BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 218/99 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 11. November 2002 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen
Planfeststellungsbeschluss zur Verlängerung der Start- und
Landebahn des Flughafens Hamburg-Finkenwerder aus dem Jahre
1993.
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1. In Hamburg-Finkenwerder besteht ein
Flugzeugwerk der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens, der
Deutschen Aerospace Airbus GmbH. Für Flugzeuge der
Europäischen Airbus-Produktion werden dort Großbauteile
hergestellt sowie die Innenausstattung und Endausrüstung
ausgeführt. Seit 1992 findet hier auch die Endmontage von
Flugzeugen des Typs Airbus A 321 und seit 1996 des Typs
Airbus A 319 statt. Zu dem Werk gehört ein Flugplatz für den
Werkflugbetrieb.
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Im September 1992 beantragte die Beigeladene
die Feststellung des Plans für die Verlängerung der Start-
und Landebahn. Diese Verlängerung sei - so die Beigeladene -
notwendig, weil im Flugzeugwerk Hamburg-Finkenwerder
Großbauteile hergestellt werden sollten, die mit einem
Transportflugzeug zur Airbus-Endmontage nach
Toulouse/Frankreich geflogen werden müssten. Am 8. März 1993
stellte die Beklagte des Ausgangsverfahrens, die Freie und
Hansestadt Hamburg, den Plan für die Änderung des
Sonderlandeplatzes Hamburg-Finkenwerder zur Anpassung der
Flugbetriebsflächen (Verlängerung der Start- und Landebahn um
393 m, Änderung der Rollwege und Abstellflächen) an die
geänderte Produktion auf der Grundlage des
Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der damaligen Fassung fest.
Nach den Nebenbestimmungen dieses
Planfeststellungsbeschlusses darf der Sonderlandeplatz nur in
einem solchen Umfang betrieben werden, dass durch den
Werkflugbetrieb ein äquivalenter Dauerschallpegel von 55 dB
(A) außerhalb eines näher bestimmten Gebietes grundsätzlich
nicht überschritten wird. Die Verlängerung der Start- und
Landebahn ist seit Mai 1993 fertig gestellt. Die für die
Aufnahme des Flugbetriebs erforderliche Abnahme ist im Juni
1993 erfolgt.
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Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von
Wohngrundstücken nördlich der Elbe. Die Grundstücke sind zum
Teil als besonders geschütztes Wohngebiet ausgewiesen,
teilweise liegen sie im Außengebiet. Sämtliche Grundstücke
der Beschwerdeführer liegen in der An- und Abflugschneise des
Flugplatzes der Beigeladenen.
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Im April 1993 erhoben die Beschwerdeführer
Klage, mit der sie die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses, hilfsweise die Verpflichtung
der Beklagten zur Anordnung geeigneter Maßnahmen zum Schutz
der Gesundheit und des Eigentums der Beschwerdeführer im Wege
der Planergänzung verlangten. Mit ihrer Klage machten sie
unter anderem geltend, dass sie wegen unzumutbaren Fluglärms
und fehlender Sicherheit des Flugbetriebs in ihrer
körperlichen Unversehrtheit und in der Nutzung ihres
Eigentums beeinträchtigt seien.
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Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.
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Mit ihrer Berufung machten die
Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, dass die sie
betreffenden Lärmbelästigungen durch den
Planfeststellungsbeschluss nur unzureichend erfasst würden.
Auch sei die Lärmvorbelastung der Grundstücke nicht
zutreffend festgestellt worden. Schließlich setze der
Planfeststellungsbeschluss die Schwelle
gesundheitsschädlichen Lärms zu hoch an.
