BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2153/08 -
des Herrn M…,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof,
den Richter Schluckebier
und die Richterin Baer
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 8. November 2012 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen
zivilgerichtlichen Streit um das Ankaufsrecht eines
öffentlichen Nutzers an Grundstücken auf dem Gebiet der
ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik nach den
Bestimmungen des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes
(VerkFlBerG). Sie wirft mittelbar die Frage nach der
Verfassungsmäßigkeit der insoweit maßgeblichen Vorschriften
über das Erwerbsrecht öffentlicher Nutzer an Verkehrsflächen
sowie über die Bemessung des Ankaufspreises auf (§ 3
Abs. 1 und § 5 Abs. 1 VerkFlBerG).
2
1. In der ehemaligen DDR wurden private
Grundstücke in einer sehr großen Zahl von staatlichen Stellen
für öffentliche Zwecke, etwa für öffentliche Gebäude oder für
Verkehrswege, in Anspruch genommen, ohne dass deren
Eigentümer jemals förmlich enteignet wurden oder die Nutzung
sonst in rechtsförmiger Weise, etwa durch Vertrag oder
förmliche Widmung, geregelt worden war. Zwar setzte auch in
der DDR eine solche Nutzung grundsätzlich einen Rechtstitel
voraus. Die Regelungen zur Inanspruchnahme von Grundstücken,
die in Privateigentum standen, waren jedoch lückenhaft. In
der Praxis kam es weitgehend nicht darauf an, ob überhaupt
ein Nutzungsrecht begründet worden war; die bloße staatliche
Anordnung der Nutzung genügte für die Inanspruchnahme. Nach
Erhebungen der Bundesregierung waren hiervon mindestens
100.000 Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 12.000 Hektar
betroffen (vgl. BTDrucks 14/6204, S. 11).
3
Um Zeit für eine umfassende gesetzliche
Sachenrechtsbereinigung zu gewinnen, wurde im Jahr 1994 mit
Art. 233 § 2a Abs. 9 EGBGB den jeweiligen
Verwaltungsträgern ein befristetes vorläufiges Besitzrecht,
das sogenannte Besitzmoratorium, an den von ihnen weiterhin
für öffentliche Zwecke genutzten Flächen eingeräumt. Diese
nach dem Verständnis des Gesetzgebers „nur als vorläufige
Notordnung anzusehende“ Regelung wurde schließlich durch das
am 1. Oktober 2001 in Kraft getretene
Verkehrsflächenbereinigungsgesetz ersetzt. Es sieht bei
absehbar andauerndem Verwaltungsgebrauch solcher
Verkehrsflächen die Zusammenführung von verkehrlicher und
sonstiger öffentlicher Nutzung mit dem Eigentum unter
Anwendung zivilrechtlicher Mittel vor. Bis zu einer solchen
Bereinigung behält der öffentliche Nutzer sein Besitzrecht
und ist dem Eigentümer zur Zahlung eines Nutzungsentgelts
verpflichtet (§ 9 Abs. 1 VerkFlBerG). Zur Durchführung
der Bereinigung erhielt der öffentliche Nutzer in Anlehnung
an das Instrumentarium des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes,
das die Rechtsverhältnisse unter Privaten neu regelt, ein bis
zum Ablauf des 30. Juni 2007 befristetes, einklagbares
Erwerbsrecht: Er konnte vom Eigentümer den Verkauf der Fläche
an sich verlangen (§ 3 Abs. 1 VerkFlBerG). In Fällen
einer bloß geringfügigen Inanspruchnahme konnte statt eines
Verkaufs auch die Bestellung einer Grunddienstbarkeit
verlangt werden. Soweit dieses Recht nicht innerhalb der
Frist ausgeübt wurde, kann der Eigentümer seinerseits die
Bereinigung durch Verkauf an den Nutzer oder die Bestellung
einer entgeltlichen Grunddienstbarkeit erzwingen (§ 8
Abs. 2 VerkFlBerG). Wird die öffentliche Nutzung nach
einem Ankauf aufgegeben, hat der ursprüngliche Eigentümer ein
Wiederkaufsrecht (§ 10 VerkFlBerG). Der Eigentümer ist
allerdings nur dann zur Annahme des Erwerbsangebots des
Nutzers verpflichtet, wenn dieses den Anforderungen des
Gesetzes entspricht. Zu diesen Anforderungen gehören
insbesondere die Vorgaben für die Kaufpreisbemessung, die für
Verkehrsflächen, insbesondere für dem öffentlichen Verkehr
gewidmete Straßen, Wege und Plätze (vgl. § 2 Abs. 2 Nr.
1 VerkFlBerG), in § 5 VerkFlBerG geregelt sind.
4
Die hier mittelbar zur Prüfung gestellten
Vorschriften des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes
lauten:
5
§ 3 Rechte bei öffentlicher Nutzung
6
(1) Der öffentliche Nutzer kann vom
Grundstückseigentümer den Verkauf des Grundstücks an sich
verlangen (Erwerbsrecht). Das Erwerbsrecht wird durch Abgabe
eines notariell beurkundeten Angebots zum Abschluss eines
Kaufvertrages nach diesem Gesetz ausgeübt. Der
Grundstückseigentümer ist zur Annahme des Angebots
verpflichtet, wenn der Inhalt des Angebots den Bestimmungen
dieses Gesetzes entspricht. (...)
