Nur BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2147/09 -
des Herrn ...,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
am 4. September 2009 einstimmig
beschlossen:
1
Der mit einer Verfassungsbeschwerde verbundene
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betrifft ein
für sofort vollziehbar erklärtes Versammlungsverbot.
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1. Der Veranstalter meldete für den 5.
September 2009 eine Versammlung in Dortmund samt Aufzug unter
dem Motto „Gegen imperialistische Kriegstreiberei und
Aggressionskriege - für freie Völker in einer freien Welt“
mit einer zu erwartenden Teilnehmerzahl von circa 1.000
Teilnehmern an (Fünfter Antikriegstag).
3
2. Mit an den Beschwerdeführer als
Versammlungsleiter adressierter Verbotsverfügung vom 14. Juli
2009 verbot die Versammlungsbehörde die geplante Versammlung
unter Berufung auf das Erscheinen von Demonstranten aus der
Szene der „Autonomen Nationalisten“ wegen der unmittelbaren
Gefahr für die öffentliche Sicherheit gemäß § 15 Abs. 1
VersG und erklärte das Verbot für sofort vollziehbar.
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3. Die vom Beschwerdeführer angestrengten
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vor den
Verwaltungsgerichten blieben erfolglos. In seinem mit einer
Verfassungsbeschwerde verbundenen Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung vom heutigen Tage rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechts der
Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG.
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1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist.
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Im Eilrechtsschutzverfahren sind die
erkennbaren Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde zu
berücksichtigen, wenn - wie hier - aus Anlass eines
Versammlungsverbots über einen Antrag auf einstweiligen
Rechtsschutz zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
eines Rechtsbehelfs zu entscheiden ist und ein Abwarten bis
zum Abschluss des Verfassungsbeschwerdeverfahrens oder des
Hauptsacheverfahrens den Versammlungszweck mit hoher
Wahrscheinlichkeit vereitelte. Ergibt die Prüfung im
Eilrechtsschutzverfahren, dass eine Verfassungsbeschwerde
offensichtlich begründet wäre, läge in der Nichtgewährung von
Rechtsschutz der schwere Nachteil für das gemeine Wohl im
Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 111,
147 ).
7
2. So liegt der Fall hier. Die dem
Bundesverfassungsgericht im Eilrechtsschutzverfahren allein
mögliche vorläufige Prüfung lässt eine ausreichende
Rechtsgrundlage für das ausgesprochene Versammlungsverbot und
damit einen Eingriff in das Grundrecht der
Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht
erkennen.
8
Das Bundesverfassungsgericht legt der Prüfung
des Eilantrags in aller Regel die Tatsachenfeststellungen und
Tatsachenwürdigungen in den angegriffenen Entscheidungen
zugrunde. Etwas anderes gilt, wenn die
Tatsachenfeststellungen offensichtlich fehlsam sind oder die
Tatsachenwürdigung unter Berücksichtigung der betroffenen
Grundrechtsnormen offensichtlich nicht trägt (vgl. BVerfGE
110, 77 ; 111, 147 ; BVerfGK 3,
97 ).
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3. Ist die behördliche Verfügung auf eine
unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt
(§ 15 VersG), erfordert die von der Behörde oder den
befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche
Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine
hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts
ergeben. Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für
sich allein nicht aus (vgl. BVerfGE 69, 315
; 87, 399 ). Im Rahmen des
vorläufigen Rechtsschutzes berücksichtigt das Gericht, ob die
für die Beurteilung der Gefahrenlage herangezogenen Tatsachen
unter Berücksichtigung des Schutzgehalts des Art. 8 GG
in nachvollziehbarer Weise auf eine unmittelbare Gefahr
hindeuten (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senats vom 26. Januar 2001 – 1 BvQ 8/01 –, NJW 2001, S.
1407 ). Gibt es neben Anhaltspunkten für
die von der Behörde oder den Gerichten zu Grunde gelegte
Gefahrenprognose auch Gegenindizien, so haben sich die
Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den
Grundrechtsschutz hinreichend berücksichtigenden Weise
auseinanderzusetzen (vgl. BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer
des Ersten Senats vom 18. August 2000 – 1 BvQ 23/00 –,
NJW 2000, S. 3053 ; vom 11. April 2002 – 1 BvQ
12/02 –, NVwZ-RR 2002, S. 500; vom 7. November 2008 – 1 BvQ
43/08 – juris Rn. 17).
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4. Die von der Versammlungsbehörde
aufgezeigten Anhaltspunkte für eine unmittelbare Gefahr für
die öffentliche Sicherheit tragen das Versammlungsverbot
nicht. Gleiches gilt für die vom Verwaltungsgericht und vom
Oberverwaltungsgericht ergänzend zu den Darlegungen der
Versammlungsbehörde zur Begründung ihrer Entscheidungen
herangezogenen Gesichtspunkte.
