BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2054/09 -
der T... GmbH
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Gaier,
Kirchhof
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 10. September 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Beschwerdeführerin wendet sich unmittelbar
gegen Vorschriften des novellierten bayerischen Gesetzes zum
Schutz der Gesundheit (Gesundheitsschutzgesetz
).
2
1. Das Gesundheitsschutzgesetz vom 20.
Dezember 2007 (BayGVBl S. 919) ist zum 1. Januar 2008 in
Kraft getreten. Nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG ist im
Freistaat Bayern das Rauchen in den in Art. 2 GSG näher
bezeichneten Gebäuden und Einrichtungen, zu den auch
Gaststätten zählen, verboten. Verantwortlich für die
Einhaltung des Rauchverbots in einer Gaststätte ist deren
Betreiber (Art. 7 Satz 1 Nr. 3 GSG); bei einem Verstoß
gegen das Rauchverbot hat er die erforderlichen Maßnahmen zu
ergreifen, um eine Fortsetzung des Verstoßes oder einen neuen
Verstoß zu verhindern (Art. 7 Satz 2 GSG). Unterlässt er
dies, kann er gemäß Art. 9 Abs. 2 GSG mit einer Geldbuße
belegt werden.
3
Durch das am 1. August 2009 in Kraft getretene
Gesetz zur Änderung des Gesundheitsschutzgesetzes vom 27.
Juli 2009 (BayGVBl S. 384) sind unter anderem der
Anwendungsbereich des Rauchverbots und die Ausnahmeregelungen
geändert worden. Nach Art. 2 Nr. 8 GSG in der geänderten
Fassung findet das Rauchverbot auf Gaststätten im Sinne des
Gaststättengesetzes Anwendung; die nach der bisherigen
Fassung bestehende Einschränkung des Anwendungsbereichs auf
öffentlich zugängliche Gaststätten ist gestrichen worden
(§ 1 Ziffer 1 des Gesetzes zur Änderung des
Gesundheitsschutzgesetzes). Gleichzeitig ist
Gaststätteninhabern durch eine Änderung des Art. 6 Abs.
1 Satz 2 GSG die Möglichkeit eröffnet worden, in vollständig
abgetrennten Nebenräumen das Rauchen zuzulassen, wenn diese
Räume deutlich als Raucherräume gekennzeichnet sind und die
Belange des Nichtraucherschutzes dadurch nicht beeinträchtigt
werden (§ 1 Ziffer 3 Buchstabe a aa des Gesetzes zur
Änderung des Gesundheitsschutzgesetzes).
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Des Weiteren sind zwei neue Ausnahmen vom
Rauchverbot nach Art. 3 Abs. 1 GSG in Art. 5
Abs. 1 Nr. 4 und 5 GSG aufgenommen worden (§ 1 Ziffer 2
Buchstabe a bb des Gesetzes zur Änderung des
Gesundheitsschutzgesetzes). Nach Art. 5 Abs. 1
Nr. 4 GSG gilt das Rauchverbot nunmehr nicht in Bier-,
Wein- und Festzelten, die nur vorübergehend und in der Regel
an wechselnden Standorten betrieben werden, sowie in
vorübergehend als Festzelten genutzten ortsfesten Hallen auf
Volksfesten und vergleichbar großen Veranstaltungen. Eine
ähnliche Ausnahmeregelung hatte das Gesetz bereits in seiner
früheren Fassung als zeitlich begrenzte Übergangsregelung
enthalten (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des
Ersten Senats vom 6. August 2008 - 1 BvR 3198/07, 1 BvR
1431/08 -, NJW 2008, S. 2701). Art. 5 Abs. 1 Nr. 5
GSG in der Neufassung nimmt zudem getränkegeprägte
Gaststätten mit weniger als 75 m2 Gastfläche und ohne
abgetrennten Nebenraum von dem Verbot aus, wenn Kindern und
Jugendlichen der Zutritt nicht gestattet ist und die
Gaststätten am Eingangsbereich in deutlich erkennbarer Weise
als Rauchergaststätten gekennzeichnet sind, zu denen
Minderjährige keinen Zutritt haben.
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2. Die Beschwerdeführerin, eine Gesellschaft
mit beschränkter Haftung, betreibt eine als „Pilsbar“
bezeichnete Gaststätte. Diese besteht aus zwei Gasträumen,
die beide über einen gemeinsamen Eingang zu erreichen sind.