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Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung
der Beschwerdeführer zurück. Die Berufung sei nicht
begründet. In seinem Urteil führte das Oberverwaltungsgericht
aus: Das planfestgestellte Vorhaben der Beigeladenen sei
privatnützig. Da auch die bestandskräftige Planfeststellung
eines solchen privatnützigen Vorhabens zur Einschränkung
privatrechtlicher Abwehransprüche gemäß § 11 LuftVG in
Verbindung mit § 14 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz
(BImSchG) führe, müsse ein Bedürfnis für das konkrete
Vorhaben bestehen. Außerdem müsse es auch bei Abwägung mit
den Nachbarbelangen Bestand haben. Diese Voraussetzungen
seien jedoch erfüllt. Denn für die Verlängerung der Start-
und Landebahn bestehe ein nach den Zielen des
Luftverkehrsgesetzes anzuerkennendes Bedürfnis. Der
Planfeststellungsbeschluss sei auch mit den zwingenden
Anforderungen vereinbar, die gemäß § 9 Abs. 2 LuftVG zum
Schutz vor Gefahren und Nachteilen für die Benutzung der
benachbarten Grundstücke zu beachten seien. § 9 Abs. 2
LuftVG ziehe eine strikte Grenze für nachteilige Wirkungen
auf die Rechte anderer. Die Auswirkungen auf den Nachbarn
dürften nicht das Maß dessen überschreiten, was von diesem in
der gegebenen Situation hinzunehmen sei. Die
Zumutbarkeitsgrenze sei im Einzelfall nach Maßgabe der
Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit zu bestimmen, die
der Umgebung mit Rücksicht auf die Gebietsart und die
konkreten tatsächlichen Verhältnisse zukämen. Nach der
neueren höchstrichterlichen Rechtsprechung, der das
Oberverwaltungsgericht folge, stimme die Grenzziehung
wesentlich mit der Duldungsgrenze überein, die im privaten
Nachbarrecht gemäß § 906 Abs. 1 und 2 BGB nach den
Maßstäben der Wesentlichkeit und Ortsüblichkeit zu ermitteln
sei. Ausführlich legte sodann das Oberverwaltungsgericht dar,
dass nach seiner Auffassung die Belastung der
Beschwerdeführer im Hinblick auf das Absturzrisiko, Schäden
an Wohngebäuden durch Überflug, Schadstoffimmissionen und
durch Fluglärm unterhalb der Unzumutbarkeitsgrenze nach
§ 9 Abs. 2 LuftVG bleibe.
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Die Beschwerde der Beschwerdeführer gegen die
Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht
wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 7.
Dezember 1998 zurück. Insbesondere sei geklärt, dass sich
auch die Zumutbarkeit von Lärmimmissionen, die von einem zu
einem privaten Industriebetrieb gehörenden Flugplatz
ausgingen, nach § 9 Abs. 2 LuftVG bemesse.
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2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art.
14 Abs. 1 Satz 1 GG.
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Die Beschwerdeführer legen im Einzelnen dar,
dass ihnen gegen die Beeinträchtigungen ihrer
Wohngrundstücke, die von dem planfestgestellten Flugplatz
beziehungsweise von den dort startenden und landenden
Flugzeugen ausgingen, Abwehrrechte nach § 905 BGB in
Verbindung mit Art. 14 GG und § 906 BGB in Verbindung
mit Art. 14 GG zustünden. Diese privatrechtlichen
Abwehransprüche seien jedoch gemäß § 11 LuftVG in
Verbindung mit § 14 Abs. 1 BImSchG ausgeschlossen.
Dieser Ausschluss sei mit der Eigentumsgarantie des Art. 14
Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar, wenn es sich - wie hier -
um die Planfeststellung eines privatnützigen
Flugplatzvorhabens handele. Solche Eingriffe in derartige
Eigentumspositionen seien nämlich nur zulässig, wenn sie aus
Gründen des Wohls der Allgemeinheit und nach dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerechtfertigt seien.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen für ihre
Annahme nicht vorliegen. Weder kommt der
Verfassungsbeschwerde grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung zu (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG) noch
ist ihre Annahme zur Durchsetzung des als verletzt gerügten
Eigentumsgrundrechts angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe
b BVerfGG), da sie keine Aussicht auf Erfolg hat (vgl.
BVerfGE 90, 22 ).
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig,
soweit die Beschwerdeführer geltend machen, der Ausschluss
privater Abwehrrechte durch § 11 LuftVG in Verbindung
mit § 14 BImSchG auch im Falle so genannter
privatnütziger Planfeststellungen verstoße gegen Art. 14 Abs.
1 Satz 1 GG.
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Sie hätten diese Rüge zunächst im Rahmen einer
zivilgerichtlichen Klage gegen die Beigeladene des
Ausgangsverfahrens geltend machen müssen. Weder der
Planfeststellungsbeschluss noch die nunmehr mit der
Verfassungsbeschwerde ebenfalls angegriffenen
verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen haben nämlich über
diese privatrechtlichen Ansprüche unmittelbar entschieden.
Machen die Beschwerdeführer ihre behaupteten Ansprüche vor
den Zivilgerichten geltend, müssen diese darüber befinden, ob
die Ansprüche gemäß § 11 LuftVG in Verbindung mit
§ 14 BImSchG ausgeschlossen sind. Erst nach erfolgloser
Ausschöpfung des Zivilrechtsweges könnten die
Beschwerdeführer mit ihrer jetzigen Rüge das
Bundesverfassungsgericht zulässigerweise befassen.
