L e i t s a t z
zum Beschluss des Ersten Senats vom 12.
Oktober 2004
- 1 BvR 2130/98 -
Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
ein Unterschriftenquorum bei Wahlen von
Arbeitnehmervertretern zum Aufsichtsrat (§ 12 Abs. 1
Satz 2 MitbestG).
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2130/98 -
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§ 12 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über
die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der Fassung des
Gesetzes zur Änderung des Arbeitsgerichtsgesetzes und anderer
arbeitsrechtlicher Vorschriften vom 26. Juni 1990
(BGBl I S. 1206) und des Gesetzes zur Reform des
Betriebsverfassungsgesetzes vom 23. Juli 2001
(BGBl I S. 1852)
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung
des Präsidenten Papier,
der Richterinnen Jaeger,
Haas,
der Richter Hömig,
Steiner,
der Richterin Hohmann-Dennhardt
und der Richter Hoffmann-Riem,
Bryde
am 12. Oktober 2004 beschlossen:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Regelungen des Mitbestimmungsgesetzes über das
Vorschlagsrecht zur Wahl der Delegierten im Rahmen der Wahl
der Aufsichtsratsmitglieder der Arbeitnehmer in
Unternehmen.
2
1. Nach dem Gesetz über die Mitbestimmung der
Arbeitnehmer (Mitbestimmungsgesetz - MitbestG) ist der
Aufsichtsrat eines Unternehmens paritätisch zu besetzen, das
heißt mit einer gleichen Anzahl von Aufsichtsratsmitgliedern
der Anteilseigner und der Arbeitnehmer (§ 7 Abs. 1
MitbestG). Beschäftigt ein Unternehmen in der Regel mehr als
20.000 Arbeitnehmer, setzt sich der Aufsichtsrat aus je zehn
Aufsichtsratsmitgliedern der Anteilseigner und der
Arbeitnehmer zusammen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
MitbestG). Unter den Aufsichtsratsmitgliedern der
Arbeitnehmer müssen sich sieben Arbeitnehmer des Unternehmens
und drei Vertreter von Gewerkschaften befinden (§ 7
Abs. 2 Nr. 3 MitbestG).
3
In Unternehmen mit in der Regel mehr als 8.000
Arbeitnehmern werden die Aufsichtsratsmitglieder der
Arbeitnehmer mittelbar durch Delegierte gewählt, sofern nicht
die wahlberechtigten Arbeitnehmer die unmittelbare Wahl
beschließen (§ 9 MitbestG). Die Einzelheiten über die
Wahl der Aufsichtsratsmitglieder ergeben sich aus den
§§ 10 ff. MitbestG und den Wahlordnungen zum
Mitbestimmungsgesetz.
4
Bei der mittelbaren Wahl der
Aufsichtsratsmitglieder wählen zunächst die Arbeitnehmer die
Delegierten. Diese Wahl erfolgt geheim und nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl (§ 10 Abs. 1 MitbestG).
Die Zahl der Delegierten errechnet sich nach § 11
MitbestG. Nach der hier maßgeblichen Rechtslage des Jahres
1995 waren die Delegiertensitze auf die Arbeiter, die in
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 MitbestG bezeichneten Angestellten und
die leitenden Angestellten entsprechend ihrem
Zahlenverhältnis unter Berücksichtigung eines
Minderheitenschutzes zu verteilen.
5
Zur Wahl der Delegierten können die
wahlberechtigten Arbeitnehmer des Betriebs Wahlvorschläge
machen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 MitbestG). Die Wahlvorschläge
werden in Form von Vorschlagslisten eingereicht. Hierbei
orientieren sich die vorschlagsberechtigten Arbeitnehmer
regelmäßig an ihrer Gewerkschaftszugehörigkeit. Für die
Wahlvorschläge sind gruppenweise bestimmte
Unterschriftenquoren einzuhalten (§ 12 Abs. 1 Satz
2 MitbestG). Nach der Rechtslage im Jahr
1995 mussten Wahlvorschläge der Arbeiter, der in § 3
Abs. 3 Nr. 1 MitbestG bezeichneten Angestellten und der
leitenden Angestellten jeweils von einem Zehntel oder 100 der
wahlberechtigten Gruppenangehörigen unterzeichnet sein.
6
Die Delegierten wählen die
unternehmensangehörigen Aufsichtsratsmitglieder der
Arbeitnehmer (§ 15 MitbestG) und die Vertreter von
Gewerkschaften (§ 16 MitbestG) in den Aufsichtsrat. Das
Wahlvorschlagsrecht für die unternehmensangehörigen
Aufsichtsratsmitglieder stand 1995 gruppenweise den
wahlberechtigten Arbeitern, den in § 3 Abs. 3 Nr. 1
MitbestG bezeichneten Angestellten und den leitenden
Angestellten zu. Das Vorschlagsrecht für die Wahl der
Aufsichtsratsmitglieder, die Vertreter von Gewerkschaften
sind, liegt bei den Gewerkschaften (§ 16 MitbestG).
7
2. Das Mitbestimmungsgesetz vom 4. Mai 1976
(BGBl I S. 1153) galt im Jahr 1995, in dem die
angegriffene Aufsichtsratswahl bei der Deutschen Bahn AG
durchgeführt wurde, in der Fassung des Gesetzes vom 28.
Oktober 1994 (BGBl I S. 3210). Die einschlägigen
Vorschriften hatten folgenden Wortlaut:
8
§ 10
9
Wahl der Delegierten
10
(1) In jedem Betrieb des Unternehmens wählen
die Arbeiter (§ 3 Abs. 2) und die Angestellten (§ 3
Abs. 3) in getrennter Wahl, geheim und nach den Grundsätzen
der Verhältniswahl Delegierte. ...
