BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 22/12 -
des Herrn S…,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
am 8. November 2012 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen
Eilrechtsschutzverfahren über die längerfristige Observation
des aus der Sicherungsverwahrung entlassenen
Beschwerdeführers.
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1. Das Landgericht S. verurteilte den 1959
geborenen Beschwerdeführer - nach zwei einschlägigen
Vorstrafen nach Jugendstrafrecht - im Jahre 1985 wegen
zwei Vergewaltigungen zu einer Freiheitsstrafe von fünf
Jahren mit anschließender Sicherungsverwahrung.
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Mit Beschluss vom 10. September 2010 erklärte
das Oberlandesgericht K. im Anschluss an die Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte die
Sicherungsverwahrung für erledigt, ordnete für die Dauer von
fünf Jahren Führungsaufsicht an und unterstellte den
Beschwerdeführer der Bewährungshilfe. Gleichzeitig mit der
Entlassung des Beschwerdeführers aus der Sicherungsverwahrung
ordnete die Polizeidirektion Freiburg die längerfristige
Observation des Beschwerdeführers zunächst für die Dauer von
vier Wochen an und verlängerte diese Anordnung seither 14
mal, zuletzt bis zum 5. Oktober 2012. Die Polizei führt die
Observation offen durch. Nach seinen im Ausgangsverfahren
unwidersprochen gebliebenen Angaben bewohnt der
Beschwerdeführer ein Zimmer in einer in einem Hinterhaus
gelegenen Unterkunft. Im Hof vor diesem Hinterhaus parkt
ständig ein Polizeifahrzeug, in dem sich drei Polizeibeamte
aufhalten. Zwei weitere Beamte halten sich in der Küche der
Unterkunft auf, wenn sich der Beschwerdeführer in seinem
Zimmer befindet. Eine direkte Beobachtung des
Beschwerdeführers in seinem eigentlichen Wohnraum findet
nicht statt. Außerhalb seiner Wohnung begleiten ständig
Polizisten den Beschwerdeführer. Bei Gesprächen des
Beschwerdeführers mit Ärzten, Rechtsanwälten und Bediensteten
von Behörden sind die Beamten angewiesen, Abstand zu halten.
Nimmt der Beschwerdeführer ansonsten Kontakt zu Frauen auf,
weisen die Polizisten sie mit einer sogenannten
Gefährdetenansprache auf den Grund der Observation des
Beschwerdeführers hin.
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Mit Urteil vom 13. Januar 2011 stellte der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, dass die
Unterbringung des Beschwerdeführers in Sicherungsverwahrung
vom 26. Juni 1999 bis zu seiner Entlassung am 10. September
2010 konventionswidrig war.
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2. a) Mit Beschluss vom 2. September 2010
hatte das Verwaltungsgericht F. einen ersten Antrag des
Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
mit dem Ziel, das antragsgegnerische Land zur Unterlassung
der geplanten längerfristigen Observation zu verurteilen,
abgelehnt. Eine hiergegen eingelegte Beschwerde wies der
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom
23. September 2010 zurück.
6
b) Einen weiteren Antrag des
Beschwerdeführers, im Wege der einstweiligen Anordnung die
Verpflichtung auszusprechen, seine Observation umgehend
einzustellen, lehnte das Verwaltungsgericht mit dem
angegriffenen Beschluss vom 16. August 2011 ab.
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Die längerfristige Observation verstoße nicht
gegen Art. 5 Abs. 1 EMRK, da sie keine
Freiheitsentziehung im Sinne dieser Vorschrift sei. Die
praktizierte Observation bedeute zwar einen schwerwiegenden
Grundrechtseingriff, sie trage dem Kernbereich privater
Lebensgestaltung des Beschwerdeführers aber noch ausreichend
Rechnung. Das psychiatrische Gutachten vom 5. März 2010
bestätige die vom Beschwerdeführer angenommene günstige
Prognose nicht. Veränderte Umstände könnten nicht darin
gesehen werden, dass der Beschwerdeführer seit dem
10. September 2010 aus der Haft entlassen sei, sich seit
Dezember 2010 in therapeutischer Behandlung befinde und nach
seinem Vortrag bisher keine Vorfälle aufgetreten seien, die
weiterhin eine konkrete Gefahr anzunehmen rechtfertigten.