Der Hauptraum liegt im Keller, enthält eine etwa 15 m lange
Theke und sieben Tische; der Gastbereich hat eine Größe von
96 m2. Dort besteht die Möglichkeit, Billard, Dart oder
Tischfußball zu spielen, außerdem sind Spielautomaten und
Internetterminals aufgestellt. Als Zielgruppe nennt die
Beschwerdeführerin Gäste zwischen 20 und 40 Jahren. Der
zweite Gastraum hat eine Größe von etwa 63 m2. In ihm
befindet sich außer einer Theke lediglich ein Stehtisch.
Außer Getränken werden dort einfache selbst zubereitete
Speisen angeboten. Diese machen weniger als 10 % des
jährlichen Umsatzes aus. Das Zielpublikum des Nebenraums hat
nach Angaben der Beschwerdeführerin ein Durchschnittsalter
von über 40 Jahren. Der Anteil der Raucher an der Gesamtzahl
der Gäste beträgt nach ihren Aussagen in beiden Räumen etwa
90 %.
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3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung
ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG durch
Art. 2 Nr. 8 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1
sowie Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 9 Abs. 2
GSG.
7
Sie macht insbesondere geltend, der mit dem
Rauchverbot verbundene Eingriff in ihre Berufsfreiheit sei
nicht zum Schutz von Nichtrauchern gerechtfertigt, weil diese
sich freiwillig in ihre Gaststätte begäben. Dem Schutzzweck
des Gesetzes würde ausreichend Rechnung getragen, wenn
„Raucherkneipen“ als solche gekennzeichnet werden müssten.
Den Gleichbehandlungsgrundsatz sieht die Beschwerdeführerin
durch die Ausnahmeregelungen für getränkegeprägte
Einraumgaststätten und für die Zeltgastronomie verletzt. Die
Ausnahmeregelung für Einraumgaststätten stelle einen
erheblichen Wettbewerbsnachteil für Zweiraumkneipen und
größere Gaststätten dar; außerdem sei die Grenze von 75 m2
willkürlich gezogen. Während neu eröffnete Gaststätten sich
an diesen Vorgaben orientieren könnten, würden bestehende
benachteiligt. Außerdem hänge die Gefährlichkeit des
Passivrauchens nicht von der Gaststättengröße ab. Auch durch
die Bevorzugung von Zeltgastronomie relativiere der
Gesetzgeber sein Schutzkonzept. Allein die maximale Standzeit
eines solchen Zeltes von höchstens 21 aufeinander folgenden
Tagen rechtfertige die Privilegierung nicht, denn auch die
wenigsten ortsfesten Gastronomiebetriebe würden an 365 Tagen
im Jahr besucht, und auch Festzelte würden zu allen
Jahreszeiten betrieben. Vor allem aber hätten Fest- und
Bierzelte in aller Regel eine besondere Monopolstellung,
obwohl hier gerade ein besonderes Interesse der Nichtraucher
bestehe, rauchfrei am gesellschaftlichen Leben
teilzunehmen.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor.
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1. Die Verfassungsbeschwerde hat keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt (vgl. BVerfGE 121,
317).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte oder
grundrechtsgleichen Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt
(§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), denn die
Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Sie ist
teilweise unzulässig. Im Übrigen ist für eine Verletzung der
von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Grundrechte
nichts ersichtlich.
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a) Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen
Art. 2 Nr. 8 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1
GSG richtet, ist die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG
gewahrt. Zwar setzt die Änderung eines Gesetzes die
Jahresfrist grundsätzlich nur für die geänderten Vorschriften
neu in Gang (vgl. BVerfGE 11, 255 ; 18, 1
; 80, 137 ). Die Frist wird aber durch
die Novellierung eines Gesetzes auch dann neu eröffnet, wenn
die schon zuvor angreifbare Gesetzesbestimmung durch die
Änderung anderer Bestimmungen eine neue, den Beschwerdeführer
stärker als bisher belastende Wirkung erhalten hat (vgl.
BVerfGE 45, 104 ; 78, 350 ; 100, 313
; BVerfGK 1, 306 ). Dies ist hier der
Fall. Das in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG normierte
Rauchverbot ist zwar bereits seit dem 1. Januar 2008
unverändert in Kraft, und die Änderung des Art. 2 Nr. 8
GSG betrifft die Beschwerdeführerin nicht unmittelbar; die
neuen Ausnahmeregelungen begünstigen aber Mitbewerber der
Beschwerdeführerin, so dass das in Art. Art. 2 Nr.
