutschen Umsetzungsakte nur im Rahmen der oben genannten
Vorgaben der Solange II-Rechtsprechung statt.
9
b) Das Bundesverwaltungsgericht ist in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise davon
ausgegangen, dass die Richtlinie 2003/87/EG den
Mitgliedstaaten hinsichtlich der Systementscheidung der
Einführung des Emissionshandels verbindliche Vorgaben macht.
Den hier angegriffenen §§ 3 bis 9 und 17 bis 21 TEHG
liegen insoweit zwingende Vorgaben dieser Richtlinie
zugrunde, als sie die Freisetzung von Treibhausgasen von
einer Genehmigung abhängig machen (vgl. vor allem Art. 4
bis 6 der Richtlinie 2003/87/EG mit § 4 TEHG) sowie eine
Pflicht zur jährlichen Abgabe von zuvor vergebenen
Zertifikaten/Berechtigungen (vgl. vor allem Art. 12 Abs.
3 der Richtlinie 2003/87/EG mit § 6 TEHG),
Berichtspflichten (vgl. Art. 14 und 15 der Richtlinie
mit § 5 TEHG) und Sanktionen (vgl. Art. 15 und
16 mit §§ 17 und 18 TEHG) einführen. Darüber hinaus
macht die Richtlinie - allerdings in begrenztem
Umfang - verbindliche Vorgaben für die Zuteilungsplanung
und Zuteilung der Zertifikate, wie über die von der
Beschwerdeführerin beanstandete Dauer der jeweiligen
Zuteilungszeiträume (vgl. Art. 9 bis 11 in Verbindung
mit Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG mit §§ 7 bis 10
TEHG). Schließlich ist auch das von der Beschwerdeführerin
beanstandete grundsätzliche Erfordernis der quantitativen
Begrenzung und sukzessiven Minderung der in Deutschland
zulässigen Emissionen gemeinschaftsrechtlich verbindlich
vorgegeben (vgl. Art. 2 der Entscheidung 2002/358/EG des
Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls
von Kyoto sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus
erwachsenden Verpflichtungen, ABl Nr. L 130 vom 15. Mai 2002,
S. 1).
10
c) Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen
diese Systementscheidung der Richtlinie 2003/87/EG wendet und
die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 14 und 12 GG
sowie des Verbots der Einzelfallgesetzgebung aus Art. 19
Abs. 1 Satz 1 GG geltend macht, genügt die
Verfassungsbeschwerde nicht den oben genannten
Begründungsanforderungen der Solange II-Entscheidung. In den
Beschwerdeschriftsätzen wird nicht geltend gemacht, dass der
Grundrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene - hier
insbesondere bezüglich des Eigentumsgrundrechts und der
Berufsfreiheit - hinter dem in Deutschland gewährten
Grundrechtsschutz generell zurückbleibt. Die
Beschwerdeführerin meint lediglich, es gebe zurzeit noch
nicht ausreichend Entscheidungen des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften zu den hier in Betracht kommenden
Gemeinschaftsgrundrechten. Dies genügt nicht den Vorgaben der
Solange II-Entscheidung, die dem Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften die Möglichkeit einer fallweisen
Fortentwicklung seiner Grundrechtsrechtsprechung zugesteht
(vgl. BVerfGE 73, 339 ).
11
2. Soweit die Verfassungswidrigkeit von
Vorschriften des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes über
die Zuteilungsplanung geltend gemacht wird, für deren Erlass
nach der Richtlinie 2003/87/EG ein Umsetzungsspielraum
geblieben ist, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls
unzulässig.
12
a) Der Verfassungsbeschwerde fehlt es an einer
hinreichend substantiierten Begründung einer
Grundrechtsverletzung (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG), soweit die Beschwerdeführerin meint, das
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz sei nicht genügend
bestimmt, weil es Inhalt und Reichweite der Zuteilungsplanung
offen lasse, weshalb für von Art. 12 Abs. 1 GG
geschützte Investitionsentscheidungen nicht ausreichend
Planungssicherheit bestehe. Es ist nicht erkennbar, dass es
dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen verboten ist, etwaige
Grundrechtseingriffe, die durch die Festlegung der
Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen oder durch die
einzelnen Zuteilungsvorschriften (vgl. § 7 Satz 3 TEHG)
bewirkt werden, in einem eigenständigen Gesetz zu regeln.