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2. Soweit dem Vorbringen der Beschwerdeführer
die Rüge entnommen werden kann, dass die angegriffenen
Entscheidungen Art. 14 Abs. 1 GG verletzten, weil sie auf der
Grundlage des Luftverkehrsgesetzes die dem planfestgestellten
Flugplatz zuzurechnenden Beeinträchtigungen ihrer Grundstücke
für gerechtfertigt erachtet haben, hat die
Verfassungsbeschwerde ebenfalls keinen Erfolg.
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a) Die dem Flugplatz zuzurechnenden
nachteiligen Einwirkungen auf die Grundstücke der
Beschwerdeführer, insbesondere die von den startenden und
landenden Flugzeugen ausgehenden, die Grundstücke belastenden
Lärmimmissionen, betreffen die Beschwerdeführer in ihrem
durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Grundeigentum.
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b) Die Zulassung dieser Beeinträchtigungen im
angegriffenen Planfeststellungsbeschluss führt nicht zu einer
Enteignung. Mit der Enteignung greift der Staat auf das
Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist darauf gerichtet, konkrete
Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher
Aufgaben vollständig oder teilweise zu entziehen. Dies
geschieht durch ein Gesetz, das einem bestimmten
Personenkreis konkrete Eigentumsrechte nimmt, oder durch
behördlichen Vollzugsakt auf Grund gesetzlicher Ermächtigung
zu einem solchen Zugriff (vgl. BVerfGE 100, 226
; 102, 1 ; stRspr). Die
Auferlegung der im Planfeststellungsbeschluss aufgeführten
Duldungspflichten zu Lasten der dem Flugplatz benachbarten
Grundstücke bewirkt keinen derartigen Entzug
eigentumsrechtlicher Rechtspositionen.
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c) Gleichwohl ist nicht zu verkennen, dass die
Belange der insbesondere von den Immissionen betroffenen
Grundstückseigentümer durch den angegriffenen
Planfeststellungsbeschluss nachteilig berührt werden. Es
obliegt dem Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken der als
Eigentum geschützten Rechtspositionen im Sinne von Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, für einen solchen Fall
kollidierender Interessen durch öffentlich-rechtliche wie
durch bürgerlich-rechtliche Vorschriften einen angemessenen
Ausgleich zwischen den Interessen des Einzelnen und der
Allgemeinheit, aber auch zwischen den möglicherweise
widerstreitenden Belangen verschiedener Privater
herbeizuführen (vgl. BVerfGE 58, 300 ;
100, 226 ; 102, 1 ). Der Gesetzgeber hat
die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in ein
ausgewogenes Verhältnis zu bringen und sich dabei im Einklang
mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere
ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. BVerfGE 102, 1
). Insoweit ist zu beachten, dass die
bürgerlich-rechtliche Eigentumsordnung keine abschließende
Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums darstellt.
Vielmehr wirken bei der Bestimmung der verfassungsrechtlichen
Rechtsstellung des Eigentümers bürgerliches Recht und
öffentlich-rechtliche Normen gleichrangig zusammen.
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d) Der Gesetzgeber hat im Luftverkehrsgesetz,
auf dessen Grundlage der angegriffene
Planfeststellungsbeschluss ergangen ist, Vorsorge getroffen,
dass im Einzelfall ein solcher Ausgleich zwischen den
widerstreitenden Interessen erfolgen kann. Gemäß § 8
Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Flughäfen grundsätzlich nur
angelegt und bestehende nur geändert werden, wenn die
Planfeststellungsbehörde zuvor einen entsprechenden Plan nach
§ 10 LuftVG festgestellt hat. Bei dieser
Planfeststellung sind die von dem Vorhaben berührten
öffentlichen und privaten Belange im Rahmen der Abwägung zu
berücksichtigen. Auch wenn § 8 Abs. 1 LuftVG erst durch
das Planvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S.
2123) um diesen Zusatz ergänzt worden ist, war dieses
Abwägungsgebot auch bereits zuvor ungeschriebener, aber
wesentlicher Teil der von der Behörde zu treffenden
Entscheidung. Denn das Gebot gerechter Abwägung aller von der
Planung berührten öffentlichen und privaten Belange ergibt
sich unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem
Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt
dementsprechend allgemein (vgl. BVerwGE 56, 110 <122
m.w.N.>). Nach § 9 Abs. 2 LuftVG sind dem Unternehmer
im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung
der Anlagen aufzuerlegen, die für das öffentliche Wohl oder
zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke
gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Diese
Bestimmungen ermöglichen es der Planfeststellungsbehörde,
einerseits dem Interesse des Unternehmers an dem angestrebten
Betrieb des Flughafens Rechnung zu tragen, andererseits aber
auch im Rahmen der gebotenen Abwägung die Belange der
benachbarten Grundstückseigentümer zu berücksichtigen und sie
vor unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen zu bewahren.
