L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 4.
November 2009
- 1 BvR 2150/08 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2150/08 -
des Rechtsanwalts R…, verstorben am 29. Oktober
2009,
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof,
Masing
am 4. November 2009 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich
der Beschwerdeführer gegen ein Revisionsurteil des
Bundesverwaltungsgerichts, welches das versammlungsrechtliche
Verbot einer für den 20. August 2005 angemeldeten Rudolf
Heß-Gedenkkundgebung in Wunsiedel zum Gegenstand hat.
Gestützt ist die Entscheidung auf § 15 Abs. 1 des
Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (in der Neufassung
vom 15. November 1978, BGBl I S. 1789
- Versammlungsgesetz ) in
Verbindung mit § 130 Abs. 4 des Strafgesetzbuchs
(StGB). Der Beschwerdeführer wendet sich sowohl gegen
§ 130 Abs. 4 StGB selbst als auch gegen dessen
Auslegung im konkreten Fall.
2
Die Vorschrift des § 130 Abs. 4 StGB
wurde mit dem Gesetz zur Änderung des Versammlungsgesetzes
und des Strafgesetzbuchs vom 24. März 2005 in das
Strafgesetzbuch eingeführt und trat mit Wirkung zum
1. April 2005 in Kraft (BGBl I S. 969 ).
Sie lautet:
3
(4) Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder
mit Geldstrafe wird bestraft, wer öffentlich oder in einer
Versammlung den öffentlichen Frieden in einer die Würde der
Opfer verletzenden Weise dadurch stört, dass er die
nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft billigt,
verherrlicht oder rechtfertigt.
4
Versammlungsrechtlich erlangt § 130
Abs. 4 StGB wegen § 15 Abs. 1 VersG Bedeutung.
Dieser lautet:
5
(1) Die zuständige Behörde kann die Versammlung
oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen
abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der
Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit
oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des
Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
6
Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist
nach dieser Vorschrift unter anderem dann anzunehmen, wenn
die Verletzung von Strafrechtsnormen droht (vgl. BVerfGE 69,
315 ).
7
1. Der Beschwerdeführer meldete im Voraus bis
in das Jahr 2010 jährlich wiederkehrend, darunter auch für
den 20. August 2005, eine Veranstaltung unter freiem Himmel
in der Stadt Wunsiedel mit dem Thema „Gedenken an Rudolf Heß“
an. Dort befindet sich das Grab von Rudolf Heß. In diesem
Jahr sollte die geplante Veranstaltung zusätzlich das Motto
tragen „Seine Ehre galt ihm mehr als die Freiheit“.
8
Mit Bescheid vom 29. Juni 2005 verbot das
Landratsamt unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die
Veranstaltung sowie jede Form von Ersatzveranstaltungen
sowohl unter freiem Himmel als auch in geschlossenen Räumen
im Bereich des Stadtgebiets Wunsiedel. Anträge auf
vorläufigen Rechtsschutz blieben durch alle Instanzen
erfolglos. Gegen den Bescheid vom 29. Juni 2005 erhob der
Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht Klage in der
Hauptsache, die mit Urteil vom 9. Mai 2006 abgewiesen
wurde (B 1 K 05.768). Die hiergegen gerichtete Berufung wies
der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom
26. März 2007 gleichfalls zurück
(24 B 06.1894, juris Rn. 16 ff.).
9
2. Mit hier angegriffenem Urteil vom 25. Juni
2008 wies das Bundesverwaltungsgericht auch die Revision des
Beschwerdeführers zurück (BVerwGE 131, 216).
10
a) Das Verbot könne auf die Gefahr der
Verwirklichung des § 130 Abs. 4 StGB gestützt
werden. Dieser sei ein „allgemeines Gesetz“ im Sinne von
Art. 5 Abs. 2 Alternative 1 GG, das den
verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Allgemeine
Gesetze seien alle Gesetze, die nicht eine Meinung als solche
verböten, sondern dem Schutz eines ohne Rücksicht auf eine
bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts dienten, das in
der Rechtsordnung allgemein und unabhängig davon geschützt
sei, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise
verletzt werden könne (Verweis auf BVerfGE 7, 198
; 111, 147 ; 120, 180
). Das sei bei § 130 Abs. 4 StGB der
Fall. Die Bestimmung verfolge den Schutz des Rechtsguts
„öffentlicher Friede“ sowie den Schutz der Menschenwürde der
Opfer der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft. Der öffentliche Friede werde in der
Rechtsordnung nicht nur vor Meinungsäußerungen bewahrt,
sondern auch vor anderen Angriffshandlungen. Auch Art. 1
Abs. 1 GG schütze die Menschenwürde als obersten
Verfassungswert des Grundgesetzes und dessen tragendes
Konstitutionsprinzip vor Eingriffen jeglicher
Art. Mithin sei § 130 Abs. 4 StGB ein
allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG, obwohl die Vorschrift gegen bestimmte
Meinungsinhalte gerichtet sei.
11
Auch allgemeine Gesetze müssten mit der
Verfassungsordnung in Einklang stehen. Die Menschenwürde
setze der Meinungsfreiheit dabei jedoch schon eine absolute
Grenze. Auch bei dem öffentlichen Frieden handele es sich um
einen gewichtigen Gemeinwohlbelang, der geeignet sei, der
Meinungsfreiheit Schranken zu setzen. § 130 Abs. 4
StGB lasse es zu, bei seiner Auslegung sowohl dem besonderen
Rang der Meinungsfreiheit als auch dem Gewicht der
geschützten Rechtsgüter hinreichend Rechnung zu tragen.
12
§ 130 Abs. 4 StGB verletze auch
nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Angesichts der in
mehrfacher Hinsicht jede historische Dimension sprengenden,
von Deutschen im Namen des deutschen Volkes begangenen
Menschenrechtsverletzungen durch die nationalsozialistische
Gewalt- und Willkürherrschaft sei es auch mit Blick auf das
Gebot des Art. 3 Abs. 1 GG, Sachverhalte von
gleicher Art und gleichem Gewicht gleich zu behandeln, nicht
zu beanstanden, dass sich § 130 Abs. 4 StGB auf die
positive Bewertung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft beschränke. Darin liege auch keine
Verletzung des besonderen Gleichheitssatzes von Art. 3
Abs. 3 GG.
13
Schließlich laufe § 130 Abs. 4 StGB
nicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG
zuwider. Sämtliche Tatbestandsmerkmale seien entweder aus
sich selbst heraus oder aus dem Zusammenhang mit anderen
Bestimmungen des Strafgesetzbuchs, wo sie bereits eine
Konkretisierung erfahren hätten, hinreichend bestimmbar.
14
§ 130 Abs. 4 StGB verstoße auch
nicht gegen das Recht auf Freiheit der Meinungsäußerung im
Sinne von Art. 10 Abs. 1 Satz 1 der Europäischen
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(EMRK). Der Schutz des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 EMRK
reiche vorliegend nicht weiter als derjenige von Art. 5
Abs. 1 Satz 1 GG, wie die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in diesen Fällen
zeige.
15
b) Für die in Frage stehende Versammlung sei
mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit davon
auszugehen gewesen, dass der Tatbestand des § 130
Abs. 4 StGB erfüllt worden wäre. Die Versammlungsbehörde
habe die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden
Anforderungen bei der Auslegung der hier in Rede stehenden
Tatbestandsmerkmale ausreichend berücksichtigt.
16
Mit dem Merkmal „nationalsozialistische
Gewalt- und Willkürherrschaft“ habe der Gesetzgeber die
Begrifflichkeit des § 194 StGB verwendet. Die in Bezug
genommenen Maßnahmen seien abzugrenzen von staatlichen
Maßnahmen unter der Herrschaft des Nationalsozialismus, die
nicht Ausdruck gerade der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft seien, sondern übliches Regierungshandeln
darstellten. Die nationalsozialistische Gewalt- und
Willkürherrschaft sei gekennzeichnet durch den totalen
Machtanspruch des Staates und die Leugnung von Menschenwürde,
Freiheit und Gleichheit. Dementsprechend müssten sich
Äußerungen im Sinne des § 130 Abs. 4 StGB auf die
von dem nationalsozialistischen Regime systematisch
begangenen schweren Menschenrechtsverletzungen beziehen.
Meinungsäußerungen, die einzelne Aspekte der damaligen
Staats- und Gesellschaftsordnung positiv bewerteten, bei
denen sich aber kein Bezug zur nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft und den sie kennzeichnenden
Menschenrechtsverletzungen herstellen lasse, erfüllten nicht
den Tatbestand des § 130 Abs. 4 StGB.
17
Die nationalsozialistische Gewalt- und
Willkürherrschaft „billige“, wer sie gutheiße. Eine
konkludente Billigung reiche aus. Im Sinne von § 130
Abs. 4 StGB könne eine solche auch dann vorliegen, wenn
Verantwortungsträger oder Symbolfiguren des
nationalsozialistischen Regimes positiv bewertet würden.
Voraussetzung hierfür sei, dass aus dem Äußerungszusammenhang
deutlich werde, dass die betreffende Person auch als Symbol
für die Herrschaft des Nationalsozialismus als solche
verstanden werde. Denn die Herrschaft des Nationalsozialismus
in den Jahren zwischen 1933 bis 1945 habe zu einem
wesentlichen Teil aus Gewalt- und Willkürherrschaft
bestanden; infolgedessen schließe die Billigung des Regimes,
wenn sie durch positive Hervorhebung einer Führungsperson
ohne Einschränkungen zum Ausdruck gebracht werde, die
Billigung der ausgeübten Gewalt- und Willkürherrschaft ein.
Dagegen erfüllten positive Äußerungen über einzelne - auch
führende - Nationalsozialisten, die nur deren Person gälten
und nicht mit einer Billigung des nationalsozialistischen
Herrschaftssystems oder seiner Menschenrechtsverletzungen
verbunden seien, den Straftatbestand des § 130
Abs. 4 StGB nicht. Das sei selbst dann der Fall, wenn
ihnen die Absicht zugrunde liege, den Nationalsozialismus zu
verharmlosen oder von Vorwürfen zu entlasten. Solche
Äußerungen stünden - ebenso wie positive Sachaussagen über
bestimmte Aspekte des Nationalsozialismus ohne Bezug zur
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft - unter
dem Schutz der Meinungsfreiheit.
18
Bei Durchführung der streitigen Versammlung
wäre die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft
in der dargelegten Weise gebilligt worden. Es habe die
unmittelbare Gefahr bestanden, dass bei Durchführung der
Versammlung für ein unvoreingenommenes und verständiges
Durchschnittspublikum am Ort der Versammlung klar erkennbar
die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft
durch eine besondere positive Hervorhebung der Person von
Rudolf Heß gebilligt worden wäre. Dies folge bei Wahrung der
sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ergebenden
Grundsätze aus Äußerungen im Zusammenhang mit der streitigen
Versammlung und mit entsprechenden Veranstaltungen, die in
den Vorjahren jeweils anlässlich des Todestages von Rudolf
Heß in Wunsiedel stattgefunden hätten. Nach den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz sei davon auszugehen, dass die
umstrittene Versammlung mit früheren Veranstaltungen (auch)
hinsichtlich der Äußerungen zu der Person Rudolf Heß im
Wesentlichen vergleichbar abgelaufen wäre.
19
Die beabsichtigte Ehrung von Rudolf Heß sei
demnach nicht auf Teilaspekte seiner Person oder seines
Handelns beschränkt gewesen. Vielmehr hätte Rudolf Heß als
Person insgesamt vorbehaltlos und in einer weiteren
Steigerungen nicht mehr zugänglichen Weise positiv bewertet
werden sollen, wie sich aus dem Thema, Motto und Ort der
Veranstaltung sowie den Darstellungen von Rudolf Heß etwa als
Märtyrer oder als bis in den Tod unbeugsamen Getreuen auf den
entsprechenden Versammlungen der Vorjahre zeige. Dabei ergebe
sich aus den konkreten Umständen insbesondere, dass die
Ehrung auch - und gerade - Rudolf Heß in seiner
Eigenschaft als führendem Nationalsozialisten und
„Stellvertreter des Führers“ hätte gelten sollen. Insgesamt
hätte es sich bei der geplanten Versammlung um eine
glorifizierende und mythologisierende Hervorhebung von Rudolf
Heß als uneingeschränkt positiver Leitfigur mit gleichsam
kultischen und religiösen Zügen gehandelt.
20
Bei der gebotenen Gesamtwürdigung dränge es
sich danach auf, dass die Überhöhung der Person Rudolf Heß
als stillschweigende Billigung des nationalsozialistischen
Regimes in allen seinen Erscheinungsformen und damit auch als
Gutheißen der von diesem Regime ausgeübten Gewalt- und
Willkürherrschaft wahrgenommen worden wäre. Es komme hierbei
nicht darauf an, dass - soweit ersichtlich - die
das nationalsozialistische Regime kennzeichnenden
Menschenrechtsverletzungen nicht ausdrücklich gebilligt
worden wären. Ebenso wenig sei entscheidungserheblich, ob bei
isolierter Betrachtung einzelner Äußerungen diese mehrdeutig
und in Betracht kommende Deutungsvarianten nicht als
Gutheißen der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft anzusehen seien. Entscheidend sei vielmehr,
dass bei einer Gesamtwürdigung aller Äußerungen vor dem
Hintergrund der Begleitumstände für einen damit vertrauten,
unvoreingenommenen und verständigen Betrachter am Ort der
geplanten Versammlung klar erkennbar geworden wäre, dass das
nationalsozialistische Regime in seiner Gesamtheit
einschränkungslos hätte gebilligt werden sollen.
21
Die Versammlungsbehörde habe auch zu Recht mit
einer Verletzung der Würde der Opfer der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft
gerechnet. Unter der Verletzung der Würde der Opfer sei eine
Verletzung der Menschenwürde gemäß Art. 1 Abs. 1 GG
zu verstehen. Hiervon sei vorliegend auszugehen, weil es bei
Durchführung der Versammlung zu einer uneingeschränkten
Billigung des gesamten nationalsozialistischen
Herrschaftssystems gekommen wäre mitsamt seiner
verbrecherischen Untaten und damit insbesondere auch der
menschenverachtenden Verfolgung und Ermordung von Millionen
Juden aus rassischen Gründen. In der erkennbaren
Identifikation mit der nationalsozialistischen
Rassenideologie liege aber stets ein Angriff auf die
Menschenwürde der getöteten und überlebenden Opfer dieser
Ideologie.