Denn auch hierdurch kann dem Bestimmtheitserfordernis und dem
Wesentlichkeitsgrundsatz Genüge getan werden, wonach der
Gesetzgeber im grundrechtsrelevanten Bereich verpflichtet
ist, alle für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlichen
Fragen selbst zu entscheiden (vgl. BVerfGE 98, 218
). Vielmehr ist der Gesetzgeber
verfassungsrechtlich frei, durch vom
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz getrennte
Zuteilungsgesetze der europarechtlich vorgegebenen
Periodizität der Zuteilungsplanung nachzukommen. Hierbei ist
dann - im Rahmen des europarechtlichen Umsetzungsspielraums -
grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Erfordernissen
Rechnung zu tragen. Das Zuteilungsgesetz 2007 ist jedoch
nicht Gegenstand der vorliegenden Verfassungsbeschwerde.
13
b) Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen
die in §§ 7 und 8 TEHG enthaltenen Regelungen über
die Erstellung des nationalen Zuteilungsplans und den
nachfolgenden Erlass des Zuteilungsgesetzes wendet, fehlt es
ihr an der Beschwerdebefugnis.
14
Die Beschwerdeführerin wird durch die
genannten Verfahrensvorschriften nicht gegenwärtig und
unmittelbar in eigenen verfassungsrechtlich geschützten
Rechten betroffen. Denn das Zuteilungsgesetz, das auf der
Grundlage des nationalen Zuteilungsplans nach den genannten
Vorschriften zu erlassen ist, bedarf in Bezug auf die
Beschwerdeführerin noch der Umsetzung durch eine
Zuteilungsentscheidung (vgl. § 9 Abs. 2 TEHG). Erst die
Zuteilungsentscheidung konkretisiert den auf die
Beschwerdeführerin fallenden Anteil an Emissionszertifikaten
und kann sie unmittelbar in ihren Rechten betreffen. Im
Rahmen eines hiergegen gerichteten Rechtsschutzverfahrens
kann eine etwaige Verfassungswidrigkeit des
Zuteilungsgesetzes geltend gemacht werden (vgl. Diehr,
Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S.
285 ff.; Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing
S. 307 ff.).
15
3. Die Zuständigkeitsvorschriften des
§ 20 TEHG verletzen die Beschwerdeführerin nicht in
ihren verfassungsrechtlich geschützten Rechten aus
Art. 14 und 12 Abs. 1 GG. Sie entsprechen den
rechtsstaatlichen Grundsätzen der Normenklarheit und
Widerspruchsfreiheit (a). Sie begründen keine
verfassungsrechtlich unzulässige Form der Mischverwaltung
(b). Schließlich entsprechen sie auch den Vorgaben aus
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (c).
16
a) Das Rechtsstaatsprinzip gebietet eine
hinreichend klare und in sich widerspruchsfreie Bestimmung
der Verwaltungszuständigkeit. Dies gilt insbesondere vor dem
Hintergrund der Kompetenzverteilung nach Art. 30 und
Art. 83 ff. GG, die eine wichtige Ausformung des
bundesstaatlichen Prinzips und zugleich ein Element
zusätzlicher Gewaltenteilung ist (vgl. BVerfGE 108, 169
). Eine Doppelzuständigkeit von Bund und
Ländern ist verfassungsrechtlich unzulässig (vgl. BVerfGE
104, 249 ).
17
Diesen Maßstäben genügt die
Zuständigkeitsverteilung nach § 20 TEHG in der Auslegung
des angegriffenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts. Nach
§ 20 Abs. 1 Satz 1 TEHG sind bei
immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen die
Landesbehörden für den Vollzug der §§ 4 und 5 TEHG,
mithin den Vollzug der Regelungen über die
Emissionsgenehmigung, die Ermittlung der Emissionen und die
Emissionsberichterstattung zuständig. Im Übrigen ist für den
Vollzug des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes das
Umweltbundesamt zuständig (§ 20 Abs. 1 Satz 2 TEHG).
Dazu gehört der Vollzug der §§ 4 und 5 TEHG bezüglich
von Anlagen, die keiner Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz
3 BImSchG bedürfen. Weiter entscheidet das Umweltbundesamt
über die Zuteilung der Berechtigungen nach §§ 9 ff.
