BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2232/10 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 15. September 2011 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen
Rechtsstreit auf dem Gebiet des Planungsschadensrechts.
2
1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer zweier
zusammenhängender Grundstücke in H. Auf den Grundstücken
befindet sich eine umfriedete, privat genutzte Parkanlage mit
einer zu privaten Wohnzwecken genutzten Villa. Seit dem Jahr
1939 waren die Grundstücke in einer Ortsbausatzung als
Wohngebiet mit Gewerbebetrieb ausgewiesen. Im April 1982
wurde der Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans G.
bekannt gemacht. Im Jahr 1983 stellten die Beschwerdeführer
unter anderem einen Antrag auf Erteilung eines
Bauvorbescheids zum Bau von drei jeweils abgestuften
Baukörpern mit insgesamt 51 Wohneinheiten. Dieser wurde im
Hinblick auf eine im Jahr 1985 eingetretene
Veränderungssperre in demselben Jahr abgelehnt. Das hiergegen
angestrengte Verwaltungsstreitverfahren vor dem
Verwaltungsgericht S. ruht.
3
Im Jahr 1987 trat der Bebauungsplan G. in
Kraft. Er weist auf den Grundstücken im Wesentlichen eine
öffentliche Grünfläche (Parkanlage mit innerer Erschließung)
und eine Fläche für den Gemeinbedarf (Kindergarten) aus. Am
Standort der Villa sind bauliche Anlagen im gastronomischen
und kulturellen Bereich zulässig.
4
2. Ein von den Beschwerdeführern angestrengtes
Normenkontrollverfahren gegen den Bebauungsplan blieb vor dem
Verwaltungsgerichtshof und in der Rechtsmittelinstanz vor dem
Bundesverwaltungsgericht erfolglos. Die gegen diese
gerichtlichen Entscheidungen erhobene Verfassungsbeschwerde
wurde nicht zur Entscheidung angenommen (BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 22. Februar 1999 - 1 BvR
565/91 -, NVwZ 1999, S. 979).
5
Die Stadt H. hat bislang nichts zur Umsetzung
des Bebauungsplans unternommen. Im Hinblick auf den
Kindergarten ist zwischen den Beteiligten des
Ausgangsverfahrens unstreitig, dass hierfür derzeit kein
Bedarf mehr besteht.
6
3. Nachdem eine Einigung mit der Stadt H.
scheiterte, beantragten die Beschwerdeführer die Festsetzung
einer Geldentschädigung für die aufgrund der Planänderung
vereitelte Möglichkeit der Bebauung. Diese wurde durch
Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 1. August
2007 abgelehnt. Der hiergegen gerichtete Antrag auf
gerichtliche Entscheidung wurde vom Landgericht Stuttgart
durch Grundurteil vom 14. Januar 2009 für gerechtfertigt
erklärt.
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4. Auf die Berufung der Stadt H. änderte das
Oberlandesgericht Stuttgart durch angegriffenes Urteil vom
27. Juli 2009 die Entscheidung des Landgerichts und wies den
Hauptantrag als unbegründet und einen auf Übernahme eines der
beiden Grundstücke gegen Entschädigung gerichteten
Hilfsantrag als derzeit unbegründet zurück.
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Die §§ 39 ff. BBauG 1976/BauGB sähen
eine Aufsplittung des Entgelts für die Übernahme der Flächen
oder einer Entschädigung nicht - wie von den
Beschwerdeführern gedacht - in der Art vor, dass zuerst der
Wertverlust ihrer Grundstücke durch die Herabzonung von deren
Qualität von Bauland auf eine öffentliche Grünfläche und
Gemeinbedarfsfläche und bei der Übernahme oder Enteignung der
restliche Wert einer öffentlichen Grünfläche und
Gemeinbedarfsfläche auszugleichen sei.
