BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2221/03 -
des Herrn G...
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§ 11 Abs. 1 und 2 des
Schwerbehindertengesetzes i.d.F. von 1986
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
den Richter Steiner
und die Richterin Hohmann-Dennhardt
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 1. Oktober 2004 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Pflicht
der Arbeitgeber zur Beschäftigung schwerbehinderter Menschen
und zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe für unbesetzte
Pflichtarbeitsplätze nach § 5 Abs. 1 und § 11 Abs.
1 und 2 des bis 2001 geltenden Gesetzes zur Sicherung der
Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und
Gesellschaft in der Neufassung vom 26. August 1986
(Schwerbehindertengesetz - SchwbG 1986, BGBl I S. 1421).
Seit 2001 sind diese Regelungen in den §§ 71 ff.
SGB IX enthalten.
2
1. Der Beschwerdeführer betreibt ein
Transportunternehmen. 1999 beschäftigte er im
Monatsdurchschnitt 130 Arbeitnehmer, aber nur zeitweise einen
schwerbehinderten Menschen. Er wurde zu einer
Ausgleichsabgabe von 12.800 DM für dieses Jahr
herangezogen. Seine dagegen gerichtete Klage hatte keinen
Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof ließ die Berufung nicht
zu. Er führte aus, es sei geklärt, dass die angegriffenen
Regelungen verfassungsmäßig seien und nicht gegen
europäisches Recht verstießen, und verwies auf die Urteile
des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Mai 1981 (BVerfGE 57,
139) und des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2001
(BVerwGE 115, 312).
3
2. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer die Verletzung mehrerer Vorschriften des
Europäischen Gemeinschaftsrechts, darunter Art. 12
Abs. 1 und Art. 43 Abs. 2 EG, sowie seiner
Rechte aus Art. 12 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Er trägt vor, in Deutschland
gebe es nicht so viele schwerbehinderte Arbeitnehmer, wie
Pflichtarbeitsplätze vorzuhalten seien. Die Ausgleichsabgabe
habe zwischenzeitlich überwiegend Finanzierungsfunktion
erlangt und sei daher eine unzulässige Sonderabgabe. Deutsche
Unternehmer würden gegenüber ausländischen Konkurrenten
benachteiligt. Diese seien nicht ausgleichspflichtig, auch
wenn sie ihre Arbeitnehmer in Deutschland einsetzten. Diese
Ungleichbehandlung sei keine europarechtlich irrelevante
Inländerdiskriminierung, denn die Ausgleichsabgabe treffe
auch ausländische Unternehmer, die Arbeitsverhältnisse in
Deutschland begründeten. Deutschland dürfe seine Bürger nicht
von gemeinschaftsrechtlich garantierten Rechten ausschließen.
Die Verwaltungsgerichte hätten diese Fragen dem Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften zur Vorab-Entscheidung
vorlegen müssen.
4
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Sie hat keine Aussicht auf
Erfolg.
5
1. Die Regelungen des
Schwerbehindertengesetzes 1986, die der Beschwerdeführer
angreift, entsprachen inhaltlich denen des
Schwerbehindertengesetzes vom 29. April 1974 (SchwbG 1974,
BGBl I S. 1005), die das Bundesverfassungsgericht in
seinem Urteil vom 26. Mai 1981 (BVerfGE 57, 139)
für verfassungsgemäß erklärt hat. Allein die Nummerierung der
Paragraphen hatte sich geändert und die Ausgleichsabgabe war
gestiegen. Das Bundesverfassungsgericht hat damals
insbesondere entschieden, dass die Vorschriften des
Schwerbehindertengesetzes über die Pflichtplatzquote und über
die Ausgestaltung und Verwendung der Ausgleichsabgabe mit dem
Grundgesetz vereinbar sind. Die Ausgleichsabgabe sei eine
verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe, bei der nicht
die Finanzierungsfunktion im Vordergrund stehe, sondern ihre
Antriebs- und Ausgleichsfunktion. Die Abgabe benachteilige
Arbeitgeber nicht gegenüber anderen Bevölkerungsgruppen in
verfassungswidriger Weise.
6
2. Der Vortrag des Beschwerdeführers vermag
nicht, die vom Bundesverfassungsgericht festgestellte
Verfassungsmäßigkeit der mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Regelungen mit Erfolg in Frage zu stellen. Eine
Verletzung der Grundrechte des Beschwerdeführers ist nicht
ersichtlich.
7
a) Soweit der Beschwerdeführer geltend macht,
die Funktion der Ausgleichsabgabe habe sich
"zwischenzeitlich" geändert und sei vor allem auf die
Finanzierung ausgerichtet, ist sein Vorbringen
unsubstantiiert (§§ 23 Abs. 1 Satz 2, 92 BVerfGG).
