BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2228/02 -
der C... GmbH & Co. KG i.Gr.,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und die Richter Hoffmann-Riem,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 26. März 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist ein
Beschluss, durch den die Zulassung der Berufung in einem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren abgelehnt wurde. Die
Beschwerdeführerin wendet sich in dem
verwaltungsgerichtlichen Verfahren unmittelbar gegen die
Versagung einer Spielbankerlaubnis und mittelbar gegen das
staatliche Spielbankenmonopol in Bayern.
2
1. a) Die Grundlagen des Spielbankenwesens in
Bayern sind in dem Gesetz über Spielbanken im Freistaat
Bayern vom 26. Juli 1995 (GVBl 1995, S. 350), zuletzt
geändert durch Gesetz vom 9. Mai 2006 (GVBl 2006, S. 193),
geregelt (im Folgenden: SpielbG).
3
Der Betrieb einer Spielbank bedarf nach
Art. 2 Abs. 1 SpielbG der Erlaubnis, über die das
Staatsministerium des Innern entscheidet. Die Erlaubnis darf
gemäß Art. 2 Abs. 2 SpielbG nur dem Freistaat
Bayern für einen Staatsbetrieb auf Antrag des
Staatsministeriums der Finanzen erteilt werden. Ort und Zahl
der Spielbanken sind in Art. 1 SpielbG geregelt.
4
Für die Aufsicht über die Spielbanken ist nach
Art. 3 SpielbG das Staatsministerium des Innern
zuständig, das den Schutz der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung vor Gefahren, die von dem Betrieb der Spielbank
ausgehen, zu gewährleisten hat. Das in einer Spielbank
angestellte spieltechnische Personal darf gemäß Art. 6
Abs. 1 Satz 1 SpielbG von den Besuchern der Spielbank keine
Zuwendungen annehmen. Solche Zuwendungen sind vielmehr dem so
genannten Tronc zuzuführen, aus dem das Personal zu vergüten
ist. Das Spielbankunternehmen hat gemäß Art. 5 SpielbG
eine Spielbankabgabe zu entrichten, die nach Maßgabe des
Staatshaushaltsplans für gemeinnützige Zwecke zu verwenden
ist.
5
b) Die Einzelheiten des Betriebs der
Spielbanken sind in der auf der Grundlage von Art. 4
SpielbG als Rechtsverordnung erlassenen Spielbankordnung vom
13. Juni 1996 (GVBl 1996, S. 232), zuletzt geändert am
28. März 2001 (GVBl 2001, S. 174), geregelt (im
Folgenden: SpielbO).
6
§ 3 SpielbO normiert verschiedene
Spielverbote, so für Personen unter 21 Jahren (Nr. 1), für
Personen, deren finanzielle Verhältnisse der Teilnahme am
Glücksspiel nicht entsprechen (Nr. 3), für Personen, denen
ein Hausverbot erteilt wurde (Nr. 4), und für Personen, die
auf eigenen Wunsch gesperrt wurden (Nr. 5). Der Zutritt zu
den Spielsälen ist nach § 4 SpielbO nur mit
Eintrittskarten gestattet, die grundsätzlich nur nach einer
Kontrolle der Personalien ausgegeben werden dürfen. Nach
§ 6 SpielbO ist eine Besucherdatei zu führen, aus der
Daten über Spielverbote nach § 3 Nr. 4 oder Nr. 5
SpielbO an andere Spielbanken übermittelt werden dürfen.
§ 9 SpielbO verbietet die Vergabe von Krediten an die
Besucher durch Bedienstete der Spielbank.
7
c) Grundlage des Spielbankenbetriebs in Bayern
ist derzeit die Spielbankenerlaubnis des Staatsministeriums
des Innern vom 31. Mai 2005 zugunsten des Freistaats Bayern,
vertreten durch die Staatliche Lotterieverwaltung (im
Folgenden: Spielbankenerlaubnis).