Denn der Antragsgegner habe die Risikobewertung im Mai 2011
überprüft und die Gefahrenkategorie eins bestätigt. Auch dass
der Beschwerdeführer nunmehr seinen Therapeuten gegenüber dem
Gericht von der Schweigepflicht entbinde, führe zu keiner
anderen Beurteilung, da das Verwaltungsgericht keine eigene
Prognose treffe, sondern nur die Prognose des Antragsgegners
auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht überprüfe.
Insgesamt sehe das Gericht im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes derzeit keinen Anlass, die Risikoeinschätzung
durch den Antragsgegner anders zu beurteilen.
8
c) Die Beschwerde gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts wies der Verwaltungsgerichtshof mit einem
ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 8. November 2011
zurück.
9
Es spreche einiges dafür, dass die
längerfristige Observation des Beschwerdeführers (noch) eine
Rechtsgrundlage im Polizeigesetz Baden-Württemberg (PolG BW)
finde. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes könne
offen bleiben, ob die polizeiliche Maßnahme unmittelbar auf
die Regelung des § 22 Abs. 1 Nr. 1,
Abs. 3 PolG BW gestützt werden könne oder ob auf die
polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG BW in
Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung der
qualifizierten Tatbestandsvoraussetzungen und
verfahrensrechtlichen Sicherungen des § 22 PolG BW
zurückgegriffen werden müsse. In materieller Hinsicht stellte
der Verwaltungsgerichtshof darauf ab, dass auf der Grundlage
des im Beschwerdeverfahren zu berücksichtigenden Vorbringens
nicht mit dem erforderlichen Maß an Wahrscheinlichkeit
festgestellt werden könne, dass von dem Beschwerdeführer
keine Gefahr für die körperliche Unversehrtheit Dritter mehr
ausgehe. Als Grundlage der Risikobewertung zog der
Verwaltungsgerichtshof neben verschiedenen Umständen in dem
seit der Entlassung aus der Sicherungsverwahrung beim
Beschwerdeführer beobachteten Verhalten das noch während der
Sicherungsverwahrung erstellte psychiatrische Gutachten vom
5. März 2010 heran, wonach bei einer Entlassung aus der
Sicherungsverwahrung ohne Vorbereitung, ohne Erprobung und
ohne gesicherten sozialen Empfangsraum von einer hohen
Rückfallwahrscheinlichkeit auszugehen sei. Die längerfristige
Observation sei daher im Zeitpunkt der Entscheidung insgesamt
noch als verhältnismäßig anzusehen.
10
3. Das Bundesverfassungsgericht hat einen mit
der Verfassungsbeschwerde verbundenen Antrag des
Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
abgelehnt (Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 27.
Februar 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris).
11
4. Der Beschwerdeführer macht mit seiner
Verfassungsbeschwerde geltend, die Observation sei
verfassungswidrig, weil Kontrolle und Überwachung von aus der
Haft Entlassenen ausschließlich Aufgabe der Strafjustiz mit
Hilfe von Führungsaufsicht und Bewährungshilfe sei. Für die
Notwendigkeit einer Verzahnung von Führungsaufsicht und
polizeirechtlichen Maßnahmen bestehe kein Anlass. Die
Maßnahmen durch die örtliche Polizei brächten keine
zusätzliche Sicherheit und belasteten ihn unzumutbar. Die
Observation führe dazu, dass er faktisch in Isolation leben
müsse. Resozialisierungsbemühungen würden behindert und
Rechtsschutz erschwert, da das Verfahren nicht
rechtsstaatlich ausgestaltet sei. Das Gutachten, auf das sich
der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs stütze, sei nicht
aussagekräftig, da es noch im Rahmen der Vorbereitungen für
die Entlassung aus der Sicherungsverwahrung entstanden sei
und darauf gezielt habe, durch eine Lockerungserprobung eine
weitere Prognosebasis zu schaffen. Im Übrigen habe es eine
Prognosedauer von nur wenigen Monaten. Seit dem 17. Dezember
2010 befinde er sich in regelmäßiger psychotherapeutischer
Behandlung.