Unzulässig ist auch die Rüge, die angegriffenen
Entscheidungen verletzten Vorschriften des EG-Vertrages.
Primäres Gemeinschaftsrecht kann nach § 90 Abs. 1
BVerfGG nicht Prüfungsmaßstab einer Verfassungsbeschwerde
sein (vgl. BVerfGE 82, 159 ).
8
b) Die angegriffenen Entscheidungen und die
ihnen zu Grunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen verletzen
nicht das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 12
Abs. 1 GG. Die Regelungen über die Pflicht zur
Beschäftigung schwerbehinderter Menschen und zur Zahlung
einer Ausgleichsabgabe stellen zwar eine
Berufsausübungsregelung dar. Sie sind aber
verfassungsrechtlich gerechtfertigt; insbesondere genügen sie
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Daran hat sich seit
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1981
nichts geändert.
9
aa) Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe
dienen der beruflichen Integration behinderter Menschen (vgl.
BTDrucks 7/656, S. 1). Bei der Verfolgung dieses Ziels,
das schon 1981 als legitim angesehen wurde (vgl. BVerfGE 57,
139 ), kann sich der Gesetzgeber inzwischen auf
Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG berufen (vgl. auch BVerfGE 96,
288 und Straßmair, Der besondere
Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG,
2002, S. 261).
10
bb) Die angegriffenen Regelungen sind
geeignet, ihr Ziel zu erreichen. Eignung liegt schon dann
vor, wenn eine Maßnahme die Möglichkeit der Zweckerreichung
in sich birgt (vgl. BVerfGE 96, 10 ) und den
gewünschten Erfolg fördert (vgl. BVerfGE 33, 171
). Insoweit ist es verfassungsrechtlich nicht von
Gewicht, dass die Ausgleichsabgabe wegen gegenläufiger
Einflüsse nicht die gewünschte Auswirkung auf die
Beschäftigung schwerbehinderter Menschen hat und die
tatsächliche Quote beschäftigter schwerbehinderter Menschen
von 5,9 vom Hundert im Jahre 1982 auf 3,7 vom Hundert im
Jahre 1999 gesunken ist (vgl. Bericht der Bundesregierung
nach § 160 SGB IX über die Beschäftigungssituation
schwerbehinderter Menschen vom 26. Juni 2003, BTDrucks
15/1295, S. 22, 25, 35). Diese Entwicklung mag auf der
niedrigen Höhe der Abgabe (vgl. BVerfGE 57, 139 ),
auf der konjunkturellen Situation oder auf besonderen
Hemmnissen bei der Einstellung schwerbehinderter Menschen,
etwa dem verstärkten Kündigungsschutz oder dem zusätzlichen
Urlaubsanspruch, beruhen. Sie stellt jedoch die Eignung der
gesetzlichen Maßnahme nicht in Frage.
11
Die Abgabe ist auch nicht deshalb ungeeignet,
weil sie auch Unternehmen trifft, die ihrem Gegenstand und
ihrer Organisation nach keine schwerbehinderten Arbeitnehmer
beschäftigen oder finden können (vgl. auch BVerwGE 115, 312
und BVerwG, Urteil vom 17. April 2003,
Buchholz 436.61 § 5 SchwbG Nr. 2). Dieser Einwand
betrifft nur die so genannte Antriebs-, nicht aber die
Ausgleichsfunktion der Abgabe (vgl. hierzu schon BVerfGE 57,
139 ). Außerdem soll die Abgabepflicht alle
Unternehmen veranlassen, behindertengerechte Arbeitsplätze zu
schaffen und gezielt nach behinderten Bewerbern zu
suchen.
12
cc) Die angegriffenen Regelungen sind nach wie
vor erforderlich. Unverändert können Unternehmen, die
schwerbehinderte Menschen beschäftigen, aus der Abgabe
Leistungen erhalten (§ 31 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
SchwbG 1986; § 102 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB IX).
Dieser Anreiz ist nicht verzichtbar. Überproportional viele
schwerbehinderte Menschen sind weiterhin arbeitslos. Ihre
Zahl war bis 1997 auf 196.190 gestiegen. Zwar konnte sie bis
Oktober 2002 auf 144.292 gesenkt werden. Schon im April 2003
wuchs sie aber wieder auf 171.293 an. Die Arbeitslosenquote
bei schwerbehinderten Menschen betrug damit 14,6 vom Hundert
gegenüber 10,8 vom Hundert insgesamt (vgl. BTDrucks 15/1295,
S. 17 f., 34 f.). Zudem ist die Zahl der
schwerbehinderten Menschen im erwerbsfähigen Alter von 15 bis
unter 65 Jahren in Deutschland angestiegen. Sie lag Ende des
Jahres 2001 bei 3.117.244 gegenüber 3.090.393 im Jahre 1993
(errechnet nach: Statistisches Jahrbuch für die
Bundesrepublik Deutschland 1995, Tab. 19.16.1, S. 481 sowie
2003, Tab. 19.19.1, S. 498).
