BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2129/02 -
des Herrn R...
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 7. April 2003 einstimmig beschlossen:
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Der Beschwerdeführer wendet sich mit der
Verfassungsbeschwerde gegen zwei verwaltungsgerichtliche
Entscheidungen, durch die ihm Eilrechtsschutz für die
Feststellung, dass er für seine beruflichen Tätigkeiten
keinen Meisterbrief und keine Eintragung in die
Handwerksrolle benötige, verwehrt wurde.
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1. Der Beschwerdeführer ist seit 1996
ausgebildeter Zimmermann. Er meldete im Januar 2000 bei der
Samtgemeinde B. ein selbstständiges Gewerbe mit dem
Gegenstand "Innenausbau, Handel, Montage und Demontage
vorgefertigter Bauelemente" an. Im Mai 2001 trat der
Beschwerdeführer die Ausübung dieses Gewerbes an.
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Im Juni 2002 verlangten Vertreter von
Landkreis und Handwerkskammer Einsichtnahme in seine
Unterlagen, um abzuklären, ob der Beschwerdeführer einen
Handwerksbetrieb führe. Der Beschwerdeführer verweigerte die
Einsichtnahme. Mit Schreiben vom 16. Juli 2002 kündigte der
Landkreis dem Beschwerdeführer daraufhin die Einleitung eines
Ordnungswidrigkeitenverfahrens wegen Verweigerung von
Auskünften über Art und Umfang des Betriebs gemäß § 17
der Handwerksordnung (im Folgenden: HwO) an.
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Schon wenige Tage zuvor hatte der
Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht gegen die
Bezirksregierung (der Antragsgegnerin zu 1. des
Ausgangsverfahrens) und zusätzlich gegen den Landkreis (den
Antragsgegner zu 2. des Ausgangsverfahrens)
Feststellungsklage erhoben und zugleich um die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Im Rahmen des
Eilverfahrens beantragte er die vorläufige Feststellung,
seine beruflichen Tätigkeiten (Montage von Gipskarton,
Holzdeckenvertäfelung, Ausbesserung von Balkonen, Errichtung
von Dachstühlen, Einbau von Dachfenstern, Ausbau von
Spitzböden und Verlegung von Trockenestrich sowie die
Ausführung von Hilfsarbeiten bei der Durchführung von
Sollplatten-Fertigung, Fundament-Errichtung und der
Errichtung von Betonverschalungen) ohne Meisterbrief und ohne
Eintragung in die Handwerksrolle ausüben zu dürfen. In der
Hauptsache ist bislang noch nicht entschieden worden.
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Das Verwaltungsgericht lehnte den Eilantrag
ab. Die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) lägen nicht vor. Gegenüber
der Bezirksregierung fehle es am Feststellungsinteresse, weil
der Beschwerdeführer zu der Regierung bislang in keinerlei
rechtliche Beziehung getreten sei. Allein aus deren
Zuständigkeit für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
gemäß § 8 HwO ergebe sich das Feststellungsinteresse
nicht, zumal der Beschwerdeführer der Ansicht sei, keiner
Ausnahmebewilligung zu bedürfen, so dass es auch an der
Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs fehle. Gegenüber
dem Landkreis bleibe der Beschwerdeführer ebenfalls
erfolglos, weil er insoweit eine Vorwegnahme der Hauptsache
begehre, ohne dass ihm unzumutbare Nachteile drohten. Es sei
ihm nämlich zuzumuten, seine Rechte gegenüber dem Landkreis
im angekündigten Ordnungswidrigkeitenverfahren durch
Einlegung der für dieses Verfahren vorgesehenen Rechtsmittel
wahrzunehmen. Mit der Beschwerde hatte der Beschwerdeführer
keinen Erfolg; das Oberverwaltungsgericht folgte der
Auffassung, der Beschwerdeführer könne zur Klärung seiner
Berechtigung auf das Ordnungswidrigkeitenverfahren verwiesen
werden.
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2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer neben der Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und
Art. 14 Abs. 1 GG auch einen Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4
GG.
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Art. 19 Abs. 4 GG sei schon deshalb verletzt,
weil ein Zuwarten auf das angekündigte
Ordnungswidrigkeitenverfahren - entgegen der Ansicht beider
Gerichte - unzumutbar sei. Ein Handwerker müsse die Frage der
Zulässigkeit seiner Tätigkeit ohne entsprechenden
Meisterbrief im Vorfeld eines Bußgeldverfahrens gerichtlich
klären lassen können, da er anderenfalls mit Repressalien
rechnen müsse, die erheblich und existenzvernichtend sein
könnten. Für die beantragte Feststellung sei neben dem
Landkreis auch die Bezirksregierung die richtige
Antragsgegnerin. Sie entscheide, ob eine Ausnahmebewilligung
zu erteilen sei, und habe daher auch die
Entscheidungskompetenz darüber, welche Tätigkeiten im
Handwerk meisterpflichtig seien und welche nicht.