7
§ 5 Ankaufspreis und Bodenwertermittlung
bei
Verkehrsflächen; Entgelt für Dienstbarkeit
8
(1) Bei Verkehrsflächen beträgt der Kaufpreis
20 Prozent des Bodenwertes eines in gleicher Lage belegenen
unbebauten Grundstücks im Zeitpunkt der Ausübung des Rechts
nach § 3 Abs. 1 oder § 8 Abs. 2, mindestens jedoch
0,10 Euro je Quadratmeter und höchstens 5 Euro je
Quadratmeter in Gemeinden bis zu 10.000 Einwohnern, höchstens
10 Euro je Quadratmeter in Gemeinden mit mehr als 10.000 bis
zu 100.000 Einwohnern und höchstens 15 Euro je Quadratmeter
in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern. Maßgebend ist
die Zahl der Einwohner am 31. Dezember des Jahres, das der
Ausübung des Rechts aus § 3 Abs. 1 oder § 8 Abs. 2
vorausgeht. Bei der Wertermittlung ist derjenige Zustand des
Grundstücks (§ 3 Abs. 2 der Wertermittlungsverordnung)
zugrunde zu legen, den dieses vor der tatsächlichen
Inanspruchnahme als Verkehrsfläche hatte. (...)
9
2. Dem Beschwerdeführer gehörten seit dem Tod
seines Vaters im Jahr 1980 mehrere Grundstücke in B., einer
Gemeinde mit bis zu 10.000 Einwohnern. Auf den Grundstücken
mit einer Gesamtfläche von 19.788 qm wurde ohne Änderung der
Eigentumsverhältnisse oder Begründung eines Nutzungsrechts im
Jahre 1973 ein Teilstück des Berliner Autobahnrings, der
jetzigen Bundesautobahn 10, angelegt. Zuvor wurden die
Grundstücke teilweise als Wohn- und Wochenendgrundstücke und
teilweise als Ackerland, Heide- und Gartenland, sowie als
Wegeflächen genutzt. Verhandlungen der Bundesrepublik
Deutschland mit dem Beschwerdeführer über den Ankauf der
Flächen in den Jahren 1996 und 1997 scheiterten an
unterschiedlichen Vorstellungen über den Bodenwert. Die
Bundesrepublik Deutschland einigte sich mit dem
Beschwerdeführer zunächst darauf, ihm auf der Grundlage eines
Bodenwerts von 522.293,45 € ein Nutzungsentgelt von
jährlich 4.454,45 € zu zahlen. Ein notariell
beurkundetes Angebot der Bundesrepublik Deutschland vom Mai
2004, ihm die Grundstücke zum Preis von 33.118,25 €
abzukaufen, lehnte der Beschwerdeführer ab. Der nach § 5
Abs. 1 VerkFlBerG ermittelte Kaufpreis wurde, bezogen
auf eine 4.534 qm große, früher als Wohn- und
Wochenendgrundstücke genutzten Teilfläche, bei 5 €/qm
gekappt. Diese Kappung betraf einen Teilbetrag in Höhe von
22.670 €.
10
3. Das Landgericht gab der Klage der
Bundesrepublik Deutschland auf Annahme dieses Angebots statt.
Die dagegen eingelegte Berufung blieb vor dem
Oberlandesgericht erfolglos.
11
4. Die zugelassene Revision des
Beschwerdeführers wies der Bundesgerichtshof zurück.
12
a) Der Beschwerdeführer sei nach § 3 Abs.
1 VerkFlBerG zur Annahme des Ankaufsangebots verpflichtet.
Dieses entspreche nach den Feststellungen des
Berufungsgerichts den gesetzlichen Anforderungen. Das sei
zutreffend und werde mit der Revision auch nicht
angegriffen.
13
b) Die Verkaufsverpflichtung nach § 3
Abs. 1 VerkFlBerG stehe nicht im Widerspruch zur
Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG. Sie stelle keine
Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG,
sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, mit der
der Gesetzgeber seinen Regelungsspielraum nicht überschritten
habe. Das dem öffentlichen Nutzer eingeräumte Ankaufsrecht
führe im Ergebnis zu einem angemessenen, auch die Belange des
Grundstückseigentümers hinreichend berücksichtigenden
Interessenausgleich. Soweit daneben noch
Entschädigungsansprüche nach DDR-Recht für die
Inanspruchnahme eines Grundstücks bestanden hätten, habe
deren nachträgliche Erfüllung auf der Grundlage des
DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes verlangt werden
können.
14
c) Die Behandlung der Eigentümer von
Verkehrsflächen nach dem Verkehrsflächenbereinigungsgesetz
widerspreche auch nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG und stehe auch mit den
Anforderungen des Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur
Europäischen Menschenrechtskonvention in Einklang.
15
Mit seiner rechtzeitig eingegangenen
Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine
Verletzung seiner verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 3
Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 20
Abs. 3 GG durch die Regelungen des § 3 Abs. 1 und
des § 5 Abs. 1 VerkFlBerG.
16
1. Die Anwendung des
Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes führe zum Entzug des
Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. Das in
§ 3 Abs. 1 VerkFlBerG geregelte Erwerbsrecht erfülle
alle Merkmale des klassischen Enteignungsbegriffs. Dieser
Einstufung stehe nicht die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Sachenrechtsbereinigung
entgegen. Denn im Unterschied zu dieser sei der Nutzer im
Fall der Verkehrsflächenbereinigung die öffentliche Hand. Es
gehe nicht um den Ausgleich der Interessen Privater, sondern
um die Verschiebung von Vermögen in Richtung Staat. Der
Einstufung als Inhalts- und Schrankenbestimmung stehe
entgegen, dass eine solche in aller Regel nicht zur
vollständigen Eigentumsentziehung führe.