22
Schließlich wäre bei Durchführung der
Versammlung auch eine Störung des öffentlichen Friedens
eingetreten. Die Veranstaltung wäre voraussichtlich in der
Öffentlichkeit nicht unbemerkt geblieben, sondern hätte weit
über Wunsiedel hinaus Beachtung gefunden und insbesondere bei
überlebenden Opfern und bei den Nachkommen der getöteten
Opfer die verständliche Angst vor künftigen Angriffen auf
ihre Menschenwürde ausgelöst.
23
Mit seiner am 6. August 2008 eingelegten
Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine
Verletzung seiner Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte
aus Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 4
Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Art. 8
Abs. 1 und Art. 103 Abs. 2 GG sowie einen
Verstoß gegen Art. 10 Abs. 1 Satz 1 EMRK.
24
Hierzu führt er im Wesentlichen aus:
§ 130 Abs. 4 StGB sei kein allgemeines Gesetz im
Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, da er sich gegen eine
bestimmte politische Richtung wende. Es sei nicht
verständlich, warum nur die Opfer der nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft strafrechtlich geschützt seien.
In Art. 1 Abs. 1 GG werde die Menschenwürde
insgesamt unter Schutz gestellt. Die Menschenwürde sei nur
dann betroffen, wenn der Kernbereich der Persönlichkeit
berührt werde. Dass die Menschenwürde von Opfern des
Nationalsozialismus in dieser Weise verletzt werde, wenn
Rudolf Heß als „Friedensflieger“ und „Märtyrer“ bezeichnet
werde oder seiner insgesamt in Ehren gedacht werde, sei
fernliegend. Selbst wenn § 130 Abs. 4 StGB
verfassungsgemäß sein sollte, sei er jedenfalls nicht auf den
Fall der Ehrung von Rudolf Heß anzuwenden. Außerdem sei
Art. 3 GG verletzt, weil nur Gewalt- und
Willkürmaßnahmen des Nationalsozialismus, nicht aber etwa
auch des Kommunismus, genannt seien. Es sei falsch, dass die
Menschenrechtsverletzungen unter dem Nationalsozialismus jede
historische Dimension sprengten, wie Beispiele aus der
Geschichte zeigten. Auch Maos rote Garden oder die spanischen
Eroberer hätten Millionen Menschen umgebracht; ebenso seien
Millionen Indianer in Nordamerika oder „Klassengegner“ in
Kambodscha ermordet worden. Dass diese Opfer quantitativ und
qualitativ weniger bedeutsam seien als die Opfer des
Nationalsozialismus, sei nicht verständlich. Es gebe in der
Geschichte auch andere Gewalt- und Willkürregimes,
insbesondere die kommunistischen Diktaturen.
25
§ 130 Abs. 4 StGB verletze zudem das
Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG. Neben
den Tathandlungen „Billigen“, „Rechtfertigen“ und
„Verherrlichen“ sei insbesondere das Tatbestandsmerkmal des
öffentlichen Friedens nicht hinreichend bestimmt. Diese
Tatbestandsmerkmale böten Raum für eine uferlose Auslegung.
Wenn irgendeine Person des „Dritten Reichs“ wie Rudolf Heß
geehrt werden solle, erfülle dies nicht den Tatbestand des
§ 130 Abs. 4 StGB. Eine andere Auffassung führe
dazu, dass letztlich jede billigende Äußerung zu
irgendwelchen Maßnahmen des „Dritten Reichs“ strafbar
sei.
26
In Fragen, welche die Öffentlichkeit
wesentlich berührten, gelte die Vermutung für die
Zulässigkeit der freien Rede. Rudolf Heß sei bei den
vergangenen Veranstaltungen ohne Bezug zu irgendwelchen
Verfolgungsmaßnahmen im Nationalsozialismus geehrt worden. So
sei es auch bei künftigen Veranstaltungen geplant. § 130
Abs. 4 StGB sei auf die Ehrung von Rudolf Heß nicht
anwendbar, es sei denn, er würde ausdrücklich deshalb geehrt,
weil er beispielsweise die Nürnberger Gesetze unterschrieben
habe. Dies sei jedoch nicht der Fall. Dass die konkludente
Billigung so weit verstanden werde, sei willkürlich und
verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot. Es sei
widersprüchlich, einerseits zu behaupten, dass „positive
Äußerungen über Einzelne, die nur der Person gelten, nicht
von § 130 Abs. 4 StGB erfasst sein sollen“,
anderseits die Ehrung von Rudolf Heß aber doch unter die
Vorschrift zu subsumieren. Rudolf Heß sei infolge eklatanter
Verletzung juristischer Grundsätze (keine Strafe ohne Gesetz)
vom Internationalen Militärgerichtshof verurteilt worden. Er
habe seine Verurteilung nie anerkannt und deswegen nie um
Gnade bitten wollen. Seine Ehre habe ihm deshalb tatsächlich
mehr als die Freiheit gegolten. Warum die positive Bewertung
von Rudolf Heß im Blick darauf, dass er „für den Frieden
eingekerkert“ gewesen sei oder Friedensgespräche geführt
habe, irgendeinen Bezug zu Unrechtshandlungen im
Nationalsozialismus haben solle, sei nicht ersichtlich. Es
sei nicht nachvollziehbar, dass der Veranstaltungsort für die
Subsumtion unter § 130 Abs. 4 StGB eine Rolle
spiele. Wenn die Veranstaltung auf dem
„Reichsparteitagsgelände“ stattfinden würde, sei unter
Umständen ein Bezug zum „Dritten Reich“ gegeben, so jedoch
nicht. Ebenfalls sei in keinem Redebeitrag auf vergangenen
Veranstaltungen behauptet worden, dass Rudolf Heß im Auftrag
von Hitler nach Großbritannien geflogen sei. Richtig sei,
dass Rudolf Heß sich bei seinen Friedensbemühungen auf seine
Funktion als Stellvertreter Hitlers berufen habe. Eine
stillschweigende Billigung des nationalsozialistischen
Regimes in allen seinen Erscheinungsformen scheide im Übrigen
deshalb aus, weil Rudolf Heß wegen seines Friedensflugs von
der Partei ausgeschlossen und von Hitler als verrückt
bezeichnet worden sei. Seine Familie sei verfolgt worden.
27
Auch die Annahme einer in der Versammlung
liegenden Menschenwürdeverletzung sei nicht tragfähig. Aus
den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts werde
deutlich, dass entgegen den abstrakten Maßstäben doch
unzulässigerweise aus der Billigung des
nationalsozialistischen Herrschaftssystems quasi automatisch
auf eine Menschenwürdeverletzung geschlossen werde. Soweit
das Bundesverwaltungsgericht insoweit eine Verbindung zur
nationalsozialistischen Rassenideologie herstelle, sei darauf
hinzuweisen, dass dieser Aspekt oder ähnliche Gesichtspunkte
auf einer Veranstaltung unter der Leitung des
Beschwerdeführers nie angesprochen worden seien. Das
Bundesverwaltungsgericht habe ohne tatsächliche Anhaltspunkte
die Gefahr einer Störung des öffentlichen Friedens bejaht.
Dass „die Veranstaltung voraussichtlich in der Öffentlichkeit
nicht unbemerkt geblieben wäre“, sei insoweit kein zulässiges
Kriterium. Auch dass die Veranstaltung „insbesondere bei
überlebenden Opfern und bei den Nachkommen der getöteten
Opfer die verständliche Angst vor künftigen Angriffen auf
ihre Menschenwürde und vor der gefährlichen Ausbreitung des
zugrunde liegenden Gedankenguts auslösen würde“, werde nur
behauptet, nicht aber belegt.
28
Zu dem Verfahren haben die Bundesregierung und
die Landesanwaltschaft Bayern inhaltlich Stellung
genommen.
29
1. Die Bundesregierung führt zur
Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen Folgendes aus:
30
a) § 130 Abs. 4 StGB sei mit
Art. 5 Abs. 1 GG vereinbar. Es sei bereits
zweifelhaft, ob die von § 130 Abs. 4 StGB
sanktionierten Handlungen überhaupt vom Schutz der
Meinungsfreiheit umfasst seien. Rechtsextremistische
Versammlungen, in deren Rahmen die nationalsozialistische
Gewalt- und Willkürherrschaft im Sinne von § 130
Abs. 4 StGB gebilligt, verherrlicht oder gerechtfertigt
werde, entfalteten, indem sie die Existenzberechtigung von
ganzen Bevölkerungsgruppen verneinten, eine
außerargumentative Druckwirkung.
31
Jedenfalls sei § 130 Abs. 4 StGB ein
allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG, da er nicht eine Meinung als solche
verbiete, sondern dem Schutz höchstrangiger Rechtsgüter
diene. Schutzgut sei zum einen der öffentliche Friede, zum
anderen aber auch die Würde der Opfer der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft.
Gemeint sei damit die Menschenwürde im Sinne von Art. 1
Abs. 1 GG. § 130 Abs. 4 StGB sei auf diese
Weise auch von der Schranke des Rechts der persönlichen Ehre
gedeckt.
32
Die Abwägung gehe zugunsten der Schutzgüter
des öffentlichen Friedens und der Würde der Opfer aus. Dabei
scheide eine Abwägung der Meinungsfreiheit mit der
Menschenwürde der Opfer aus Art. 1 Abs. 1 GG von
vornherein aus; der Schutz der Menschenwürde habe stets
Vorrang vor anderen Rechtsgütern. Aber auch dem Schutz des
öffentlichen Friedens komme vorliegend gegenüber der
Meinungsfreiheit Vorrang zu. Meinungsäußerungen im Sinne von
§ 130 Abs. 4 StGB gefährdeten die Freiheit des
öffentlichen Diskurses, indem sie ihrerseits eine
einschüchternde Wirkung entfalteten, weil sie sich zumindest
implizit immer auch gegen die Existenzberechtigung von
anderen Menschen oder ganzen Bevölkerungsgruppen richteten,
so dass sie neben der offenen Meinungskundgabe die Botschaft
einer latenten Gewaltbereitschaft und Bedrohung dieser
Gruppen transportierten. Der öffentliche Friede schütze die
geistige Auseinandersetzung vor illegitimen, „ungeistigen“
Einschüchterungs- und Bedrohungshandlungen. In diesem
Zusammenhang könne nicht davon abstrahiert werden, dass es
bereits eine Vielzahl von Brandanschlägen und gewaltsamen
Übergriffen gegen Ausländer mit tödlichem Ausgang gegeben
habe. Das bedeute, dass der von rechtsextremistischen
Aufmärschen ausgehende Einschüchterungseffekt seine Wirkung
vor dem Hintergrund schon begangener Gewalttaten entfalte.
§ 130 Abs. 4 StGB richte sich gegen diese
„Vergiftung“ des politischen und gesellschaftlichen Klimas.
Ziel sei es, das Entstehen eines Meinungsklimas zu
verhindern, in dem - auch zur Erlangung politischer
Macht - bestimmte Menschen und Bevölkerungsgruppen
zunächst ausgegrenzt und letztlich physischer Gewalt
ausgesetzt würden.
33
Selbst wenn man § 130 Abs. 4 StGB
nicht als „allgemeines Gesetz“ qualifiziere, sei die
Vorschrift durch das Recht der persönlichen Ehre gemäß
Art. 5 Abs. 2 Alternative 3 GG gerechtfertigt.
Ehrschützende Vorschriften dürften dabei auch als Sonderrecht
Meinungen als solche wegen ihres Inhalts verbieten. Dass die
Norm dem Schutz der persönlichen Ehre diene, ergebe sich aus
deren tatbestandlicher Ausgestaltung sowie aus den
Gesetzesmaterialien. Diesem Normverständnis könne auch nicht
entgegengehalten werden, dass § 130 Abs. 4 StGB nur
den Schutz der Würde verstorbener Opfer bezwecke, während
Träger des Rechts der persönlichen Ehre nur lebende Personen
sein könnten. Das Wort „Opfer“ bezeichne ohne Frage auch
überlebende Personen. Abgesehen davon sei mit der Verletzung
der Würde der Opfer des Nationalsozialismus auch eine
Verletzung der Würde ihrer Nachfahren verbunden. Schließlich
schütze die Norm auch das postmortale Persönlichkeitsrecht
der verstorbenen Opfer und könne auch unter diesem
Gesichtspunkt auf die Schranke der persönlichen Ehre gestützt
werden. Der Einwand, dieses könne nur einzelne
identifizierbare Personen schützen, nicht aber alle Opfer des
Nationalsozialismus insgesamt, gehe fehl. Ein solch enges
Verständnis des postmortalen Persönlichkeitsrechts möge
vielleicht unter „normalen“ Umständen angebracht sein; in
Bezug auf die Opfer von nationalsozialistischen Verbrechen
sei dies jedenfalls berechtigterweise nicht der Fall.
34
Die Meinungsfreiheit müsse im Kollisionsfall
stets hinter den Schutz der Menschenwürde zurücktreten.
Selbst wenn man davon ausginge, dass im Einzelfall
ausnahmsweise nicht der absolut unantastbare und
abwägungsfeste Kernbereich der Menschenwürde, sondern nur
eine schwere Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts
der Opfer durch die Erfüllung des Tatbestandes des § 130
Abs. 4 StGB vorläge, so wöge die Beeinträchtigung der
beiden geschützten Rechtsgüter „öffentlicher Friede“ und
„Würde der Opfer des Nationalsozialismus“ immer noch schwer
genug, damit sich die vom demokratisch legitimierten
Gesetzgeber getroffene Konkordanzentscheidung zwischen der
Meinungsfreiheit und den beiden Schutzgütern insbesondere in
Form der konkreten Ausgestaltung des § 130 Abs. 4
StGB als verhältnismäßig erweise. Gegen die
Verhältnismäßigkeit der Norm spreche auch nicht, dass bei
Meinungsbeiträgen, die dem geistigen Meinungskampf in einer
die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage dienten, die
Vermutung für die Zulässigkeit freier Rede gelte. Denn eine
Äußerung, die unter § 130 Abs. 4 StGB falle, sei
von vornherein kein Beitrag, der dem geistigen Meinungskampf
in einer die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage
diene. Ähnlich einer „Schmähkritik“ stehe hier die Verletzung
der Würde der Opfer im Vordergrund.