TEHG und über die Pflicht nach § 6 TEHG, jährlich
Berechtigungen in der Zahl abzugeben, die den im Vorjahr
verursachten Emissionen entsprechen. Schließlich verfügt das
Umweltbundesamt nach § 17 Abs. 1 TEHG die Sperrung des
Kontos des Verantwortlichen für die Übertragung von
Berechtigungen an Dritte, wenn bis zum 31. März eines Jahres
ein den Anforderungen des § 5 TEHG entsprechender
Bericht nicht vorliegt. Soweit der Verantwortliche nicht
ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit im
vorangegangenen Jahr verursachten Emissionen berichtet,
werden sie vom Umweltbundesamt geschätzt (§ 18
Abs. 2 TEHG).
18
aa) Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin ergibt sich aus diesen Vorschriften
hinreichend klar, dass nach § 20 Abs. 1 Satz 1 TEHG
die Landesbehörden nicht für den Vollzug der Abgabepflicht
aus § 6 Abs. 1 TEHG zuständig sind. Die anderweitige
Auffassung des Verwaltungsgerichts Würzburg hat das
Bundesverwaltungsgericht mit überzeugenden Argumenten
korrigiert.
19
bb) Auch die Regelungen über den Vollzug der
Emissionsermittlungs- und Emissionsberichterstattungspflicht
nach § 5 TEHG genügen dem Erfordernis widerspruchsfreier
und klarer Zuständigkeitsverteilung. Es besteht auch insoweit
keine Gefahr widersprechender Entscheidungen (so aber:
Schweer/von Hammerstein, TEHG, 2004, § 20 Rn.
19 ff., 37 f.).
20
Die Kollisionsregeln aus § 4 Abs. 8 Satz
1 und 2 TEHG bestimmen, dass im Falle der Nichterfüllung der
Pflichten aus § 5 TEHG Maßnahmen nach §§ 17 und 18
TEHG Vorrang haben vor Maßnahmen nach § 17 BImSchG. Die
§§ 20 und 21 BImSchG finden bei Verstößen gegen § 5
TEHG keine Anwendung. Nach dem hier angegriffenen Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ist das Kollisionsproblem wie folgt
zu lösen: Soweit die Tatbestandsvoraussetzungen der
§§ 17 und 18 TEHG reichen, seien
immissionsschutzrechtliche Maßnahmen der Landesbehörden
ausgeschlossen. Soweit es um die Verletzung von Pflichten aus
§ 5 TEHG im Übrigen gehe, seien die Landesbehörden zum
Vollzug aufgerufen, beispielsweise zur Durchsetzung von
Pflichten im Vorfeld der Berichterstattung, also von
Pflichten, die eine ordnungsgemäße Berichterstattung erst
ermöglichten.
21
Diese verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandende Gesetzesinterpretation führt zu hinreichender
Klarheit und Widerspruchsfreiheit der
Zuständigkeitsvorschrift des § 20 Abs. 1 TEHG. Zwar mag
es bei der Umsetzung der komplexen Vorgaben des
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes noch weitere
Anlaufschwierigkeiten und Auslegungsprobleme geben (vgl.
Umweltbundesamt, Leitfaden zur Erstellung von
CO2-Emissionsberichten, S. 16 ff.
Verifizierung von Zuteilungsanträgen und Emissionsberichten,
S. 73 ff.
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit an die Landesumweltministerien vom 10. Mai
2005). Diese können und müssen im Laufe der Zeit durch die
Verwaltungspraxis und Rechtsprechung gelöst werden.
Grundsätzlich sind jedoch bei Berücksichtigung des
angegriffenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts
widersprüchliche Entscheidungen von Landes- und
Bundesbehörden auszuschließen. Die Landesbehörden entscheiden
danach bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen
Anlagen nur über die Pflichten im Vorfeld der
Berichterstattung, mithin vor allem über die Vorgaben für die
Überwachung und Ermittlung der Emissionen. Die diesbezüglich
erlassenen Verwaltungsakte sind vom Umweltbundesamt bei
seiner allein ihm obliegenden Entscheidung über die
Ordnungsmäßigkeit der Berichterstattung nach §§ 17 und
18 TEHG zugrunde zu legen. Ein verfassungsrechtlich
bedenklicher Vollzug von Landesrecht durch Bundesbehörden
(vgl. BVerfGE 108, 169 ) ist hierin nicht
zu sehen, weil vom Umweltbundesamt lediglich die
Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten der Landesbehörden zu
berücksichtigen ist.