9
Für die Zeit der Herabzonung durch den
Bebauungsplan bis zur Planverwirklichung erhalte der
Eigentümer keine (Nutzungs-)Entschädigung. Eine
Nutzungsentschädigung nach enteignungsrechtlichen Grundsätzen
als Folge der Verzögerung zu gewähren, passe nicht in das
System der Entschädigungsregelung, die das Baugesetzbuch
hinsichtlich des Übernahmeanspruchs in § 40 BBauG
1976/BauGB vorsehe.
10
Wenn die Beschwerdeführer hier auf ein
Übernahmeverlangen beziehungsweise auf den Antrag auf
Entziehung des Eigentums verwiesen würden, werde nicht
verkannt, dass die Rechtsfolge, die diese Anträge auslösten,
ihrem Willen gerade widerspräche. Das Gesetz lasse den
Eigentümern bis zur (zwangsweisen) Umsetzung der
Festsetzungen des Bebauungsplans G. die Wahl, die Grundstücke
zu behalten und die mit den Festsetzungen des Bebauungsplans
einhergehenden Nachteile entschädigungslos hinzunehmen oder
die Grundstücke an die Antragsgegnerin zur Verwirklichung der
Planung abzugeben.
11
Die Gewährung eines Übernahmeanspruchs finde
ihre innere Rechtfertigung darin, dass die öffentliche Hand
oder der aus einer speziellen privaten Festsetzung
Begünstigte in der Regel ohnehin letztlich das Eigentum an
der betreffenden Fläche erwerben müsse. Mit dem
Übernahmeanspruch werde dem betroffenen Eigentümer die
Möglichkeit eröffnet, selbst die Initiative zu einer
entschädigungsrechtlichen Lösung der infolge der
fremdnützigen planerischen Festsetzung aufgetretenen
Interessenkollision zu ergreifen, ohne die Einleitung eines
Enteignungsverfahrens nach den §§ 85 ff. BauGB
abwarten zu müssen.
12
Für die Beschwerdeführer sei ein
Übernahmeverlangen beziehungsweise ein Antrag auf Entziehung
des Eigentums nicht unzumutbar. Sie könnten sich durch
entsprechende Vertragsregelungen im Übernahmevertrag gegen
einen Missbrauch des Bebauungsplans durch die Antragsgegnerin
wappnen und sie würden im Fall einer Eigentumsentziehung
durch die gesetzlichen Regelungen ausreichend dagegen
geschützt, dass die zu übertragenden Grundstücke nicht gemäß
den Festsetzungen des Bebauungsplans G. verwendet würden.
13
5. Die vom Berufungsgericht zugelassene
Revision wies der Bundesgerichtshof durch angegriffenes
Urteil vom 8. Juli 2010 (BGHZ 186, 136) zurück.
14
§ 42 Abs. 1 BauGB sei im vorliegenden
Fall nicht direkt anwendbar. Nach § 43 Abs. 3 Satz 1
BauGB sei bei Vorliegen der Voraussetzungen nach §§ 40
und 41 Abs. 1 BauGB eine Entschädigung nur nach diesen
Vorschriften zu gewähren.
15
§ 42 Abs. 1 BauGB sei auch nicht deshalb
anwendbar, weil der Verweis in § 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB
auf die Entschädigung allein nach den §§ 40, 41 BauGB
verfassungskonform einschränkend auszulegen sei, wie die
Revision geltend mache.
16
Zunächst sei in den Blick zu nehmen, dass es
sich bei den Festsetzungen des hier streitgegenständlichen
Bebauungsplans um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im
Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handele. Für ein
bestimmtes Gebiet seien Art, Maß und Umfang der
Grundstücksnutzung für die Zukunft neu geordnet worden. Es
liege deshalb allein mit der Planung noch keine Enteignung
der Beschwerdeführer vor. Begrenzungen der
Eigentümerbefugnisse durch eine Inhalts- und
Schrankenbestimmung seien als Ausfluss der Sozialgebundenheit
des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen. Überschreite der Gesetzgeber
bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die
dargelegten Grenzen, so seien hierauf gestützte
Beschränkungen oder Belastungen rechtswidrig und könnten im
Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden. Zu einem
Entschädigungsanspruch führten sie von Verfassungs wegen
nicht. Fehle eine erforderliche Anspruchsgrundlage für eine
Entschädigung, so müsse sich der Betroffene um die Aufhebung
des Eingriffsakts bemühen. Er könne aber nicht unter Verzicht
auf die Anfechtung eine ihm vom Gesetz nicht zugebilligte
Entschädigung beanspruchen; mangels gesetzlicher Grundlage
könnten die Gerichte auch keine solche zusprechen.