35
b) § 130 Abs. 4 StGB verstoße auch
nicht gegen Art. 103 Abs. 2 GG, da die verwendeten
Begriffe mit den Mitteln herkömmlicher Auslegung aufgrund
anderer Vorschriften des Strafgesetzbuchs und der
strafgerichtlichen Rechtsprechung konkretisierbar seien. So
werde der Begriff der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft in § 194 StGB verwendet. Hierunter sei
ein Herrschaftssystem zu verstehen, das sich über elementare
Menschenrechte hinwegsetze. Mit diesem Begriff werde die
Abgrenzung zu sonstigem staatlichen Handeln dieser Zeit
geleistet. Auch die Tathandlungen des Billigens,
Rechtfertigens und Verherrlichens knüpften an gängige,
hinreichend bestimmte Rechtsbegriffe aus anderen Tatbeständen
an. Die Gutheißung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft sei auch durch Gedenken an Symbolfiguren
und Verantwortungsträger des NS-Regimes möglich. Eine
Auslegung, die eine ausdrückliche Gutheißung fordere oder nur
die Ehrung solcher Symbolfiguren des Nationalsozialismus
ausreichen lasse, die in besonderer Weise systematische
Würdeverletzungen organisiert oder durchgeführt hätten, werde
dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte sowie dem Sinn und
Zweck der Vorschrift nicht gerecht. Mit Art. 103
Abs. 2 GG unvereinbar sei nur eine objektiv unhaltbare
und deshalb willkürliche Auslegung. Dies sei bei der Annahme,
§ 130 Abs. 4 StGB erfasse auch die Gutheißung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft durch
die besondere Ehrung eines Verantwortungsträgers oder einer
Symbolfigur des NS-Regimes, jedoch nicht der Fall. Hierfür
spreche zunächst der allgemeine Wortsinn, wonach „Herrschaft“
stets von Menschen getragen und insbesondere eine Diktatur in
besonderer Weise personal geprägt sei. Ebenfalls zeige die
Entstehungsgeschichte, dass nach dem Willen des Gesetzgebers
auch solche Konstellationen von § 130 Abs. 4 StGB
erfasst sein sollten. Weiter stelle der Begriff der Billigung
nicht auf eine bestimmte Tat, sondern auf die Gewalt- und
Willkürherrschaft als solche ab und umfasse dabei auch die
bloß konkludente Billigung. Schließlich entspreche es Sinn
und Zweck des § 130 Abs. 4 StGB, dass derartige
Ehrbekundungen als Vorwand zur Verbreitung
nationalsozialistischen Gedankenguts und Gutheißung des
NS-Regimes als Ganzes beurteilt würden. Eine solche Auslegung
halte sich jedenfalls dann in dem durch Art. 103
Abs. 2 GG gesetzten Rahmen, wenn die entsprechende
Symbolfigur des NS-Regimes an einer der Gewalt- und
Willkürherrschaft zuzurechnenden Maßnahme beteiligt gewesen
sei.
36
Hinreichend bestimmt sei auch das Merkmal der
Verletzung der Würde der Opfer. Der Begriff „Opfer“ erfasse
nicht nur verstorbene Personen, sondern auch solche, die die
Verfolgung durch den Nationalsozialismus überlebt hätten.
Unter einer Verletzung der Würde der Opfer sei die Verletzung
von deren Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG zu
verstehen. Hiervon sei jedenfalls dann auszugehen, wenn es
bei Durchführung der Versammlung zu einer uneingeschränkten
Billigung des gesamten nationalsozialistischen
Herrschaftssystems samt seiner verbrecherischen Untaten
komme.
37
Auch bezüglich des Tatbestandsmerkmals der
Störung des öffentlichen Friedens bestünden im Blick auf
Art. 103 Abs. 2 GG keine verfassungsrechtlichen
Bedenken. Nach seinem Wortsinn setze der Begriff des
öffentlichen Friedens nicht nur die Erfüllung von
Sicherheitsbedürfnissen voraus. Vielmehr gehöre hierzu auch
ein Mindestmaß an Toleranz und ein öffentliches Klima, das
nicht durch Unruhe, Unfrieden und Unsicherheit gekennzeichnet
sei und in dem einzelne Bevölkerungsgruppen nicht ausgegrenzt
würden. Eine solche „Vergiftung des politischen Klimas“ könne
gerade durch die positive Darstellung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft
erfolgen. Denn einem solchen System sei es immanent, dass das
Entstehen eines Meinungsklimas propagiert werde, in dem
- auch zur Erlangung politischer Macht - bestimmte
Menschen zunächst ausgegrenzt und letztlich physischer Gewalt
ausgesetzt würden. Der öffentliche Friede sei gestört, wenn
offene oder latente Gewaltpotentiale geschaffen würden und
damit in dem angegriffenen Bevölkerungsteil das Vertrauen in
die öffentliche Rechtssicherheit erschüttert werde. Denn ein
solches Szenario erschüttere das Vertrauen aller
Bevölkerungsteile darauf, in der Bundesrepublik Deutschland
vor gewaltsamen Einwirkungen geschützt zu sein, weil nicht
die Gewähr bestehe, dass sich Handel und Wandel innerhalb der
Staatsgrenzen im Einklang mit Gesetz und Verfassung
vollziehen würden.
38
§ 130 Abs. 4 StGB werde in vielen
Fällen in Verbindung mit einem versammlungsrechtlichen Verbot
gemäß § 15 Abs. 1 VersG Anwendung finden. Für die
Frage, ob es hinreichend wahrscheinlich sei, dass eine
Störung des öffentlichen Friedens eintreten werde, könne
insoweit auf die höchstrichterliche Judikatur zum Begriff der
„öffentlichen Ordnung“ im Rahmen von § 15 Abs. 1
VersG zurückgegriffen werden. Wenn es zulässig sei, die
Versammlungsfreiheit aufgrund einer Gefährdung der
„öffentlichen Ordnung“ - zumindest durch Auflagen -
zu beschränken und hierfür bereits dieser „unbestimmteste
aller Rechtsbegriffe“ als den Anforderungen des Art. 103
Abs. 2 GG Rechnung tragend anerkannt sei, dann müsse
dies erst recht im insoweit wesentlich engeren Rahmen von
§ 130 Abs. 4 StGB gelten. So habe der Gesetzgeber
durch die ausdrückliche gesetzliche Normierung und
Konkretisierung dieser Rechtsprechung zur „öffentlichen
Ordnung“ gerade ein Mehr an demokratischer Legitimation und
Bestimmtheit geschaffen als dies bisher für Verbote auf
dieser Grundlage der Fall gewesen sei.
39
c) Schließlich sei auch die konkrete
Rechtsanwendung verfassungsrechtlich tragfähig. Dass die
nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft
konkludent gebilligt werde, ergebe sich aus dem Zusammenspiel
von Veranstaltungsthema („Gedenken an Rudolf Heß“),
Veranstaltungsort (Begräbnisstätte von Rudolf Heß) sowie
Veranstaltungsform (Gedenkveranstaltung „mit Trauermarsch“).
Das Gedenken an Rudolf Heß werde in der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts ausführlich als ein erkennbarer
Vorwand zur Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts
sowie zur (schlüssigen) Gutheißung des NS-Regimes enttarnt.
Rudolf Heß sei auch als eine Symbolfigur des NS-Regimes zu
bewerten, da er ein führender Repräsentant des NS-Regimes
gewesen und an einer der Gewalt- und Willkürherrschaft
zuzurechnenden Maßnahme beteiligt gewesen sei. Dies ergebe
sich direkt aus seiner Stellung innerhalb der NSDAP, in der
er ab Dezember 1932 die Position des Leiters der „Politischen
Zentralkommission“ eingenommen habe und damit nach Adolf
Hitler zum ranghöchsten Funktionär der Partei aufgerückt sei.
In der seit dem 1. September 1939 von Adolf Hitler
verabschiedeten Nachfolgeregelung sei Rudolf Heß im Falle des
Todes Adolf Hitlers und Hermann Görings als dritter Mann im
„Dritten Reich“ bestimmt worden. Rudolf Heß habe den
Röhm-Putsch als sogenannte Staatsnotwehr gerechtfertigt und
die Nürnberger Rassegesetze vom 15. September 1935
unterschrieben. Demgegenüber sollte Rudolf Heß in der
geplanten Versammlung als „Friedensflieger“ und „Märtyrer“
geehrt werden. Diese Darstellung eines führenden
Repräsentanten des NS-Regimes als „Opfer“ und im Zusammenhang
mit Begriffen wie „Frieden“ und „Gerechtigkeit“ verkehre das
Täter-Opfer-Verhältnis des NS-Regimes in sein Gegenteil,
bedeute eine Verhöhnung der durch die von Rudolf Heß als
Führungs- und Symbolfigur des NS-Regimes (mit-)verantworteten
nationalsozialistischen Willkürmaßnahmen Betroffenen dar und
verletze hierdurch deren Würde und Achtungsanspruch. Auch die
zu prognostizierende Gefahr einer Friedensstörung sei zu
Recht bejaht worden. Durch die angekündigte Veranstaltung zu
Ehren von Rudolf Heß habe das Entstehen eines von Angst
geprägten Meinungsklimas unmittelbar bevorgestanden. Die
Ehrbekundungen gegenüber Rudolf Heß sollten erkennbar eines
Systems gedenken, dem es immanent gewesen sei, durch
Propagieren eines solchen Meinungsklimas bestimmte Menschen
zunächst auszugrenzen und letztlich auch physischer Gewalt
auszusetzen.
40
2. Die Landesanwaltschaft Bayern hält die
Verfassungsbeschwerde gleichfalls für unbegründet. Ihre
Darlegungen decken sich weitgehend mit denen der
Bundesregierung. Darüber hinaus führt sie Folgendes aus: Ob
es sich bei § 130 Abs. 4 StGB um ein allgemeines
Gesetz handele, könne dahinstehen. Jedenfalls müsse im Wege
praktischer Konkordanz bei kollidierenden Grundrechten, hier
einerseits dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der noch
lebenden sowie der verstorbenen Opfer des Nationalsozialismus
aus Art. 1 Abs. 1 GG und anderseits der
Meinungsfreiheit des Beschwerdeführers, ein gerechter
Ausgleich gefunden werden. Zu berücksichtigen sei die
Dimension des als historisch gesicherte Tatsache anzusehenden
Rassenmordes an den Juden im „Dritten Reich“ und ihres mit
normalen Maßstäben nicht zu erfassenden Schicksals. Andere
Rechtsordnungen, die in vergleichbarer Weise vorbelastet
seien, schränkten die Grundrechte der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit teilweise noch stärker ein, wie
beispielsweise die Republik Österreich mit dem Verbotsgesetz
1947 (StGBl Nr. 13/1945). Darüber hinaus diene der
Straftatbestand des § 130 Abs. 4 StGB ähnlich wie
derjenige des § 86a StGB der Abwehr einer Wiederbelebung
des Nationalsozialismus und der Wahrung des politischen
Friedens dadurch, dass jeglicher Anschein einer solchen
Wiederbelebung sowie der Eindruck bei in- und ausländischen
Beobachtern des politischen Geschehens vermieden werde. Es
gebe in Deutschland eine innenpolitische Entwicklung, die
dadurch gekennzeichnet sei, dass verfassungsfeindliche, den
Nationalsozialismus billigende, verherrlichende oder
rechtfertigende Bestrebungen geduldet würden.
41
Am 29. Oktober 2009 ist der Beschwerdeführer
verstorben.
42
Über die Verfassungsbeschwerde kann trotz des
Todes des Beschwerdeführers entschieden werden. Sie ist
zulässig, soweit mit ihr eine Verletzung der Art. 3
Abs. 3, Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und
Art. 103 Abs. 2 GG geltend gemacht wird. Im Übrigen
ist sie unzulässig.
43
Darüber, welche Folgen der Tod des
Beschwerdeführers auf ein anhängiges
Verfassungsbeschwerdeverfahren hat, ist gesetzlich nichts
bestimmt. Zwar ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts anerkannt, dass sich eine
Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung höchstpersönlicher
Rechte des Beschwerdeführers im Falle seines Todes erledigt
(vgl. BVerfGE 6, 389 ; 12, 311
; 109, 279 ; BVerfGK 9, 62 ).
Dieser Grundsatz gilt indes nicht ausnahmslos. Das
Bundesverfassungsgericht hat bereits früh betont, dass sich
diese Frage letztlich nur für den einzelnen Fall unter
Berücksichtigung der Art des angegriffenen Hoheitsakts und
des Standes des Verfassungsbeschwerdeverfahrens entscheiden
lässt (vgl. BVerfGE 6, 389 ).
44
Vorliegend wurde der Beschwerdeführer unter
mehrmaliger Ablehnung seiner Anträge auf vorläufigen
Rechtsschutz auf den Rechtsweg in der Hauptsache verwiesen,
um die sich stellenden schwierigen Fragen zunächst von den
Fachgerichten klären zu lassen und sie dann gegebenenfalls
dem Bundesverfassungsgericht in aufbereiteter Form einer
Prüfung zuzuführen. Er hat mit Blick auf die grundsätzliche
Bedeutung des Verfahrens und als Versammlungsveranstalter im
Interesse zahlreicher Betroffener daraufhin den Rechtsweg
durch drei Instanzen erfolglos durchlaufen und
Verfassungsbeschwerde erhoben. Beim Tod des Beschwerdeführers
hatten die Bundesregierung und die Landesanwaltschaft Bayern
unter Bezugnahme auf die grundlegende Bedeutung der
Entscheidung etwa für den öffentlichen Frieden bereits
ausführlich Stellung genommen; die Sache war
entscheidungsreif, der Senat hatte sie beraten, und das
Verfahren stand unmittelbar vor seinem Abschluss. Zudem soll
die erstrebte Entscheidung über die höchstpersönliche
Betroffenheit des Beschwerdeführers hinaus Klarheit über die
Rechtslage für Meinungsäußerungen bei einer Vielzahl
zukünftiger Versammlungen und öffentlichen Auftritten
schaffen und hat folglich allgemeine verfassungsrechtliche
Bedeutung. Da die Verfassungsbeschwerde auch die Funktion
hat, das objektive Verfassungsrecht zu wahren, auszulegen und
fortzubilden (vgl. BVerfGE 98, 218 ), kann
das Bundesverfassungsgericht unter diesen Umständen auch nach
Versterben des Beschwerdeführers über seine
Verfassungsbeschwerde entscheiden.