22
b) Die Zuständigkeitsregelung des § 20
TEHG begründet auch keine verfassungsrechtlich unzulässige
Form der Mischverwaltung.
23
Die Einordnung einer
verwaltungsorganisatorischen Erscheinungsform als
Mischverwaltung führt noch nicht dazu, dass sie
verfassungsrechtlich unzulässig ist. Für die rechtliche
Beurteilung eines Zusammenwirkens von Bundes- und
Landesbehörden kommt es nur darauf an, ob ihr zwingende
Kompetenz- oder Organisationsnormen oder sonstige
Vorschriften entgegenstehen. Nach den Bestimmungen in
Art. 83 ff. GG sind die Verwaltung des Bundes und
der Länder zwar grundsätzlich organisatorisch und funktionell
voneinander getrennt. Die genannten Regelungen lassen jedoch
auch erkennen, dass die Verwaltungsbereiche von Bund und
Ländern nicht starr voneinander geschieden sind. Ein
Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Verwaltung ist in
vielfältiger Form vorgesehen (vgl. BVerfGE 63, 1
; 108, 169 ). Allerdings ist
von den zuständigen Organen bei der organisatorischen
Ausgestaltung zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz
bestimmte Arten der Verwaltung normiert (vgl. BVerfGE 63, 1
). Weisungs- und
Mitentscheidungsbefugnisse, die von den im Grundgesetz für
den jeweiligen Sachbereich vorgegebenen Verwaltungstypen
abweichen, sind daher unzulässig (vgl. BVerfGE 11, 105
; 32, 145 ; 39, 96 ).
Innerhalb dieses Rahmens ist eine zwischen Bund und Ländern
aufgeteilte Verwaltung zulässig (vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig
2005, Art. 83 Rn. 28 ff.; Isensee, in:
ders./Kirchhof
IV, 2. Aufl. 1999, § 98 Rn. 179 ff.).
24
Diesen Vorgaben genügt die
Zuständigkeitsverteilung des § 20 TEHG in der Auslegung
durch das angegriffene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.
Mitentscheidungsbefugnisse zwischen dem Umweltbundesamt und
den Landesbehörden sind nicht vorgesehen. Das Umweltbundesamt
entscheidet - wie oben dargestellt - in eigener Verantwortung
über die Konsequenzen einer nicht ordnungsgemäßen
Berichterstattung nach §§ 17 und 18 TEHG. Die
Entscheidungsbefugnisse der Landesbehörden nach § 20
Abs. 1 Satz 1 TEHG beschränken sich auf die Erteilung der
Genehmigung nach § 4 TEHG und die Überwachung und
Ermittlung der Emissionen durch die Verantwortlichen. Aus der
Pflicht der Landesbehörden zur stichprobenartigen Prüfung und
Weiterleitung der Emissionsberichte nach § 5 Abs. 4 TEHG
ergibt sich nichts anderes, weil das Umweltbundesamt bei
seiner Entscheidung über die Ordnungsmäßigkeit des
Emissionsberichts das Ergebnis der stichprobenartigen Prüfung
lediglich berücksichtigt, aber daran nicht gebunden ist (vgl.
Weinreich, in: Landmann/Rohmer
Band II, § 20 TEHG Rn. 9
Umweltbundesamt, Leitfaden zur Erstellung von
CO2-Emissionsberichten, Stand: November 2006,
S. 8 f., 52; kritisch: Schweer/von Hammerstein,
TEHG, 2004, § 20 Rn. 28).
25
c) Schließlich werden durch die
Zuständigkeitsverteilung in § 20 TEHG nicht die Vorgaben
des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verletzt.