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Dabei ist weder nach Wortlaut noch nach Sinn
der Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes eine solche
Planfeststellung zugunsten eines privatnützigen Flughafens
grundsätzlich ausgeschlossen. Auch von Verfassungs wegen ist
eine derartige einschränkende Auslegung dieser Normen nicht
geboten. Ein solcher kategorischer Ausschluss würde
insbesondere den ebenfalls grundrechtlich geschützten
Interessen des Unternehmers nicht gerecht. Vielmehr muss im
konkreten Fall ein Ausgleich zwischen den widerstreitenden
Interessen gefunden werden. Im Rahmen der Abwägung ist zu
berücksichtigen, ob nur private Belange oder ob auch und
gegebenenfalls in welchem Umfang - möglicherweise mittelbar -
öffentliche Interessen für das Flughafenvorhaben streiten.
Dient das Vorhaben im Rahmen der Ziele des
Luftverkehrsgesetzes privaten Interessen des Unternehmers, so
können bei der notwendigen Abwägung gegenläufige Interessen
Dritter jedenfalls dann überwunden werden, wenn das Vorhaben
nicht zur Beeinträchtigung grundrechtlicher Posititonen
führt. Soweit der privatnützige Flughafen auch positive
Wirkungen für die Allgemeinheit zeitigen kann, wie etwa die
Verbesserung der regionalen Infrastruktur oder die Schaffung
von Arbeitsplätzen, steht deren Berücksichtigung nicht von
vornherein entgegen, dass ihr Eintritt nicht in jeder
Hinsicht feststeht. Insoweit unterscheidet sich die von der
Planfeststellungsbehörde zu treffende Entscheidung von einer
Enteignung zugunsten eines privaten Unternehmers, die nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick
auf die Schwere des Eingriffs und die entsprechend erhöhten
Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG nur zulässig ist, wenn
eine dauerhafte Sicherung des im Allgemeininteresse liegenden
Zwecks der Maßnahme gewährleistet ist (vgl. BVerfGE 74, 264
). Gleichwohl wird die
Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung nach § 8
Abs. 1 LuftVG zu berücksichtigen haben, in welchem Maße die
im Allgemeininteresse liegenden Zwecke gesichert sind. Dies
verlangt eine entsprechende Prognose im Zeitpunkt der
Planungsentscheidung. In sie kann auch einfließen, ob
ergänzende Infrastrukturinvestitionen des Staates die
Verwirklichung des Vorhabens in der Weise unterstützen, dass
eine begründete Aussicht auf die dauerhafte Erreichung des
angestrebten Zwecks besteht. Im Übrigen kann auch von
Bedeutung sein, ob die belastenden Wirkungen für Dritte
wieder entfallen, wenn sich später herausstellen sollte, dass
der Zweck der Maßnahme nicht dauerhaft erreicht wird.
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e) Die angegriffenen Entscheidungen lassen
nicht erkennen, dass das Eigentumsgrundrecht der
Beschwerdeführer nicht hinreichend beachtet worden wäre. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Erweiterung des Flugplatzes
als privatnützig gewertet, ist aber auch von einer
mittelbaren Förderung des öffentlichen Interesses an der
Erhaltung und Mehrung von Arbeitsplätzen sowie an der
Belebung der Wirtschaft der Stadt Hamburg ausgegangen. Es hat
im Einzelnen ausgeführt, dass die Belastungen der
Beschwerdeführer durch Luftschadstoffe und Fluglärm keinen
Eingriff in das Eigentumsrecht darstellen und in der Abwägung
in der gebotenen Weise berücksichtigt worden seien. Die
verfügten Lärmgrenzen böten den Beschwerdeführern unter
Einhaltung der Zumutbarkeitsgrenze und unter Beachtung der
bestehenden Vorbelastung den in § 9 Abs. 2 LuftVG
vorgesehenen Schutz. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit
auch dargelegt, dass die Grenze der Zumutbarkeit nach dem
Luftverkehrsgesetz im Wesentlichen mit der in § 906 BGB
normierten Duldungsgrenze übereinstimmt. Die vom
Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang geäußerte
Rechtsauffassung, dass sich die nur für Gewerbe- und
Industrielärm geltende TA Lärm 1968 wegen des besonderen
Charakters des Fluglärms als Maßstab für die Bemessung der
zumutbaren Lärmimmissionen nicht eigne, hat das
Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss
bestätigt. Stattdessen müsse die Zumutbarkeitsgrenze im
Einzelfall mit Rücksicht auf die durch die Gebietsart und die
konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte
Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit festgelegt werden.
Gegen diese Feststellungen ist jedenfalls von Verfassungs
wegen nichts zu erinnern.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.