11
(2) ...
12
(3) Wahlberechtigt für die Wahl von Delegierten
sind die Arbeitnehmer des Unternehmens, die das 18.
Lebensjahr vollendet haben.
13
(4) Zu Delegierten wählbar sind die in Absatz 3
bezeichneten Arbeitnehmer, die die weiteren
Wählbarkeitsvoraussetzungen des § 8 des
Betriebsverfassungsgesetzes erfüllen.
14
(5) Wird für einen Wahlgang nur ein
Wahlvorschlag gemacht, so gelten die darin aufgeführten
Arbeitnehmer in der angegebenen Reihenfolge als gewählt.
§ 11 Abs. 2 ist anzuwenden.
15
§ 11
16
Errechnung der Zahl der Delegierten
17
(1) In jedem Betrieb entfällt auf je 60
wahlberechtigte Arbeitnehmer ein Delegierter. Ergibt die
Errechnung nach Satz 1 in einem Betrieb für eine Gruppe
mehr als
18
1. 30 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf die Hälfte; diese
Delegierten erhalten je zwei Stimmen;
19
2. 90 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Drittel; diese
Delegierten erhalten je drei Stimmen;
20
3. 150 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Viertel; diese
Delegierten erhalten je vier Stimmen.
21
Bei der Errechnung der Zahl der Delegierten
werden Teilzahlen voll gezählt, wenn sie mindestens die
Hälfte der vollen Zahl betragen.
22
(2) Die Arbeiter und die Angestellten müssen
unter den Delegierten in jedem Betrieb entsprechend ihrem
zahlenmäßigen Verhältnis vertreten sein. Unter den
Delegierten der Angestellten müssen die in § 3 Abs. 3
Nr. 1 bezeichneten Angestellten und die leitenden
Angestellten entsprechend ihrem zahlenmäßigen Verhältnis
vertreten sein. Sind in einem Betrieb mindestens neun
Delegierte zu wählen, so entfällt auf die Arbeiter, die in
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 bezeichneten Angestellten und die
leitenden Angestellten mindestens je ein Delegierter; dies
gilt nicht, soweit in dem Betrieb nicht mehr als fünf
Arbeiter, in § 3 Abs. 3 Nr. 1 bezeichnete Angestellte
oder leitende Angestellte wahlberechtigt sind. Soweit auf die
Arbeiter, die in § 3 Abs. 3 Nr. 1 bezeichneten
Angestellten und die leitenden Angestellten lediglich nach
Satz 3 Delegierte entfallen, vermehrt sich die nach Absatz 1
errechnete Zahl der Delegierten des Betriebs
entsprechend.
23
(3) bis (5) ...
24
§ 12
25
Wahlvorschläge für Delegierte
26
(1) Zur Wahl der Delegierten können die
wahlberechtigten Arbeitnehmer des Betriebs Wahlvorschläge
machen. Jeder Wahlvorschlag für Delegierte
27
1. der Arbeiter muß von einem Zehntel oder 100
der wahlberechtigten Arbeiter,
28
2. der Angestellten, die auf die in § 3
Abs. 3 Nr. 1 bezeichneten Angestellten entfallen, muß von
einem Zehntel oder 100 der wahlberechtigten in § 3 Abs.
3 Nr. 1 bezeichneten Angestellten,
29
3. der Angestellten, die auf die leitenden
Angestellten entfallen, muß von einem Zehntel oder 100 der
wahlberechtigten leitenden Angestellten
30
des Betriebs unterzeichnet sein.
31
(2) ...
32
Diese Vorschriften des Mitbestimmungsgesetzes
wurden durch das Gesetz zur Reform des
Betriebsverfassungsgesetzes vom 23. Juli 2001 (BGBl I S.
1852) und das Gesetz zur Vereinfachung der Wahl der
Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsrat vom 23. März 2002
(BGBl I S. 1130) teilweise geändert. Seitdem haben die
§§ 10 bis 12 folgenden Wortlaut:
33
§ 10
34
Wahl der Delegierten
35
(1) In jedem Betrieb des Unternehmens wählen
die Arbeitnehmer in geheimer Wahl und nach den Grundsätzen
der Verhältniswahl Delegierte.
36
(2) Wahlberechtigt für die Wahl von Delegierten
sind die Arbeitnehmer des Unternehmens, die das 18.
Lebensjahr vollendet haben. ...
37
(3) Zu Delegierten wählbar sind die in Absatz 2
Satz 1 bezeichneten Arbeitnehmer, die die weiteren
Wählbarkeitsvoraussetzungen des § 8 des
Betriebsverfassungsgesetzes erfüllen.
38
(4) Wird für einen Wahlgang nur ein
Wahlvorschlag gemacht, so gelten die darin aufgeführten
Arbeitnehmer in der angegebenen Reihenfolge als gewählt.
§ 11 Abs. 2 ist anzuwenden.
39
§ 11
40
Errechnung der Zahl der Delegierten
41
(1) In jedem Betrieb entfällt auf je 90
wahlberechtigte Arbeitnehmer ein Delegierter. Ergibt die
Errechnung nach Satz 1 in einem Betrieb mehr als
42
1. 25 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf die Hälfte; diese
Delegierten erhalten je zwei Stimmen;
43
2. 50 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Drittel; diese
Delegierten erhalten je drei Stimmen;
44
3. 75 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Viertel; diese
Delegierten erhalten je vier Stimmen;
45
4. 100 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Fünftel; diese
Delegierten erhalten je fünf Stimmen;
46
5. 125 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Sechstel; diese
Delegierten erhalten je sechs Stimmen;
47
6. 150 Delegierte, so vermindert sich die Zahl
der zu wählenden Delegierten auf ein Siebtel; diese
Delegierten erhalten je sieben Stimmen.