8
Zur Bekämpfung der Spielsucht wird das mit dem
Service am Spielgast befasste Personal gemäß § 7 der
Spielbankenerlaubnis geschult. Zudem sind Richtlinien für das
Vorgehen gegenüber suchtgefährdeten Personen zu erlassen. Die
Spielbanken haben entsprechende Informationen vorzuhalten. Ab
dem 1. Januar 2008 ist auch im so genannten Kleinen Spiel an
Automaten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 SpielbO) vor Ausgabe
der Eintrittskarte abweichend von § 4 Abs. 2 Satz 2
SpielbO die Vorlage eines Lichtbildausweises zu verlangen.
Die Spielbanken sind nicht berechtigt, Auszahlungen aufgrund
des Lastschriftverfahrens oder sonstiger Formen der
Kreditierung zu leisten.
9
Die Werbung für die Spielbanken ist gemäß
§ 9 der Spielbankenerlaubnis so abzufassen, dass Belange
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht beeinträchtigt
werden und problematisches Spielverhalten nicht gefördert
wird.
10
d) Die Staatliche Lotterieverwaltung hat als
Betreiberin der bayerischen Spielbanken ein
Kommunikationskonzept mit Datum vom 20. Juni 2006 erarbeitet,
das Werbemaßnahmen für die Spielbanken regelt. Das
Kommunikationskonzept wurde im Hinblick auf das
Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG,
Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW
2006, S. 1261 ff.) überarbeitet.
11
Danach zielt die Werbeausrichtung der
bayerischen Spielbanken darauf ab, auf die Existenz der
staatlichen Spielbanken hinzuweisen. Sämtliche Werbeaussagen
und Werbeinhalte sollen rein informativ gehalten werden.
Jugendliche und Kinder sollen in keiner Weise angesprochen
werden. Bei allen Printmedien wird ein Warnhinweis eingebaut.
Auf Fernseh- und Verkehrsmittelwerbung wird zukünftig
verzichtet. Radiospots sollen nicht mehr mit werblicher
Ausrichtung geschaltet werden, sondern lediglich informativ
über die Spielbanken berichten. Der Internetauftritt der
Spielbanken ist überarbeitet worden. Im regionalen Nahbereich
der einzelnen Spielbanken wird auch auf besondere
Veranstaltungen wie Tombolas oder Vernissagen im Rahmen von
Funk- und Anzeigenwerbung hingewiesen. Daneben kooperieren
die Spielbanken mit den Fremdenverkehrsverbänden im Rahmen
der Tourismusförderung und engagieren sich im Sport- und
Kulturbereich. Sie präsentieren sich auch auf der
Tourismusmesse "CBR" in München.
12
Daneben hat die Staatliche Lotterieverwaltung
ein Sozialkonzept vom 20. Juni 2006 erstellt, das Maßnahmen
zum Spieler- und Jugendschutz vorsieht. Dabei werden die drei
Phasen Schulung der Spielbankmitarbeiter, Beobachtung zum
allgemeinen Erkennen des Suchtpotenzials der
Spielbankbesucher und Umsetzung durch Maßnahmen im Einzelfall
unterschieden. Mittlerweile sind in allen Spielbanken im
Eingangsbereich Hinweise auf die Risiken des Spiels und auf
Beratungs- und Hilfeangebote in Form von Plakaten und Flyern
verfügbar.
13
2. Die Beschwerdeführerin ist eine private
Spielbank-Betreibergesellschaft in Gründung. Sie beantragte
bei dem Beklagten des Ausgangsverfahrens, dem Freistaat
Bayern, die Erlaubnis zum Betrieb von Spielbanken an den
Standorten Bad Füssing und Feuchtwangen. Diesen Antrag lehnte
der Beklagte unter Hinweis auf Art. 2 Abs. 2 SpielbG ab.
Die Beschwerdeführerin erhob daraufhin Klage gegen die damals
geltende Spielbankenerlaubnis, soweit sie die Standorte Bad
Füssing und Feuchtwangen betraf, sowie auf Verpflichtung zur
Erteilung einer Spielbankenerlaubnis für sich.
14
a) Das Verwaltungsgericht München wies die
Klage ab. Art. 2 Abs. 2 SpielbG verstoße nicht gegen
Art. 12 Abs. 1 GG. Ziel der Regelung sei die Abwehr von
Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch
das öffentliche Glücksspiel drohen. Der mit ihr verbundene
Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin sei
erforderlich und angemessen. Konzeption und Umsetzung des
Spielbankgesetzes seien insbesondere nicht in erster Linie an
fiskalischen Interessen ausgerichtet.
