BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2045/00 -
- 1 BvR 2166/00 -
des H... e.K,
1. gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. September 2000 - 7 CE 00.1144 -
- 1 BvR 2045/00 -,
2. gegen a) den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
- 1 BvR 2166/00 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 20. Dezember 2000 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde-Verfahren werden verbunden. Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen. Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Zuweisung von UKW-Hörfunkfrequenzen an einen lokalen Radiosender.
I.2
Der Beschwerdeführer betreibt seit 1984 einen lokalen Radiosender für den Bereich München. Ihm ist im April 1994 durch die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM) die bis zum 30. November 2000 befristete Genehmigung zur zeitlich begrenzten Nutzung der UKW-Hörfunkfrequenz München 89,0 MHz erteilt worden (werktags jeweils von 0 bis 6 Uhr sowie von 12 bis 18 Uhr; sonntags von 0 bis 6 Uhr sowie von 15 bis 19 Uhr); in den übrigen Tageszeiten wird die Frequenz durch zwei andere Sender genutzt.
3
Der Verfassungsbeschwerde im Verfassungsbeschwerde-Verfahren 1 BvR 2166/00 liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
4
Im Februar 2000 beantragte der Beschwerdeführer bei der BLM die Zuweisung einer ganztägig nutzbaren lokalen UKW-Hörfunkfrequenz für die Verbreitung eines Hörfunkprogramms. Hilfsweise beantragte er die Verlängerung der ihm bereits erteilten Genehmigung für die Nutzung der UKW-Hörfunkfrequenz München 89,0 MHz über den 30. November 2000 hinaus.
5
Im Oktober 2000 lehnte die BLM die Anträge des Beschwerdeführers ab. Ein Anspruch auf Genehmigung eines täglich ganztägig verbreiteten Hörfunkprogramms bestehe nicht, da eine hierzu geeignete Hörfunkfrequenz derzeit nicht verfügbar sei. Auch eine Verlängerung der dem Beschwerdeführer bereits erteilten Genehmigung scheide aus. Dem stehe entgegen, dass der Beschwerdeführer keine den Anforderungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Bayerischen Mediengesetzes (BayMG) genügende Gewähr finanzieller Leistungsfähigkeit biete. In den vergangenen Jahren habe sich der Beschwerdeführer in erheblichen finanziellen Schwierigkeiten befunden. Beim zuständigen Amtsgericht seien über hundert Vollstreckungsverfahren gegen ihn verzeichnet, darunter allein fünfunddreißig Verfahren auf Abgabe der eidesstattlichen Versicherung der Vermögenslosigkeit. Mit weiteren Verfahren sei zu rechnen. Dies rechtfertige die Befürchtung, dass der Sendebetrieb des Beschwerdeführers bereits in naher Zukunft eingestellt würde. Ins Gewicht falle auch, dass der Beschwerdeführer bereits im laufenden Genehmigungszeitraum nicht in der Lage gewesen sei, seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Urheberrechtsgesellschaften GEMA und GVL nachzukommen. Hieraus resultierende Schulden wären im Neuorganisationszeitraum zusätzlich zur Begleichung der laufenden Verbindlichkeiten gegenüber diesen Gesellschaften abzutragen. Damit wäre aber nur zu rechnen, wenn Anhaltspunkte für eine wesentliche Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Beschwerdeführers vorlägen. Die hierzu erforderlichen Nachweise sei dieser aber schuldig geblieben. Danach bedürfe es keiner abschließenden Prüfung, ob auch die bestehenden Zweifel an der Zuverlässigkeit und Rechtstreue des Beschwerdeführers die Ablehnung seiner Anträge rechtfertigten.
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Ende November 2000 wies die BLM die bislang dem Programm des Beschwerdeführers zugeordneten Sendezeiten auf der UKW-Hörfunkfrequenz München 89,0 MHz mit Wirkung ab dem 1. Dezember 2000 den beiden Mitnutzern dieser Frequenz zu.
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Gegen diese Bescheide und die Ablehnung seiner Anträge legte der Beschwerdeführer Widerspruch ein. Die BLM habe bei der Prüfung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit willkürlich erheblich strengere Maßstäbe angelegt als bei seinen Konkurrenten. Ferner habe sie ausschließlich für ihn nachteilige Aspekte zusammengetragen, positive Umstände hingegen nicht zur Kenntnis genommen. Zudem erweise sich keiner der im Bescheid angegebenen Gründe für die Annahme unzureichender finanzieller Leistungsfähigkeit bzw. mangelnder Zuverlässigkeit und Rechtstreue als tragfähig.