12
5. Zu der Verfassungsbeschwerde hat die
Regierung des Landes Baden-Württemberg durch das
Innenministerium Stellung genommen. Es hält die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet.
13
6. Der Beschwerdeführer hat inzwischen durch
Klageerhebung ein Hauptsacheverfahren auf Unterlassung der
Observation eingeleitet, in dem das Verwaltungsgericht F.
noch keine Entscheidung getroffen hat.
14
1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen
die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des
Verwaltungsgerichtshofs richtet, nimmt die Kammer sie zur
Entscheidung an und gibt ihr statt (§§ 93b, 93c
Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
15
a) Die Annahmevoraussetzungen des § 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG liegen vor.
16
aa) Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
Ihr steht insbesondere nicht der Grundsatz der Subsidiarität
entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG entgegen.
Wehrt sich ein Beschwerdeführer gegen Entscheidungen in einem
letztinstanzlich abgeschlossenen Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes, kann er nicht auf das Hauptsacheverfahren
verwiesen werden, wenn er gerade die Versagung des
einstweiligen Rechtsschutzes rügt (vgl. #BVerfGE 59, 63
), wenn das Hauptsacheverfahren keine ausreichende
Abhilfemöglichkeit bietet (vgl. BVerfGE 79, 275
; 104, 65 ) oder wenn dem
Beschwerdeführer die Beschreitung des Hauptsacherechtswegs
unzumutbar ist (vgl. BVerfGE 86, 46 ). Diese
Voraussetzungen liegen vor.
17
Zum einen rügt der Beschwerdeführer sinngemäß
auch eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG gerade
durch die Versagung des Eilrechtsschutzes. Zum anderen wäre
in Anbetracht der nunmehr seit zwei Jahren andauernden so gut
wie lückenlosen Überwachung des Beschwerdeführers eine
Verweisung auf ein möglicherweise noch Jahre dauerndes
Hauptsacheverfahren unzumutbar.
18
bb) Die das Leben des Beschwerdeführers
offensichtlich stark beeinträchtigenden Umstände der
dauerhaften Observierung begründen auch einen Nachteil im
Sinne von § 93a Abs. 2 Buchstabe b Halbsatz 2
BVerfGG.
19
b) Die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht bereits
entwickelt. Dies gilt insbesondere für die Anforderungen des
Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz an gerichtliche
Eilverfahren (vgl. BVerfGE 69, 315 ; 93, 1
; 94, 166 ).
20
c) Nach diesen Grundsätzen erweist sich die
Verfassungsbeschwerde als begründet. Die angegriffenen
Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG.
21
aa) Die Gewährleistung effektiven
Rechtsschutzes verlangt grundsätzlich die Möglichkeit eines
Eilverfahrens, wenn ohne sie dem Betroffenen eine erhebliche,
über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten
droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht
mehr beseitigt werden kann (vgl. BVerfGE 79, 69 ;
93, 1 ). Gerichtlicher Rechtsschutz
namentlich in Eilverfahren hat so weit wie möglich der
Schaffung solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen, die
dann, wenn sich eine Maßnahme bei (endgültiger) richterlicher
Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr rückgängig
gemacht werden können (vgl. BVerfGE 37, 150 ; 69,
220 ). Aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben
sich für die Gerichte Anforderungen an die Auslegung und
Anwendung der jeweiligen Gesetzesbestimmungen über den
Eilrechtsschutz (vgl. BVerfGE 93, 1 ). Dabei
ist effektiver vorläufiger verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz nicht allein durch das auf den Suspensiveffekt
aufbauende Rechtsschutzsystem des § 80 VwGO möglich;
vielmehr ist grundsätzlich auch der Weg über § 123 VwGO
geeignet, einen im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG
ausreichenden effektiven Rechtschutz zu gewähren (vgl.