26
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verleiht dem
Bund die Verwaltungskompetenz, für Angelegenheiten, für die
ihm die Gesetzgebung zusteht, durch Bundesgesetz selbständige
Bundesoberbehörden zu errichten. Aus dem Begriff der
selbständigen Bundesoberbehörde und einem Vergleich der
Vorschrift mit Art. 87 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 1 GG
ergibt sich, dass eine solche Behörde nur für Aufgaben
errichtet werden darf, die der Sache nach für das ganze
Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau
und ohne Inanspruchnahme der Länder - außer für reine
Amtshilfe - wahrgenommen werden können. Damit zieht
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG der Begründung einer
Verwaltungszuständigkeit durch den Bund auch insofern eine
Grenze, als nur bestimmte Sachaufgaben zur zentralen
Erledigung geeignet sind. Für Aufgaben, die eines
Verwaltungsunterbaus bedürfen, der die
Verwaltungszuständigkeit der Länder in erheblichem Umfang
verdrängt, kann hingegen eine bundeseigene Verwaltung nur
durch Zustimmungsgesetz errichtet werden (vgl. BVerfGE 14,
197 ; 110, 33 ). Kooperationen
mit anderen Bundesbehörden (vgl. BVerfGE 14, 197 )
oder Landesbehörden sind dagegen auch in diesem Bereich nicht
ausgeschlossen, sondern anhand der oben genannten allgemeinen
Regeln zu beurteilen (vgl. Burgi, in: Starck
Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 87 Abs. 3 Rn. 103; Lerche, in: Maunz/Dürig
27
Diesen Maßgaben genügt die mit § 20 Abs.
1 Satz 2 TEHG erfolgte Aufgabenzuweisung an das
Umweltbundesamt. Die Aufgabenverteilung nach § 20 Abs. 1
TEHG weist weder den Landesbehörden die Rolle einer
faktischen - weil rechtlich weisungsunabhängigen -
Unterbehörde zu noch stellt sie die Selbständigkeit der
Aufgabenerfüllung durch das Umweltbundesamt in Frage.
28
Die Regelung des § 20 Abs. 1 TEHG ist
Ergebnis eines im Vermittlungsausschuss gefundenen
Kompromisses (vgl. BTDrucks 15/3250, S. 4). Während noch die
vom Bundestag am 12. März 2004 beschlossene Fassung die
ausschließliche Zuständigkeit des Umweltbundesamtes vorsah
(vgl. BRDrucks 198/04, S. 15), setzte der Bundesrat eine
Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den
Immissionsschutzbehörden der Länder und dem Umweltbundesamt
durch (vgl. BTDrucks 15/2540, S. 13 f. sowie die
Gegenäußerung der Bundesregierung, S. 18). Danach ist das
Umweltbundesamt im Wesentlichen für die Zuteilung der
Berechtigungen, die Kontrolle der Emissionsberichte und
nachfolgend der Abgabe von Berechtigungen sowie die Führung
des Emissionshandelsregisters zuständig. Diese Aufgaben kann
das Umweltbundesamt ohne Behördenunterbau und ohne
Inanspruchnahme der Landesbehörden bewältigen. Dabei kommt es
nicht darauf an, ob das Umweltbundesamt überfordert wäre,
wenn es auch für die Erteilung sämtlicher
Emissionsgenehmigungen sowie die Überwachung der
Emissionsermittlung und -berichterstattung zuständig wäre.
Denn diese Aufgaben wurden bezüglich
immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen den
Landesbehörden übertragen. Eine solche Aufgabenteilung stellt
eine im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG zulässige
Kooperation und keine einen Behördenunterbau ersetzende
Zusammenarbeit dar. Allein die stichprobenartige Überprüfung
der Emissionsberichte durch die Landesbehörden nach § 5
Abs. 4 TEHG betrifft einen Gegenstand, der auch der Prüfung
durch das Umweltbundesamt unterliegt. Aufgrund ihres
stichprobenartigen Charakters haben diese Amtshandlungen
jedoch keinen Umfang, der die Selbständigkeit der
Aufgabenerfüllung durch das Umweltbundesamt in Frage stellt
oder für ein hierarchisches Verhältnis zwischen Behörden
typisch ist. Grundsätzlich stützt sich nämlich das
Umweltbundesamt bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der
Emissionsberichte auf den in jedem Fall vorliegenden Bericht
der sachverständigen Stelle (vgl. § 5 Abs. 3 und 4
TEHG). Anschließend obliegt ihm allein die
letztverantwortliche Entscheidung.
29
Insgesamt ist es verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass der Bund die Aufgabenübertragung an das
Umweltbundesamt nach § 20 Abs. 1 Satz 2 TEHG für einen
bundeseinheitlichen Vollzug für erforderlich gehalten hat
(vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BTDrucks 15/2540, S.
18).