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Ende November 2000 wies die BLM den Widerspruch des Beschwerdeführers gegen die Ablehnung seiner Anträge zurück.
9
Bereits zuvor hatte der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt, mit dem Ziel, ihm vorläufig die Fortführung seines Programms im bisherigen Umfang zu ermöglichen. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht ab. Der Beschwerdeführer habe das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs nicht glaubhaft gemacht. Er könne sich zwar gegenüber der BLM auf die Gewährleistung seiner Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Aus dieser könne sich im Zusammenspiel mit Art. 26 Abs. 1 Satz 3 BayMG mitunter sogar ein Anspruch eines Anbieters auf Verlängerung der Genehmigung eines Rundfunkprogramms ergeben. Ein solcher Anspruch bestehe jedoch nur dann, wenn der Anbieter die Voraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 BayMG erfülle oder wenn deren Erfüllung durch Anordnungen der BLM nach Art. 16 BayMG sichergestellt werden könne. Nach summarischer Prüfung sei aber nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayMG erfülle. Es sei zwar davon auszugehen, dass der Anbieter eines genehmigten Hörfunkprogramms im Genehmigungsverlängerungsverfahren nicht über Gebühr durch Anforderungen an den Nachweis seiner finanziellen Leistungsfähigkeit eingeschränkt werden dürfe. Seine finanzielle Ausstattung dürfe sich aber nicht nur am unteren Niveau der Finanzierbarkeit eines möglichen Programms orientieren. Angesichts der offensichtlichen und erheblichen Zahlungsschwierigkeiten des Beschwerdeführers in der Vergangenheit sei es seine Aufgabe, hieraus resultierende Bedenken in Bezug auf seine finanzielle Leistungsfähigkeit plausibel auszuräumen. Dies sei ihm aber nicht gelungen.
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Der Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Beschwerde gegen diesen Beschluss blieb ohne Erfolg.
11
Der Beschwerdeführer hat Verfassungsbeschwerde gegen die gerichtlichen Entscheidungen im Eilrechtsschutzverfahren sowie gegen den seine Anträge ablehnenden Bescheid der BLM erhoben; außerdem hat er den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Er rügt, in seinen Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 (Rundfunkfreiheit), Art. 12 und Art. 14 GG sowie in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden zu sein.
12
In der Nacht vom 30. November auf den 1. Dezember 2000 ist das Programm des Beschwerdeführers von der UKW-Hörfunkfrequenz München 89,0 MHz abgeschaltet worden.
II.13
Die Verfassungsbeschwerde im Verfassungsbeschwerde-Verfahren 1 BvR 2166/00 ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, da die Voraussetzungen des § 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht erfüllt sind. Sie wirft keine Fragen von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung auf und bietet keine Aussicht auf Erfolg.
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1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen den Bescheid der BLM richtet, steht ihr das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs entgegen (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Der Beschwerdeführer hat noch die Möglichkeit, gegen den Bescheid und den hierzu bereits ergangenen Widerspruchsbescheid den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten.
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Anlass, über die Verfassungsbeschwerde ausnahmsweise noch vor Erschöpfung des Rechtswegs zu entscheiden, besteht nicht. Hierbei kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer einen schweren und unabwendbaren Nachteil im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG zu gewärtigen hat, wenn er auf den Rechtsweg verwiesen wird. Auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG ist das Bundesverfassungsgericht nicht stets verpflichtet, vor Erschöpfung des Rechtswegs - hier des Hauptsacherechtswegs - zu entscheiden. Es hat vielmehr auch andere für und gegen eine vorzeitige Entscheidung sprechende Umstände zu berücksichtigen und alle Gesichtspunkte gegeneinander abzuwägen. Gegen eine Vorabentscheidung kann dabei sprechen, dass es an einer hinreichenden Vorklärung der einfachrechtlichen Lage und an einer ausreichenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts fehlt. Dies ergibt sich aus dem Sinn des für das verfassungsgerichtliche Verfahren geltenden Subsidiaritätsgrundsatzes, der vor allem sichern soll, dass durch die umfassende fachgerichtliche Vorprüfung der Beschwerdepunkte dem Bundesverfassungsgericht nicht nur ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet wird, sondern dass ihm auch die Fallanschauung und Rechtsauffassung der Gerichte, insbesondere auch der obersten Bundesgerichte, vermittelt werden. Denn das Bundesverfassungsgericht soll nicht gezwungen werden, auf ungesicherten Grundlagen weit reichende Entscheidungen zu treffen. Darüber hinaus wird damit der grundgesetzlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung entsprochen, nach der vorrangig die allgemein zuständigen Gerichte Rechtsschutz - auch gegen Verfassungsverletzungen - gewähren (vgl. BVerfGE 86, 15 ; BVerfG, DVBl 2000, S. 40 ).