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3. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesverwaltungsgericht und die Bezirksregierung Stellung
genommen.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, da dies zur Durchsetzung der in § 90
Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist (§ 93 a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren
Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 BVerfGG liegen vor.
Die angegriffenen Entscheidungen verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4
GG.
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1. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf. Die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen zum
effektiven Rechtsschutz hat das Bundesverfassungsgericht
bereits entschieden (vgl. BVerfGE 84, 34 ; 94, 166
; 101, 106 ).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
zur Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus
Art. 19 Abs. 4 GG angezeigt.
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a) Der Rechtsschutz, den Art. 19 Abs. 4 GG dem
Einzelnen im Hinblick auf die Wahrung oder Durchsetzung
seiner subjektiven öffentlichen Rechte gewährt, verlangt eine
tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle. Die
Gewährleistung schließt einen möglichst lückenlosen
gerichtlichen Schutz gegen Verletzungen der
Individualrechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen
Gewalt ein (vgl. BVerfGE 60, 253 ; 101, 106
). Das Verfahrensgrundrecht des Art. 19
Abs. 4 GG garantiert damit nicht nur den Zugang zu den
Gerichten, sondern gewährleistet darüber hinaus auch die
Effektivität des Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 35, 382
).
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b) Die angegriffenen Entscheidungen halten
einer verfassungsrechtlichen Überprüfung anhand dieses
Maßstabs nicht stand. Die Gerichte haben dem Beschwerdeführer
keinen effektiven Rechtsschutz gewährt.
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Durch die beiden angegriffenen Entscheidungen
wurde dem Beschwerdeführer einstweiliger Rechtsschutz
vollständig verwehrt, indem er auf die ihm zur Verfügung
stehenden Rechtsmittel im angekündigten Bußgeldverfahren
verwiesen wurde. Einen im dargelegten Sinne
verfassungsrechtlich ausreichenden effektiven Rechtsschutz
stellt jedoch in einem Falle wie dem vorliegenden das
Bußgeldverfahren nicht dar. Wirkungsvoller Rechtsschutz ist
nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
nur gewährleistet, wenn der Rechtsweg nicht in unzumutbarer,
durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise
erschwert wird. Die Effektivität der Rechtsschutzgewährung
durch den Weg zu den Gerichten ist daher (auch) anhand der
Frage der Zumutbarkeit für den Einzelnen zu beurteilen (vgl.
BVerfGE 10, 264 ; 77, 275 , 88, 118
). Dem folgend ist nach ständiger Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts einem Betroffenen nicht
zuzumuten, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen
auf der Anklagebank erleben zu müssen. Der Betroffene hat
vielmehr ein schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran,
den Verwaltungsrechtsweg als "fachspezifischere"
Rechtsschutzform einzuschlagen, insbesondere wenn dem
Betroffenen ein Ordnungswidrigkeitenverfahren droht (vgl.
BVerwG, Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 31; BVerwGE 39, 247
).
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Diesen Maßstab haben die Gerichte in den
angegriffenen Entscheidungen verfehlt, obwohl eine
fachgerichtliche Kontrolle bei unbestimmten Rechtsbegriffen
in besonderem Maße angezeigt ist. Die Handwerksordnung
definiert den Meisterzwang lediglich anhand von
Berufs-Oberbegriffen. Welche Tätigkeiten diesen Begriffen und
den durch sie beschriebenen Berufsfeldern zuzuordnen sind,
ist gesetzlich nicht geregelt und damit der Auslegung durch
Behörden und die sie kontrollierenden Verwaltungsgerichte
überlassen. Es wäre für Berufstätige mit erheblichen
Nachteilen verbunden, müssten sie erst im Bußgeldverfahren
klären, ob die ausgeübte berufliche Tätigkeit ohne Eintragung
in die Handwerksrolle vorgenommen werden darf. Ihnen stünde
der Rechtsweg nur im Zusammenhang mit möglicherweise
erheblichen Sanktionen offen. Von einer wirksamen und
zumutbaren gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer
beruflichen Tätigkeit könnte dann nicht mehr die Rede sein.
Sind die Gerichte zur Sachprüfung verpflichtet, können sie
sich auch einer Entscheidung im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren insoweit nicht entziehen.
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3. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung
von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG rügt, erübrigen sich
Ausführungen deshalb, weil hierzu eine gerichtliche
Entscheidung in der Sache noch fehlt.
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4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswerts ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch BVerfGE 79, 365
).