17
Eine Enteignung sei hier zum Wohle der
Allgemeinheit nicht erforderlich. Klare rechtliche
Verhältnisse könnten auch über Grunddienstbarkeiten erreicht
werden. Auch das Bundesfernstraßengesetz lasse es zu, dass
Straßen über private Grundstücke verliefen.
18
Zudem sei bei der Bestimmung der Entschädigung
die gebotene Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und
der Beteiligten misslungen. Der Gesetzgeber sei sich schon
nicht bewusst gewesen, ob er eine Inhalts- und
Schrankenbestimmung treffe oder eine Enteignung vornehme. Er
gehe zwar davon aus, dass Art. 14 GG betroffen sei, wäge
aber nicht ab, weshalb hier die Enteignung als
gesetzgeberische Lösung vorzugswürdig sei. Dies werde der
Warn- und Offenbarungsfunktion der Junktim-Klausel des
Art. 14 Abs. 3 GG nicht gerecht.
19
Darüber hinaus berücksichtige die in § 5
VerkFlBerG vorgesehene Entschädigungsregelung den Wert des
Grundstücks ausschließlich aus der Sicht des Nutzers. Es
reiche nicht, festzustellen, dass die Grundstücke für die
Eigentümer nicht mehr nutzbar seien. Vielmehr sei auch der
Nutzen für die Allgemeinheit zu beachten. Diese erwerbe
Grundstücke mit bereits hergestellten Verkehrsanlagen und
erhalte so erhebliche Vorteile. Ein Abwägungsfehler liege
weiter darin, dass der aktuelle Verkehrswert von
Verkehrsflächen höher sei als selbst der volle Wert früheren
Heide- und Ackerlandes, was erst recht für den vorgesehenen
Kaufpreis von einem Fünftel des Bodenwertes gelte. Dieser
Mangel werde nicht durch die Mindestbeträge geheilt, da
zwischen 0,10 €/qm als Mindestbetrag und 5 €/qm als
Höchstbetrag ein nicht zu rechtfertigender Unterschied
bestehe. Dies führe zu einer bloß nominellen Entschädigung.
Der Eigentümer werde weder für die faktische Enteignung in
der DDR entschädigt noch dürfe er von deren Vorteilen in
Gestalt der Verkehrsanlagen profitieren. Des Weiteren habe
der Gesetzgeber angenommen, dass Verkehrsflächen auch für den
Staat wirtschaftlich nicht verwertbar seien. Dies treffe
jedoch für die Bundesautobahnen nicht zu, die nach Einführung
der Autobahnmaut kommerzialisierbar seien. Die Einnahmen
hieraus sollten dem gesamten Verkehrshaushalt zu Gute kommen
und damit auch der Finanzierung anderer Investitionen dienen.
Im Zusammenhang damit gebe es weitergehende konkrete
Überlegungen für eine Privatisierung der Autobahnen nach dem
sogenannten Betreibermodell für den mehrstreifigen
Autobahnausbau auf der Grundlage des Verkehrswegeplans. Davon
sei auch das hier in Rede stehende Autobahnteilstück
betroffen. Die Überlegungen gingen bis hin zu einer
Vollprivatisierung des Autobahnnetzes. Dass die Grundstücke
keineswegs wirtschaftlich wertlos seien, zeige auch das
Nutzungsentgelt, das bisher gezahlt worden sei.
20
2. Die mittelbar angegriffenen Vorschriften
verletzten auch Art. 14 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG und Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls
zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie verstießen
zudem gegen sein Recht auf Gleichbehandlung (Art. 3
Abs. 1 GG). Gleichheitswidrig sei, dass bei Ausgleich
nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz der Eigentümer den
halben Bodenwert und damit regelmäßig deutlich mehr als nach
dem Verkehrsflächenbereinigungsgesetz erhalte. Gleiches gelte
für die Staffelung der Kappungsgrenze nach der Einwohnerzahl
der Gemeinden. Für die Nutzung als Verkehrsfläche sei es
unerheblich, welche Einwohnerzahl die Gemeinde habe, in der
das Grundstück liege. Art. 3 Abs. 1 GG sei weiter
deshalb verletzt, weil das Gesetz keine Anwendung finde, wenn
die öffentliche Nutzung durch ein vor dem Beitritt der DDR
entstandenes dingliches Recht gesichert gewesen sei (§ 1
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerkFlBerG), während in Fällen wie dem
vorliegenden nur ein Zwangsverkauf in Betracht komme.
Schließlich werde der nach dem
Verkehrsflächenbereinigungsgesetz Betroffene schlechter
behandelt als derjenige, der von einem aktuellen
Autobahnneubau betroffen sei.
21
Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs.
2 BVerfGG liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde wirft
keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Frage auf (vgl.
§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), die sich nicht
ohne weiteres aus dem Grundgesetz und anhand der bisherigen
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung beantworten ließe
(vgl. BVerfGE 90, 22 ). Auch ist ihre
Annahme nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten
Grundrechte angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG).
22
Die angewendeten Vorschriften (§ 3 Abs.
1, § 5 Abs. 1 VerkFlBerG) lassen auf der Grundlage des
Vorbringens der Verfassungsbeschwerde keinen Verstoß gegen
das Eigentumsgrundrecht erkennen. Als Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums tragen sie dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung und sind
gleichheitsgerecht ausgestaltet. Auf dieser Grundlage haben
die Fachgerichte festgestellt, dass das dem Beschwerdeführer
unterbreitete Angebot den gesetzlichen Voraussetzungen des
Erwerbsrechts insbesondere hinsichtlich des Ankaufspreises
genügt und er deshalb zu dessen Annahme verpflichtet ist.