48
Bei der Errechnung der Zahl der Delegierten
werden Teilzahlen voll gezählt, wenn sie mindestens die
Hälfte der vollen Zahl betragen.
49
(2) Unter den Delegierten müssen in jedem
Betrieb die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bezeichneten
Arbeitnehmer und die leitenden Angestellten entsprechend
ihrem zahlenmäßigen Verhältnis vertreten sein. Sind in einem
Betrieb mindestens neun Delegierte zu wählen, so entfällt auf
die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bezeichneten Arbeitnehmer und
die leitenden Angestellten mindestens je ein Delegierter;
dies gilt nicht, soweit in dem Betrieb nicht mehr als fünf in
§ 3 Abs. 1 Nr. 1 bezeichnete Arbeitnehmer oder leitende
Angestellte wahlberechtigt sind. Soweit auf die in § 3
Abs. 1 Nr. 1 bezeichneten Arbeitnehmer und die leitenden
Angestellten lediglich nach Satz 2 Delegierte entfallen,
vermehrt sich die nach Absatz 1 errechnete Zahl der
Delegierten des Betriebs entsprechend.
50
(3) bis (5) ...
51
§ 12
52
Wahlvorschläge für Delegierte
53
(1) Zur Wahl der Delegierten können die
wahlberechtigten Arbeitnehmer des Betriebs Wahlvorschläge
machen. Jeder Wahlvorschlag muss von einem Zehntel oder 100
der jeweils wahlberechtigten in § 3 Abs. 1 Nr. 1
bezeichneten Arbeitnehmer oder der leitenden Angestellten des
Betriebs unterzeichnet sein.
54
(2) ...
55
Beschwerdeführerin zu 1) ist die
Verkehrsgewerkschaft GDBA im Deutschen Beamtenbund; die
Beschwerdeführer zu 2) bis 5) sind wahlberechtigte
Arbeitnehmer aus dem Angestellten- und Arbeiterbereich der
Deutschen Bahn AG und Mitglieder der Beschwerdeführerin zu
1).
56
1. Nach der Privatisierung der Deutschen
Bundesbahn war auf die neu gegründete Deutsche Bahn AG das
Mitbestimmungsgesetz anzuwenden. Die erste Wahl der
Aufsichtsratsmitglieder der Arbeitnehmer fand 1995 statt. In
den Aufsichtsrat waren zehn Arbeitnehmervertreter zu wählen.
Die Wahl erfolgte mittelbar als Delegiertenwahl. Die
Beschwerdeführerin zu 1) reichte hierzu in mehreren
Betrieben Wahlvorschläge ein, die nicht die gemäß § 12
Abs. 1 Satz 2 MitbestG erforderliche Zahl von Unterschriften
erreichten und deshalb von den Wahlvorständen zurückgewiesen
wurden. In weiteren Betrieben hatte die Beschwerdeführerin zu
1) nach ihren Angaben auf die Einreichung von Wahlvorschlägen
verzichtet, weil absehbar gewesen sei, dass nicht genügend
Stützunterschriften zu erlangen gewesen seien. Die
Delegiertenwahlen wurden von den Beschwerdeführern in acht
Betrieben gemäß § 21 MitbestG beim Arbeitsgericht
angefochten. Hiervon betroffen waren 52 Delegierte bei 2.119
gewählten Delegierten der Arbeiter und 3.026 gewählten
Delegierten der Angestellten. Die Verfahren wurden zunächst
ausgesetzt.
57
Die Delegierten wählten die
Aufsichtsratsmitglieder der Arbeitnehmer mit folgendem
Wahlergebnis: In der Gruppe der Arbeiter fielen beide
Aufsichtsratssitze dem Vorschlag der Gewerkschaft der
Eisenbahner Deutschlands (GdED) zu. In der Gruppe der in
§ 3 Abs. 3 Nr. 1 MitbestG bezeichneten Angestellten
entfielen drei Aufsichtsratssitze auf den Vorschlag der GdED
und ein Sitz auf den gemeinsamen Vorschlag der
Beschwerdeführerin zu 1) und der Gewerkschaft Deutscher
Lokomotivführer (GDL). In der Gruppe der leitenden
Angestellten wurde die von der GdED vorgeschlagene
Vertreterin gewählt. Bei der Wahl der Vertreter der
Gewerkschaften fielen alle drei Aufsichtsratssitze der Liste
der GdED zu.
58
2. Die Beschwerdeführer fochten auch diese
Wahl an (§ 22 MitbestG). Die Wahlanfechtung blieb vor
den Gerichten für Arbeitssachen in allen drei Instanzen
erfolglos. Die Gerichte hielten die Wahlvorschlagsregelung in
§ 12 Abs. 1 MitbestG für verfassungsgemäß. Das
Arbeitsgericht und das Landesarbeitsgericht gingen überdies
davon aus, das Stimmverhalten von nur 52 Delegierten, deren
Delegiertenwahlen angefochten worden seien, hätte das
Ergebnis der Aufsichtsratswahl rechnerisch nicht beeinflussen
können.
59
Auch nach Ansicht des Bundesarbeitsgerichts
(vgl. BAGE 89, 15) verstößt § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG
weder gegen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der
formalen Wahlgleichheit noch gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG oder gegen
Art. 9 Abs. 3 GG.