30
4. Die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts verletzt wegen der unterlassenen
Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach
Art. 234 EG nicht das sich aus Art. 101 Abs. 1 Satz
2 GG ergebende Recht auf den gesetzlichen Richter.
31
a) Der Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften ist gesetzlicher Richter im Sinne des
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Es stellt einen Entzug des
gesetzlichen Richters dar, wenn ein nationales Gericht seiner
Pflicht zur Anrufung des Gerichtshofs im Wege des
Vorabentscheidungsverfahrens nicht nachkommt (vgl. BVerfGE
73, 339 ; 82, 159 ;
stRspr.). Das Bundesverfassungsgericht wird durch die
grundrechtsähnliche Gewährleistung des Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG jedoch nicht zu einem Kontrollorgan, das jeden
einem Gericht unterlaufenen Verfahrensfehler korrigieren
müsste. Es beanstandet vielmehr die Auslegung und Anwendung
von Verfahrensnormen nur, wenn sie bei verständiger Würdigung
der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr
verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind
(vgl. BVerfGE 82, 159 ; BVerfG, 1. Kammer des
Zweiten Senats, Beschluss vom 14. Juli 2006 - 2 BvR
264/06 -, NZG 2006, S. 781). Allein dieser - durch
Fallgruppenbildung konkretisierte - Willkürmaßstab entspricht
der Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 82,
159 ).
32
Die Vorlagepflicht wird danach insbesondere in
den Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein
letztinstanzliches Gericht eine Vorlage trotz der - seiner
Auffassung nach bestehenden - Entscheidungserheblichkeit der
gemeinschaftsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung
zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen
Beantwortung der Frage hat, also eine grundsätzliche
Verkennung der Vorlagepflicht gegeben ist (vgl. BVerfGE 82,
159 ). Gleiches gilt in den Fällen, in denen das
letztinstanzliche Gericht in seiner Entscheidung bewusst von
der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht
und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt, also ein
bewusstes Abweichen von der Rechtsprechung des Gerichtshofs
ohne Vorlagebereitschaft festzustellen ist (vgl. BVerfGE 75,
223 ; 82, 159 ).
33
Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage
des Gemeinschaftsrechts einschlägige Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften noch nicht vor
oder hat er die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise
noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine
Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur
als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der
Rechtsprechung), so wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
nur dann verletzt, wenn das letztinstanzliche
Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig
zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise
überschritten hat. Dies kann insbesondere dann der Fall sein,
wenn mögliche Gegenauffassungen zu der
entscheidungserheblichen Frage des Gemeinschaftsrechts
gegenüber der vom Gericht vertretenen Meinung eindeutig
vorzuziehen sind (vgl. BVerfGE 82, 159 ;
BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 6.
Dezember 2006 - 1 BvR 2085/03 -, NVwZ 2007, S. 197
). Zu verneinen ist in diesen Fällen ein Verstoß
gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG deshalb bereits dann,
wenn das Gericht die gemeinschaftsrechtliche Rechtsfrage in
zumindest vertretbarer Weise beantwortet hat. In diesem
Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob sich das Gericht
hinsichtlich des europäischen Rechts ausreichend kundig
gemacht hat; hat es dies nicht getan, verkennt es regelmäßig
die Bedingungen für die Vorlagepflicht. Zudem hat das Gericht
Gründe anzugeben, die dem Bundesverfassungsgericht eine
Kontrolle am Maßstab des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
ermöglichen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, NVwZ
2007, S. 197 ).
34
b) Diesen Anforderungen genügt die
angegriffene Entscheidung.
35
aa) Zunächst hat das Bundesverwaltungsgericht
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin seine
Vorlagepflicht nicht grundsätzlich verkannt. Es hat erkannt,
dass es nach Art. 234 EG Fragen der Auslegung oder
der Gültigkeit der Richtlinie 2003/87/EG dem Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften hätte vorlegen müssen. Der dies
verneinende Vortrag der Beschwerdeführerin ist ohne jede
Substanz. Er geht auch in der Sache fehl, insbesondere soweit
sie meint, das Bundesverwaltungsgericht habe verkannt, dass
es bei Gültigkeitsbedenken hätte vorlegen müssen. Denn das
Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich festgestellt, es
habe keine Gültigkeitsbedenken.