16
Diese Gesichtspunkte fallen hier entscheidend ins Gewicht. Im vorliegenden Verfahren macht der Beschwerdeführer in erster Linie geltend, dass sich die BLM auf Grund sachfremder Erwägungen weigere, ihm ein bestimmtes Programm zu genehmigen oder ihm zumindest die Verlängerung einer Programmgenehmigung zu erteilen, und ihn hierdurch hindere, von seiner Rundfunk- und Berufsfreiheit Gebrauch zu machen. Im Streit stehen unter anderem der Nachweis seiner persönlichen finanziellen Leistungsfähigkeit sowie - bislang die Entscheidung der BLM nicht tragend - seine persönliche Zuverlässigkeit und Rechtstreue.
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Bei dieser Sachlage ist eine Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht angezeigt. Das Ausgangsverfahren ist durch die unterschiedliche Würdigung bestimmter tatsächlicher Umstände geprägt. Dies gilt zunächst für die Frage, ob die gegen den Beschwerdeführer betriebenen Vollstreckungsverfahren sowie seine Schulden bei Urheberrechtsgesellschaften als für die Beurteilung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit maßgebliche Umstände angesehen werden können. Aber auch die Würdigung des Verhaltens des Beschwerdeführers im Verfahren sowie die Auswertung der von ihm eingeführten Nachweise zum Beleg seiner finanziellen Leistungsfähigkeit bilden Schwerpunkte der Auseinandersetzung zwischen dem Beschwerdeführer und der BLM. In einem in der Hauptsache noch durchzuführenden Verwaltungsstreitverfahren wären daher durch die Fachgerichte in verschiedener Hinsicht weitere rechtliche und tatsächliche Feststellungen zu treffen. Hierzu zählt nicht zuletzt die Klärung der Rechtsfrage, auf welchen Zeitpunkt bei der Prüfung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Ferner wäre zu klären, ob die BLM die Anforderungen an den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit des Beschwerdeführers überspannt, insbesondere ob sie unzumutbare Vorgaben für die Erbringung eines solchen Nachweises aufgestellt oder die erbrachten Nachweise nicht vollständig oder inhaltlich unzutreffend ausgewertet hat. Da die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Anbieters im Sinne des Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayMG eine Prognoseentscheidung erfordert, bedarf es hierbei der eingehenden Würdigung zum Teil komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte (etwa Kapitalbedarf und -ausstattung des anbietenden Unternehmens; gegenwärtige und zukünftige Einnahmen- und Ausgabensituation; Wettbewerbsfähigkeit des Programms). Führte diese im vorliegenden Fall zu für den Beschwerdeführer günstigen Feststellungen, wäre des Weiteren zu klären, ob die Entscheidung der BLM zumindest im Ergebnis Bestand haben kann, weil der Beschwerdeführer nicht die durch Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayMG geforderte Gewähr der Zuverlässigkeit und Rechtstreue bietet. Diesbezüglich haben bislang sowohl die BLM als auch die Verwaltungsgerichte von einer abschließenden Prüfung abgesehen. Hierzu bestünde aber vom Ausgangspunkt der BLM her Anlass, falls sich deren Annahme, dass der Beschwerdeführer nicht über die nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayMG erforderliche finanzielle Leistungsfähigkeit verfügt, als unzutreffend erweisen sollte.
18
Eine Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des angegriffenen Bescheides der BLM setzte danach voraus, dass das Bundesverfassungsgericht selbst in die Ermittlung und Auslegung des im vorliegenden Fall maßgeblichen einfachen Rechts sowie in die Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts einträte und hieraus Schlüsse für die Klärung der Frage zöge, ob der Bescheid auf einer Verkennung der Bedeutung und Reichweite von Grundrechten des Beschwerdeführers beruht. Dies würde aber - wie gezeigt - dem Sinn des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht gerecht.
19
2. Die Verfassungsbeschwerde hat auch keine Aussicht auf Erfolg, soweit sie sich auf die im verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren getroffenen gerichtlichen Entscheidungen bezieht.
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a) Soweit der Beschwerdeführer rügt, dass ihm mit der Abschaltung seines Programms und der Versagung verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes faktisch "das rechtliche Gehör" abgeschnitten werde, genügt dieses Vorbringen nicht den sich aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG ergebenden Anforderungen an die Begründung einer Verfassungsbeschwerde.
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b) Hinsichtlich der Rügen der Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 12 und Art. 14 GG steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Grundsatz der Subsidiarität verfassungsgerichtlicher Rechtsbehelfe entgegen. Der Beschwerdeführer ist hier gehalten, sein Begehren im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren zu verfolgen.