15
b) Die Beschwerdeführerin stellte einen Antrag
auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts. Zur Begründung brachte sie insbesondere
vor, an der Richtigkeit des Urteils bestünden ernstliche
Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
16
Der Verwaltungsgerichtshof lehnte den Antrag
der Beschwerdeführerin durch den angegriffenen Beschluss ab.
Die geltend gemachten Zulassungsgründe lägen nicht vor.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des
verwaltungsgerichtlichen Urteils bestünden nicht. Das
Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen.
Art. 2 Abs. 2 SpielbG sei verfassungsgemäß.
17
Die Regelung verfolge das Ziel, das illegale
Glücksspiel einzudämmen und dem nicht zu unterdrückenden
Spieltrieb staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu
eröffnen. Die Beschränkung der Spielbankenerlaubnis auf
kleinere, durch Gesundheits- und Fremdenverkehrseinrichtungen
vorgeprägte Standortgemeinden diene dem Ziel,
Sicherheitsprobleme besser zu lösen als in den Zentren des
Massentourismus. Ein etwaiges Überangebot auf dem
Spielbankensektor würde die Gründe für den gesetzlichen
Ausschluss privater Betreiber nicht in Zweifel ziehen,
sondern allenfalls auf ein dem Gesetzeszweck zuwiderlaufendes
Genehmigungsverhalten hindeuten. Auch die Höhe des für die
zugelassenen Spielbanken vorhandenen Werbeetats sei nicht
entscheidungserheblich. Das Gesetz biete ausreichende Mittel,
um etwaigen Missständen zu begegnen. Die Annahme, das
staatliche Betreibermonopol sei zur Erreichung der
ordnungsrechtlichen Ziele besser geeignet als die Kontrolle
privater Betreiber, werde von der Einschätzungsprärogative
des Gesetzgebers gedeckt. Positive Erfahrungen mit privaten
Betreibern in anderen Bundesländern stünden der Erwartung
langfristiger erheblicher Vorteile bei der Gefahrenabwehr
durch ein rein staatliches System nicht entgegen.
18
3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1,
Art. 19 Abs. 4 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG.
19
Das bayerische Spielbankenmonopol entspreche
in seiner Ausgestaltung nicht den Zielen der Gefahrenabwehr,
sondern diene regionalpolitischen, touristischen und
wirtschaftsfördernden Zielen und damit letztlich fiskalischen
Interessen des Staates. Der private Betrieb einer Spielbank
beeinträchtige auch die Effektivität der Gefahrenabwehr
nicht, wie die Erfahrungen mit privaten Trägern in anderen
Bundesländern zeigten.
20
Zudem habe der Verwaltungsgerichtshof
Anforderungen an den Antrag auf Zulassung der Berufung
gestellt, die mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar seien.
Auf diese Weise habe er der Beschwerdeführerin die
Möglichkeit genommen, sich im Rahmen einer mündlichen
Verhandlung der Berufung zur Sache zu äußern und
Beweisanträge zu stellen.
21
4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bayerische Staatsregierung und der Bayerische Landtag
Stellung genommen. Beide halten die Verfassungsbeschwerde für
unbegründet.
22
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, da Annahmegründe gemäß § 93 a
Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Verfassungsbeschwerde hat
keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), da das
Bundesverfassungsgericht die maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen zu der Zulässigkeit staatlicher
Glücksspielmonopole in seiner Rechtsprechung bereits
beantwortet hat (vgl. BVerfGE 102, 197 ff.; BVerfG,
Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S.
1261 ff.). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin
angezeigt (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).
23
1. Allerdings hat der Verwaltungsgerichtshof
in dem angegriffenen Beschluss die Regelungen über die
Zulassung der Berufung in einer Weise gehandhabt, die mit dem
Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG
nicht zu vereinbaren war.
24
a) Weder Art. 19 Abs. 4 GG noch andere
Verfassungsbestimmungen gewährleisten einen Instanzenzug.
Sehen aber prozessrechtliche Vorschriften Rechtsbehelfe vor,
so verbietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eine Auslegung und
Anwendung dieser Rechtsnormen, die es in einer unzumutbaren,
aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise
erschweren, den eröffneten Rechtsweg zu beschreiten (vgl.