11
a) Die Versammlungsbehörde stützt ihre
Gefahrenprognose auf den Umstand, dass mit dem Veranstalter
sowie dem stellvertretenden Versammlungsleiter und einer
weiteren Person, die während des Kooperationsgesprächs
anwesend war, Mitglieder aus der Szene der „Autonomen
Nationalisten“ für die geplante Versammlung initiativ
geworden sind, und die Erwägung, dass dies überwiegend
Demonstranten aus Kreisen der „Autonomen Nationalisten“
anlocken werde. Hierbei verweisen die Versammlungsbehörde und
die Verwaltungsgerichte - wenngleich unter Bezugnahme auf
unterschiedliche Quellen - auf Äußerungen und Aufrufe von
einzelnen Anhängern beziehungsweise lokalen und regionalen
Gruppierungen der „Autonomen Nationalisten“ im Internet, in
denen allgemein und ohne Bezug auf die in Streit stehende
Versammlung die Ziele, das Selbstverständnis und die Taktik
des sogenannten „Schwarzen Blocks“ propagiert werden. Danach
behalten sich die „Autonomen Nationalisten“ auf Versammlungen
bei hinreichender Provokation, sei es durch
Gegendemonstranten oder durch Polizeikräfte, als letztes
Mittel vor, aus der Anonymität der Menge heraus im Wege der
Selbsthilfe Gewalt anzuwenden. Die Versammlungsbehörde und
die Verwaltungsgerichte haben überdies auf die zunehmende
Präsenz des Schwarzen Blocks bei rechtsradikalen
Versammlungen abgestellt.
12
Dieser Fall der nicht auszuschließenden
Mobilisierung bestimmter abstrakt gewaltbereiter
Teilnehmerkreise ist indes qualitativ im Hinblick auf den
Grad der Wahrscheinlichkeit der Gefahr nicht mit der
Konstellation zu vergleichen, dass über das Internet von
bestimmten Einzelpersonen oder Gruppierungen auf die konkrete
Versammlung bezogene Äußerungen und Aufrufe verbreitet
werden, in der die Anwendung von Gewalt unmittelbar angedroht
beziehungsweise in Aussicht gestellt wird. Keine der von der
Versammlungsbehörde und den Verwaltungsgerichten für die
Gefahrenprognose herangezogenen Äußerungen und Aufrufe im
Internet enthält einen Bezug zu der konkret geplanten
Versammlung. Die Äußerungen und Aufrufe erschöpfen sich
insoweit in allgemeinen Ausführungen zu dem unter den
„Autonomen Nationalisten“ gängigen Gewaltvorbehalt. Aus dem
Gewaltvorbehalt ist allerdings zu schließen, dass die
Mitglieder der „Autonomen Nationalisten“ als bedingt
beziehungsweise latent gewaltbereit einzustufen sind und
insoweit die Gefahr besteht, dass sie für sich die Schwelle
für den Eintritt der Bedingung, der hinreichenden
Provokation, entsprechend der Namensgebung nach eigenen
Maßstäben losgelöst von rechtsstaatlichen Grundsätzen
festlegen. Dies allein begründet aber noch nicht für jeden
Fall, in dem möglicherweise eine größere Zahl „Autonomer
Nationalisten“ an einer Versammlung teilnimmt, die Annahme,
dass von direkt bevorstehenden Gewalttätigkeiten und damit
einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit
auszugehen ist, und entsprechend kann hieraus nicht auf die
konkrete Absicht dieses potentiellen Teilnehmerkreises
geschlossen werden, auf der geplanten Versammlung Gewalt
anzuwenden. Die knapp einen Monat vor der geplanten
Versammlung in Bad Nenndorf durchgeführte Versammlung deutet
- ungeachtet der Unterschiede zwischen beiden Veranstaltungen
im Einzelnen - darauf hin, dass das Erscheinen von „Autonomen
Nationalisten“ nicht zwangsläufig zu Ausschreitungen auf
Seiten der rechtsradikalen Versammlungsteilnehmer führt, wenn
die durch eine kluge Polizeitaktik geschaffenen
Rahmenbedingungen stimmen.