36
bb) Darüber hinaus hätte das
Bundesverwaltungsgericht auch nicht wegen Unvollständigkeit
der Rechtsprechung ein Vorabentscheidungsersuchen stellen
müssen. Es hat sich mit den Vorgaben der Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften
auseinandergesetzt und hat sie auf den vorliegenden Fall
angewandt. Dabei ist es zu einem vertretbaren Ergebnis
gekommen. Eine willkürliche Handhabung des
Kooperationsverhältnisses nach Art. 234 EG ist nicht
festzustellen.
37
Das Bundesverwaltungsgericht ist bei seiner
Entscheidung von den Vorgaben des Urteils des Gerichtshofs
der Europäischen Gemeinschaften vom 13. Dezember 1979 (Rs.
44/79 - Hauer/Land Rheinland-Pfalz -, Slg. 1979,
3727 ff., Rn. 17 ff.) ausgegangen, das für die
gemeinschaftsrechtlichen Grundrechte des Eigentumsschutzes
und der Berufsfreiheit grundlegend ist. Außerdem hat es
umfassend eine neuere Untersuchung berücksichtigt (Zimmer,
CO2-Emissionsrechtehandel in der EU, 2004), die den
Emissionsrechtehandel auf seine Vereinbarkeit mit den
Gemeinschaftsgrundrechten überprüft.
38
Bezüglich des Eigentumsschutzes wird in der
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen
Gemeinschaften zwischen Entziehung des Eigentums und der
Beschränkung seiner Nutzung unterschieden (vgl. EuGH, Urteil
vom 13. Dezember 1979, a.a.O., Rn. 19). Einschränkungen der
Eigentumsnutzung sind zulässig, wenn sie tatsächlich dem
allgemeinen Wohl dienenden Zielen der Gemeinschaft
entsprechen und im Hinblick auf den verfolgten Zweck einen
verhältnismäßigen Eingriff darstellen, der die
gewährleisteten Rechte nicht in ihrem Wesensgehalt antastet
(vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1979, a.a.O., Rn. 23;
stRspr.; vgl. ferner Urteil vom 10. Juli 2003, verb. Rs.
C-20/00 und C-64/00 - Booker Aquacultur Ltd und Hydro Seafood
GSP Ltd/The Scottish Ministers -, Slg. 2003, I-7411, Rn.
68).
39
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat das
Bundesverwaltungsgericht die entscheidungserheblichen
zwingenden Vorgaben der Richtlinie 2003/87/EG überprüft.
Dabei ist es jedenfalls gut vertretbar zum Ergebnis gekommen,
dass in der Einführung des Emissionshandels keine (teilweise)
Eigentumsentziehung - etwa der Emissionsbefugnis -
liegt, sondern dass es sich hierbei um eine Beschränkung der
Nutzungsmöglichkeit des Anlageneigentums handelt. Es hat
ausgeführt, die Emissionsbefugnis sei nicht abtrennbar vom
Anlageneigentum. Die Luft scheide schon von der Natur der
Sache als ein eigenständig entziehungsfähiges Gut aus, weil
sie einem Einzelnen nicht nach Art eines
Ausschließlichkeitsrechts privatnützig zugeordnet werden
könne. Solange eine Regelung der Emissionsbefugnis nicht
notwendigerweise zu einem Entzug der Eigentümerposition an
den emittierenden Anlagen führe, liege keine
Eigentumsentziehung vor (vgl. im Ergebnis ebenso Zimmer,
a.a.O., S. 226; Diehr, Rechtsschutz im
Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006,
S. 190 ff.; Strube, Das deutsche
Emissionshandelsrecht auf dem Prüfstand, 2006, S. 189).
An diesen Ausführungen ist im vorliegenden Zusammenhang
verfassungsrechtlich nichts zu erinnnern. Selbst nach den
Maßstäben des deutschen Verfassungsrechts läge im Übrigen
keine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG vor.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
bewirkte selbst das Inkrafttreten des
Wasserhaushaltsgesetzes, welches das Grundwasser einer
öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellte, keine
Enteignung (vgl. BVerfGE 58, 300 ). Eine
Nichtvorlage an den Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften zur weiteren Klärung des Begriffs der
Eigentumsentziehung ist daher verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
40
Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht
vertretbar angenommen, dass die Verringerung der
Treibhausgas-Emissionen tatsächlich ein dem Gemeinwohl
dienendes Ziel der Gemeinschaft ist. Dies wurde vom
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zwar noch nicht
ausdrücklich festgestellt. Ernsthafte Zweifel hieran bestehen
jedoch nicht. Die Gemeinschaft verfolgt nach Art. 2,
Art. 3 Buchstabe l, Art. 6 und
Art. 174 f. EG umweltpolitische Ziele. Sie ist im
Rahmen des Kyoto-Protokolls selbst Verpflichtungen
eingegangen (vgl. 5. Erwägungsgrund der Richtlinie
2003/87/EG). Ein Vorabentscheidungsersuchen konnte damit in
Einklang mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG unterbleiben.