BVerfGE 77, 275 ; 78, 88 ). Das Gleiche
gilt, wenn das Prozessrecht den Verfahrensbeteiligten die
Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu
erstreiten (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S.
1163 ; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S.
552).
25
Hinreichende Zweifel an der Richtigkeit der
angegriffenen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr.
1 VwGO sind dementsprechend schon dann begründet, wenn ein
einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage
gestellt wird. Sie sind nicht erst gegeben, wenn bei der im
Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung
der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der
Misserfolg (vgl. BVerfGE 110, 77 ). Das
Zulassungsverfahren hat nicht die Aufgabe, das
Berufungsverfahren vorwegzunehmen (vgl. BVerfG, 2. Kammer des
Ersten Senats, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -,
NVwZ 2000, S. 1163 ).
26
b) Nach diesem Maßstab genügt die Anwendung
des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO durch den
Verwaltungsgerichtshof nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen.
27
Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht lediglich
summarisch geprüft, ob die Beschwerdeführerin die
Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen
Gegenargumenten in Frage gestellt und damit ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung geltend gemacht
hat. Er hat vielmehr umfassende Erwägungen in der Sache
selbst vorgenommen. Insbesondere die Verfassungsmäßigkeit des
Spielbankenmonopols ist abschließend erörtert worden, ohne
jedoch ein Berufungsverfahren mit den der Beschwerdeführerin
darin offen stehenden Verfahrensrechten durchzuführen.
28
2. Die Verletzung des Grundrechts der
Beschwerdeführerin aus Art. 19 Abs. 4 GG führt hier
gleichwohl nicht zu einer stattgebenden Entscheidung über die
Verfassungsbeschwerde. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde
ist zur Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin
aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht angezeigt im Sinne des
§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG.
29
Durch eine Aufhebung des angegriffenen
Beschlusses und eine Zurückverweisung der Sache an den
Verwaltungsgerichtshof könnte der Beschwer, die in der
materiellen Erfolglosigkeit der Klage der Beschwerdeführerin
liegt, nicht abgeholfen werden (vgl. zu diesem Erfordernis
BVerfGE 90, 22 ). Selbst wenn der
Verwaltungsgerichtshof die Berufung zuließe, könnte die
Beschwerdeführerin letztlich ihr Klageziel nicht erreichen.
In diesem Fall wäre aufgrund der aktuellen Sach- und
Rechtslage über das Begehren der Beschwerdeführerin zu
entscheiden, eine Spielbankerlaubnis zu erhalten. Dieses
Begehren müsste erfolglos bleiben, da einer solchen Erlaubnis
Art. 2 Abs. 2 SpielbG entgegensteht, ohne einen
Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum zu eröffnen.
30
Die von der Beschwerdeführerin vorgetragenen
verfassungsrechtlichen Bedenken gegen Art. 2 Abs. 2
SpielbG könnten ihrem Begehren demgegenüber nicht zum Erfolg
verhelfen. Das durch diese Norm in Bayern errichtete
staatliche Spielbankenmonopol ist in seiner derzeitigen
rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung verfassungsgemäß.
Insbesondere ist die durch Art. 12 Abs. 1 GG
gewährleistete Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht
verletzt.
31
a) Das in Art. 2 Abs. 1 SpielbG
enthaltene Verbot, eine Spielbank zu betreiben, von dem nach
Art. 2 Abs. 2 SpielbG nicht zugunsten der
Beschwerdeführerin dispensiert werden kann, greift in die
Berufsfreiheit der Beschwerdeführerin ein. Der gewerbliche
Betrieb einer Spielbank fällt in den Schutzbereich dieses
Grundrechts (vgl. BVerfGE 102, 197 ).
32
b) Der Grundrechtseingriff ist jedoch durch
überwiegende Gründe des Gemeinwohls verfassungsrechtlich
gerechtfertigt.
33
aa) Eingriffe in das Grundrecht der
Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der
auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl
betreffen (vgl. BVerfGE 7, 377 ; 86, 28
), nur auf der Grundlage einer gesetzlichen
Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an
grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dazu ist
erforderlich, dass die eingreifende Norm durch hinreichende,
der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des
jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 ; 102, 197
; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ).