60
Die Grundsätze der formalen Wahlgleichheit
seien auf § 12 MitbestG nicht anwendbar. Dem Gesetzgeber
sei es bei der Regelung des Wahlverfahrens ein Anliegen
gewesen, die Funktionsfähigkeit des Aufsichtsrats zu
gewährleisten. Er habe eine im Verhältnis zur
Kapitaleignerseite möglichst paritätische Wahrnehmung von
Arbeitnehmerinteressen erreichen wollen. Darum sei es auch
bei der Wahlvorschlagsregelung in § 12 Abs. 1 MitbestG
gegangen. Da auf Anteilseignerseite regelmäßig ein "extremes"
Mehrheitswahlsystem gelte, habe der Gesetzgeber die
Geschlossenheit der Arbeitnehmerseite stärken wollen. Durch
die Entscheidung für die Verhältniswahl habe sich der
Gesetzgeber nicht dem stärker formalisierten Gleichheitsgebot
im Wahlrecht unterworfen. Denn der Aufsichtsrat sei kein
Repräsentationsorgan, das seinen Willen nach demokratischen
Regeln mit Mehrheit bilde. Außerdem hätte sich der
Gesetzgeber bei der Bestimmung der Vertreter der Arbeitnehmer
im Aufsichtsrat für andere Modelle als die Wahl durch
unternehmensangehörige Arbeitnehmer entscheiden können. In
diesem Fall hätte er auf die formale Gleichheit keine
Rücksicht zu nehmen brauchen.
61
§ 12 Abs. 1 MitbestG sei mit dem
allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
vereinbar, der dem Gesetzgeber die Normierung sachlich
begründeter, differenzierender Wahlbestimmungen gestatte. Das
Unterschriftenquorum sei erforderlich, um die angestrebte
Geschlossenheit der Arbeitnehmervertreter zu gewährleisten.
Ein deutlich niedrigeres Quorum würde bei den meisten
Delegiertenwahlen dazu führen, dass zahlreiche
Arbeitnehmerstimmen auf Listen entfielen, die nicht einmal
einen Delegiertensitz erreichten; sie wären von vornherein
"weggeworfen". Selbst wenn kleinere Gruppierungen einzelne
Delegiertensitze errängen, sei hiermit angesichts der
geringen Zahl der zur Verfügung stehenden Aufsichtsratssitze
keine realistische Chance auf Erlangung eines
Aufsichtsratssitzes verbunden. Die Zulassung von
Wahlvorschlägen mit geringer Unterschriftenzahl würde nur zu
einer Zersplitterung der Stimmen der Arbeitnehmerschaft
führen.
62
Die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG)
werde durch § 12 Abs. 1 MitbestG nicht verletzt.
Der Gesetzgeber habe das Recht der Gewerkschaften und der
einzelnen Arbeitnehmer, sich bei der Wahl der
Arbeitnehmervertreter zum Aufsichtsrat werbend einzuschalten
und im Rahmen der Delegiertenwahlen von den wahlberechtigten
Arbeitnehmern einzureichende Wahlvorschläge zu unterbreiten,
überhaupt erst ausgestaltend geschaffen. Wenn er dabei
Unterschriftenquoren normiert habe, sei das sachlich geboten
und verhältnismäßig gewesen.
63
Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sich die
Beschwerdeführer unmittelbar gegen die Beschlüsse des
Arbeitsgerichts, des Landesarbeitsgerichts und des
Bundesarbeitsgerichts sowie mittelbar gegen § 12 Abs. 1
Satz 2 MitbestG. Das in dieser Vorschrift festgelegte
Unterschriftenquorum stelle eine verfassungswidrige
Benachteiligung kleinerer Gewerkschaften dar. Es verstoße
gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl
des Art. 3 Abs. 1 GG und die Koalitionsfreiheit des
Art. 9 Abs. 3 GG.
64
Der Gesetzgeber habe sich dem Grundsatz der
formalen Wahlrechtsgleichheit unterworfen, indem er die Wahl
von Aufsichtsratsmitgliedern unter Mitwirkung von Delegierten
als Verhältniswahl ausgestaltet habe. Hierdurch sei zum
Ausdruck gebracht worden, dass auch Minderheiten die
Möglichkeit der Repräsentanz in der Delegiertenversammlung
und im Aufsichtsrat haben sollen.
65
Das Unterschriftenquorum habe zur Folge, dass
für die Einreichung von Wahlvorschlägen in zahlreichen Fällen
eine höhere Unterschriftenzahl verlangt werde, als später
Stimmen für die Erlangung eines Delegiertenmandats nötig
seien. Dementsprechend sei das Quorum des § 12 Abs. 1
Satz 2 MitbestG in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht
erforderlich, um ein "Wegwerfen" von Stimmen an aussichtslose
Kandidaten zu vermeiden.
66
Die Höhe des Quorums lasse sich auch nicht
damit rechtfertigen, dass bei einer Verringerung die
Funktionsfähigkeit des Aufsichtsrats beeinträchtigt werde.
Dem Gesetzgeber sei es bei der Wahlvorschlagsregelung nicht
darum gegangen, eine möglichst hohe Parität zwischen
Arbeitnehmer- und Anteilseignerseite zu erzielen. Der
mitbestimmte Aufsichtsrat sei kein Konfrontationsorgan; das
Mitbestimmungsgesetz sei vielmehr auf einen gemeinsamen
Interessenausgleich angelegt.
67
Zudem sei das Unterschriftenquorum nicht
gerechtfertigt, um eine Zersplitterung der
Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat zu verhindern. Über
deren mehr oder minder starke Geschlossenheit werde erst bei
der Wahl der Aufsichtsratsmitglieder entschieden. Die
Funktionsfähigkeit der Delegiertenversammlung sei von einer
Beschränkung der Delegierten auf wenige Richtungen nicht
abhängig. Kleinere Gruppierungen übten auch in der
Delegiertenversammlung eine legitime Funktion aus, da sie
sich an größeren Gruppierungen orientieren, zwischen diesen
den Ausschlag geben und durch Absprachen auf das
Wahlverhalten anderer Delegierter Einfluss nehmen
könnten.