13
b) Soweit die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte eine Indizwirkung für das
Gefahrenpotential aus früheren rechtsradikalen Versammlungen
ableiten, ist eine hinreichend konkrete Tatsachengrundlage im
Hinblick auf die Erwartung einer ein Verbot rechtfertigenden
Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht dargetan. Nach
den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts, die auf die
Konzeption der Grundrechte als Abwehrrechte abgestimmt sind,
liegt die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von
Verbotsgründen bei der Behörde (vgl. BVerfG, Beschluss vom
14. Juli 2000 - 1 BvQ 21/01 - NJW 2001, S. 2078
). Als Vorgängerversammlungen sind in erster
Linie diejenigen Veranstaltungen heranzuziehen, die bezüglich
des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und
Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplante
Versammlung aufweisen. Die Antikriegstags-Versammlungen in
den Jahren 2005, 2006 und 2007 sind nach den Angaben in der
Verbotsverfügung gänzlich ohne Vorkommnisse durchgeführt
worden. Auf der Antikriegstag-Versammlung im Jahr 2008 ist es
zwar augenscheinlich zu gewissen tätlichen
Auseinandersetzungen gekommen, die Angaben der
Versammlungsbehörde zu Umfang, Intensität und Folgen dieser
Tätlichkeiten sind allerdings zu unbestimmt, um den Schluss
zuzulassen, dass die Versammlung selbst die Schwelle zur
Gewaltanwendung überschritten hat. Haben sich bei
Veranstaltungen an anderen Orten mit anderen Beteiligten
Gefahren verwirklicht, so müssen besondere, von der Behörde
bezeichnete Umstände die Annahme rechtfertigen, dass ihre
Verwirklichung ebenfalls bei der nunmehr geplanten
Versammlung zu befürchten sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.
Juli 2000 - 1 BvR 1245/00 - NJW 2000, S. 3051 ).
Die in der Verbotsverfügung aufgelisteten früheren 1.
Mai-Demonstrationen können daher nicht ohne weiteres als
Indiz für die Gefahrenprognose herangezogen werden, da sie
unter einem anderen Motto, an einem anderen, noch
konfliktträchtigeren Datum, teils an einem anderem Ort und
teils ohne Anmeldung stattgefunden haben. In diesem
Zusammenhang hätten die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte zu Gunsten der geplanten Versammlung auch
berücksichtigen müssen, dass die knapp einen Monat vor der
geplanten Versammlung in Bad Nenndorf durchgeführte
rechtsradikale Versammlung ohne jegliche Gewaltanwendung
stattgefunden hat, obwohl im Vorfeld dieser Versammlung nach
der Darstellung der Polizeikräfte vor Ort mit der Teilnahme
einer „großen Gruppe“ gewaltbereiter „Autonomer
Nationalisten“ gerechnet wurde und auch tatsächlich mehrere
Gruppen von „Autonomen Nationalisten“, nicht zuletzt aus
Dortmund, zu der Versammlung angereist waren.
14
c) Soweit die Versammlungsbehörde das
Gefahrenpotential mit der Menge der zu erwartenden „Autonomen
Nationalisten“ begründet hat, begegnet die Gefahrenprognose
auch in quantitativer Hinsicht Bedenken. Die Annahme der
Versammlungsbehörde, dass sich die Demonstranten überwiegend
aus den Reihen der „Autonomen Nationalisten“ rekrutieren
werden, ist aufgrund des Verhältnisses zwischen der Zahl der
auf der Versammlung zu erwartenden Teilnehmer und der Zahl
der „Autonomen Nationalisten“ insgesamt nicht
nachvollziehbar. Nach dem vom Beschwerdeführer angeführten
Verfassungsschutzbericht 2008 schätzt das Bundesamt für
Verfassungsschutz die Zahl der „Autonomen Nationalisten“
bundesweit auf circa 480 Personen. Da nach der allgemeinen
Lebenserfahrung nicht damit zu rechnen ist, dass sämtliche zu
diesem Kreis dazugehörigen Personen an der geplanten
Versammlung teilnehmen werden, ist davon auszugehen, dass
sich die „Autonomen Nationalisten“ bei zu erwartender
Teilnehmerzahl von 1.000 - die Versammlungsbehörde geht
selbst von einer größeren Zahl aus - in der Minderheit
befinden. Zwar hat das Verwaltungsgericht die Schätzung
dahingehend korrigiert, dass lediglich mit einer
„erheblichen“ Zahl von Demonstranten aus Kreisen der
„Autonomen Nationalisten“ zu rechnen sei. Daraus haben jedoch
weder das Verwaltungsgericht noch das Oberverwaltungsgericht
Konsequenzen bei der Gefahrenprognose gezogen.
15
d) Ferner haben die Versammlungsbehörde und
die Verwaltungsgerichte keine konkreten Tatsachen aufgezeigt,
aus denen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit geschlossen
werden kann, dass die für die Organisation und Durchführung
der Versammlung verantwortlichen Personen nicht über die
erforderliche Bereitschaft oder Fähigkeit zur Sicherstellung
der Ordnung in der Versammlung verfügen. Zwar kann von diesen
Personen, wenn mit dem Erscheinen einer gewaltorientierten
Minderheit sicher zu rechnen ist, erwartet werden, dass sie
auch in ihrem Vorfeld öffentlich deutliche Signale setzen,
die auf die Gewaltfreiheit der Durchführung der Versammlung
ausgerichtet sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Juli 2000 -
1 BvR 1245/00 - NJW 2000, S. 3051 ; vom 1. Mai
2001 - 1 BvQ 21/01 -, NJW 2001, S. 2078 ). Die
Versammlungsbehörde und die Verwaltungsgerichte haben indes
nicht hinreichend berücksichtigt, dass sich die
Verantwortlichen in einem auf die konkrete Versammlung
bezogenen Aufruf ausdrücklich von Gewaltanwendung distanziert
und insoweit Anstrengungen unternommen haben, die auf einen
gewaltfreien Verlauf der geplanten Versammlung abzielen.