34
bb) Dem in Bayern bestehenden staatlichen
Spielbankenmonopol liegen legitime Gemeinwohlziele
zugrunde.
35
Nach der amtlichen Begründung zum Entwurf des
Gesetzes über Spielbanken im Freistaat Bayern dienen die
gesetzlichen Beschränkungen des Betriebs von Spielbanken in
erster Linie der Abwehr von Gefahren für die Bevölkerung, die
sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ergeben können.
Dabei soll der Umstand genutzt werden, dass gegenüber
staatlichen Betrieben umfangreichere und intensivere
Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten
bestehen als gegenüber privaten Unternehmen. Die Gestaltung
und Kontrolle der Glücksspielbetriebe sollen insbesondere die
Abwehr der mit der natürlichen Spielleidenschaft verbundenen
negativen Folgen des öffentlichen Glücksspiels - von der
Spielsucht über die hohe Betrugsanfälligkeit und eine
vielfältige Umfeld- und Anschlusskriminalität bis zum
Missbrauch des Spielbetriebs für Geldwäsche - verbessern und
die Berücksichtigung der öffentlichen Belange bei der Führung
der Spielbanken effektuieren (vgl. LTDrucks 13/887,
S. 6).
36
Die Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht, der
Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften und ein
weitergehender Verbraucherschutz sowie die Abwehr von
Gefahren aus mit dem Spiel verbundener Folge- und
Begleitkriminalität sind besonders bedeutsame
Gemeinwohlziele, die eine Beschränkung der Berufsfreiheit
grundsätzlich rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 102, 197
; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ).
37
Keine verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben
sich daraus, dass mit dem staatlichen Betreibermonopol laut
der amtlichen Begründung auch das Ziel verfolgt wird, die
Erträge aus dem öffentlichen Glücksspiel der Allgemeinheit
zugute kommen zu lassen (vgl. LTDrucks 13/887, S. 5).
Fiskalische Interessen des Staates können zwar als
selbstständiges Gesetzesziel eine Beschränkung der
Berufsfreiheit nicht rechtfertigen. Anders liegt es, wenn
eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung
genutzt wird; dieser kann als Konsequenz aus einem zum Zweck
der Gefahrenabwehr errichteten öffentlichen Monopolsystem
gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 102, 197 ;
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006,
S. 1261 ).
38
cc) Die gesetzliche Errichtung eines
staatlichen Spielbankenmonopols ist ein geeignetes Mittel zur
Erreichung der legitimen Ziele des Gesetzes.
39
Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 96, 10
; 103, 293 ). Dem Gesetzgeber kommt
dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist
vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der
Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu
entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls
ergreifen will (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ).
40
Nach diesem Maßstab lässt sich die Annahme des
Gesetzgebers, dass die Errichtung eines staatlichen
Spielbankenmonopols ein geeignetes Mittel ist, die mit dem
Spielen verbundenen Gefahren zu bekämpfen, im Grundsatz nicht
beanstanden. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich,
dass das Mehr an Informations-, Kontroll- und
Einwirkungsmöglichkeiten, das sich der Gesetzgeber von der
ausschließlich staatlichen Trägerschaft der Spielbanken
verspricht, ungeeignet sein könnte, die Abwehr der mit dem
öffentlichen Glücksspiel verbundenen Gefahren zu erleichtern
(vgl. BVerfGE 102, 197 ).
41
dd) Der Gesetzgeber durfte auch von der
Erforderlichkeit eines Spielbankenmonopols ausgehen.
42
Auch insoweit verfügt er über einen
Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser
Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der
Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie
der Abwehr der Gefahren, die mit dem Betrieb einer Spielbank
verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich
nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber
bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten
Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als
Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit
versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl.
BVerfGE 102, 197 ; BVerfG, Urteil vom 28. März
2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ).