68
Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die
Delegiertenwahl typischerweise in mehreren Betrieben eines
Unternehmens stattfinde, in denen die Gewerkschaften
unterschiedlich stark vertreten seien. Das Gewicht der
einzelnen Delegierten könne erst beurteilt werden, wenn man
die Gesamtzahl der Delegierten innerhalb der
Delegiertenversammlung betrachte und nicht nur auf das
Ergebnis der Wahl im jeweiligen Betrieb schaue.
69
Aus Art. 9 Abs. 3 GG folge das Recht
der Koalitionen, auf die Wahlen von Repräsentanten der
Arbeitnehmer Einfluss zu nehmen. Wesentliches Element des
Betätigungsrechts im Rahmen der Unternehmensmitbestimmung sei
die Chancengleichheit der verschiedenen Koalitionen. Das
Unterschriftenquorum des § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG
beschränke dieses Recht unzulässig.
70
Die Beschwerdeführer haben zwei
Rechtsgutachten vorgelegt, in denen § 12 Abs. 1 Satz 2
MitbestG ebenfalls für verfassungswidrig gehalten wird.
71
Zu der Verfassungsbeschwerde haben das
Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung namens der
Bundesregierung, die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft
(nunmehr mit anderen Gewerkschaften zusammengeschlossen zur
Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft e.V.), der Deutsche
Gewerkschaftsbund, die Transnet Gewerkschaft GdED (früher:
Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands GdED), Mitglieder
des Aufsichtsrats der Deutschen Bahn AG und die
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Stellung
genommen. Sämtliche Stellungnahmen gehen davon aus, dass
§ 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG verfassungsmäßig ist.
72
1. Das Bundesministerium trägt vor, der
Gesetzgeber habe zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit
des Aufsichtsrats zwischen Anteilseigner- und
Arbeitnehmerseite das nötige Gleichgewicht schaffen müssen.
Da die Seite der Anteilseigner durch Mehrheitswahl besetzt
werde, habe er auch eine starke, in sich weitgehend
geschlossene Arbeitnehmerseite ermöglichen müssen. Ein
niedrigeres Quorum würde neben der Gefahr einer
Stimmenzersplitterung auch das Risiko, dass Wähler für eine
aussichtslose Liste votierten, in sich bergen. § 12
Abs. 1 MitbestG verletze auch nicht die Rechte der
Gewerkschaften aus Art. 9 Abs. 3 GG. Den
Gewerkschaften sei schon durch § 16 MitbestG eine starke
Position eingeräumt worden.
73
2. Die Gewerkschaften und die von der
Arbeitnehmerseite gewählten Mitglieder des Aufsichtsrats der
Deutschen Bahn AG, die nicht der Beschwerdeführerin zu 1)
angehören, sind der Ansicht, bei der Wahl zum Aufsichtsrat
komme es in besonderem Maße auf die Geschlossenheit der
Arbeitnehmerseite an. Der Gesetzgeber habe sich in
verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise auf eine möglichst
paritätische Interessenwahrnehmung im Aufsichtsrat
konzentriert. Da jedes Abweichen eines Arbeitnehmervertreters
direkt der Anteilseignerseite zugute komme, müsse durch das
Quorum des § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG eine
Stimmenzersplitterung vermieden werden. Bei einer
Herabsetzung des Quorums für die Delegiertenwahl bestünde
eine erhöhte Gefahr, dass viele Stimmen "weggeworfen"
würden.
74
3. Auch nach Auffassung der Bundesvereinigung
der Deutschen Arbeitgeberverbände ist das
Unterschriftenquorum verfassungsrechtlich vertretbar, weil es
darauf abziele, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu
beschränken und einer Stimmenzersplitterung vorzubeugen.
75
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Da die
Beschwerdeführer auch in Zukunft an Wahlen nach dem
Mitbestimmungsgesetz teilnehmen wollen, ist ihr
Rechtsschutzinteresse nicht mit dem Ablauf der Wahlperiode
des Aufsichtsrats entfallen, dessen Wahl Gegenstand der
Wahlanfechtung in dem Ausgangsverfahren war.
76
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet,
soweit sie sich mittelbar gegen das in § 12 Abs. 1
Satz 2 MitbestG vorgeschriebene Unterschriftenquorum für
Vorschläge zur Wahl der Delegierten im Rahmen des Verfahrens
zur Wahl der Aufsichtsratsmitglieder der Arbeitnehmer von
Unternehmen richtet. Im Übrigen ist sie unbegründet.
77
§ 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG verstößt
gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
78
1. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3
Abs. 1 GG) gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu
behandeln.
79
Für den Bereich allgemeinpolitischer Wahlen
hat das Bundesverfassungsgericht die Anforderungen des
Gleichheitssatzes durch die Formalisierung des Gebots der
Gleichheit der Wahl verschärft (vgl. BVerfGE 14, 121
; 34, 81 ; 41, 1
; 71, 81 m.w.N.).
80
Diese Grundsätze lassen sich nicht schematisch
auf Wahlen in anderen Bereichen übertragen. Sie haben ihren
tragenden Grund in der absoluten Gleichheit aller Bürger bei
der staatlichen Willensbildung (vgl. BVerfGE 8, 51
; 11, 351 ; 14, 121 ). Bei
Wahlen in anderen Bereichen kann der Grundsatz der formalen
Wahlgleichheit gewissen Einschränkungen unterliegen (vgl.