45
Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde
zunächst hinsichtlich der auf Art. 8 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 2 GG
gestützten Rüge. Als Bestätigung eines Versammlungsverbots
kann die angegriffene Entscheidung den Beschwerdeführer in
seinem Recht aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzen. Dies
kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Versammlung in
verfassungsrechtlich nicht tragfähiger Weise wegen ihres
Inhalts verboten wird. Denn der Inhalt einer
Meinungsäußerung, der im Rahmen des Art. 5 GG nicht
unterbunden werden darf, kann nicht zur Rechtfertigung von
Maßnahmen herangezogen werden, die das Grundrecht des
Art. 8 GG beschränken. Dabei richtet sich die Reichweite
der Versammlungsfreiheit insoweit nach dem Umfang des von
Art. 5 Abs. 1 und 2 GG gewährten Schutzes
(vgl. BVerfGE 90, 241 ; 111, 147
). Auch hinsichtlich der Zulässigkeit der
Rügen einer Verletzung von Art. 3 Abs. 3,
Art. 3 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 2 GG
bestehen keine Bedenken.
46
Demgegenüber sind für eine Betroffenheit des
Beschwerdeführers in Art. 4 Abs. 1 GG keine
Anhaltspunkte ersichtlich. Unzulässig ist die
Verfassungsbeschwerde auch bezüglich Art. 10 EMRK in
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Allerdings
beeinflussen die Gewährleistungen der Konvention in der
Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
die Auslegung der Grundrechte und sind bei der Auslegung des
innerstaatlichen Rechts von den Fachgerichten zu
berücksichtigen (vgl. BVerfGE 74, 358 ; 83, 119
; 111, 307 ). Ein Verstoß gegen diese
Berücksichtigungspflicht kann dabei grundsätzlich als Verstoß
gegen das in seinem Schutzbereich berührte Grundrecht in
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gerügt werden (vgl.
BVerfGE 111, 307 ). Es fehlt insoweit indes
vorliegend an einem substantiierten Vorbringen. Der
Beschwerdeführer hat sich in keiner Weise sachlich mit den
Gewährleistungen der Konvention auseinander gesetzt.
47
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
§ 130 Abs. 4 StGB ist mit dem Grundgesetz vereinbar
(C I-V) und vom Bundesverwaltungsgericht in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise angewendet
worden (D).
48
§ 130 Abs. 4 StGB greift in den
Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
ein.
49
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
gewährleistet jedermann das Recht, seine Meinung frei zu
äußern und zu verbreiten. Meinungen sind durch die subjektive
Beziehung des Einzelnen zum Inhalt seiner Aussage geprägt
(vgl. BVerfGE 7, 198 ). Für sie ist das Element
der Stellungnahme und des Dafürhaltens kennzeichnend (vgl.
BVerfGE 7, 198 ; 61, 1 ; 90, 241
). Insofern lassen sie sich auch nicht als wahr
oder unwahr erweisen. Sie genießen den Schutz des
Grundrechts, ohne dass es darauf ankommt, ob die Äußerung
begründet oder grundlos, emotional oder rational ist, als
wertvoll oder wertlos, gefährlich oder harmlos eingeschätzt
wird (vgl. BVerfGE 90, 241 ). Die Bürger sind
dabei rechtlich auch nicht gehalten, die der Verfassung
zugrunde liegenden Wertsetzungen persönlich zu teilen. Das
Grundgesetz baut zwar auf der Erwartung auf, dass die Bürger
die allgemeinen Werte der Verfassung akzeptieren und
verwirklichen, erzwingt die Werteloyalität aber nicht (vgl.
BVerfG, Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 24.
März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, NJW 2001, S. 2069 und
vom 15. September 2008 - 1 BvR 1565/05 -, NJW 2009, S.
908 ).
50
Geschützt sind damit von Art. 5
Abs. 1 GG auch Meinungen, die auf eine grundlegende
Änderung der politischen Ordnung zielen, unabhängig davon, ob
und wie weit sie im Rahmen der grundgesetzlichen Ordnung
durchsetzbar sind. Das Grundgesetz vertraut auf die Kraft der
freien Auseinandersetzung als wirksamste Waffe auch gegen die
Verbreitung totalitärer und menschenverachtender Ideologien.
Dementsprechend fällt selbst die Verbreitung
nationalsozialistischen Gedankenguts als radikale
Infragestellung der geltenden Ordnung nicht von vornherein
aus dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG heraus.
Den hierin begründeten Gefahren entgegenzutreten, weist die
freiheitliche Ordnung des Grundgesetzes primär
bürgerschaftlichem Engagement im freien politischen Diskurs
sowie der staatlichen Aufklärung und Erziehung in den Schulen
gemäß Art. 7 GG zu.
51
Indem § 130 Abs. 4 StGB an die
Billigung, Verherrlichung und Rechtfertigung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft
anknüpft und diese unter weiteren Voraussetzungen unter
Strafe stellt, greift die Vorschrift in den Schutzbereich der
Meinungsfreiheit ein.
52
Der Eingriff in die Meinungsfreiheit ist
gerechtfertigt. § 130 Abs. 4 StGB ist eine
gesetzliche Grundlage, die in verfassungsrechtlich zulässiger
Weise einen Eingriff in die Meinungsfreiheit rechtfertigen
kann. Zwar handelt es sich bei der Strafnorm nicht um ein
allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG (1). Als Sonderrecht kann sie auch
nicht auf das Recht der persönlichen Ehre gemäß Art. 5
Abs. 2 Alternative 3 GG gestützt werden (2).
In Bezug auf das nationalsozialistische Regime in den Jahren
zwischen 1933 und 1945 erlaubt Art. 5 Abs. 1
und 2 GG jedoch auch Eingriffe durch Vorschriften, die
nicht den Anforderungen an ein allgemeines Gesetz
entsprechen. Angesichts des einzigartigen Unrechts und des
Schreckens, die diese Herrschaft unter deutscher
Verantwortung über Europa und weite Teile der Welt gebracht
hat, und der für die Identität der Bundesrepublik Deutschland
prägenden Bedeutung dieser Vergangenheit, können Äußerungen,
die dies gutheißen, Wirkungen entfalten, denen nicht allein
in verallgemeinerbaren Kategorien Rechnung getragen werden
kann (3).
53
1. § 130 Abs. 4 StGB ist kein
allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG.
54
a) Nach Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG findet die Meinungsfreiheit ihre
Grenzen in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Darunter
sind Gesetze zu verstehen, die nicht eine Meinung als solche
verbieten, die sich nicht gegen die
Äußerung der Meinung als solche richten, sondern dem Schutz
eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung
zu schützenden Rechtsguts dienen (vgl. BVerfGE 7, 198
; 28, 282 ; 71, 162
; 93, 266 ; stRspr). Dieses
Rechtsgut muss in der Rechtsordnung allgemein und damit
unabhängig davon geschützt sein, ob es durch
Meinungsäußerungen oder auf andere Weise verletzt werden kann
(vgl. BVerfGE 111, 147 ; 117, 244
).
55
aa) Ausgangspunkt für die Prüfung, ob ein
Gesetz ein allgemeines ist, ist zunächst die Frage, ob eine
Norm an Meinungsinhalte anknüpft. Erfasst sie das fragliche
Verhalten völlig unabhängig von dem Inhalt einer
Meinungsäußerung, bestehen hinsichtlich der Allgemeinheit
keine Zweifel. Knüpft sie demgegenüber an den Inhalt einer
Meinungsäußerung an, kommt es darauf an, ob die Norm dem
Schutz eines auch sonst in der Rechtsordnung geschützten
Rechtsguts dient. Ist dies der Fall, ist in der Regel zu
vermuten, dass das Gesetz nicht gegen eine bestimmte Meinung
gerichtet ist, sondern meinungsneutral-allgemein auf die
Abwehr von Rechtsgutverletzungen zielt. Insoweit nimmt nicht
schon jede Anknüpfung an den Inhalt von Meinungen als solche
einem Gesetz den Charakter als allgemeines Gesetz. Vielmehr
sind auch inhaltsanknüpfende Normen dann als allgemeine
Gesetze zu beurteilen, wenn sie erkennbar auf den Schutz
bestimmter Rechtsgüter und nicht gegen eine bestimmte Meinung
gerichtet sind. Hiervon ausgehend hat das
Bundesverfassungsgericht in Bezug auf
Art. 5 Abs. 2 GG etwa die Vorschriften zu den
politischen Mäßigungspflichten der Soldaten und Beamten (vgl.
BVerfGE 28, 282 ; 39, 334 ), zur
Strafbarkeit der Verunglimpfung des Staates und seiner
Symbole gemäß § 90a StGB (vgl. BVerfGE 47, 198
; 69, 257 ), zur Beleidigung
nach § 185 StGB (vgl. BVerfGE 93, 266 ;
BVerfGK 8, 89 ; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 12. Mai 2009
- 1 BvR 2272/04 -, NJW 2009, S. 3016
) oder zur Vorgängerfassung des
Volksverhetzungstatbestandes nach § 130 StGB a.F. (vgl.
BVerfGE 90, 241 ; 111, 147 ) als
allgemeine Gesetze beurteilt.
56
Allerdings kann aus dieser Rechtsprechung
nicht im Umkehrschluss abgeleitet werden, dass immer, wenn
eine Norm ein anerkanntes Rechtsgut schützt, deren
Allgemeinheit schon allein damit gesichert ist (vgl. Enders,
JZ 2008, S. 1092 ). Die Tatsache, dass ein
meinungsbeschränkendes Gesetz ein anerkanntes Rechtsgut
schützt, garantiert dessen Allgemeinheit nicht für jeden
Fall, sondern ist lediglich Indiz für die Wahrung
rechtsstaatlicher Distanz und die Einhaltung des Gebots der
Meinungsneutralität. Das Bundesverfassungsgericht hat stets
betont, dass das fragliche Rechtsgut schlechthin, ohne
Rücksicht auf eine bestimmte Meinung geschützt sein muss
(vgl. BVerfGE 111, 147 ; 117, 244 ) und
damit Inhaltsanknüpfungen in Neutralität zu den verschiedenen
politischen Strömungen und Weltanschauungen stehen müssen.
Entsprechend war für die Qualifizierung des § 90a StGB
als allgemeines Gesetz maßgeblich, dass diese Vorschrift die
Herabwürdigung der Bundesrepublik Deutschland „unabhängig von
einer politischen Überzeugung“ unter Strafe stellt (vgl.
BVerfGE 47, 198 ). Nichts anderes gilt für die
§§ 86, 86a StGB, die das Bundesverfassungsgericht
gleichfalls als allgemeine Gesetze beurteilt hat (vgl.
BVerfGE 111, 147 ). Zwar wird in § 86
Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit § 86a
Abs. 1 Nr. 1 StGB ausdrücklich an
nationalsozialistische Organisationen angeknüpft. Im Kontext
der Gesamtnorm des § 86 Abs. 1 StGB handelt es sich
dabei aber dennoch nicht um Sonderrecht. Die Vorschrift
richtet sich nicht gegen die Verbreitung
nationalsozialistischen Gedankenguts, sondern erhebt einen
sachlich beschränkten Strafanspruch gegen die
organisationsbezogene Fortführung von förmlich verbotenen
Vereinigungen und Parteien und erstreckt ihn auf alle hiervon
betroffenen Organisationen gleichermaßen.
57
bb) An der Allgemeinheit eines Gesetzes fehlt
es, wenn eine inhaltsbezogene Meinungsbeschränkung nicht
hinreichend offen gefasst ist und sich von vornherein nur
gegen bestimmte Überzeugungen, Haltungen oder Ideologien
richtet.
58
Gesetze zum Schutz von Rechtsgütern sind nur
allgemein, wenn sie sich bei der gebotenen Gesamtsicht als
konsequent und abstrakt vom Rechtsgut her gedacht erweisen
und ohne Ansehung konkret vorfindlicher Auffassungen
ausgestaltet sind. Hierzu gehört eine hinreichend allgemein
gefasste Formulierung der Verletzungshandlung sowie der
geschützten Rechtsgüter, die sicherstellt, dass die Norm im
politischen Kräftefeld als gegenüber verschiedenen
Gruppierungen offen erscheint und sich die pönalisierte oder
verbotene Meinungsäußerung grundsätzlich aus verschiedenen
politischen, religiösen oder weltanschaulichen
Grundpositionen ergeben kann. Geboten ist eine Fassung der
Norm, die in rechtsstaatlicher Distanz gegenüber konkreten
Auseinandersetzungen im politischen oder sonstigen
Meinungskampf strikte „Blindheit“ gegenüber denen
gewährleistet, auf die sie letztlich angewendet werden soll.
Sie darf allein an dem zu schützenden Rechtsgut ausgerichtet
sein, nicht aber an einem Wert- oder Unwerturteil
hinsichtlich der konkreten Haltungen oder Gesinnungen.
59
Die Allgemeinheit des Gesetzes verbürgt damit
entsprechend dem Verbot der Benachteiligung oder Bevorzugung
wegen politischer Anschauungen (Art. 3 Abs. 3 Satz
1 Alternative 9 GG) für Eingriffe in die
Meinungsfreiheit ein spezifisches und striktes
Diskriminierungsverbot gegenüber bestimmten Meinungen.
Gesetze, die an den Inhalt von Meinungsäußerungen anknüpfen
und durch solche verursachte Rechtsgutverletzungen
unterbinden oder sanktionieren, sind nur unter strenger
Neutralität und Gleichbehandlung zulässig.
60
Die Frage, ob eine Norm nach diesen
Grundsätzen noch als allgemeines Gesetz oder als Sonderrecht
zu beurteilen ist, lässt sich dabei nicht schematisch
beantworten. Es kommt vielmehr auf eine Gesamtsicht an.
Abzustellen ist hierbei insbesondere darauf, in welchem Maße
eine Norm sich auf abstrakt-inhaltsbezogene, für verschiedene
Haltungen offene Kriterien beschränkt oder
konkret-standpunktbezogene, insbesondere etwa
ideologiebezogene Unterscheidungen zugrunde legt (vgl.