43
Nach diesem Maßstab ist die Annahme des
Gesetzgebers, das Spielbankenmonopol sei erforderlich,
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
44
Wie weit die Ziele des Verbraucherschutzes und
der Kriminalitätsbekämpfung im Spielbankenbereich auch durch
die Normierung entsprechender rechtlicher Anforderungen an
privat betriebene Spielbanken realisiert werden könnten (vgl.
zu Sportwetten BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ), bedarf
vorliegend keiner Entscheidung. Jedenfalls hinsichtlich der
von dem Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren durfte der
Gesetzgeber davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines
Spielbankenmonopols, das auf die Bekämpfung von Sucht und
problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, effektiver
beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater
Spielbankunternehmer (vgl. BVerfGE 102, 197, ;
BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
NJW 2006, S. 1261 ).
45
ee) In seiner gegenwärtigen Ausgestaltung
wahrt das in Bayern errichtete staatliche Spielbankenmonopol
auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Auch
insofern ist die Einschätzung des Gesetzgebers von Bedeutung,
dass sich Maßnahmen zur Bekämpfung von Spielsucht und
problematischem Spielverhalten mit Hilfe eines Spielmonopols
besser durchsetzen lassen als bei privatem Spielbetrieb.
46
(1) Der Eingriff in das Grundrecht der
Berufsfreiheit wiegt allerdings schwer. Art. 2 Abs. 2
SpielbG schließt jeden, der in Bayern eine öffentliche
Spielbank in privater Trägerschaft betreiben will, von der
Wahl und Ausübung des Berufs eines Spielbankunternehmers aus.
Ihm wird keine Chance auf Zulassung zu diesem Beruf
eingeräumt.
47
Auf der anderen Seite haben die Rechtsgüter,
deren Schutz mit Hilfe des staatlichen Betreibermonopols
verbessert werden soll, besonderes Gewicht (vgl. BVerfGE 102,
197 ; BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ). Insbesondere die
Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren ist ein überragend
wichtiges Gemeinwohlziel. Soweit das öffentliche Glücksspiel
in Spielbanken Suchtpotenzial entfaltet, begründet es
zugleich die Gefahr, dass Süchtige sich die zur Befriedigung
ihrer Sucht benötigten finanziellen Mittel durch kriminelle
Handlungen verschaffen.
48
Den an entsprechender beruflicher Tätigkeit
interessierten Bürgern ist der Ausschluss des Betriebs einer
Spielbank durch Private nur dann zumutbar, wenn das auf diese
Weise errichtete staatliche Monopol konsequent auf das Ziel
der Bekämpfung von Spielsucht und problematischem
Spielverhalten ausgerichtet ist. Eine solche Ausrichtung ist
allein durch die Einrichtung eines staatlichen
Spielbankenmonopols noch nicht gesichert. Ein Monopol kann
auch fiskalischen Interessen des Staates dienen und damit in
ein Spannungsverhältnis zu der gesetzlichen Zielsetzung
geraten. Vielmehr muss sich diese Ausrichtung in der
rechtlichen wie tatsächlichen Ausgestaltung des Spielmonopols
positiv ausdrücken. Dazu sind entsprechende
materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen
erforderlich. Lässt sich Mängeln in der konkreten
Ausgestaltung des monopolisierten staatlichen Angebots ein
entsprechendes Regelungsdefizit entnehmen, so führt dies zur
Unverhältnismäßigkeit der Regelungen, durch die das Monopol
errichtet wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 -
1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S. 1261
).
49
Die rechtlichen Vorkehrungen, die eine
konsequente Ausrichtung des Spielbankenmonopols auf das Ziel
der Bekämpfung von Spielsucht und problematischem
Spielverhalten sicherstellen, können neben dem
Spielbankengesetz auch in der Spielbankordnung und ergänzend
in der Spielbankerlaubnis vorgesehen werden. Sie müssen
jedoch gegenüber der Stelle, die Trägerin des
Spielbankenmonopols ist, rechtlich verbindlich sein. Auf der
Grundlage dieser rechtlichen Bindungen werden die Maßnahmen
bedeutsam, die von der Trägerin des Monopols, der
aufsichtführenden Stelle und den einzelnen Spielbanken zur
Durchführung der Vorgaben ergriffen werden (vgl. BVerfG,
Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, S.
1261 ). Reichen diese Vorkehrungen nicht
aus und werden in der Folge die das Spielbankenmonopol
rechtfertigenden Ziele verfehlt, kann dies Rückwirkungen auf
die Verfassungsmäßigkeit der Ausübung des Monopols haben.