Auch das begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
23
1. Die Vorschriften über das Erwerbsrecht des
öffentlichen Nutzers nach § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1
VerkFlBerG berühren den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG. Zu den schutzfähigen Rechtspositionen im Sinne des
Art. 14 GG gehören alle vermögenswerten Rechte, die das
Recht Privaten als Eigentum dergestalt zuordnet, dass sie die
damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher
Entscheidung zu ihrem privaten Nutzen ausüben dürfen (vgl.
BVerfGE 70, 191 ; 97, 350 ; 112, 93
). Dies umfasst ohne weiteres das Eigentum an
Grund und Boden nach Maßgabe des bürgerlichen Rechts.
Grundrechtlichen Schutz genießen auch Eigentumsrechte an
Grundstücken auf dem Gebiet der ehemaligen DDR, die schon vor
dem 3. Oktober 1990 bestanden haben, da diese über
Art. 233 § 2 Abs. 1 EGBGB in die gesamtdeutsche
Rechtsordnung übernommen wurden (vgl. BVerfGE 91, 294
).
24
Das durch Art. 14 Abs. 1 GG
gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt
durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche
Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den
Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Dem grundrechtlichen
Schutz unterliegt danach das Recht, den Eigentumsgegenstand
selbst zu nutzen und Dritte von Besitz und Nutzung
auszuschließen, ebenso wie die Freiheit, den
Eigentumsgegenstand zu veräußern und aus der vertraglichen
Überlassung zur Nutzung durch andere Ertrag zu ziehen.
25
Die genannten Regelungen des
Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes begründen einen
Kontrahierungszwang und verpflichten den Beschwerdeführer zur
Veräußerung seines Grundeigentums an die Bundesrepublik
Deutschland. Ein derartiger Zugriff auf ein Grundstück mit
der Folge eines endgültigen Verlusts der bisherigen
Rechtsstellung berührt das Eigentumsgrundrecht, auch wenn
damit eine Gegenleistung verbunden ist.
26
2. Bei dem durch die mittelbar angegriffenen
Vorschriften begründeten Erwerbsrecht handelt es sich, wovon
auch der Bundesgerichtshof zu Recht ausgeht, um eine Inhalts-
und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs.
1 und 2 GG und nicht um eine Enteignung im Sinne des
Art. 14 Abs. 3 GG.
27
Mit der Enteignung greift der Staat auf das
Eigentum des Einzelnen zu. Sie setzt den Entzug konkreter
Rechtspositionen voraus, aber nicht jeder Entzug einer
Rechtsposition ist eine Enteignung im Sinne von Art. 14
Abs. 3 GG. Diese ist beschränkt auf solche Fälle, in denen
Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes,
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben
durchgeführt werden soll (vgl. BVerfGE 104, 1 ;
114, 1 ; 126, 331 ). Die Regelungen über
das Erwerbsrecht des öffentlichen Nutzers nach dem
Verkehrsflächenbereinigungsgesetz enthalten indessen keine
Ermächtigung der Exekutive, ein bestimmtes Eigentumsobjekt
zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ganz oder teilweise zu
entziehen. Sie setzten vielmehr voraus, dass die betroffenen
Grundstücke bereits im Zeitraum zwischen dem 9. Mai 1945 und
dem 3. Oktober 1990 durch eine dem Grundgesetz nicht
unterworfene Staatsgewalt faktisch und fortdauernd zur
Erfüllung von Verwaltungsaufgaben, hier als öffentliche
Verkehrsfläche, in Anspruch genommen wurden und schon mit
dieser faktischen Vorbelastung in den Schutzbereich des
Eigentumsgrundrechts gelangt sind. Während des Bestehens der
DDR wie auch danach konnte der Eigentümer mit einem Wegfall
dieser Belastung regelmäßig nicht mehr rechnen. Unter diesen
Umständen stellt sich das Erwerbsrecht nach § 3 Abs. 1
VerkFlBerG nicht als Instrument der Güterbeschaffung dar,
durch die die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe überhaupt
erstmalig möglich gemacht werden soll. Vielmehr wurde das
betreffende vermögenswerte Gut bereits für Verwaltungszwecke
genutzt und der Eigentümer konnte und kann eine gesetzlich
angeordnete Fortdauer dieser öffentlichen Nutzung wegen der
geschilderten Vorbelastung, die nicht erst durch die Regelung
des Art. 233 § 2a Abs. 9 EGBGB entstanden ist (vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8.
Februar 2001 - 1 BvR 719/99 -, WM 2001, S. 778 ),
nicht unter Berufung auf sein Eigentumsgrundrecht verhindern.
Zweck der Regelungen des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes
ist - wie der Bundesgerichtshof zutreffend ausgeführt hat -
die endgültige Anpassung der in der DDR entstandenen,
rechtlich nicht gesicherten Nutzungsverhältnisse an die
Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland sowie der
Ausgleich der in diesem Zusammenhang betroffenen privaten und
öffentlichen Interessen (vgl. die Begründung des
Regierungsentwurfs, BTDrucks 14/6204, S. 11 f.).
28
Der Einordnung des Erwerbsrechts des
öffentlichen Nutzers nach § 3 Abs. 1 VerkFlBerG als
Inhalts- und Schrankenbestimmung steht nicht entgegen, dass
dieses in seinen Auswirkungen einer Enteignung gleichkommt
(vgl. BVerfGE 83, 201 ) und eine
Verschiebung von Eigentumsrechten zugunsten des Staates
bewirkt (vgl. BVerfGE 126, 331 ).