ähnlich bereits BVerfGE 47, 198 ). Ein Indiz für
Sonderrecht ist es etwa, wenn sich eine Norm als Antwort auf
einen konkreten Konflikt des aktuellen öffentlichen
Meinungskampfes versteht oder anknüpfend an inhaltliche
Positionen einzelner vorfindlicher Gruppierungen so
formuliert ist, dass sie im Wesentlichen nur gegenüber diesen
zur Anwendung kommen kann. Entsprechendes gilt für Sanktionen
eines Verhaltens, das typischerweise einer konkreten
Geisteshaltung oder einer spezifischen weltanschaulichen,
politischen oder historischen Deutung entspringt,
beziehungsweise auch für Normen, die exklusiv auf die
Zugehörigkeit zu Gruppen abstellen, die durch solche
Haltungen definiert sind. Je mehr eine Norm so angelegt ist,
dass sie absehbar allein Anhänger bestimmter politischer,
religiöser oder weltanschaulicher Auffassungen trifft und
somit auf den öffentlichen Meinungskampf einwirkt, desto mehr
spricht dafür, dass die Schwelle zum Sonderrecht
überschritten ist. Ein Anzeichen für Sonderrecht ist
gleichfalls, wenn ein meinungsbeschränkendes Gesetz an
bestimmte historische Deutungen von Geschehnissen anknüpft
oder es sich auf den Schutz von Rechtsgütern eines nicht mehr
offenen, sondern bereits feststehenden Personenkreises
beschränkt. Insgesamt kommt es darauf an, ob die
meinungsbeschränkende Norm eine prinzipielle inhaltliche
Distanz zu den verschiedenen konkreten Positionen im
politischen und weltanschaulichen Meinungskampf wahrt.
61
b) Hiervon ausgehend ist § 130
Abs. 4 StGB kein allgemeines Gesetz. Zwar dient die
Vorschrift dem öffentlichen Frieden und damit dem Schutz
eines Rechtsguts, das auch sonst in der Rechtsordnung
vielfältig geschützt wird. Jedoch gestaltet § 130
Abs. 4 StGB diesen Schutz nicht in inhaltsoffener,
allgemeiner Art aus, sondern bezogen allein auf
Meinungsäußerungen, die eine bestimmte Haltung zum
Nationalsozialismus ausdrücken. Die Vorschrift dient nicht
dem Schutz von Gewaltopfern allgemein und stellt bewusst
nicht auf die Billigung, Verherrlichung und Rechtfertigung
der Gewalt- und Willkürherrschaft totalitärer Regime
insgesamt ab, sondern ist auf Äußerungen allein in Bezug auf
den Nationalsozialismus begrenzt. Auch der
Entstehungsgeschichte nach wurde die Vorschrift maßgeblich
als Antwort auf öffentliche Versammlungen und Aufmärsche von
Rechtsradikalen verstanden, die in ihren Kundgebungen an die
Zeit des Nationalsozialismus anknüpfen - nicht zuletzt
gerichtet gerade auch gegen die jährlichen
Gedenkveranstaltungen für Rudolf Heß (vgl. Sitzungsprotokoll
des Deutschen Bundestags 15/158 vom 18. Februar 2005,
S. 14818, 14820; Innenausschussprotokoll 15/56 vom
7. März 2005, S. 11, 22 ff., 44, 45, 53 f.,
57; BTDrucks 15/5051, S. 6; Sitzungsprotokoll des Deutschen
Bundestags 15/164 vom 11. März 2005, S. 15352). Sie ist
insoweit die Reaktion des Gesetzgebers auf konkrete
politische, als besonders gefährlich beurteilte Auffassungen
im öffentlichen Meinungskampf. Die Vorschrift pönalisiert
Meinungsäußerungen, die sich allein aus einer bestimmten
Deutung der Geschichte und einer entsprechenden Haltung
ergeben können. Sie ist damit nicht blind gegenüber
vorfindlichen Grundpositionen, sondern normiert bereits im
Tatbestand konkret-standpunktbezogene Kriterien. Damit ist
sie kein allgemeines Gesetz, sondern Sonderrecht zur Abwehr
von speziell solchen Rechtsgutverletzungen, die sich aus der
Äußerung einer bestimmten Meinung, nämlich der Gutheißung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft,
ergeben.
62
2. § 130 Abs. 4 StGB kann als
Sonderrecht auch nicht auf das Recht der persönlichen Ehre
nach Art. 5 Abs. 2 Alternative 3 GG
- hier bezogen auf die Würde der Opfer - gestützt
werden. Das Erfordernis der Allgemeinheit
meinungsbeschränkender Gesetze gemäß Art. 5 Abs. 2
Alternative 1 GG erstreckt sich auch auf Bestimmungen
zum Ehrschutz.
63
Art. 5 Abs. 2 GG legt einen Begriff
des allgemeinen Gesetzes zugrunde, nach dem die Schwelle zum
Sonderrecht nicht schon erreicht wird, wenn ein
meinungsbeschränkendes Gesetz überhaupt an Meinungsinhalte
anknüpft, sondern erst dann, wenn bereits der Tatbestand
konkret-standpunktbezogene Anknüpfungen enthält und die Norm
damit nicht meinungsneutral ausgestaltet ist. Das in dem
Erfordernis der Allgemeinheit liegende Verbot von Sonderrecht
gewährleistet nach dieser Auffassung einen Schutz vor
Diskriminierung in Anknüpfung an bestimmte Meinungen und
politische Anschauungen, wie er ähnlich auch in Art. 3
Abs. 3 Satz 1 Alternative 9 GG („politische
Anschauungen“) enthalten ist, und sichert damit
rechtsstaatliche Distanz zum Schutz der Meinungsfreiheit. In
diesem Verständnis muss das Sonderrechtsverbot dann aber
allgemein gelten und sich auf alle meinungsbeschränkenden
Gesetze erstrecken. Gesetzliche Bestimmungen zum Schutz der
Jugend oder der persönlichen Ehre unterliegen ihm ebenso wie
solche zum Schutz anderer Rechtsgüter. Dementsprechend hat
das Bundesverfassungsgericht auch bisher schon etwa den
Straftatbestand der Beleidigung als allgemeines Gesetz
angesehen (vgl. BVerfGE 69, 257 ; 93, 266
; vgl. auch BVerfGK 1, 289 ). Dieses
Verständnis findet auch in der Geschichte der
Meinungsfreiheit eine Stütze. Bereits nach Art. 118 der
Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer Reichsverfassung)
fand die Meinungsfreiheit ihre Schranken in den allgemeinen
Gesetzen. Eine zusätzliche, über Einzelbestimmungen zum
Zensurverbot hinausgehende Ausnahme zum Jugend- und Ehrschutz
enthielt die Vorschrift nicht. Vielmehr wurden solche
Bestimmungen als von den allgemeinen Gesetzen grundsätzlich
mitumfasst angesehen, und zwar unabhängig von den
verschiedenen Positionen um die inhaltliche Auslegung des
Allgemeinheitskriteriums zwischen der Sonderrechtslehre (vgl.
Häntzschel, AöR, Bd. 10, 1926, S. 228 ;
Häntzschel, in: Handbuch des Deutschen Staatsrechts,
Bd. 29, 1932, S. 651 ;
Rothenbücher, in: VVDStRL Heft 4 1928,
S. 6 ) und der Lehre von Smend (vgl.
VVDStRL Heft 4 1928, S. 44 ). Es ist nicht
ersichtlich, dass der Grundgesetzgeber mit Art. 5
Abs. 1 und 2 GG diesbezüglich eine andere
Grundentscheidung treffen wollte. Die ausdrückliche Aufnahme
des Jugend- und Ehrschutzes in Art. 5 Abs. 2 GG
sollte lediglich sicherstellen, dass solche Vorschriften
weiterhin zulässig sind. Sie sollte jedoch nicht die an alle
Gesetze zu stellenden Anforderungen an eine rechtsstaatliche
Distanz durch Meinungsneutralität zurücknehmen.
64
3. § 130 Abs. 4 StGB ist auch als
nichtallgemeines Gesetz mit Art. 5 Abs. 1
und 2 GG vereinbar. Angesichts des sich allgemeinen
Kategorien entziehenden Unrechts und des Schreckens, die die
nationalsozialistische Herrschaft über Europa und weite Teile
der Welt gebracht hat, und der als Gegenentwurf hierzu
verstandenen Entstehung der Bundesrepublik Deutschland ist
Art. 5 Abs. 1 und 2 GG für Bestimmungen, die
der propagandistischen Gutheißung des nationalsozialistischen
Regimes in den Jahren zwischen 1933 und 1945 Grenzen setzen,
eine Ausnahme vom Verbot des Sonderrechts für
meinungsbezogene Gesetze immanent.
65
a) Von dem Erfordernis der Allgemeinheit
meinungsbeschränkender Gesetze gemäß Art. 5 Abs. 2
GG ist eine Ausnahme anzuerkennen für Vorschriften, die auf
die Verhinderung einer propagandistischen Affirmation der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft
zwischen den Jahren 1933 und 1945 zielen. Das
menschenverachtende Regime dieser Zeit, das über Europa und
die Welt in unermesslichem Ausmaß Leid, Tod und Unterdrückung
gebracht hat, hat für die verfassungsrechtliche Ordnung der
Bundesrepublik Deutschland eine gegenbildlich
identitätsprägende Bedeutung, die einzigartig ist und allein
auf der Grundlage allgemeiner gesetzlicher Bestimmungen nicht
eingefangen werden kann. Das bewusste Absetzen von der
Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus war historisch
zentrales Anliegen aller an der Entstehung wie Inkraftsetzung
des Grundgesetzes beteiligten Kräfte (vgl.
Verfassungsausschuss der Ministerpräsidenten-Konferenz der
Westlichen Besatzungszonen, Bericht über den
Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August
1948, S. 18, 20, 22, 56), insbesondere auch des
Parlamentarischen Rates (vgl. Parlamentarischer Rat,
Schriftlicher Bericht zum Entwurf des Grundgesetzes für die
Bundesrepublik Deutschland, Anlage zum stenographischen
Bericht der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rates am 6. Mai
1949, S. 5, 6, 9) und bildet ein inneres Gerüst der
grundgesetzlichen Ordnung (vgl. nur Art. 1, Art. 20
und Art. 79 Abs. 3 GG). Das Grundgesetz kann
weithin geradezu als Gegenentwurf zu dem Totalitarismus des
nationalsozialistischen Regimes gedeutet werden und ist von
seinem Aufbau bis in viele Details hin darauf ausgerichtet,
aus den geschichtlichen Erfahrungen zu lernen und eine
Wiederholung solchen Unrechts ein für alle Mal
auszuschließen. Die endgültige Überwindung der
nationalsozialistischen Strukturen und die Verhinderung des
Wiedererstarkens eines totalitär nationalistischen
Deutschlands war schon für die Wiedererrichtung deutscher
Staatlichkeit durch die Alliierten ein maßgeblicher
Beweggrund und bildete - wie etwa die Atlantik-Charta
vom 14. August 1941, das Potsdamer Abkommen vom
2. August 1945 und das Kontrollratsgesetz Nr. 2 zur
Auflösung und Liquidierung der Naziorganisationen vom
10. Oktober 1945 zeigen - eine wesentliche
gedankliche Grundlage für die Frankfurter Dokumente vom
1. Juli 1948, in denen die Militärgouverneure die
Ministerpräsidenten aus ihren Besatzungszonen mit der
Schaffung einer neuen Verfassung beauftragten. Auch für die
Schaffung der Europäischen Gemeinschaften sowie zahlreiche
internationale Vertragswerke wie insbesondere auch die
Europäische Menschenrechtskonvention ging von den Erfahrungen
der Zerstörung aller zivilisatorischen Errungenschaften durch
den Nationalsozialismus ein entscheidender Impuls aus. Sie
prägen die gesamte Nachkriegsordnung und die Einbindung der
Bundesrepublik Deutschland in die Völkergemeinschaft bis
heute nachhaltig.
66
Vor diesem Hintergrund entfaltet die
propagandistische Gutheißung der historischen
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft mit all
dem schrecklichen tatsächlich Geschehenen, das sie zu
verantworten hat, Wirkungen, die über die allgemeinen
Spannungslagen des öffentlichen Meinungskampfes weit
hinausgehen und allein auf der Grundlage der allgemeinen
Regeln zu den Grenzen der Meinungsfreiheit nicht erfasst
werden können. Die Befürwortung dieser Herrschaft ist in
Deutschland ein Angriff auf die Identität des Gemeinwesens
nach innen mit friedensbedrohendem Potential. Insofern ist
sie mit anderen Meinungsäußerungen nicht vergleichbar und
kann nicht zuletzt auch im Ausland tiefgreifende Beunruhigung
auslösen. Dieser geschichtlich begründeten
Sonderkonstellation durch besondere Vorschriften Rechnung zu
tragen, will Art. 5 Abs. 2 GG nicht ausschließen.
Das Erfordernis der Allgemeinheit meinungsbeschränkender
Gesetze, mit dem Art. 5 Abs. 2 GG den Gesetzgeber
in Anknüpfung an lange Traditionslinien darauf verpflichtet,
Rechtsgüterschutz vor Meinungsäußerungen unabhängig von
bestimmten Überzeugungen, Haltungen und Ideologien zu
gewährleisten, kann für diese die geschichtsgeprägte
Identität der Bundesrepublik Deutschland betreffende, auf
andere Konflikte nicht übertragbare einzigartige
Konstellation keine Geltung beanspruchen. § 130
Abs. 4 StGB ist dementsprechend nicht deshalb
verfassungswidrig, weil er eine Sonderbestimmung ist, die
allein die Bewertung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft zu ihrem Gegenstand hat.
67
b) Die Offenheit des Art. 5 Abs. 1
und 2 GG für derartige Sonderbestimmungen, die sich auf
Äußerungen zum Nationalsozialismus in den Jahren zwischen
1933 und 1945 beziehen, nimmt den materiellen Gehalt der
Meinungsfreiheit nicht zurück. Insbesondere kennt das
Grundgesetz kein allgemeines antinationalsozialistisches
Grundprinzip (vgl. so aber in der Sache: Battis/Grigoleit,
NVwZ 2001, S. 121 ; OVG Münster,
Beschluss vom 23. März 2001 - 5 B 395/01 -,
NJW 2001, S. 2111), das ein Verbot der Verbreitung
rechtsradikalen oder auch nationalsozialistischen
Gedankenguts schon in Bezug auf die geistige Wirkung seines
Inhalts erlaubte. Ein solches Grundprinzip ergibt sich
insbesondere weder aus Art. 79 Abs. 3 GG noch aus
Art. 139 GG, in dem aufgrund bewusster Entscheidung
allein die dort genannten Vorschriften von der Geltung der
Verfassung ausgenommen werden. Das Grundgesetz gewährt
Meinungsfreiheit im Vertrauen auf die Kraft der freien
öffentlichen Auseinandersetzung vielmehr grundsätzlich auch
den Feinden der Freiheit. Der Parlamentarische Rat bekannte
sich hierzu auch gegenüber dem soeben erst überwundenen
Nationalsozialismus. In den Art. 9 Abs. 2,
Art. 18 und Art. 21 Abs. 2 GG legte er fest,
dass nicht schon die Verbreitung verfassungsfeindlicher Ideen
als solche die Grenze der freien politischen
Auseinandersetzung bildet, sondern erst eine aktiv
kämpferische, aggressive Haltung gegenüber der freiheitlichen
demokratischen Grundordnung (vgl. BVerfGE 5, 85 ).