8 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG normierte
Rauchverbot für diese nunmehr neue, zusätzliche Nachteile mit
sich bringt.
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Nicht fristgemäß erhoben ist die
Verfassungsbeschwerde jedoch, soweit sie sich gegen
Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 und Art. 9 Abs. 2 GSG richtet.
Auch diese Regelungen sind bereits zum 1. Januar 2008 in
Kraft getreten. Durch das Gesetz zur Änderung des
Gesundheitsschutzgesetzes sind sie nicht geändert worden. Die
Indienstnahme von Gastwirten als Verantwortliche für die
Einhaltung des Rauchverbots hat durch die Änderung anderer
Vorschriften auch keine neue, die Beschwerdeführerin stärker
belastende Wirkung erhalten (zur Verfassungsmäßigkeit einer
solchen Indienstnahme der Gastwirte vgl. BVerfG, Beschluss
der 2. Kammer des Ersten Senats vom 13. August 2008 - 1 BvR
2068/08 -, juris).
13
b) Für eine Verletzung von Grundrechten der
Beschwerdeführerin durch Art. 2 Nr. 8 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 Satz 1 GSG ist nichts ersichtlich.
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aa) Die Beschwerdeführerin wird nicht in ihrem
Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG)
verletzt. Der Schutz der Bevölkerung vor den
Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen stellt ein
Gemeinwohlziel dar, das auf vernünftigen Erwägungen beruht
und daher grundsätzlich Beschränkungen der Berufsfreiheit von
Gastwirten legitimieren kann; gesetzliche Rauchverbote in
Gaststätten sind auch geeignete und erforderliche Maßnahmen
zum Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch
Passivrauchen (vgl. BVerfGE 121, 317 ).
Das in Art. 2 Nr. 8 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1
Satz 1 GSG geregelte Rauchverbot stellt auch nach der
Novellierung des Gesundheitsschutzgesetzes zum 1. August 2009
keine unverhältnismäßige Belastung der betroffenen Gastwirte
dar.
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Der Gesetzgeber war von Verfassungs wegen
nicht gehindert, so wie in Bayern auch zunächst geschehen,
zum Schutz der Gesundheit vor Passivrauchen ein striktes
Rauchverbot in Gaststätten zu verhängen (vgl. BVerfGE 121,
317 ; BVerfG, NJW 2008, S. 2701).
Allerdings ist es ihm aufgrund des ihm zukommenden
Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraums auch
nicht verwehrt, das Ziel des Schutzes der Gesundheit vor
Passivrauchen angesichts der gegenläufigen Interessen der
Gaststättenbetreiber und der Raucher mit Hilfe eines
Schutzkonzeptes zu verfolgen, das den Gesundheitsschutz
weniger stringent verfolgt als ein striktes Rauchverbot (vgl.
BVerfGE 121, 317 ). Mit der Schaffung von
Ausnahmeregelungen für kleine, getränkegeprägte
Einraumgaststätten und die Zeltgastronomie sowie der
Möglichkeit, Rauchernebenräume einzurichten, hat der
bayerische Gesetzgeber sich für ein solches weniger
intensives Schutzkonzept entschieden. Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass er dieses nicht folgerichtig umgesetzt
hätte. Da er sich dafür entschieden hat, das legitime Ziel
des Gesundheitsschutzes zu relativieren und den Interessen
der Gastronomie durch Ausnahmeregelungen für
Rauchernebenräume und die Zeltgastronomie Rechnung zu tragen,
war es folgerichtig und verfassungsrechtlich geboten
(vgl.
BVerfGE 121, 317 ), die spezifischen
nachteiligen Auswirkungen des Rauchverbots auf die
getränkegeprägte Kleingastronomie zu berücksichtigen.