BVerfGE 39, 247 ; 54, 363 für
die Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der Hochschule;
BVerfGE 41, 1 für die Wahlen der
Richtervertretungen). Insbesondere hat der Gesetzgeber die
Möglichkeit, bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens auf das
Gewicht bestimmter Gruppen innerhalb der Wählerschaft
Rücksicht zu nehmen, und er kann Zweckmäßigkeitsüberlegungen
größeren Raum einräumen. Bei der Regelung der Besetzung des
Aufsichtsrats von Unternehmen hat der Gesetzgeber unter
anderem auf die Funktionsfähigkeit des Unternehmens Rücksicht
zu nehmen (vgl. BVerfGE 50, 290 ) und
darf daher auch Praktikabilitätsgesichtspunkte
berücksichtigen.
81
Allerdings legt sich der Gesetzgeber auch bei
Wahlen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich in einem
gewissen Umfang auf die Grundsätze eines Wahlverfahrens fest
(vgl. BVerfGE 60, 162 ; 71, 81
). Wenn ein Gremium durch Wahlen der
Belegschaft und auf der Grundlage von Wahlvorschlägen, die an
der Gewerkschaftszugehörigkeit orientiert sein dürfen,
besetzt werden soll, hat eine in sich folgerichtige Regelung
die Chancengleichheit der bei den Wahlen antretenden Gruppen
zu beachten. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass
bei den Wahlen im Rahmen der Unternehmensmitbestimmung die
Wahlbewerber in der Praxis regelmäßig auf Listen kandidieren,
die vielfach als Listen einer bestimmten Gewerkschaft
gekennzeichnet sind. Da das Recht der Koalitionen, an vom
Gesetzgeber zur Vertretung von Arbeitnehmern geschaffenen
Einrichtungen mitzuwirken, unter den Schutz des Art. 9
Abs. 3 GG fällt, ist mit dieser verfassungsrechtlich
gesicherten Freiheit auch die Chancengleichheit der
Koalitionen bei der Wahl verbunden (vgl. BVerfGE 60, 162
für Personalvertretungswahlen; BVerfGE 71, 81
für die Wahlen zu den Vollversammlungen der
Arbeitnehmerkammern). Dem Gesetzgeber ist daher, wenn er in
den Bereich der Willensbildung bei Wahlen in einer Weise
eingreift, die die Chancengleichheit beeinträchtigen kann,
auch hier jede ungleiche Behandlung versagt, die sich nicht
durch einen besonderen, zwingenden Grund rechtfertigen lässt
(vgl. BVerfGE 60, 162 ; 71, 81
).
82
2. Das Erfordernis einer gewissen Zahl von
Unterschriften für die Einreichung gültiger Wahlvorschläge
führt zu einer Beschränkung der Gleichheit des
Wahlvorschlagsrechts (vgl. BVerfGE 60, 162
). Das Unterschriftenquorum hat die
Nichtberücksichtigung der Wahlvorschläge aller derjenigen zur
Folge, die nicht die erforderliche Unterschriftenzahl
aufgebracht haben. In dieser Einschränkung der Möglichkeit
der Teilnahme an Wahlen liegt eine Ungleichbehandlung.
83
Wird das Quorum bei einer mittelbaren Wahl der
Aufsichtsratsmitglieder der Arbeitnehmer bereits auf der
Eingangsstufe eingesetzt, kann dies zu einer Benachteiligung
von Wahlvorschlägen und der sie tragenden Gruppen führen.
Dies gilt insbesondere für Gewerkschaften wie die
Beschwerdeführerin zu 1), die das Quorum in einigen
Betrieben erreichen, also groß genug für eine realistische
Wahlchance sind, aber in anderen Betrieben wegen der Höhe des
Quorums nicht antreten und damit ihr Wählerpotential nicht
ausschöpfen können.
84
3. Diese Ungleichbehandlung ist
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
85
a) Es fehlt an einer sachlichen Rechtfertigung
des Unterschriftenquorums.
86
aa) Das Erfordernis einer bestimmten
Unterschriftenzahl für Wahlvorschläge ist hinreichend
sachlich gerechtfertigt, wenn und soweit es dazu dient, den
Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das
Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so
indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen
(vgl. BVerfGE 60, 162 m.w.N.; 71, 81
). Unterschriftenquoren können auch das
Ziel verfolgen, die Wähler davor zu bewahren, ihre Stimmen an
aussichtslose Kandidaten zu vergeben (vgl. BVerfGE 60, 162
).
87
bb) Das Unterschriftenquorum des § 12
Abs. 1 Satz 2 MitbestG lässt sich hingegen nicht damit
rechtfertigen, die Arbeitnehmerseite solle möglichst nur von
einer Gewerkschaft repräsentiert werden, um ein Gegengewicht
zur geschlossenen Arbeitgeberseite zu erzeugen.