Zutreffend verweist der Beschwerdeführer auf die am 12. Juli
2009 veröffentlichte Rubrik „Was wir möchten und was nicht“
auf dem Internetportal „Antikriegstag 2009“, in der Anwendung
von Gewalt zur Durchsetzung des Demonstrationsanliegens
abgelehnt wird. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts kann aus dem Satz der Ablehnung von
„sinnloser Gewalt“ gegen Polizisten und Andersdenkende“ auch
nicht ohne Weiteres gefolgert werden, dass zwischen
unerwünschter „sinnloser“ Gewalt und gerechtfertigter
„sinnvoller“ Gewalt, differenziert wird. Der vorangehende und
der nachfolgende Text des Aufrufs stehen einer solchen
Auslegung entgegen.
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Entgegen der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts wird diese nach außen hin
kommunizierte Distanzierung von Gewalt auch nicht dadurch
entwertet, dass der Beschwerdeführer schriftsätzlich im
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes das Verhalten von
Mitgliedern der „Autonomen Nationalisten“ zu erklären suchte.
Maßgebend ist insoweit der öffentliche, an die potentiellen
Teilnehmer gerichtete Aufruf zum Gewaltverzicht. Die
Distanzierungsobliegenheit hat zwar auch die Funktion, den
zuständigen Behörden aufzuzeigen, ob die für die Organisation
und Durchführung verantwortlichen Personen zuverlässige
Ansprechpartner sind. Das allein in Form der
Rechtsverteidigung geäußerte Vorbringen ist jedoch erkennbar
von dem Anliegen getragen, die Bedenken der
Versammlungsbehörde im Hinblick auf die Aktivierung der
bedingten Gewaltbereitschaft der „Autonomen Nationalisten“
auf der geplanten Versammlung zu zerstreuen und zu
verhindern, dass die Versammlungsbehörde allein das mögliche
Erscheinen der „Autonomen Nationalisten“ als Anlass für ein
Verbot genügen lässt. Daraus kann im konkreten Kontext nicht
geschlossen werden, der Beschwerdeführer werde in seiner
Eigenschaft als Versammlungsleiter dulden oder fördern, dass
die Versammlung die Schwelle der Gewaltanwendung
überschreitet. Die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte hätten berücksichtigen müssen, dass der
Beschwerdeführer unwidersprochen vorgetragen hat, seit fast
zehn Jahren als Versammlungsleiter tätig zu sein und nahezu
Hundert Versammlungen durchgeführt zu haben, ohne dass eine
Versammlung unfriedlich verlaufen sei. Das Gegenteil dieser
Behauptung ist von den Verwaltungsgerichten nicht
festgestellt worden. Des Weiteren hätten die
Verwaltungsgerichte den Umstand einbeziehen müssen, dass der
Beschwerdeführer die Polizei ermutigt hat, frühzeitig und
konsequent von ihren präventiven Kontrollbefugnissen im
Vorfeld der geplanten Versammlung Gebrauch zu machen. Die
Distanzierung wird auch nicht dadurch entwertet, dass auf
einer Internetseite der „Autonomen Nationalisten“ ein
Flugblatt des Veranstalters der geplanten Versammlung
veröffentlicht wurde, in dem dieser die Anwendung von Gewalt
auf Seiten der „Autonomen Nationalisten“ auf der 1.
Mai-Versammlung im Jahr 2009 leugnet. Zudem bezieht sich das
Flugblatt nicht auf die konkrete Versammlung.
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e) Ein Versammlungsverbot scheidet aus,
solange mildere Mittel nicht ausgeschöpft sind (vgl. BVerfGE
69, 315 ). Die Versammlungsbehörde und die
Verwaltungsgerichte haben im vorliegenden Fall alternative
Methoden der Rechtsgüterkonfliktbewältigung wie
beispielsweise versammlungsrechtliche Auflagen oder den
frühzeitigen und verstärkten Einsatz polizeilicher
Vorabkontrollen nicht hinreichend geprüft und mit tragfähiger
Begründung ausgeschieden.
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5. Die Auslagenentscheidung beruht auf
§ 34a Abs. 3 BVerfGG.