Demgegenüber besteht kein Anlass, auch Gaststätten wie die
der Beschwerdeführerin vom Rauchverbot auszunehmen. Die
Beschwerdeführerin macht zwar anhand konkreter Zahlen
geltend, dass gut 90 % ihrer Gäste Raucher seien und
dass ihr aufgrund des Rauchverbots erhebliche wirtschaftliche
Einbußen drohten. Es ist ihr aber ebenso wie anderen Inhabern
von Mehrraumgaststätten grundsätzlich unbenommen, einen
Rauchernebenraum einzurichten und dort das Rauchen weiter
zuzulassen. Insoweit hat der Gesetzgeber eine Regelung
getroffen, die den Interessen der Gastwirte und der Raucher
Rechnung trägt, ohne das Ziel des Gesundheitsschutzes
aufzugeben. Dies entspricht dem gewählten Schutzkonzept.
Selbst wenn das Rauchverbot im konkreten Fall trotz der
Möglichkeit eines Raucherraums wegen des besonderen Gepräges
der Gaststätte zu einer existenzbedrohenden wirtschaftlichen
Beeinträchtigung der Beschwerdeführerin führen könnte, wäre
damit nur eine einzelne Sonderkonstellation gegeben, die den
Gesetzgeber nicht zu einer weiteren Ausnahme zwingt (vgl.
BVerfGE 121, 317 ).
16
bb) Auch für eine Verletzung von Art. 12
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG ist nichts
ersichtlich. Ungeachtet der Anforderungen, die sich
unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, ist die
Nichtberücksichtigung von Gaststätten bei den gesetzlichen
Ausnahmeregelungen auch an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen
(vgl. BVerfGE 121, 317 ). Insoweit ist es
verfassungsrechtlich aber nicht zu beanstanden, dass zwar
getränkegeprägte Einraumgaststätten und die Zeltgastronomie
vom Rauchverbot ausgenommen werden, nicht aber sämtliche
überwiegend von Rauchern besuchten oder als „Raucherkneipen“
deklarierten Gaststätten. Insoweit stehen dem Gesetzgeber
hinreichende sachliche Gründe zur Seite.
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Im Hinblick auf die Zeltgastronomie hat sich
der Gesetzgeber davon leiten lassen, dass Bier-, Wein- und
Festzelte dadurch charakterisiert sind, dass sie nur wenige
Tage oder Wochen im Jahr an einem festen Standort aufgestellt
sind und deshalb nach seiner von Verfassungs wegen nicht zu
beanstandenden Einschätzung nicht in gleichem Maß
Gesundheitsgefahren durch Passivrauchen verursachen wie
ortsfeste Gaststätten, die ganzjährig besucht werden können
(vgl. LTDrucks 16/954, S. 4). Es dürfte zwar zutreffen, dass
Veranstaltungen in Festzelten aufgrund ihrer
gesellschaftlichen Bedeutung typischerweise auch eine große
Zahl von Nichtrauchern anziehen. Wenn der Gesetzgeber die vom
Passivrauchen bei solchen Gelegenheiten ausgehenden
gesundheitlichen Gefahren gleichwohl wegen der beschränkten
Standzeit solcher Zelte als hinnehmbar einschätzt,
überschreitet er damit nicht den ihm zukommenden
Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum.
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Im Hinblick auf die Ausnahmen vom Rauchverbot
für kleine Einraumgaststätten hat sich der Gesetzgeber davon
leiten lassen, dass dieser Bereich des Gaststättengewerbes
durch ein Rauchverbot typischerweise besonders belastet ist
(vgl. LTDrucks 16/954, S. 4; BVerfGE 121, 317
). Dabei stellt sich die Grenze von 75 m2
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht als
willkürlich dar. Sie geht auf eine Vereinbarung zwischen dem
Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung und
dem Bundesverband des Deutschen Hotel- und
Gaststättenverbandes vom 1. März 2005 zurück. Dort wurde mit
den Interessenvertretern des Gaststättengewerbes als Maßstab
für die Befreiung vom Nichtraucherschutz eine Gastfläche von
weniger als 75 m2 vereinbart, weil für derart kleine Lokale
eine Trennung von Raucher- und Nichtraucherbereichen „in
aller Regel nicht sinnvoll“ sei. Die vom Gesetzgeber
übernommene pauschale Grenzziehung bei einer Größe von 75 m2
ist dabei nicht zu beanstanden. Da Praktikabilität und
Einfachheit des Rechts zu den notwendigen Voraussetzungen
eines gleichheitsgerechten Gesetzesvollzugs gehören, ist der
Gesetzgeber befugt, auch generalisierende und typisierende
Regelungen zu treffen (vgl. BVerfGE 113, 167 ;
stRspr).
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.