88
Der Gesetzgeber hat für die Besetzung der
Arbeitnehmerseite im Aufsichtsrat ein Verhältniswahlverfahren
vorgesehen (§ 10 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 MitbestG),
um auch Minderheiten die Möglichkeit zu einer Vertretung
einzuräumen. Entsprechende Hinweise ergeben sich aus den
Gesetzgebungsmaterialien zur Wahl der Aufsichtsratsmitglieder
der Arbeitnehmer durch Wahlmänner (Delegierte) gemäß
§ 15 Abs. 1 MitbestG. Insoweit sah der Gesetzentwurf der
Bundesregierung (BTDrucks 7/2172, S. 8) zunächst eine
Mehrheitswahl vor, die dafür sorgen sollte, dass alle
Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat vom Vertrauen der
Mehrheit der Belegschaft getragen werden (siehe hierzu die
Begründung zum Gesetzentwurf, BTDrucks 7/2172, S. 24 f.,
und die Gegenäußerung der Bundesregierung zu der
Stellungnahme des Bundesrates, BTDrucks 7/2172, S. 32). Gegen
ein Mehrheitswahlrecht wurde im Gesetzgebungsverfahren jedoch
eingewandt, der Minderheitenschutz sei unzulänglich und
unausgewogen. Durch die Wahl der unternehmensangehörigen
Aufsichtsratsmitglieder durch Wahlmänner nach den Grundsätzen
der Mehrheitswahl werde die Eigenständigkeit konkurrierender
Gewerkschaften und Gruppen gefährdet (vgl. z.B. die
Stellungnahme des Bundesrates, BTDrucks 7/2172, S. 31).
Aufgrund dieser Kritik wurde auch für die Wahl nach § 15
Abs. 1 MitbestG das Verhältniswahlrecht eingeführt.
89
Der in der Natur des Systems der
Verhältniswahl verankerte Minderheitenschutz ist darauf
angelegt, ein Vertretungsorgan zu schaffen, in dem der
Sitzanteil in möglichst genauer Übereinstimmung mit dem
Stimmenanteil der verschiedenen Gruppierungen sowie der von
ihnen vertretenen Auffassungen steht. Dies schließt eine
Einbuße an Geschlossenheit des Vertretungsorgans im Interesse
einer Repräsentanz auch von Minderheiten ein (vgl. BVerfGE
60, 162 ; 71, 81 ).
90
Da sich der Gesetzgeber gegen eine
Ausgestaltung des Wahlverfahrens entschieden hat, die eine
einheitliche Besetzung der Arbeitnehmerbank sichert, ist es
ausgeschlossen, in der Behinderung konkurrierender
Gewerkschaften durch ein besonders hohes Quorum auf der
Eingangsstufe einer indirekten Wahl ein zulässiges Ziel der
Ungleichbehandlung zu sehen.
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b) Die Festschreibung eines
Unterschriftenquorums für die Einreichung von
Vorschlagslisten in der in § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG
vorgesehenen Höhe ist auch kein angemessener Weg zur
Erreichung der zulässigen Ziele eines
Unterschriftenquorums.
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Bei einem Unterschriftenquorum darf die Zahl
der Unterschriften grundsätzlich nur so hoch festgesetzt
werden, wie es für die Erreichung des mit ihm verfolgten
Zwecks erforderlich ist. Sie darf der Wählerentscheidung
möglichst wenig vorgreifen und nicht so hoch sein, dass
Wahlbewerbern die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich
gemacht oder übermäßig erschwert wird (vgl. BVerfGE 60, 162
m.w.N.; 71, 81 ).
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aa) Das in § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG
vorgesehene Quorum ist nicht erforderlich, um einer
Stimmenzersplitterung entgegenzuwirken. Die geringe Zahl der
zu besetzenden Aufsichtsratssitze schließt eine zu große
Zersplitterung von vornherein aus (vgl. BVerfGE 60, 162
für Personalvertretungswahlen). Eine
Zersplitterung wird außerdem dadurch verhindert, dass bei der
Wahl der unternehmensangehörigen Aufsichtsratsmitglieder der
Arbeitnehmer durch die Delegierten ein Quorum für die
Wahlvorschläge besteht (§ 15 Abs. 4 MitbestG in der
Ursprungsfassung vom 4. Mai 1976 sowie § 15
Abs. 2 MitbestG in der Fassung der Gesetze vom 23. Juli
2001 und vom 23. März 2002). Splittergruppen haben daher
in der Regel keine Chance auf einen Sitz im Aufsichtsrat.
Eine Herabsetzung des in § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG
vorgeschriebenen Quorums dürfte daher auf ihre Repräsentanz
im Aufsichtsrat kaum Einfluss haben.
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bb) "Mittelgroße" Gewerkschaften, die einen
nicht unerheblichen Teil der Belegschaft vertreten, werden
demgegenüber durch das Unterschriftenquorum des § 12
Abs. 1 Satz 2 MitbestG ungerechtfertigt benachteiligt. Denn
die Zahl der für eine Wahlteilnahme benötigten Unterschriften
steht in keinem angemessenen Verhältnis zur Zahl der Stimmen,
die für einen Wahlerfolg erforderlich sind.
95
Dem Zweck von Quoren, aussichtslose Kandidaten
fern zu halten, ohne dabei die Teilnahme an Wahlen unnötig zu
erschweren, wird grundsätzlich nur ein deutlicher Abstand
zwischen Quorum und Wahlerfolg gerecht (vgl. dazu BVerfGE 60,
162 ; 67, 369 ). Die
Zahl derjenigen, die sich öffentlich durch Unterschrift
bereit erklären, eine Liste zu unterstützen, ist regelmäßig
erheblich kleiner als die der potentiellen Wähler der Liste.
Auch das Prinzip der Geheimhaltung der Wahl schließt es aus,
die Zahl der für eine Wahlteilnahme notwendigen
Unterschriften in der Nähe der für einen Wahlerfolg nötigen
Stimmen festzulegen.
96
Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG in der
im Jahr 1995 gültigen, zuletzt durch Gesetz
vom 26. Juni 1990 (BGBl I S. 1206 ) geänderten
Fassung war die Zahl der benötigten Unterschriften bei einer
Gruppengröße von 600 bis zu 1.829 wahlberechtigten
Arbeitnehmern im Betrieb mit 60 bis 100 genauso hoch wie oder
höher als die Zahl der Stimmen, mit der auf jeden Fall ein
Delegiertensitz erreicht wurde (60).