41
Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften belasse den
Gemeinschaftsorganen einen zu großen Beurteilungsspielraum
und führe eine zu knappe Verhältnismäßigkeitsprüfung durch,
die insbesondere eine Auseinandersetzung mit dem Grad und der
Intensität der individuellen Betroffenheit vermissen lasse
(so auch: Calliess, in: Calliess/Ruffert
EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 17 GRCh Rn. 25 ff.),
greift vorliegend nicht durch. Denn es ist
verfassungsrechtlich im Hinblick auf Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG nicht zu beanstanden, dass das
Bundesverwaltungsgericht in Anwendung der
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben selbst eine detaillierte
Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt hat, die der
Kontrolldichte deutscher Gerichte entspricht (vgl. Becker,
NVwZ 2006, S. 782 ). Dies ist Teil des Dialogs der
Gerichte in der Gemeinschaft.
42
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
ist dem Bundesverwaltungsgericht auch nicht vorzuwerfen, es
habe sich über den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des
Vertrauensschutzes nicht ausreichend kundig gemacht. Das
Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erkenne keine
Vertrauenstatbestände an, soweit eine Genehmigungspraxis im
Rahmen der Kompetenz des Gemeinschaftsgesetzgebers zu dessen
Disposition stehe, wie es hier nach Art. 175 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 174 EG der Fall sei (vgl. EuGH,
Urteil vom 27. September 1979, Rs. 230/78 - S.P.A.
Eridania-Zuccherifici Nazionali u.a./Minister für
Landwirtschaft und Forsten u.a -, Slg. 1979, 2749, Rn. 22).
Eine Neuordnung eines bisher gewährleisteten Eigentumsinhalts
für die Zukunft unterliege nur dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
43
An der Vertretbarkeit dieser Rechtsauffassung
ist auch unter Berücksichtigung der von der
Beschwerdeführerin genannten Urteile des Gerichtshofs der
Europäischen Gemeinschaften nichts zu erinnern. In der
Rechtssache C-90/95 P (Urteil vom 17. April 1997 - de
Compte/Europäisches Parlament -, Slg. 1997, I-1999) ging es
um die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes für
die Vergangenheit. Gleiches gilt für die Entscheidung in der
Rechtssache C-5/89 (Urteil vom 20. September 1990 -
Kommission/Bundesrepublik Deutschland -, Slg. 1990, I-3437),
die das Verlangen der Kommission zur Rückforderung einer
gemeinschaftsrechtswidrig gewährten Beihilfe betraf. Diese
Fälle sind im Hinblick auf den Vertrauensschutz nicht mit dem
vorliegenden Fall, in dem es um die zukünftige Ausgestaltung
des Eigentums geht, zu vergleichen.
44
Schließlich ist die unterbliebene Vorlage nach
Art. 234 EG auch nicht im Hinblick auf das
gemeinschaftsrechtliche Grundrecht der Berufsfreiheit zu
beanstanden. Im Einklang mit der Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften konnte das
Bundesverwaltungsgericht insoweit auf das zum Eigentumsschutz
Dargelegte verweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember
1979, a.a.O., Rn. 31 f.; Zimmer, a.a.O., S.
258 ff.). Soweit die Beschwerdeführerin meint, der
Eingriff in ihre Berufsfreiheit sei nur verhältnismäßig, wenn
bei der Zuteilung der Emissionsberechtigungen ihre
Belastbarkeit berücksichtigt werde, konnte kein
Vorabentscheidungsverfahren durchgeführt werden. Denn die
Europarechtskonformität der Zuteilung der
Emissionsberechtigungen war nicht Gegenstand des hier
angegriffenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts.
45
Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
46
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.