Entsprechend gewährleistet Art. 5 Abs. 1 und 2
GG die Meinungsfreiheit als Geistesfreiheit unabhängig von
der inhaltlichen Bewertung ihrer Richtigkeit, rechtlichen
Durchsetzbarkeit oder Gefährlichkeit (vgl. BVerfGE 90, 241
). Art. 5 Abs. 1 und 2 GG erlaubt
nicht den staatlichen Zugriff auf die Gesinnung, sondern
ermächtigt erst dann zum Eingriff, wenn Meinungsäußerungen
die rein geistige Sphäre des Für-richtig-Haltens verlassen
und in Rechtsgutverletzungen oder erkennbar in
Gefährdungslagen umschlagen.
68
Auch die nach Art. 5 Abs. 1
und 2 GG anzuerkennende Ausnahme von dem
Allgemeinheitserfordernis meinungsbeschränkender Gesetze
aufgrund der Einzigartigkeit der Verbrechen der historischen
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft und der
daraus folgenden Verantwortung für die Bundesrepublik
Deutschland öffnet hierzu keine Türen, sondern belässt die
Verantwortung für die notwendige Zurückdrängung solch
gefährlicher Ideen der Kritik in freier Diskussion. Sie
erlaubt dem Gesetzgeber lediglich, für Meinungsäußerungen,
die eine positive Bewertung des nationalsozialistischen
Regimes in ihrer geschichtlichen Realität zum Gegenstand
haben, gesonderte Bestimmungen zu erlassen, die an die
spezifischen Wirkungen gerade solcher Äußerungen anknüpfen
und ihnen Rechnung tragen. Auch solche Bestimmungen müssen
jedoch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen und
hierbei strikt an einem veräußerlichten Rechtsgüterschutz,
nicht aber einer inhaltlichen Bewertung der betroffenen
Meinung orientiert sein.
69
§ 130 Abs. 4 StGB genügt den
Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die
Vorschrift verfolgt mit dem Schutz des öffentlichen
Friedens
einen legitimen Zweck, zu dessen Erreichung sie geeignet,
erforderlich und angemessen ist.
70
1. § 130 Abs. 4 StGB dient dem
Schutz des öffentlichen Friedens. Hierin liegt ein legitimer
Schutzzweck, der bei sachgerechtem, im Licht des Art. 5
Abs. 1 GG eingegrenztem Verständnis den Eingriff in die
Meinungsfreiheit rechtfertigen kann.
71
a) Voraussetzung für einen Eingriff in
Art. 5 Abs. 1 GG und maßgeblich für dessen
Verhältnismäßigkeit ist die Bestimmung eines legitimen Zwecks
(vgl. BVerfGE 80, 137 ; 104, 337 ; 107,
299 ). Legitim ist grundsätzlich jedes öffentliche
Interesse, das verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen ist.
Welche Zwecke legitim sind, hängt dabei auch vom jeweiligen
Grundrecht ab, in das eingegriffen wird. Nicht legitim ist
insbesondere eine Aufhebung des in dem jeweiligen Grundrecht
enthaltenen Freiheitsprinzips als solchen. Für die
Meinungsfreiheit findet dies in der Wechselwirkungslehre
seinen spezifischen Ausdruck: Zwischen Grundrechtsschutz und
Grundrechtsschranken findet eine Wechselwirkung in dem Sinne
statt, dass die allgemeinen Gesetze zwar Schranken setzen,
diese aber ihrerseits wieder im Licht dieser
Grundrechtsverbürgungen bestimmt werden müssen (vgl. BVerfGE
7, 198 ; 94, 1 ; 107, 299
). Die Schranken der Meinungsfreiheit dürfen deren
substantiellen Gehalt nicht in Frage stellen. Dies gilt für
die Auslegung ebenso wie für das beschränkende Gesetz und die
mit ihm verfolgten Zwecke selbst (vgl. BVerfGE 77, 65
).
72
Für Eingriffe in Art. 5 Abs. 1 GG
folgt hieraus, dass ihre Zielsetzung nicht darauf gerichtet
sein darf, Schutzmaßnahmen gegenüber rein geistig bleibenden
Wirkungen von bestimmten Meinungsäußerungen zu treffen. Die
Absicht, Äußerungen mit schädlichem oder in ihrer
gedanklichen Konsequenz gefährlichem Inhalt zu behindern,
hebt das Prinzip der Meinungsfreiheit selbst auf und ist
illegitim (vgl. schon Häntzschel, in: Handbuch des Deutschen
Staatsrechts, Bd. 29, 1932, S. 651 ff.;
Rothenbücher, in: VVDStRL Heft 4 1928,
S. 6 ff.). Entsprechendes gilt - unbeschadet
Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21
Abs. 2 GG - für das Anliegen, die Verbreitung
verfassungsfeindlicher Ansichten zu verhindern. Allein die
Wertlosigkeit oder auch Gefährlichkeit von Meinungen als
solche ist kein Grund, diese zu beschränken (vgl. BVerfGE 90,
241 ). Art. 5 Abs. 1 GG erlaubt nicht,
die Meinungsfreiheit unter einen generellen
Abwägungsvorbehalt zu stellen.
73
Legitim ist es demgegenüber,
Rechtsgutverletzungen zu unterbinden. Soweit der Gesetzgeber
darauf zielt, Meinungsäußerungen insoweit einzuschränken, als
mit ihnen die Schwelle zur individualisierbaren, konkret
fassbaren Gefahr einer Rechtsverletzung überschritten wird,
verfolgt er einen legitimen Zweck. Der Gesetzgeber kann
insoweit insbesondere an Meinungsäußerungen anknüpfen, die
über die Überzeugungsbildung hinaus mittelbar auf
Realwirkungen angelegt sind und etwa in Form von Appellen zum
Rechtsbruch, aggressiven Emotionalisierungen oder der
Herabsetzung von Hemmschwellen rechtsgutgefährdende Folgen
unmittelbar auslösen können.
74
Für den Schutz von materiellen Rechtsgütern
ergibt sich hieraus eine Art Eingriffsschwelle für die
Gefahrenabwehr: Gefahren, die lediglich von den Meinungen als
solchen ausgehen, sind zu abstrakt, als dass sie dazu
berechtigten, diese staatlicherseits zu untersagen. Solange
eine Gefahr nur in der Abstraktion des Für-richtig-Haltens
und dem Austausch hierüber besteht, ist die Gefahrenabwehr
der freien geistigen Auseinandersetzung der verschiedenen
gesellschaftlichen Strömungen untereinander anvertraut.
Meinungsbeschränkende Maßnahmen in Bezug auf den Inhalt von
Äußerungen können hingegen dann zulässig sein, wenn die
Meinungen Rechtsgüter Einzelner oder Schutzgüter der
Allgemeinheit erkennbar gefährden. Die Abwehr von Gefahren
für Rechtsgüter ist dann ein legitimes Ziel des Gesetzgebers.
Der Staat ist damit rechtsstaatlich begrenzt auf Eingriffe
zum Schutz von Rechtsgütern in der Sphäre der Äußerlichkeit.
Demgegenüber steht ihm ein Zugriff auf das subjektive Innere
der individuellen Überzeugung, der Gesinnung und dabei nach
Art. 5 Abs. 1 GG auch das Recht, diese mitzuteilen
und zu verbreiten, nicht zu.
75
Rein geistige Wirkungen und rechtsverletzende
Wirkungen von Meinungsäußerungen stehen dabei nicht in
strenger Alternativität zueinander. Sie sind nicht rein
formal abgrenzbar und können sich überschneiden. Dem
Gesetzgeber kommt bei der Gestaltung von
meinungsbeschränkenden Gesetzen insoweit ein Spielraum zu. Er
muss sich jedoch von vornherein auf die Verfolgung von
Schutzzwecken beschränken, die an dieser Grenze orientiert
sind und nicht schon das Prinzip der freien geistigen
Auseinandersetzung selbst zurücknehmen. Diesen Grenzziehungen
hat auch die Verhältnismäßigkeitsprüfung zu folgen. Je
konkreter und unmittelbarer ein Rechtsgut durch eine
Meinungsäußerung gefährdet wird, desto geringer sind die
Anforderungen an einen Eingriff; je vermittelter und
entfernter die drohenden Rechtsgutverletzungen bleiben, desto
höher sind die zu stellenden Anforderungen. Entsprechend sind
Eingriffe in die Meinungsfreiheit umso eher hinzunehmen, als
sie sich auf die Formen und Umstände einer Meinungsäußerung
in der Außenwelt beschränken. Je mehr sie hingegen im
Ergebnis eine inhaltliche Unterdrückung der Meinung selbst
zur Folge haben, desto höher sind die Anforderungen an das
konkrete Drohen einer Rechtsgutgefährdung.
76
b) Der Gesetzgeber hat § 130 Abs. 4
StGB auf den Schutz des öffentlichen Friedens gestützt (vgl.
BTDrucks 15/4832, S. 3; Innenausschussdrucksache
15(4)191, S. 5; BTDrucks 15/5051, S. 5). Dies ist
verfassungsrechtlich tragfähig. Allerdings ist nach
vorstehenden Maßstäben dem Begriff des öffentlichen Friedens
ein eingegrenztes Verständnis zugrunde zu legen.
77
aa) Nicht tragfähig für die Rechtfertigung von
Eingriffen in die Meinungsfreiheit ist ein Verständnis des
öffentlichen Friedens, das auf den Schutz vor subjektiver
Beunruhigung der Bürger durch die Konfrontation mit
provokanten Meinungen und Ideologien oder auf die Wahrung von
als grundlegend angesehenen sozialen oder ethischen
Anschauungen zielt. Eine Beunruhigung, die die geistige
Auseinandersetzung im Meinungskampf mit sich bringt und
allein aus dem Inhalt der Ideen und deren gedanklichen
Konsequenzen folgt, ist notwendige Kehrseite der
Meinungsfreiheit und kann für deren Einschränkung kein
legitimer Zweck sein. Die mögliche Konfrontation mit
beunruhigenden Meinungen, auch wenn sie in ihrer gedanklichen
Konsequenz gefährlich und selbst wenn sie auf eine
prinzipielle Umwälzung der geltenden Ordnung gerichtet sind,
gehört zum freiheitlichen Staat. Der Schutz vor einer
Beeinträchtigung des „allgemeinen Friedensgefühls“ oder der
„Vergiftung des geistigen Klimas“ sind ebenso wenig ein
Eingriffsgrund wie der Schutz der Bevölkerung vor einer
Kränkung ihres Rechtsbewusstseins durch totalitäre Ideologien
oder eine offenkundig falsche Interpretation der Geschichte.
Auch das Ziel, die Menschenrechte im Rechtsbewusstsein der
Bevölkerung zu festigen, erlaubt es nicht, zuwiderlaufende
Ansichten zu unterdrücken. Die Verfassung setzt vielmehr
darauf, dass auch diesbezüglich Kritik und selbst Polemik
gesellschaftlich ertragen, ihr mit bürgerschaftlichem
Engagement begegnet und letztlich in Freiheit die
Gefolgschaft verweigert wird. Demgegenüber setzte die
Anerkennung des öffentlichen Friedens als Zumutbarkeitsgrenze
gegenüber unerträglichen Ideen allein wegen der Meinung als
solcher das in Art. 5 Abs. 1 GG verbürgte
Freiheitsprinzip selbst außer Kraft.
78
bb) Ein legitimer Zweck, zu dessen Wahrung der
Gesetzgeber öffentlich wirkende Meinungsäußerungen begrenzen
darf, ist der öffentliche Friede jedoch in einem Verständnis
als Gewährleistung von Friedlichkeit. Ziel ist hier der
Schutz vor Äußerungen, die ihrem Inhalt nach erkennbar auf
rechtsgutgefährdende Handlungen hin angelegt sind, das heißt
den Übergang zu Aggression oder Rechtsbruch markieren. Die
Wahrung des öffentlichen Friedens bezieht sich insoweit auf
die Außenwirkungen von Meinungsäußerungen etwa durch Appelle
oder Emotionalisierungen, die bei den Angesprochenen
Handlungsbereitschaft auslösen oder Hemmschwellen herabsetzen
oder Dritte unmittelbar einschüchtern. Auch hier knüpft der
Eingriff in die Meinungsfreiheit möglicherweise zwar an den
Inhalt der Meinungsäußerung an. Jedoch richtet sich der
Schutz des öffentlichen Friedens auf die Aufrechterhaltung
des friedlichen Miteinanders. Es geht um einen vorgelagerten
Rechtsgüterschutz, der an sich abzeichnende Gefahren
anknüpft, die sich in der Wirklichkeit konkretisieren. In
diesem Sinne ist der öffentliche Friede ein Schutzgut, das
verschiedenen Normen des Strafrechts seit jeher zugrunde
liegt wie etwa den Verboten der öffentlichen Aufforderung zu
Straftaten (§ 111 StGB), der Androhung von Straftaten
(§ 126 StGB), der Belohnung und Billigung von Straftaten
(§ 140 StGB) oder auch den anderen Straftatbeständen des
Volksverhetzungsparagraphen (§ 130 Abs. 1
bis 3 StGB).
79
c) Der Gesetzgeber hat § 130 Abs. 4
StGB ausweislich der Gesetzesbegründung allein und tragfähig
auf den Schutz des öffentlichen Friedens gestützt. Die Frage,
ob beziehungsweise in welchem Verständnis die Norm auch auf
den Schutz der Würde der Opfer der nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft gestützt werden könnte, kann
damit dahinstehen.
80
2. Die Ausgestaltung des § 130
Abs. 4 StGB ist geeignet, den öffentlichen Frieden in
seinem Verständnis als Friedlichkeit der öffentlichen
Auseinandersetzung zu schützen.