BVerfGE 51, 268 ; 65, 1
). Die Gerichte sind gehalten, bei der
Auslegung und Anwendung von § 123 VwGO vorläufigen
Rechtsschutz zu gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine
erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in
seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der
Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn,
dass ausnahmsweise überwiegende, besonders wichtige Gründe
entgegenstehen (vgl. BVerfGE 79, 69 ;
93, 1 ). Dann muss die Prüfung eingehend
genug sein, um den Antragsteller vor erheblichen und
unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen
Nachteilen effektiv zu schützen (vgl. BVerfGE 79, 69
; 93, 1 ). Bei solchen Nachteilen
können sich die Gerichte nur insoweit auf eine
- ansonsten ausreichende - summarische Prüfung der
Sach- und Rechtslage beschränken, als dies durch besondere
Gründe auch angesichts der in Frage stehenden Nachteile
gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGK 1, 292 ).
Außerdem müssen die Gerichte Fragen des Grundrechtsschutzes
einbeziehen (vgl. BVerfGK 5, 237 ).
22
bb) Diesen Anforderungen entsprechen die
Entscheidungen im Ausgangsverfahren nicht in jeder
Hinsicht.
23
Zunächst haben sowohl das Verwaltungsgericht
als auch der Verwaltungsgerichtshof richtigerweise erkannt,
dass die dauernde Observation des Beschwerdeführers einen
schwerwiegenden Grundrechtseingriff darstellt. Das Recht auf
freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Menschenwürde
sichern jedem Einzelnen einen autonomen Bereich privater
Lebensgestaltung, in dem er seine Individualität entwickeln
und wahren kann (vgl. BVerfGE 35, 202 ; 79,
256 . Dabei ist die vom allgemeinen
Persönlichkeitsrecht geschützte Privatsphäre nicht auf den
häuslichen Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 101, 361
). Dem Beschwerdeführer wird aber durch die fast
lückenlose Präsenz der ihn außerhalb seines Zimmers
überwachenden Polizisten die Möglichkeit, ein
selbstbestimmtes, eigenverantwortliches Leben zu führen,
weitgehend genommen.
24
Die Gerichte, insbesondere der
Verwaltungsgerichtshof, haben dem Beschwerdeführer
Eilrechtsschutz versagt, weil ihm kein Anordnungsanspruch zur
Seite stehe. Hierbei haben sie jedoch das besondere
grundrechtliche Gewicht des Begehrens des Beschwerdeführers
nicht ausreichend gewürdigt.
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Nicht zu beanstanden ist es allerdings, dass
die Gerichte für das Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes die polizeiliche Generalklausel im
baden-württembergischen Polizeirecht als noch ausreichende
Rechtsgrundlage für die dauerhafte Observation des
Beschwerdeführers angesehen haben. Zwar ist es zweifelhaft,
ob die geltende Rechtslage hinreichend differenzierte
Rechtsgrundlagen enthält, die die Durchführung solcher
Observationen auf Dauer tragen können. Mit guten Gründen
verweist der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass die Regelung
des § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PolG BW
möglicherweise nur eine Rechtsgrundlage für die Datenerhebung
bildet, um die es den Polizeibehörden im Fall der Beobachtung
des Beschwerdeführers jedenfalls nicht vorrangig geht. Erst
recht ist fraglich, ob die ersatzweise herangezogene
polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG BW geeignet
ist, auch längerfristig die nunmehr seit mehreren Jahren
andauernde Dauerbeobachtung des Beschwerdeführers zu tragen.
Vielmehr handelt es sich wohl um eine neue Form einer
polizeilichen Maßnahme, die bisher vom Landesgesetzgeber
nicht eigens erfasst worden ist und aufgrund ihrer
weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen,
detaillierten Ermächtigungsgrundlage bedarf. Es begegnet
jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen
Bedenken, wenn die Gerichte angesichts des Gewichts der in
Frage stehenden Rechtsgüter die vorhandene Grundlage im
vorläufigen Rechtsschutzverfahren als noch tragfähig ansehen
und die Frage der Rechtsgrundlage erst im Hauptsacheverfahren
einer abschließenden Klärung zuführen. Der Sache nach
verstehen sie damit die polizeiliche Generalklausel
dahingehend, dass sie es den Behörden ermöglicht, auf
unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde
genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu
reagieren, und ermöglichen so dem Gesetzgeber, eventuelle
Regelungslücken zu schließen. Dies ist – bei Beachtung
strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen –
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es liegt dann in
der Verantwortung des Gesetzgebers hierauf zu reagieren oder
in Kauf zu nehmen, dass solche Maßnahmen von den Gerichten
auf Dauer als von der geltenden Rechtslage nicht als gedeckt
angesehen werden.