29
3. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1
VerkFlBerG genügen den Anforderungen, die an eine Inhalts-
und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 GG und an
einen gerechten Interessenausgleich zu stellen sind.
30
a) Der Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken
der als Eigentum grundrechtlich geschützten Rechtspositionen
bestimmt, hat dabei sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung
des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als
auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs.
2 GG) Rechnung zu tragen. Das Wohl der Allgemeinheit, an dem
sich der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums zu orientieren hat, ist nicht nur
Grund, sondern auch Grenze für die Beschränkung des
Eigentümers (vgl. BVerfGE 25, 112 ; 50, 290
; 100, 226 ). Der Gesetzgeber
hat die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die
Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in
ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. BVerfGE 100, 226
) und sich dabei im Einklang mit allen anderen
Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere muss jede Inhalts-
und Schrankenbestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
beachten (vgl. BVerfGE 75, 78 ; 110, 1
). Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des
Gesetzgebers sind indessen nicht für alle Sachbereiche
gleich. Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie
bemisst sich zum einen danach, welche Befugnisse einem
Eigentümer zum Zeitpunkt der gesetzgeberischen Maßnahme
konkret zustehen. Soweit das Eigentum die persönliche
Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich
sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Zum
anderen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und
Schrankenbestimmung umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt
in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht
(vgl. nur BVerfGE 50, 290 ; 70, 191
; 102, 1 ; je mit weiteren
Nachweisen aus der Rechtsprechung). Der Gestaltungsspielraum
des Gesetzgebers wird darüber hinaus insbesondere durch die
wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt,
in denen Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt werden
(vgl. BVerfGE 24, 367 ; 52, 1 ; 70, 191
; 112, 93 ). Darüber hinaus ist er an
den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als Grundrecht
und als allgemeines rechtsstaatliches Prinzip bei der
inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und
-pflichten gebunden (vgl. BVerfGE 21, 73 ; 34, 139
; 37, 132 ; 49, 382 ; 87,
114 ; 102, 1 ).
31
b) Die Regelungen in § 3 Abs. 1 und in
§ 5 Abs. 1 VerkFlBerG genügen diesem Maßstab. Sie dienen
einem legitimen Regelungsziel, das im öffentlichen Interesse
liegt. Sie sind auf die endgültige Anpassung der in der DDR
entstandenen, rechtlich nicht gesicherten
Nutzungsverhältnisse und auf eine Bereinigung der
Eigentumsverhältnisse gerichtet. Insofern sind sie Teil des
Regelungskonzepts, mit dem auf dem Gebiet des Sachenrechts
die Rechtseinheit in Deutschland wiederhergestellt werden
soll. Der Regelungsbedarf, der sich aus den in der DDR
gegebenen Verhältnissen mit einem Zugriff auf fremde
Grundstücke vor Klärung der Eigentumsverhältnisse und ohne
rechtliche Absicherung allein aufgrund planerischer
Entscheidungen ergab, ist evident.
32
c) Die Einräumung eines Rechts des
öffentlichen Nutzers auf Ankauf des von ihm zu Zwecken des
öffentlichen Verkehrs genutzten Grundstücks zu den in
§ 5 Abs. 1 VerkFlBerG genannten Bedingungen führt zu
einem angemessenen, auch die Belange des
Grundstückseigentümers hinreichend berücksichtigenden
Interessenausgleich.
33
aa) Die Bestimmungen in § 3 Abs. 1,
§ 5 Abs. 1 VerkFlBerG sind ersichtlich geeignet, den
Gesetzeszweck zu erfüllen. Sie sind hierzu auch erforderlich.
Die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung kann
grundsätzlich nur dann von Verfassungs wegen verneint werden,
wenn von dem als Alternative in Betracht gezogenen Eingriff
von geringerer Intensität in jeder Hinsicht und eindeutig
feststeht, dass er den angestrebten Zweck sachlich
gleichwertig erreicht (vgl. BVerfGE 105, 17 ). An
dieser Erforderlichkeit fehlt es der Veräußerungspflicht des
Betroffenen zur Erreichung des Gesetzeszwecks im hier zu
beurteilenden Fall von Grundstücken, die einer öffentlichen
Straße dienen, nicht. Allerdings ist es richtig, dass eine
öffentliche Straße als zweckgebundene öffentliche Sache nicht
notwendigerweise das Bestehen öffentlichen Eigentums am
Straßenland voraussetzt. So genügt etwa für die förmliche
Widmung nach § 2 Abs. 2 FStrG, dass der
Straßenbaulastträger Inhaber eines dinglichen Rechts zur
Nutzung im widmungsmäßigen Umfang oder einer beschränkten
persönlichen Dienstbarkeit ist, oder, dass der dinglich
Berechtigte der Widmung zustimmt. Dennoch führt das
Fortbestehen privaten Wegeeigentums regelmäßig zu
Schwierigkeiten bei der Straßenunterhaltung und der Erhaltung
der Verkehrssicherheit. Die Straßengesetze der Länder (z.B.
§ 13 Abs. 1 BbgStrG) sehen aus diesem Grund vor, dass
der jeweilige Träger der Straßenbaulast das Eigentum an den
der Straße dienenden Grundstücken erwerben soll (vgl.
Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl.,
§ 11 StrWG Rn. 2 ff. m.w.N.). Bei typisierender
Betrachtung durfte der Gesetzgeber daher für die Flächen, die
für öffentliche Straßen genutzt werden, der Einschätzung
folgen, dass eine Bereinigung durch den Erwerb von Eigentum
durch den öffentlichen Nutzer vorzugswürdig ist. Dem steht
nicht entgegen, dass das Gesetz nach § 1 Abs. 2 Satz 1
VerkFlBerG dann nicht zur Anwendung kommt, wenn der
Fortbestand der öffentlichen Nutzung schon dinglich gesichert
ist, etwa durch eine nach den Landesstraßengesetzen mögliche
und eingeräumte Dienstbarkeit. Denn in diesen Fällen ist der
Gesetzeszweck, nämlich die sachenrechtliche Angleichung an
die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, bereits
erreicht. Dies schließt nicht aus, dass der Gesetzgeber dort,
wo es zu einer derartigen endgültigen Angleichung noch nicht
gekommen ist, als Mittel hierfür gerade den Erwerb von
Eigentum für erforderlich halten darf.
34
bb) Die Vorschriften in § 3 Abs. 1,
§ 5 Abs. 1 VerkFlBerG führen für den bisherigen
Eigentümer nicht zu einer unzumutbaren Belastung.
35
(1) Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne sind zunächst die Intensität sowie die Schwere
und Tragweite der Eigentumsbeeinträchtigung von Bedeutung.
Diese werden in hohem Maße davon mitbestimmt, ob ein Eingriff
in die eigentumsrechtlichen Zuordnungsverhältnisse und die
Substanz des Eigentums vorliegt. Der vollständige Entzug der
geschützten Rechtsposition des betroffenen Eigentümers - hier
durch Ausübung des Erwerbsrechts - stellt einen gravierenden
Eingriff dar. Dieser unterliegt einer besonders strengen
Prüfung, da die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz
1 GG grundsätzlich die Erhaltung des Zuordnungsverhältnisses
und der Substanz verlangt (vgl. BVerfGE 84, 382 ;
siehe auch BVerfGE 42, 263 ; 50, 290 ).
Gleichwohl kann auch die völlige Beseitigung bisher
bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter
Rechtspositionen zulässig sein (vgl. BVerfGE 83, 201
).
36
(2) Die öffentlichen Interessen, die für einen
solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass
sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den
Fortbestand seines Rechts, das durch die Bestandsgarantie des
Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gesichert wird. Auch das Ausmaß
des zulässigen Eingriffs hängt vom Gewicht des
dahinterstehenden öffentlichen Interesses ab. Selbst wenn
Art. 14 Abs. 3 GG als Regelung der Enteignung nicht
unmittelbar eingreift, ist das darin zum Ausdruck kommende
Gewicht des Eigentumsschutzes bei der vorzunehmenden Abwägung
zu beachten, da sich der Eingriff für Betroffene wie eine
Teil- oder Vollenteignung auswirkt. Die völlige, übergangs-
und ersatzlose Beseitigung einer Rechtsposition kann daher
nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht kommen (vgl.
BVerfGE 83, 201 ).
37
Die Überführung der bei der Wiedervereinigung
vorgefundenen öffentlich genutzten privaten Flächen in die
gesamtdeutsche Rechtsordnung durch Begründung einer
Eigentümerstellung der öffentlichen Hand ist von erheblichem
öffentlichen Interesse. Sie sichert dauerhaft die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben durch die Länder und Kommunen im
Beitrittsgebiet und die Nutzung der zwischen 1945 und 1990
errichteten öffentlichen Infrastruktur. Im Zusammenhang mit
der Überführung der Rechts- und Eigentumsordnung der DDR in
das Rechts- und Wirtschaftssystem der Bundesrepublik
Deutschland kommt dem Gesetzgeber bei der Bestimmung von
Inhalt und Schranken des Eigentums ein erweiterter
Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 98,
17 ; 101, 54 ; 126, 331 ).
Dessen Grenzen sind vorliegend trotz der völligen Beseitigung
der Eigentümerstellung des privaten Betroffenen nicht
überschritten.
38
(a) Der Gesetzgeber durfte berücksichtigen,
dass das betroffene Grundstückseigentum bereits durch eine
öffentlichrechtliche Sachherrschaft überlagert war, die eine
Nutzung für Zwecke des Eigentümers ausschloss. Diese
Überlagerung war unmittelbare Folge der Inanspruchnahme des
jeweiligen Grundstücks durch staatliche Stellen der DDR; das
Eigentum war mit dieser Belastung belegt, als es mit der
Wiedervereinigung unter den Schutz des Art. 14 GG
gelangte. Dies reduziert einerseits das Gewicht der
Beeinträchtigung, die von dem Erwerbsrecht ausgeht.
Andererseits vergrößert es als Folge des sozialen Bezugs, in
dem die betroffenen Grundstücke kraft ihrer vorgefundenen
öffentlichen Nutzung standen, den gesetzgeberischen
Spielraum.
39
(b) Hinzu kommt, dass die Eingriffsintensität
unmittelbar durch den in § 5 VerkFlBerG normierten
finanziellen Ausgleichsanspruch abgemildert wird (vgl.
BVerfGE 58, 137 ; 79, 174 ),
der die Interessen des Eigentümers angemessen berücksichtigt.
Es ist mit Rücksicht auf die geschilderte Vorbelastung nicht
zu beanstanden, wenn dieser Ausgleichsanspruch auf die seit
der Wiedervereinigung unverändert bestehende
Grundstücksqualität als „Verkehrsfläche“ bezogen wird (vgl.