81
§ 130 Abs. 4 StGB definiert als
unter Strafe gestellte Tathandlungen die Billigung,
Verherrlichung und Rechtfertigung der nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft. Bestraft wird damit das
Gutheißen nicht von Ideen, sondern von realen Verbrechen, die
in der Geschichte einmalig und an Menschenverachtung nicht zu
überbieten sind. Das Gesetz richtet sich gegen das Wachrufen
und Billigen der Untaten eines Regimes, das zur Vernichtung
ganzer Bevölkerungsgruppen schritt und sich als Schreckbild
unermesslicher Brutalität in das Bewusstsein der Gegenwart
eingebrannt hat. Dass ein Gutheißen der Gewalt- und
Willkürherrschaft dieser Zeit der Bevölkerung heute
regelmäßig als Aggression und als Angriff gegenüber
denjenigen erscheint, die sich in ihrem Wert und ihren
Rechten erneut in Frage gestellt sehen, und angesichts der
geschichtlichen Realität mehr bewirkt als eine bloße
Konfrontation mit einer demokratie- und freiheitsfeindlichen
Ideologie, ist eine verfassungsrechtlich tragfähige
Einschätzung des Gesetzgebers. Denn es handelt sich dabei um
mehr als um eine bloß anstößige geistige Relativierung des
Gewaltverbots. Vielmehr löst die Kundgabe einer positiven
Bewertung dieses Unrechtsregimes regelmäßig einerseits
Widerstand dagegen aus oder erzeugt Einschüchterung und hat
anderseits enthemmende Wirkung bei der angesprochenen
Anhängerschaft solcher Auffassungen.
82
Bezogen auf die historische
nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft weisen
die Tatbestandsmerkmale der Billigung, Verherrlichung und
Rechtfertigung auch eine hinreichende Intensität auf, um
typischerweise die Friedlichkeit der politischen
Auseinandersetzung zu gefährden. Die Vorschrift stellt nicht
schon eine Verharmlosung des Nationalsozialismus als
Ideologie oder eine anstößige Geschichtsinterpretation dieser
Zeit unter Strafe, sondern die nach außen manifestierte
Gutheißung der realen historischen Gewalt- und
Willkürherrschaft, wie sie unter dem Nationalsozialismus ins
Werk gesetzt wurde. Ungeachtet des vom Gesetzgeber zusätzlich
aufgenommenen Merkmals der Verletzung der Würde der Opfer
liegt bereits hierin eine geeignete Anknüpfung zum Schutz des
öffentlichen Friedens im Sinne der Friedlichkeit. Die
Vorschrift ist von der gesetzgeberischen Wertung insoweit
ähnlich angelegt wie bisher schon § 140 StGB, der die
Belohnung und Billigung von bestimmten, tatsächlich
begangenen und besonders schweren Straftaten unter Strafe
stellt.
83
Ungeeignet ist die Ausgestaltung des
§ 130 Abs. 4 StGB auch nicht insoweit, als die
Bestrafung nicht nur auf Äußerungen in der Öffentlichkeit,
sondern auch auf solche in geschlossenen Versammlungen
erstreckt wird. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass
das Gutheißen dieser Gewalt- und Willkürherrschaft in aller
Regel auch aus geschlossenen Versammlungen heraus nach außen
Reaktionen hervorruft. Soweit dieses im Einzelfall nicht
zutrifft, kann dies über das weitere Tatbestandsmerkmal der
Störung des öffentlichen Friedens korrigierend aufgefangen
werden (siehe unten C V 2 b).
84
3. Für den vom Gesetzgeber erstrebten Schutz
des öffentlichen Friedens ist § 130 Abs. 4 StGB
auch erforderlich. Ein milderes Mittel, das in Bezug auf die
hier in Frage stehenden Rechtsverletzungen den Schutz des
öffentlichen Friedens in gleich wirksamer Weise gewährleisten
kann, ist nicht ersichtlich.
85
§ 130 Abs. 4 StGB ist in seiner
Ausgestaltung auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die
Vorschrift begründet bei einer Auslegung, die Art. 5
Abs. 1 GG Rechnung trägt, einen angemessenen Ausgleich
zwischen Meinungsfreiheit und dem Schutz des öffentlichen
Friedens. Sie ist insbesondere nicht in dem Sinne übermäßig
weit gefasst, dass sie inhaltlich schon allein die
Verbreitung von rechtsradikalen und auch an die Ideologie des
Nationalsozialismus anknüpfenden Ansichten unter Strafe
stellte. Weder verbietet sie generell eine zustimmende
Bewertung von Maßnahmen des nationalsozialistischen Regimes,
noch eine positive Anknüpfung an Tage, Orte oder Formen,
denen ein an diese Zeit erinnernder Sinngehalt mit
gewichtiger Symbolkraft zukommt. Die Strafandrohung ist auf
die Gutheißung allein der historisch real gewordenen Gewalt-
und Willkürherrschaft unter dem Nationalsozialismus begrenzt,
für die Deutschland eine fortwirkende, besondere,
geschichtlich begründete Verantwortung trägt. Ergänzend
verlangt der Straftatbestand, dass diese untersagte
Bekräftigung auch tatsächlich - wie regelmäßig zu
erwarten - in einer die Würde der Opfer verletzenden
Weise erfolgt und zu einer Störung des öffentlichen Friedens
führt. Untypische Situationen, in denen im Einzelfall die in
dem Verbot liegende Einschränkung der Meinungsfreiheit
unangemessen sein kann, können durch dieses
Tatbestandsmerkmal aufgefangen werden (siehe unten
C V 2 b). Insgesamt ist § 130 Abs. 4
StGB in einer Weise ausgestaltet, die auch verhältnismäßig im
engeren Sinne ist.
86
§ 130 Abs. 4 StGB verstößt auch
nicht gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG (Verbot
der Benachteiligung wegen politischer Anschauungen), der vor
Eingriffen schützt, die schon an das bloße „Haben“ einer
politischen Anschauung anknüpfen. Hingegen richtet sich die
Verfassungsmäßigkeit von Eingriffen, die an die Äußerung und
Betätigung solcher Anschauungen anknüpfen, grundsätzlich nach
den jeweiligen Freiheitsgrundrechten (vgl. BVerfGE 39, 334
). Dies gilt jedenfalls dann, wenn den
entsprechenden Freiheitsgrundrechten, wie vorliegend
Art. 5 Abs. 1 und 2 GG, spezielle
Gleichheitsgewährleistungen innewohnen. Eine Verletzung von
Art. 3 Abs. 3 GG kommt damit nicht in Betracht.
Erst recht können sich aus Art. 3 Abs. 1 GG keine
weitergehenden Anforderungen als aus Art. 5 Abs. 1
und 2 GG ergeben.
87
§ 130 Abs. 4 StGB steht auch mit
Art. 103 Abs. 2 GG in Einklang.
88
1. Art. 103 Abs. 2 GG verpflichtet
den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit so
konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich
der Straftatbestände zu erkennen sind und sich durch
Auslegung ermitteln lassen. Diese Verpflichtung dient einem
doppelten Zweck. Einerseits geht es um den rechtsstaatlichen
Schutz des Normadressaten: Jedermann soll vorhersehen können,
welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist.
Anderseits soll sichergestellt werden, dass nur der
Gesetzgeber über die Strafbarkeit entscheidet. Insoweit
enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen
Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der
rechtsprechenden Gewalt verwehrt, über die Voraussetzungen
einer Bestrafung selbst zu entscheiden (vgl. BVerfGE 71, 108
).
89
Das schließt nicht eine Verwendung von
Begriffen aus, die in besonderem Maße der Deutung durch den
Richter bedürfen. Auch im Strafrecht steht der Gesetzgeber
vor der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Lebens
Rechnung zu tragen. Wegen der Allgemeinheit und Abstraktheit
von Strafnormen ist es ferner unvermeidlich, dass in
Grenzfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten schon
oder noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht.
Dann genügt, wenn sich deren Sinn im Regelfall mit Hilfe der
üblichen Auslegungsmethoden ermitteln lässt und in
Grenzfällen dem Adressaten zumindest das Risiko der
Bestrafung erkennbar wird (vgl. BVerfGE 41, 314 ;
71, 108 ; 73, 206 ; 85, 69
; 87, 209 ; 92, 1
).
90
2. Diesen Anforderungen wird die Ausgestaltung
des § 130 Abs. 4 StGB gerecht.
91
a) Keinen Zweifeln an der hinreichenden
Bestimmtheit gemäß Art. 103 Abs. 2 GG unterliegen
die Begriffe der Billigung, Verherrlichung oder
Rechtfertigung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft sowie die tatbestandlichen Modalitäten
„öffentlich oder in einer Versammlung“ und „in einer die
Würde der Opfer verletzenden Weise“. Jedes dieser
Tatbestandsmerkmale ist schon von seiner sprachlichen Fassung
her hinreichend deutlich und begrenzt, um im Sinne der
Anforderungen der Rechtsprechung auslegungsfähig zu sein. Die
Frage, wie eng oder weit diese Begriffe im Kontext der Norm
auszulegen sind, ist eine Frage ihrer Anwendung. Die Norm
selbst ist hinsichtlich dieser Merkmale nicht in einer Weise
offen, dass sie die Strafbarkeit insoweit ohne vorgegebenes
Maß in die Hände der Strafjustiz legen würde.
92
b) Auch das Tatbestandsmerkmal der Störung des
öffentlichen Friedens ist im Kontext des § 130
Abs. 4 StGB mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar.
93
aa) Allerdings ist ein Rückgriff des
Strafgesetzgebers auf den „öffentlichen Frieden“ als
Tatbestandsmerkmal nicht aus sich heraus verfassungsrechtlich
unbedenklich. Die Tatsache, dass der öffentliche Friede bei
hinreichend begrenztem Verständnis ein geeignetes Schutzgut
der Strafgesetzgebung sein kann, besagt noch nicht, dass auf
diesen Begriff ohne weiteres auch als Tatbestandsmerkmal
zurückgegriffen werden darf. Verstanden als
Tatbestandsmerkmal, das eigenständig strafbegründend wirkt,
wirft der Begriff des öffentlichen Friedens vielmehr Zweifel
hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Bestimmtheitsgebot
auf. Er ist vielfältig offen für unterschiedliche Deutungen,
die auf ein schwer zu fassendes subjektives Kollektivgefühl
der Unsicherheit abstellen und dabei anfällig sind für ein
Verständnis, das der grundlegenden Bedeutung der
Freiheitsrechte in der grundgesetzlichen Ordnung nicht
hinreichend Rechnung trägt. Insofern lässt sich heute auch
nicht mehr bruchlos an entsprechende Regelungstraditionen vor
der Zeit des Grundgesetzes anknüpfen. Entsprechend steht die
Literatur dem strafrechtlichen Rückgriff auf den öffentlichen
Frieden weithin kritisch gegenüber (vgl. Fischer,
Öffentlicher Friede und Gedankenäußerung, 1986,
S. 630 ff.; Enders/Lange, JZ 2006, S. 105
; Hörnle, Grob anstößiges Verhalten, 2005,
S. 90 ff., 282 ff.; Junge, Das Schutzgut des
§ 130 StGB, 2000, S. 26 ff.). Als allein
strafbegründendes Tatbestandsmerkmal oder als ergänzendes
Tatbestandsmerkmal in Straftatbeständen, die nicht schon
durch andere Tatbestandsmerkmale grundsätzlich tragfähige und
hinreichend begrenzte Konturen erhalten, kann dessen
Vereinbarkeit mit Art. 103 Abs. 2 GG Bedenken
ausgesetzt sein.
94
Demgegenüber bestehen gegen das
Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Friedens dann keine
Bedenken, wenn die vom Gesetzgeber als strafwürdig beurteilte
Störung des öffentlichen Friedens durch andere, ihrerseits
hinreichend bestimmte Tatbestandsmerkmale konkret umschrieben
wird, die bereits für sich die Strafandrohung jedenfalls
grundsätzlich zu tragen vermögen. Wird in einem solchen Fall
der öffentliche Friede als zusätzliches Tatbestandsmerkmal
herangezogen, lässt sich dessen Inhalt aus einem solchen
Kontext inhaltlich näher bestimmen. Der öffentliche Friede
ist dann als ein Tatbestandsmerkmal zu verstehen, dessen
Inhalt sich aus dem jeweiligen Normenzusammenhang je eigens
bestimmt. Es hat dabei nur noch die Funktion eines
Korrektivs. Grundsätzlich begründet bereits die
Verwirklichung der anderen Tatbestandsmerkmale die
Strafbarkeit, bei deren Erfüllung auch die Störung des
öffentlichen Friedens (beziehungsweise die Eignung hierzu)
vermutet werden kann. Eigenständige Bedeutung hat es nur in
atypischen Situationen, wenn diese Vermutung aufgrund
besonderer Umstände nicht trägt (siehe unten
D I 1 b). Bei dem öffentlichen Frieden handelt
es sich insoweit nicht um ein strafbegründendes
Tatbestandsmerkmal, sondern um eine „Wertungsformel zur
Ausscheidung nicht strafwürdig erscheinender Fälle“ (vgl.
Fischer, StGB, 56. Aufl. 2009, § 130 Rn. 14b).
Es ist damit ein Korrektiv, das es insbesondere erlaubt, auch
grundrechtlichen Wertungen im Einzelfall Geltung zu
verschaffen.
95
bb) Nach diesen Maßgaben bestehen gegen die
Bestimmtheit des § 130 Abs. 4 StGB keine
verfassungsrechtlichen Bedenken. Die öffentlich oder in einer
Versammlung zum Ausdruck gebrachte Billigung, Verherrlichung
oder Rechtfertigung der historischen nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft durfte der Gesetzgeber schon
für sich jedenfalls grundsätzlich als eine strafwürdige und
hinreichend bestimmt erfasste Störung des öffentlichen
Friedens ansehen. Aus diesem Kontext heraus wird die Störung
des öffentlichen Friedens auch als Tatbestandsmerkmal
bestimmbar: Sie besteht in einem Absenken der Schwelle der
Gewaltbereitschaft und in der bedrohenden Wirkung, die
solchen Äußerungen vor dem speziellen Hintergrund der
deutschen Geschichte in der Regel zukommt.
Eine solche Wirkung kann bei Verwirklichung der weiteren
Tatbestandsmerkmale grundsätzlich vermutet werden. Das
Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Friedens gemäß § 130
Abs. 4 StGB erlaubt es dabei jedoch, atypischen
Situationen im Sinne der Meinungsfreiheit Rechnung zu
tragen.
96
Die angegriffene Entscheidung ist auch auf
Rechtsanwendungsebene verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Auslegung von § 15 Abs. 1 VersG in
Verbindung mit § 130 Abs. 4 StGB durch das
Bundesverwaltungsgericht ist mit Art. 8 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 GG vereinbar.