26
Die angegriffenen Entscheidungen genügen
jedoch aus einem anderen Grund nicht den Voraussetzungen für
die hier von Verfassungs wegen gebotene Prüfungsintensität im
Bereich des grundrechtsrelevanten einstweiligen
Rechtsschutzes, die aus den oben genannten Gründen auch in
der Beschwerdeinstanz gelten. Die Gerichte durften angesichts
des mit einer solchen Observation verbundenen schweren
Eingriffs, zumal wenn er zur Zeit nach der Auffassung der
Verwaltungsgerichte wohl allein auf die polizeiliche
Generalklausel gestützt werden kann, dem Beschwerdeführer
nicht unter Berufung auf zum Zeitpunkt ihrer Entscheidungen
im Wesentlichen nicht mehr aktuelle Erkenntnisse den
einstweiligen Rechtsschutz versagen. Die Gerichte haben ihre
Entscheidung, den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung abzulehnen, vor allem darauf
gestützt, dass sich aus einem psychiatrischen Gutachten vom
5. März 2010 ergebe, dass bei einem Verzicht auf eine
Beobachtung des Beschwerdeführers nach der Entlassung aus der
Sicherungsverwahrung von einer gewissen Rückfallgefahr
auszugehen sei. Bei der maßgeblichen Berücksichtigung dieses
Gutachtens haben die Gerichte zum einen nicht ausreichend
beachtet, dass die Begutachtung zum Zeitpunkt der
angegriffenen Entscheidungen bereits länger zurück lag. Der
Verwaltungsgerichtshof hat selbst nicht geltend gemacht,
durch das Prozessrecht - namentlich § 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO - daran gehindert zu sein, im Beschwerdeverfahren den
Zeitablauf seit Erstellung des Gutachtens und damit etwaige
neuere Entwicklungen in der Persönlichkeitsstruktur des
Beschwerdeführers berücksichtigen und gegebenenfalls
ermitteln zu können. Zum anderen stand der Verwendung des
Gutachtens vom 5. März 2010 spätestens zum Zeitpunkt der
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs der Umstand
entgegen, dass die Begutachtung erfolgte, als der
Beschwerdeführer sich noch in Sicherungsverwahrung befand.
Der Gutachter konnte allenfalls vermuten, wie der
Beschwerdeführer sich nach Jahrzehnten der Haft und der
Sicherungsverwahrung in Freiheit verhalten würde. Nunmehr
lebt der Beschwerdeführer aber seit geraumer Zeit unter
vollständig veränderten Umständen, die es nicht angezeigt
erscheinen lassen, eine so weitreichende Entscheidung wie die
über die Fortsetzung einer fast durchgehenden polizeilichen
Beobachtung auf veraltete Vermutungen zu stützen. In
Anbetracht der Schwere des Eingriffs in Grundrechte des
Beschwerdeführers hätten die Gerichte ihre Entscheidungen
- auch im Rahmen eines Eilverfahrens - nicht
maßgeblich auf dieses weit zurückliegende Gutachten stützen
dürfen.
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2. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen
auf den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Fehlern. Es ist
nicht auszuschließen, dass das Verwaltungsgericht, an das die
Sache zurückzuverweisen ist (§ 95 Abs. 2 BVerfGG),
bei erneuter Befassung aufgrund einer aktuellen
Tatsachengrundlage zu einer anderen Entscheidung in der Sache
kommen wird.
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3. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers folgt aus
§ 34a Abs. 3 BVerfGG.