BTDrucks 14/6204, S. 18). Denn diese spiegelt den Wert wider,
mit dem das Grundstück in den Geltungsbereich des
Eigentumsgrundrechts gelangt ist. Eine weitergehende Pflicht
des Gesetzgebers zur Wiedergutmachung des Unrechts, das sich
aus Handlungen einer nicht grundgesetzgebundenen Staatsgewalt
für den Eigentümer ergibt, lässt sich aus einzelnen
Grundrechten nicht entnehmen (vgl. BVerfGE 102, 254
). Die Anknüpfung an die
Grundstücksqualität „Verkehrsfläche“ führt nicht zu einem
unangemessenen Ausgleich der Interessen des Eigentümers mit
denen des öffentlichen Nutzers. Zwar erwirbt Letzterer mit
einem für Zwecke des öffentlichen Verkehrs genutzten
Grundstück auch die darauf errichtete, diesem Zweck dienenden
Infrastruktureinrichtungen zu Eigentum. Diese sind jedoch
regelmäßig Ergebnis staatlicher Investitionstätigkeit vor dem
3. Oktober 1990. Andererseits ist der hierin liegende Vorteil
für den öffentlichen Nutzer begrenzt: Zum einen sind in
dieser Weise genutzte Grundstücke - anders als Flächen, die
mit anderen öffentlichen Zwecken dienenden Gebäuden bebaut
sind und für deren Ankaufspreis § 6 VerkFlBerG
maßgeblich ist - regelmäßig auf unabsehbare Zeit auf diese
eine Nutzungsart festgelegt und insofern in ihrer
Verwendungsfähigkeit für die Erfüllung von
Verwaltungsaufgaben erheblich beschränkt; sie sind im Übrigen
anders als Gebäude deswegen auch nach Ablauf der jeweiligen
Zweckbindung (§ 10 VerkFlBerG) nicht ohne weiteres
fiskalisch verwertbar. Zum anderen ist gerade die Erhaltung
der Verkehrsinfrastrukturanlagen für die öffentliche Hand mit
einem erheblichen Vorhalte- und Unterhaltungsaufwand
verbunden. Dies gilt nicht zuletzt für die hier in Rede
stehende Bundesautobahn und die übrigen Bundesfernstraßen,
für die gegenwärtig auch unter Berücksichtigung des von dem
Beschwerdeführer angesprochenen Gebührenaufkommens aus der
Autobahnmaut nicht von einer Kommerzialisierbarkeit im Sinne
eines wirtschaftlichen Nutzeffekts gesprochen werden kann,
der den Aufwand der öffentlichen Hand nur annähernd
kompensieren könnte (vgl. dazu Verkehrsinvestitionsbericht
für das Berichtsjahr 2010, Unterrichtung durch die
Bundesregierung, BTDrucks 17/8700, S. 15, 21). Die von dem
Beschwerdeführer darüber hinaus erwähnte Möglichkeit einer
materiellen Vollprivatisierung des deutschen Autobahnnetzes
und daraus angeblich erzielbarer Einnahmen von bis zu 100
Mrd. € ist spekulativ.
40
Hiervon ausgehend ist es unbedenklich, dass
der Wert einer solchen Verkehrsfläche in § 5 Abs. 1 Satz
1 VerkFlBerG mit einem Fünftel des hypothetischen heutigen
Bodenwerts bezogen auf den Zustand, den das Grundstück vor
der Inanspruchnahme für öffentliche Zwecke hatte, bemessen
wird. Der Gesetzgeber vermeidet auf diese Weise eine
Einheitsbewertung - etwa gar nur auf der Basis eines
symbolischen Betrages -, und knüpft zu Gunsten des
Eigentümers mit der Maßgeblichkeit der ursprünglichen
Bodenqualität in Anlehnung an die Grundsätze des
Enteignungsentschädigungsrechts an den jeweils durch die
Inanspruchnahme eingetretenen Wertverlust an, für den es
einen Unterschied macht, ob das Grundstück früher als Bauland
oder lediglich als Ackerfläche nutzbar war (vgl. Bischoff,
in: Eickmann, Sachenrechtsbereinigung, VerkFlBerG, Vor
§§ 5, 6 Rn. 8). Verfassungsrechtlich unbedenklich ist
auch, wenn er den geringen Wert von Verkehrsflächen mit dem
von ihm gewählten prozentualen Abschlag vom hypothetischen
heutigen Bodenwert ansetzt (vgl. auch Bischoff, in: Eickmann,
Sachenrechtsbereinigung, VerkFlBerG, § 5 Rn. 4). Die
regelmäßig fehlende Nachfrage nach solchen Flächen würde zu
einem Preis führen, der im Allgemeinen sogar unter dem Preis
von Grünland liegt (vgl. BGH, Urteil vom 17. November 1988 -
III ZR 210/87 -, NVwZ-RR 1989, S. 393 ). Die
gewählte Vorgehensweise liegt im Fall einer Inhalts- und
Schrankenbestimmung gerade im hier in Rede stehenden Kontext
der Rechtsbereinigung nach der Wiedervereinigung innerhalb
des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums und dient
legitimerweise auch der Verwaltungsvereinfachung.