97
Daran hat sich auch nach den Änderungen des
Mitbestimmungsgesetzes durch die Gesetze vom 23. Juli 2001
und vom 23. März 2002 nichts Wesentliches
geändert. Das Unterschriftenquorum des
§ 12 Abs. 1 Satz 2 MitbestG liegt nach wie vor bei 10 %
oder 100 Unterschriften. Bei einer Gruppengröße von 900 bis
zu 2.294 wahlberechtigten Arbeitnehmern im Betrieb ist die
Zahl der Unterschriften, die für eine Wahlteilnahme
erforderlich sind (90 bis 100), genauso hoch wie oder höher
als die Zahl der Stimmen, mit der auf jeden Fall ein
Delegiertensitz erlangt wird (90).
98
cc) Die Höhe des Quorums lässt sich auch nicht
damit rechtfertigen, dass angesichts der großen Zahl der für
einen einzigen Aufsichtsratssitz notwendigen
Delegiertenstimmen die Stimmenzahl, die für eine erfolgreiche
Teilnahme an der Delegiertenwahl im Betrieb nötig ist, noch
keinen Aufschluss über die Ernsthaftigkeit der
Listenbewerbung auf Unternehmensebene gibt. Wenn der
Gesetzgeber eine indirekte Wahl über die Wahl von Delegierten
im Betrieb vorsieht und ein betriebsbezogenes Quorum
aufstellt, kann folgerichtig auch nur die Wahl im Betrieb
Maßstab für die verfassungsrechtliche Angemessenheit des
Quorums sein. Ein Unterschriftenquorum, das in vielen Fällen
die Zahl der Stimmen übersteigt, die für einen Wahlerfolg im
Betrieb nötig sind, ist nicht mehr angemessen.
99
Ein auf den Betrieb bezogen unverhältnismäßig
hohes Quorum führt auch deshalb zu einer Verzerrung der
Chancengleichheit der konkurrierenden Listen, weil es
verhindert, dass Gruppen, die unternehmensweit mit
hinreichendem Gewicht vertreten sind, aber in einzelnen
Betrieben das Quorum nicht erreichen, ihr Wählerpotential
ausschöpfen können. In Großunternehmen ist eine
unterschiedliche organisatorische Verankerung der
Gewerkschaften in den Betrieben nicht ausgeschlossen, so dass
die Nichterreichung eines hohen Quorums in einigen Betrieben
nicht unbedingt Aufschluss über die Ernsthaftigkeit der
Bewerbung auf Unternehmensebene gibt.
100
Der Gefahr, dass auf diese Weise zu viele
unterschiedlich organisierte Delegierte gewählt werden und
die Stimmenbündelung für die für den Wahlerfolg erforderliche
Stimmenzahl bei der endgültigen Wahl erschwert wird, ist der
Gesetzgeber durch das Quorum für die Wahlvorschläge zur
Aufsichtsratswahl selbst (vgl. § 15 Abs. 4 MitbestG in
der Ursprungsfassung vom 4. Mai 1976 und § 15 Abs. 2
MitbestG in der Fassung der Gesetze vom 23. Juli 2001 und vom
23. März 2002) begegnet. Somit ist das zulässige Quorum
auf der Betriebsebene auf die hier erfolgende Delegiertenwahl
zu beziehen.
101
Die Unvereinbarkeit des § 12 Abs. 1 Satz
2 MitbestG sowohl in der Fassung des Gesetzes vom 26. Juni
1990 als auch in der Fassung des Gesetzes vom 23. Juli
2001 mit Art. 3 Abs. 1 GG führt nicht gemäß § 95
Abs. 3 Satz 1 BVerfGG zur Nichtigkeit der
Regelung.
102
Steht eine gesetzliche Vorschrift - wie hier -
mit dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG nicht
in Einklang, hat der Gesetzgeber im Allgemeinen mehrere
Möglichkeiten, den Verstoß zu beseitigen. Dem trägt das
Bundesverfassungsgericht regelmäßig in der Weise Rechnung,
dass es die gleichheitswidrige Norm nur für unvereinbar mit
dem Grundgesetz erklärt (vgl. BVerfGE 99, 280 ;
104, 74 ; 105, 73 ). Gesichtspunkte, die
im vorliegenden Fall eine andere Entscheidung gebieten
könnten, sind nicht erkennbar.
103
Die angegriffene Regelung in § 12 Abs. 1
Satz 2 MitbestG kann bis zum In-Kraft-Treten einer
gesetzlichen Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember
2005, weiter angewendet werden. Bei einer Neuregelung darf
der Gesetzgeber auf unmittelbar bevorstehende oder bereits
begonnene Aufsichtsratswahlverfahren Rücksicht nehmen und -
soweit dies für einen geordneten Ablauf dieser Verfahren
erforderlich ist – Übergangsfristen für die Anwendung des
neuen Rechts vorsehen.
104
Der Umstand, dass die Regelung trotz der
Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG weiter anzuwenden
ist, hat zugleich zur Folge, dass Entscheidungen, die - wie
die angegriffenen Beschlüsse - in der zurückliegenden Zeit
auf diese Regelung gestützt worden sind, verfassungsrechtlich
nicht beanstandet werden können (vgl. BVerfGE 103, 1
). Die Verfassungsbeschwerde ist deshalb, soweit
sie sich gegen die angegriffenen Beschlüsse richtet,
zurückzuweisen.
105
Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen beruht auf § 34 a Abs. 2 und 3
BVerfGG.
106
Die Entscheidung ist mit 7 : 1 Stimmen
ergangen.