50
(2) Nach diesem Maßstab ist das in Bayern
errichtete Spielbankenmonopol verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.
51
(a) Für eine Ausrichtung des
Spielbankenmonopols auf das Ziel der Suchtprävention lassen
sich zunächst die quantitativen und räumlichen Beschränkungen
des monopolisierten Spielbankwesens anführen.
52
Art. 1 Satz 2 SpielbG begrenzt die Zahl
möglicher Spielbanken in Anlehnung an die Bevölkerungszahlen
in den einzelnen Regierungsbezirken. Hierdurch kann eine
Verdichtung des Spielbankennetzes im Interesse der Steigerung
staatlicher Einnahmen und zulasten insbesondere der
Suchtbekämpfung verhindert werden.
53
Die in Art. 1 Satz 1 SpielbG vorgesehene
Ansiedlung der Spielbanken in Heilbädern, Kur- und
Erholungsorten ist zwar kaum geeignet, das Interesse an
Casino-Spielen und damit die Besucherzahlen von Spielbanken
zu reduzieren. Während eines Aufenthalts in einem Kur- oder
Heilbad dürfte nicht zuletzt das Glücksspiel als Zeitvertreib
interessant sein. Laut amtlicher Begründung können jedoch
Sicherheitsfragen an den für den Spielbankbetrieb gewählten
Orten und in kleinstädtischer Atmosphäre erfahrungsgemäß gut
gelöst werden (LTDrucks 13/887, S. 5). Anhaltspunkte für
Zweifel an dieser Einschätzung sind nicht ersichtlich und
werden von der Beschwerdeführerin auch nicht vorgetragen.
54
(b) Maßgaben, die einen hinreichenden
rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention
bilden, finden sich daneben in der Spielbankordnung und in
der derzeit geltenden Spielbankenerlaubnis.
55
Zu nennen sind insoweit zunächst die
Spielverbote des § 3 SpielbO. § 3 Nr. 1
SpielbO gewährleistet den Jugendschutz, indem er Personen,
die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die
Teilnahme am Spiel verbietet. Das Spielverbot für Personen,
bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens-
und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht
entsprechen (§ 3 Nr. 3 SpielbO), vermag zwar nicht der
Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber
ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern.
Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 3 Nr. 5 SpielbO
unterstützt sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung
einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in
ihrem Bemühen um Abstinenz. Die Durchsetzung der Spielverbote
wird durch § 4 Abs. 1 und 2 sowie § 5 Abs. 1
SpielbO gewährleistet. Hiernach ist der Zugang zur Spielbank
nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen
Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf. Nach
der Spielbankenerlaubnis gilt dieses Erfordernis ab 2008 auch
im Kleinen Spiel an Automaten. Zur Durchsetzung der
Spielverbote kann die Zutrittsberechtigung zudem verweigert
und entzogen werden. Soweit die nach § 6 SpielbO zu
führende Besucherdatei Angaben zu Spielverboten enthält,
dient sie neben anderen Zielen gleichfalls der
Suchtprävention.
56
Auch das in § 9 SpielbO geregelte
Kreditverbot kann zumindest die Folgen der Spielsucht
mildern. Zudem erschwert es eine Ausnutzung von
Spielleidenschaft oder -sucht durch die Spielbanken. Dieser
Schutz wird durch das in § 7 der Spielbankenerlaubnis
enthaltene Verbot ergänzt, Auszahlungen aufgrund des
Lastschriftverfahrens oder sonstiger Formen der Kreditierung
zu leisten.
57
Die Spielbankenerlaubnis enthält weitere
wesentliche bindende Vorgaben, die eine effektive
Suchtprävention sicherstellen. § 7 der
Spielbankenerlaubnis sieht vor, das mit dem Service am
Spielgast befasste Personal zur Bekämpfung der Spielsucht zu
schulen. Zudem sind Richtlinien für das Vorgehen gegenüber
suchtgefährdeten Personen zu erlassen. Auch müssen
entsprechende Informationen vorgehalten werden. Zudem
beschränkt § 9 der Spielbankenerlaubnis die Werbung für
die Spielbanken gerade auch zu Zwecken der
Suchtprävention.