22
aa) Die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes kann allerdings selbstständig Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein (vgl. BVerfGE 65, 227; 79, 275 ; 86, 15 ; 90, 277 ; 97, 298 ; BVerfG, DVBl 2000, S. 40 ). Insoweit ist hier nach der abschlägigen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts der Verwaltungsrechtsweg erschöpft (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO).
23
bb) Der Grundsatz der Subsidiarität verlangt jedoch, dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Grundrechtsverletzung ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts zu erwirken. Für Entscheidungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes folgt hieraus, dass auch die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache geboten sein kann, wenn sich dort nach der Art des gerügten Grundrechtsverstoßes die Chance bietet, der verfassungsrechtlichen Beschwer abzuhelfen. Das ist regelmäßig der Fall, wenn mit der Verfassungsbeschwerde ausschließlich Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich auf die Hauptsache beziehen. Allerdings müssen Beschreitung und Erschöpfung des Hauptsacherechtswegs für den Beschwerdeführer zumutbar sein. Verfassungsbeschwerden gegen fachgerichtliche Eilrechtsschutzentscheidungen sind danach vom Bundesverfassungsgericht als zulässig angesehen worden, wenn die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung abhängt und außerdem die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG vom Erfordernis der Rechtswegerschöpfung abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 79, 275 ; 86, 15 ; BVerfG, DVBl 2000, S. 40 ).
24
Im vorliegenden Fall beziehen sich die Rügen einer Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 12 und Art. 14 GG sämtlich auf das Hauptsacheverfahren. Die Entscheidung in diesem Verfahren abzuwarten, ist dem Beschwerdeführer unter den gegebenen Umständen zuzumuten. Denn - wie bereits oben gezeigt - bedarf die Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführer unter Verletzung seiner Grundrechte gehindert wird, ein Hörfunkprogramm in dem von ihm gewünschten Umfang zu verbreiten, in rechtlicher wie tatsächlicher Hinsicht näherer Aufklärung in einem fachgerichtlichen Hauptsacheverfahren. Das Verwaltungsgericht konnte im Ausgangsverfahren nicht auf einen im Wesentlichen unstreitigen Sachverhalt abstellen und sich somit auch nicht auf die Auseinandersetzung mit der Auslegung bestimmter Vorschriften des einfachen Rechts oder des Verfassungsrechts beschränken. Vielmehr hat es eine vorläufige summarische Feststellung und Würdigung eines in mehrfacher Hinsicht von den Beteiligten unterschiedlich gesehenen Sachverhalts angestellt und hierbei auch auf im Detail nicht näher bezeichnete gerichtskundige Umstände abgestellt. Dies ist vom Verwaltungsgerichtshof nicht beanstandet worden.
25
cc) Eine verfassungsgerichtliche Prüfung der angegriffenen Eilrechtsschutzentscheidungen kann somit allenfalls dahin gehen, ob sich die um vorläufigen Rechtsschutz angerufenen Gerichte bei der in Eilrechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ersichtlich von Erwägungen haben leiten lassen, die der Bedeutung und der Reichweite von Grundrechten nicht ausreichend Rechnung tragen und die für die Versagung des fachgerichtlichen Eilrechtsschutzes ausschlaggebend gewesen sein können.
26
Dies ist hier nicht festzustellen. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die unzureichende finanzielle Leistungsfähigkeit des Anbieters eines privaten Hörfunkprogramms rechtfertige es, diesem die Genehmigung des Programms bzw. deren Verlängerung zu versagen, unterliegt mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 12 und Art. 14 GG keinen durchgreifenden Bedenken (vgl. hierzu auch BVerfGE 73, 118 ). Dasselbe gilt für die Annahmen des Verwaltungsgerichts zu den an einen Anbieter zu stellenden Anforderungen des Nachweises seiner finanziellen Leistungsfähigkeit. Die Frage, ob das Verwaltungsgericht bei der Umsetzung dieses verfassungsrechtlich unbedenklichen Ansatzes Fehler begangen, insbesondere tatsächliche Gegebenheiten unzutreffend festgestellt oder gewürdigt hat, entzieht sich dagegen einer Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht.
27
3. Mit der Ablehnung der Annahme der Verfassungsbeschwerde erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG.
III.28
In Bezug auf die Ablehnung der Annahme der Verfassungsbeschwerde im Verfassungsbeschwerde-Verfahren 1 BvR 2045/00 wird gemäß § 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG von einer Begründung abgesehen.
29
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Papier Steiner Hoffmann-Riem