13
Ebenso wenig wie im Zeitpunkt der Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts von 1981 ist die seitdem
maßgebliche gesetzliche Pflichtquote überhöht. Unter dem
Schwerbehindertengesetz 1986 setzte sie unverändert bei 16
Arbeitsplätzen ein und betrug 6 vom Hundert. Nunmehr greift
sie nach § 71 Abs. 1 SGB IX erst bei 20
Arbeitsplätzen und ist nach der Unternehmensgröße gestaffelt.
Sie betrug zunächst höchstens 5 vom Hundert und ist nach
§ 72 Abs. 2 SGB IX inzwischen wieder auf 6 vom Hundert
gestiegen. Im Oktober 2002 unterlagen 151.865 Unternehmen mit
19.756.335 anrechnungsfähigen Arbeitsplätzen der
angegriffenen Regelung, sodass 944.522 Pflichtplätze
bereitzustellen waren. Davon waren 309.591 unbesetzt.
Allerdings waren 748.435 schwerbehinderte Menschen
beschäftigt (Bundesagentur für Arbeit: Statistik aus dem
Anzeigeverfahren gemäß § 80 Abs. 2 SGB IX im Jahr
2002, 8. Juni 2004, Tab. 1,
http://www.pub.arbeitsamt.de/hst/services/statistik/detail/x.html);
sie arbeiteten teilweise auf "überobligatorisch"
eingerichteten Arbeitsplätzen. Effektiv gefehlt haben daher
196.087 Arbeitsplätze. Diesem Fehlbestand standen im Oktober
2002 144.292 arbeitslose schwerbehinderte Menschen gegenüber.
Legt man zu Grunde, dass 12,5 vom Hundert der Pflichtplätze,
also 118.065, in verfassungsrechtlich grundsätzlich
zulässiger Weise (vgl. BVerfGE 57, 139 ) eine
Vermittlungsreserve darstellen, so lag kein Überhang an nicht
benötigten Pflichtplätzen vor. Hinzu kommt, dass die Zahl
arbeitsloser schwerbehinderter Menschen im Oktober 2002 einen
Tiefstand erreicht hatte und zwischenzeitlich wieder
erheblich gestiegen ist, sodass ein eventuell kurzfristig
eingetretener Überhang nicht mehr besteht.
14
Schließlich ist auch die Ausgleichsabgabe
nicht überhöht. Sie betrug zur Zeit des Ausgangsverfahrens
200 DM je Monat und unbesetztem Platz und ist inzwischen
nach § 77 Abs. 2 SGB IX je nach Erfüllung der
Beschäftigungspflicht zwischen 105 € und 260 €
gestaffelt. Ein niedrigerer Satz würde sowohl die Antriebs-
als auch die Ausgleichsfunktion weiter schwächen (so schon
BVerfGE 57, 139 ).
15
dd) Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe
sind weiterhin zumutbar. Die Arbeitgeber waren und sind nicht
unverhältnismäßig belastet. Die Pflichtplatzquote und die
daran anknüpfende Abgabe sind eine wirtschaftliche und
organisatorische Last, die in ihrem Umfang und in ihrer Höhe
nicht unangemessen ist. Die in § 71 Abs. 1 und § 77
Abs. 2 SGB IX eingeführten Staffelungen haben inzwischen die
Belastung kleinerer Unternehmen sogar noch gemildert. Sollte
das Angebot an Pflichtarbeitsplätzen tatsächlich in einer
Region erheblich zu groß sein, kann die Ausgleichsabgabe für
Kleinunternehmen weiter verringert oder erlassen werden
(§ 11 Abs. 6 SchwbG 1986; § 79 Nr. 4 SGB IX).
Die Abgabe ist steuerlich absetzbar. Der Arbeitgeber kann sie
zudem mindern, indem er einen Teil seiner Waren aus
Werkstätten für Behinderte bezieht (§ 55 Abs. 1 SchwbG
1986; § 140 Abs. 1 Satz 1 SGB IX). Vor allem kann er
Leistungen aus der Abgabe in Anspruch nehmen. Diesen
vertretbaren Belastungen steht das Interesse
schwerbehinderter Menschen gegenüber, in Wahrnehmung ihrer
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) durch eigene
Arbeit den Lebensunterhalt zu sichern. Der Gesetzgeber konnte
dieses Interesse mit den hier angegriffenen Regelungen
fördern, ohne unverhältnismäßig in das Grundrecht der
Berufsfreiheit der Arbeitgeber einzugreifen.