41
(c) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden
ist mit Rücksicht auf diese Gesichtspunkte die vom
Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 Satz 1 VerkFlBerG
vorgenommene Kappung der Kaufpreise einschließlich deren
Staffelung nach der Gemeindegröße. Die Kappungsgrenze, die
praktisch vor allem bei früherem Bauland zum Tragen kommen
dürfte, trägt einerseits dem Umstand Rechnung, dass
insbesondere der hypothetische heutige Bodenwert früheren
Baulandes trotz des prozentualen Abschlags ohne die Kappung
regelmäßig zu einem Ankaufspreis führen würde, der sich
erheblich von dem nach dem Willen des Gesetzgebers
maßgeblichen Anknüpfungspunkt der heutigen Bodenqualität
„Verkehrsfläche“ entfernte. Andererseits wirkt die Kappung
einer finanziellen Überforderung gerade der Kommunen
entgegen, weil in der DDR in den kriegszerstörten Städten
oftmals früher bebaute oder bebaubare Grundstücke für eine
Neugestaltung des innerstädtischen Straßennetzes oder für die
Anlegung von Grünflächen in Anspruch genommen wurden (vgl.
Trimbach/Matthiessen, VIZ 2002, S. 1 ). Die
Staffelung der Kappungsgrenze nach der Gemeindegröße
orientiert sich daran, dass sich die Baulandpreise nicht
zuletzt in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl der Kommunen
entwickeln (vgl. Bischoff, in: Eickmann,
Sachenrechtsbereinigung, VerkFlBerG, § 5 Rn.
5 f.).
42
(d) Einem gerechten Interessenausgleich wird
darüber hinaus dadurch Rechnung getragen, dass der
Gesetzgeber dem Eigentümer ein Wiederkaufsrecht zum
Ankaufspreis an dem betreffenden Grundstück eingeräumt hat,
wenn dessen Nutzung für die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben
vor Ablauf von dreißig Jahren endet (§ 10 VerkFlBerG
i.V.m. § 456 Abs. 2 BGB). Es kann offen bleiben, ob das
Wiederkaufsrecht auch dann entsteht, wenn das Autobahnnetz
unter Wahrung seiner Funktion für den öffentlichen
Straßenverkehr tatsächlich vollständig privatisiert werden
sollte, da solches jedenfalls derzeit nicht ernsthaft in
Betracht gezogen wird.
43
d) Die in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1
VerkFlBerG enthaltene Inhalts- und Schrankenbestimmung lässt
auf der Grundlage des Vorbringens der Verfassungsbeschwerde
keine gleichheitswidrige Ausgestaltung erkennen (Art. 3
Abs. 1 GG).
44
aa) Soweit die Eigentümer der von den
genannten Bestimmungen erfassten Grundstücke gegenüber den
Eigentümern von Grundstücken, die dem
Sachenrechtsbereinigungsgesetz unterliegen, anders behandelt
werden, ist dies sachlich hinreichend gerechtfertigt (vgl.
zum Maßstab BVerfGE 101, 54 ). Anders als das
Eigentum in den zuletzt genannten Fällen wird das Eigentum an
den hier in Rede stehenden Verkehrsflächen durch eine
öffentlichrechtliche Sachherrschaft überlagert, die eine
Nutzung des Grundstücks für private Zwecke ausschließt. Auch
sind die Grundsätze der Sachenrechtsbereinigung, die eine
Halbteilung eines durch den Verkehrswert bestimmten
Bodenwerts vorsehen, auf die Verkehrsflächen nicht ohne
weiteres übertragbar, weil diese mangels Nachfrage dem
gewöhnlichen Geschäftsverkehr weitgehend entzogen sind. Das
sind Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass
sie eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermögen (vgl.
auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8.
Februar 2001 - 1 BvR 719/99 -, WM 2001, S. 778 ).
Gleiches gilt für die Unterscheidung zwischen den von
§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerkFlBerG erfassten Fällen
einerseits und denjenigen des Flächenerwerbs für den
Straßenneubau andererseits. Während es in dem einen Fall
keiner sachenrechtlichen Angleichung an die Rechtsordnung der
Bundesrepublik Deutschland mehr bedarf, weil der Fortbestand
der öffentlichen Nutzung bereits vor Inkrafttreten des
Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes dinglich gesichert worden
ist, wird in dem anderen Fall grundrechtlich geschütztes
Eigentum in Anspruch genommen, das nicht bereits mit einer
Nutzung für öffentliche Zwecke vorbelastet ist.
45
bb) Gerechtfertigt ist auch die
Differenzierung, die in der in § 5 Abs. 1 VerkFlBerG
enthaltenen Staffelung der Kappungsgrenzen nach Gemeindegröße
liegt. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen wie im
vorliegenden Fall ist der Gesetzgeber berechtigt,
generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen
zu verwenden, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen (vgl.
BVerfGE 111, 115 ). Der von ihm hier gewählte
tatsächliche Anknüpfungspunkt der Gemeindegröße ist - wie
bereits dargelegt - im Normzweck angelegt. Die mit der
Pauschalierung verbundenen Härten wären zudem nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar, da eine Kappung mit der erwähnten
Zielrichtung sonst im Einzelfall an den jeweiligen örtlichen
Preisen hätte ausgerichtet werden müssen; das wiederum hätte
aufwändige und kostenträchtige Wertgutachten erfordert.
Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die Pauschalierung
für den Beschwerdeführer Härten mit sich bringt, die
besonders schwer wiegen.
46
e) Ein anderes Ergebnis folgt nicht aus einer
Auslegung des Art. 14 GG im Lichte der Europäischen
Menschenrechtskonvention. Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte hat bereits entschieden, dass die hier in Rede
stehenden Vorschriften des
Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes mit den Anforderungen des
Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen
Menschenrechtskonvention und des Art. 14 EMRK vereinbar
sind (vgl. EGMR, Fünfte Sektion, Entscheidung vom 8. Dezember
2009 - 28092/07 -, juris).
47
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
48
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.