97
1. a) Die Auslegung und Anwendung der
Strafgesetze ist grundsätzlich Aufgabe der Fachgerichte.
Gesetze, die in die Meinungsfreiheit eingreifen, müssen dabei
jedoch so interpretiert werden, dass der prinzipielle Gehalt
dieses Rechts, der in der freiheitlichen Demokratie zu einer
grundsätzlichen Vermutung für die Freiheit der Rede in allen
Bereichen, namentlich im öffentlichen Leben, führen muss, auf
jeden Fall gewahrt bleibt. Es findet eine Wechselwirkung in
dem Sinne statt, dass die Schranken zwar dem Wortlaut nach
dem Grundrecht Grenzen setzen, ihrerseits aber aus der
Erkenntnis der grundlegenden Bedeutung dieses Grundrechts im
freiheitlich demokratischen Staat ausgelegt und so in ihrer
das Grundrecht begrenzenden Wirkung selbst wieder
eingeschränkt werden müssen (vgl. BVerfGE 7, 198
; stRspr).
98
Die verfassungsrechtlichen Maßgaben zu der
Vereinbarkeit des § 130 Abs. 4 StGB mit Art. 5
Abs. 1 GG müssen dementsprechend auch die Auslegung der
Norm anleiten. Danach sind die Tatbestandsmerkmale so
auszulegen, dass der Strafanspruch allein Beeinträchtigungen
des öffentlichen Friedens im dargelegten Verständnis der
Friedlichkeit gilt (siehe
oben C III 1 b bb).
99
Für die insoweit maßgebliche Frage, ob die
Äußerung einer Meinung allein auf der geistigen Wirkebene
bleibt oder die Schwelle zu einer sich abzeichnenden
Rechtsgutgefährdung überschreitet, kommt es dabei
insbesondere darauf an, ob die Gefahren, die als Folge dieser
Meinungsäußerung im Raum stehen, erst als Fernwirkung mit der
weiteren freien Überzeugungsbildung drohen oder ob deren
Realisierung mit der Äußerung bereits in Gang gesetzt wird.
Je mehr die mit der Propagierung einer Ideologie intendierten
Wirkungen nur als abstrakte Konsequenz eines Gedankengebäudes
erscheinen, desto deutlicher verbleiben sie in der geistigen
Sphäre, die grundsätzlich geschützt ist. Je mehr sie hingegen
durch die Art der Äußerung konkret und unmittelbar greifbar
werden, je mehr sie auf konkrete Personen, Personengruppen
oder reale Situationen aktuell bedrohlich bezogen werden,
desto eher lassen sie sich der Realsphäre zuordnen. Eine bloß
symbolische Präsentation von Überzeugungen, Lehren oder
Heilsentwürfen wird dabei eher der geistigen Sphäre
zugeordnet werden können, als wenn Rechtsverletzungen etwa in
Form historischer Ereignisse konkret und unmittelbar
ausgemalt und als wünschenswert in den Raum gestellt
werden.
100
b) Nach diesen Grundsätzen ist für eine
Verwirklichung des § 130 Abs. 4 StGB erforderlich,
dass die mit dieser Vorschrift erfasste Gutheißung erkennbar
gerade auf den Nationalsozialismus als historisch reale
Gewalt- und Willkürherrschaft bezogen ist. Verstanden als
zusammengehöriger Begriff, der die für das NS-Regime
kennzeichnenden Menschenrechtsverletzungen (vgl. BGH, Urteil
vom 28. Juli 2005 - 3 StR 60/05 -, NStZ
2006, S. 335 ) und damit geschichtlich reale
Willkürakte von verbrecherischer Qualität umschreibt,
bezeichnet er Rechtsverletzungen, deren zustimmende
Evozierung in der Öffentlichkeit oder einer Versammlung eine
potentielle Wiederholbarkeit real werden lässt und die
Friedlichkeit der politischen Auseinandersetzung gefährden
kann. Demgegenüber reicht für die Erfüllung dieses
Tatbestandes nicht jedwede Zustimmung zu Geschehnissen dieser
Zeit oder eine Gutheißung allgemein nationalsozialistischen
Gedankenguts. So genügt etwa eine falsche
Geschichtsinterpretation oder das Bekenntnis zur
nationalsozialistischen Ideologie für eine Bestrafung nach
§ 130 Abs. 4 StGB nicht.
101
Im Lichte des Art. 5 Abs. 1 GG
auszulegen sind auch die Tatbestandsmerkmale der Billigung,
Verherrlichung und Rechtfertigung. Dabei ist von Verfassungs
wegen nicht zu beanstanden, wenn hierunter auch eine
konkludente, das heißt eine nicht ausdrückliche, aber sich
aus den Umständen ergebende Billigung verstanden wird.
Allerdings muss sich diese nach außen manifestieren.
Erforderlich ist insoweit eine erkennbar aktive Billigung,
die ihre Sinnbedeutung in sich selbst trägt (vgl. auch BGHSt
22, 282 ). Eine Billigung in Form des - auch
geschichtsverfälschend einseitigen - bloßen Unterlassens
der Erwähnung von geschehenen Gewalttaten im Zusammenhang mit
positiven Bezugnahmen auf Ereignisse der NS-Zeit
überschreitet die Schwelle zur enthemmenden
Gewaltverherrlichung hingegen grundsätzlich nicht.
Demgegenüber kann eine Billigung auch in der glorifizierenden
Ehrung einer historischen Person liegen, wenn sich aus den
konkreten Umständen ergibt, dass diese als Symbolfigur für
die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft als
solche steht.
102
Liegt nach vorstehenden Maßgaben eine
Billigung, Verherrlichung oder Rechtfertigung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft vor,
ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn
hieraus die Vermutung abgeleitet wird, dass durch solche
Äußerungen auch die Würde der Opfer verletzt wird. Der
Gesetzgeber hat § 130 Abs. 4 StGB primär und für
sich tragfähig auf den Schutz des öffentlichen Friedens
gestützt und dabei das weitere Tatbestandsmerkmal „in einer
die Würde der Opfer verletzenden Weise“ als modale Ergänzung
eingrenzend angefügt. Hiergegen bestehen verfassungsrechtlich
keine Bedenken, unabhängig davon, ob oder wie weit der Schutz
der Würde der Opfer immer mit dem Schutz der Menschenwürde
nach Art. 1 Abs. 1 GG zusammenfällt. Auf ein
Vorliegen der besonders strengen Voraussetzungen für die
Annahme einer Menschenwürdeverletzung kommt es bei der
Auslegung des § 130 Abs. 4 StGB folglich nicht
an.
103
Entsprechend kann bei tatbestandlicher
Gutheißung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft grundsätzlich das Vorliegen einer Störung
des öffentlichen Friedens vermutet werden. Das
Tatbestandsmerkmal der Störung des öffentlichen Friedens
dient primär der Erfassung untypischer Situationen, in denen
die Vermutung der Friedensstörung aufgrund besonderer
Umstände nicht trägt und sich deshalb die Meinungsfreiheit
durchsetzen muss (vgl. oben C V 2 b). In
Betracht zu ziehen ist dies, wenn im konkreten Fall
gewaltanreizende und einschüchternde oder bedrohende
Wirkungen ausgeschlossen werden können, etwa weil Äußerungen
im Rahmen kleiner geschlossener Versammlungen keine Tiefen-
oder Breitenwirkung erreichen, sie beiläufig bleiben oder
unter den konkreten Umständen nicht ernst genommen werden
können.
104
2. Für die Auslegung des § 130
Abs. 4 StGB gelten des Weiteren die von der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allgemein zu
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG entwickelten
Deutungsregeln. Danach ist Voraussetzung jeder rechtlichen
Würdigung von Meinungsäußerungen, dass ihr Sinn zutreffend
erfasst worden ist. Maßgeblich ist hierfür der Sinn, den die
Äußerung nach dem Verständnis eines unvoreingenommenen und
verständigen Publikums hat. Dabei ist stets vom Wortlaut der
Äußerung auszugehen. Dieser legt ihren Sinn aber nicht
abschließend fest. Er wird vielmehr auch von dem sprachlichen
Kontext, in dem die umstrittene Äußerung steht, und den
Begleitumständen, unter denen sie fällt, bestimmt, soweit
diese für die Rezipienten erkennbar waren. Urteile, die den
Sinn der umstrittenen Äußerung erkennbar verfehlen und darauf
ihre rechtliche Würdigung stützen, verstoßen gegen das
Grundrecht der Meinungsfreiheit. Dasselbe gilt, wenn ein
Gericht bei mehrdeutigen Äußerungen die zur Verurteilung
führende Bedeutung zugrunde legt, ohne vorher die anderen
möglichen Deutungen mit schlüssigen Gründen ausgeschlossen zu
haben (vgl. BVerfGE 93, 266 ; stRspr).
105
Die angegriffene Entscheidung ist nach diesen
Maßstäben verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
106
Das Bundesverwaltungsgericht legt seiner
Auslegung des § 130 Abs. 4 StGB ein Verständnis
zugrunde, das mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG in
Einklang steht. Es versteht § 130 Abs. 4 StGB im
Lichte des Art. 5 Abs. 1 GG zutreffend dahin, dass
nicht schon die Gutheißung von Maßnahmen unter der Herrschaft
des Nationalsozialismus als solche die Erfüllung des
Tatbestandes begründet, sondern nur eine solche, die sich
gerade auf den Nationalsozialismus als Gewalt- und
Willkürherrschaft bezieht, wobei hierunter die systematisch
begangenen, schweren Menschenrechtsverletzungen verstanden
werden, wie sie historisch wirklich geworden sind.
Ausdrücklich führt das Bundesverwaltungsgericht im Blick auf
die Meinungsfreiheit aus, dass die positive Bewertung nur von
einzelnen Aspekten der damaligen Staats- und
Gesellschaftsordnung, bei denen sich kein Bezug zur
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft und den
sie kennzeichnenden Menschenrechtsverletzungen herstellen
lässt, den Tatbestand des § 130 Abs. 4 StGB nicht
erfüllt.
107
Nicht zu beanstanden ist auch, wenn das
Bundesverwaltungsgericht eine konkludente Billigung der
nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft durch
die ostentative Verehrung von Verantwortungsträgern und
Symbolfiguren dieses Regimes für möglich hält. Die
Entscheidung legt insoweit eine differenzierende, der
Meinungsfreiheit Rechnung tragende Auffassung zugrunde, nach
der eine solche Billigung nur dann anzunehmen ist, wenn die
geehrte Person unter den gegebenen Umständen als Symbolfigur
für die Herrschaft des Nationalsozialismus als solche steht,
nicht aber schon dann, wenn sich positive oder selbst
verharmlosende Äußerungen auf - auch führende -
Vertreter des Nationalsozialismus beziehen, die nur der
Person gelten. Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden
unterliegt hierbei auch die Beurteilung, dass die
uneingeschränkte Verherrlichung einer Symbolfigur, die für
die nationalsozialistische Herrschaft insgesamt steht, sich
zugleich als eine Billigung der Gewalt- und Willkürherrschaft
darstellt. Eine Billigung, die sich vorbehaltlos auf die
Herrschaft des Nationalsozialismus in den Jahren zwischen
1933 und 1945 als Ganze bezieht, wird bei einem unbefangenen
Betrachter unweigerlich auch und vor allem als Billigung der
diese Zeit kennzeichnenden Menschenrechtsverletzungen
verstanden werden.
108
Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken
unterliegt die hierauf bezogene fachgerichtliche Beurteilung
des konkreten Falls, nach der die vom Beschwerdeführer
geplante Versammlung zum „Gedenken an Rudolf Heß“ eine
Billigung der nationalsozialistischen Gewalt- und
Willkürherrschaft bedeutet hätte. Das
Bundesverwaltungsgericht geht zutreffend von den aus
Art. 5 Abs. 1 GG folgenden Deutungsregeln für die
Auslegung von Meinungsäußerungen aus und kommt vertretbar zu
dem Urteil, dass die rückhaltlose Glorifizierung von Rudolf
Heß aus Sicht eines unvoreingenommenen und verständigen
Publikums unter den konkreten Umständen nicht anders als eine
uneingeschränkte Billigung der nationalsozialistischen
Herrschaft im Ganzen - und damit insbesondere auch der
unter ihr verübten Menschenrechtsverletzungen - hätte
verstanden werden können. Es stellt hierbei maßgeblich darauf
ab, dass Rudolf Heß - ungeachtet von einzelnen
Äußerungen, die isoliert betrachtet auch offen für andere
Deutungen wären - bei Gesamtwürdigung der geplanten
Versammlung als „Stellvertreter des Führers“, wesentlich
Mitverantwortlicher für das Geschehen und damit des
nationalsozialistischen Regimes als solchen geehrt werden
sollte. Angesichts der langjährigen und zeitweilig besonders
engen Beziehung zwischen Adolf Hitler und
Rudolf Heß, die auch in der äußerst hervorgehobenen
Funktion von Rudolf Heß als „Stellvertreter des Führers“ in
allen Parteiangelegenheiten seinen Ausdruck gefunden hatte,
sowie seiner persönlichen Verantwortung für massive
Menschenrechtsverletzungen hält sich die Einschätzung, dass
sich eine solche Deutung bei der Versammlung in den
Vordergrund geschoben hätte, im fachgerichtlichen
Wertungsrahmen.
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Hieran anknüpfend ist es verfassungsrechtlich
auch nicht zu beanstanden, wenn das Bundesverwaltungsgericht
- in Auslegung des § 130 Abs. 4 StGB als
einfaches Recht - aus der uneingeschränkten Billigung
des nationalsozialistischen Herrschaftssystems regelhaft eine
Verletzung der Würde der Opfer abgeleitet hat. Dabei kann
dahingestellt bleiben, ob, wie das Bundesverwaltungsgericht
annimmt, hiermit stets auch eine Verletzung der Menschenwürde
im Sinne des Art. 1 Abs. 1 GG verbunden ist.
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Auch bestehen gegen die Annahme einer Störung
des öffentlichen Friedens durch die geplante Versammlung
keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Anhaltspunkte, die zu
der Prüfung Anlass hätten geben müssen, ob vorliegend die
grundsätzlich in der Billigung der nationalsozialistischen
Gewalt- und Willkürherrschaft liegende Störung des
öffentlichen Friedens durch besondere Umstände auszuschließen
war, sind nicht ersichtlich.