16
c) Auch die Überprüfung der angegriffenen
Regelungen am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG lässt im
Ergebnis keine verfassungsrechtlich andere Beurteilung als
die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von
1981 vorgenommene zu. Insbesondere im Verhältnis zu
ausländischen Unternehmern ist der Beschwerdeführer nicht in
seinen Gleichheitsrechten verletzt.
17
Eine Benachteiligung deutscher Unternehmen ist
nicht ersichtlich. Eine Pflicht zur Beschäftigung Behinderter
besteht in mindestens neun weiteren Mitgliedsstaaten der
Europäischen Union, darunter Frankreich, Großbritannien und
Italien. Sie setzt bei 10 bis 50 Arbeitsplätzen ein und sieht
Quoten von 2 bis 6 vom Hundert vor. In den Niederlanden ist
eine ähnliche Regelung geplant. Die Nichterfüllung der
Beschäftigungspflicht wird in Österreich mit
Ausgleichsabgaben, in Großbritannien mit Geldbußen und in
Spanien sogar mit Geldstrafen geahndet (vgl.
Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung,
Sozial-Kompass Europa, 2003, S. 99 ff.
[http://www.bmgs.bund.de/download/broschueren/A801.pdf]; vgl.
auch Europäische Kommission, Kompendium Vorbildliche
Verfahren für die Beschäftigung von Menschen mit
Behinderungen, 1999, S. 63 ff.
[http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/disable/socpart/
comp05_de.pdf]). Bestünde eine Ungleichbehandlung, so wäre
sie im Übrigen grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der
Gesetzgeber ist nur innerhalb seines Herrschaftsbereichs an
den Gleichheitssatz gebunden (vgl. BVerfGE 10, 354
). Es begründet keinen Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG, wenn die Bundesrepublik Regelungen erlässt, die
von jenen in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union
abweichen.
18
d) Die angegriffenen Gerichtsentscheidungen
verstoßen auch nicht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG.
19
aa) Ein Gericht verletzt das Recht auf den
gesetzlichen Richter, wenn es eine Zuständigkeitsnorm in
einer Weise auslegt und anwendet, die nicht mehr verständlich
erscheint und offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 29,
198 ), also das Willkürverbot missachtet (vgl.
hierzu BVerfGE 86, 59 ). Bei der Pflicht zur
Vorlage an den Europäischen Gerichtshof liegt ein solcher
Verstoß vor, wenn eine Vorlagepflicht besteht und sie das
Gericht in offensichtlich unhaltbarer Weise handhabt (vgl.
BVerfGE 82, 159 ). Eine unhaltbare Handhabung ist
anzunehmen, wenn das Gericht die Vorlagepflicht insgesamt
verkennt, wenn es ohne Vorlage bewusst von der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs abweicht oder wenn es nicht
vorlegt, obwohl eine entscheidungserhebliche Frage des
europäischen Rechts noch nicht vollständig geklärt ist oder
eine Fortentwicklung der Rechtsprechung möglich erscheint,
und es hierbei seinen Beurteilungsspielraum überschreitet
(vgl. BVerfGE 82, 159 ).
20
bb) Das Verwaltungsgericht war nicht zu einer
Vorlage an den Europäischen Gerichtshof verpflichtet
(Art. 234 Abs. 2 EG). Der Verwaltungsgerichtshof hat die
Vorlagepflicht, die ihn nach Art. 234 Abs. 3 EG im
Rahmen des Zulassungsverfahrens grundsätzlich traf,
ordnungsgemäß gehandhabt. Es begegnet keinen
verfassungsgerichtlichen Bedenken, wenn er sich bei der
Beurteilung der gemeinschaftsrechtlichen Rechtslage an die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 115,
312 ) angelehnt hat. Das Bundesverwaltungsgericht
hatte unter Bezug auf das Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 17. Dezember 1981 (Slg. 1981, S. 3305)
ausgeführt, die Grundfreiheiten des EG-Vertrags, insbesondere
die Dienstleistungsfreiheit, garantierten nicht die gleichen
Bedingungen in allen Mitgliedsstaaten der Union, sondern
schützten lediglich vor Diskriminierungen beim
grenzüberschreitenden Verkehr. Es hat sodann festgestellt,
dass die Regelungen des Schwerbehindertengesetzes alle in
Deutschland ansässigen Unternehmen erfassten, sich aber auch
auf diese beschränkten, sodass eine Diskriminierung nicht
gegeben sei. Diese Ausführungen hat der Beschwerdeführer
nicht angegriffen. Wenn der Verwaltungsgerichtshof sich ihnen
angeschlossen hat, ist nicht ersichtlich, dass er dadurch
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt hat.
21
3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG
abgesehen.
22
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.