58
(c) Die rechtlichen Vorkehrungen, die das
Spielbankengesetz für die Spielbankenaufsicht trifft, sorgen
für eine hinreichende strukturelle Sicherung des Vorrangs der
ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen des
Staates.
59
Anders als im Fall des Wettmonopols, das
Gegenstand des Sportwetten-Urteils war, wird in Art. 3
Abs. 1 SpielbG die Aufsicht über die Spielbanken nicht dem
Finanz- (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR
1054/01 -, NJW 2006, S. 1261 ), sondern dem
Innenministerium zugewiesen, dem fiskalische Erwägungen
bereits nach dem Ressortzuschnitt weniger nahe liegen. Zudem
wird die Aufsichtführung des Staatsministeriums des Innern
nicht auf solche fiskalischen Erwägungen, sondern allein auf
die legitimen Ziele des Spielbankenmonopols ausgerichtet. In
Art. 3 Abs. 1 SpielbG wird das Staatsministerium des
Innern ausdrücklich auf die Gefahrenabwehr verpflichtet.
Fiskalische Gesichtspunkte werden dagegen nicht erwähnt und
sind deshalb auch nicht rechtlicher Maßstab der Aufsicht. Das
Staatsministerium des Innern darf solche Gesichtspunkte bei
seinen aufsichtsrechtlichen Erwägungen nicht heranziehen.
60
Die Spielbankenaufsicht durch das
Staatsministerium des Innern wird im Übrigen durch die nach
§ 3 der Spielbankenerlaubnis zu erarbeitende
Dienstanweisung sowie durch die in § 11 vorgesehene
umfassende jährliche Berichtspflicht gesichert und
unterstützt.
61
(d) Auch die tatsächliche Handhabung des
Spielbankenmonopols ist in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise an seinen ordnungsrechtlichen Zielen
orientiert.
62
Dem Ziel der Suchtbekämpfung dient in erster
Linie das von der Staatlichen Lotterieverwaltung entsprechend
§ 7 der Spielbankenerlaubnis erarbeitete Sozialkonzept,
das Schulungen der Spielbankmitarbeiter, die Beobachtung der
Besucher und die Umsetzung des Konzepts durch Maßnahmen im
Einzelfall vorsieht. Auch finden sich in den Spielbanken
Informationen über Spielsucht und mögliche Hilfsangebote.
63
Die Spielbanken werden zudem nicht in
auffallender oder im Alltag allgegenwärtiger Form beworben.
Soweit das von der Staatlichen Lotterieverwaltung erarbeitete
Kommunikationskonzept zunächst möglicherweise überzogene
Werbemaßnahmen vorsah, verstießen diese gegen die Vorgabe des
§ 9 der Spielbankenerlaubnis und wurden zwischenzeitlich
storniert. Die in dem überarbeiteten Kommunikationskonzept
vorgesehenen Werbemaßnahmen beschränken sich darauf, in einem
begrenzten Kreis von Medien über das Spielangebot zu
informieren, das die staatlichen Spielbanken bereithalten.
Sie sind lediglich auf eine Kanalisierung der ohnehin
vorhandenen Spielleidenschaft hin zu staatlichen Angeboten
angelegt, ohne zum Spielen anzureizen oder zu ermuntern.
64
Das Innenministerium kommt seiner
Aufsichtsfunktion nach, indem es in jede Spielbank mehrere
Aufsichtsbeamte entsendet, die den Spielbankbetrieb
überprüfen. Sie werden in Abständen von etwa drei Jahren
umgesetzt, um der Entstehung eines Näheverhältnisses zwischen
den Aufsichtsbeamten und den Spielbankangestellten, den
Kontrolleuren und den Kontrollierten, vorzubeugen.
65
Die ordnungsrechtliche Zielsetzung des
Spielbankenmonopols kommt schließlich in der Ausgestaltung
der Arbeitsverhältnisse der Spielbankangestellten zum
Ausdruck. So sind die Direktoren der Spielbanken verbeamtet,
ihr Gehalt ist mithin nicht von den Erträgen der Spielbank
abhängig. Die Spielbankangestellten werden nur zum Teil in
Abhängigkeit vom Tronc bezahlt, womit auch die Gefahr eines
betrügerischen Zusammenwirkens von Spielbankgästen und
Angestellten reduziert wird.
66
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.