17
Ob insbesondere der inzwischen eingetretene
Zeitablauf und die Erklärung der Stadt H., zwar jederzeit die
Realisierung der Planung beginnen zu können, aber derzeit
kein Interesse daran zu haben, die Bewertung rechtfertige,
die ursprüngliche Planung sei jedenfalls inzwischen
rechtswidrig geworden, könne hier dahinstehen. Dies müssten
die Beschwerdeführer vor den zur Entscheidung berufenen
Verwaltungsgerichten geltend machen. Daran seien sie nicht
deshalb gehindert, weil es einen rechtskräftig zu ihren
Lasten ausgegangenen Vorprozess gegeben habe.
18
Eine einschränkende Auslegung des § 43
Abs. 3 Satz 1 BauGB und damit eine Anwendung des § 42
Abs. 1 BauGB könne auch nicht deshalb in Betracht gezogen
werden, weil die Beschwerdeführer in einer mit Art. 14
Abs. 1 GG nicht zu vereinbarenden Ungewissheit darüber seien,
wann es zu einer Enteignung zwecks Verwirklichung der Planung
komme.
19
Der Gesetzgeber habe diese Belastung des
Eigentümers, der von einer Planung mit den hier in Rede
stehenden Festsetzungen nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
und 8 BauGB betroffen sei, mit der Zuerkennung eines
Übernahmeanspruchs ausgeglichen, sofern es ihm mit Rücksicht
auf die Festsetzungen oder Durchführung des Bebauungsplans
wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten sei, das Grundstück zu
behalten oder es in der bisherigen Art zu nutzen. Das
Vorliegen dieser Voraussetzungen habe das Berufungsgericht
festgestellt. Mit dem Übernahmeanspruch sei das
Initiativrecht (auch) auf den Eigentümer übergegangen. Er
könne die Phase der Unsicherheit selbst beenden und eine
Entschädigungsleistung gegen Abtretung des Grundbesitzes
erlangen. Diese Entschädigung biete ihm grundsätzlich die
Möglichkeit, ein gleichwertiges Grundstück zu erwerben.
20
Dabei sei das Berufungsgericht zu Recht davon
ausgegangen, dass die Anwendbarkeit des § 40 Abs. 2
BauGB - und damit des Ausschlusses des § 42 Abs. 1
BauGB - nicht voraussetze, dass der öffentlichen Hand - jetzt
oder zu einem späteren Zeitpunkt - ein Recht zur Enteignung
nach Maßgabe der §§ 85 ff. BauGB zustehe.
21
Mit ihrer form- und fristgerecht erhobenen
Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine
Verletzung von Art. 14 GG.
22
§ 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB müsse nach ihrer
Auffassung verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden,
dass in der vorliegenden Fallkonstellation § 42 BauGB
anwendbar sei.
23
Nehme man die Vorschriften der
§§ 40 f. BauGB einerseits und § 42 BauGB
andererseits in den Blick, so werde deutlich, dass bei
Ausweisung einer privaten Grünfläche oder einer
(eingeschränkten) Baumöglichkeit ohne die Beschränkung auf
eine Gemeinbedarfseinrichtung, den Beschwerdeführern ein
Anspruch nach § 42 BauGB zustehen würde. Sie blieben
Eigentümer und könnten Planungsschadensansprüche nach
§ 42 BauGB geltend machen. Demgegenüber räume § 43
Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 40 BauGB
Entschädigungsansprüche nur dann ein, wenn gleichzeitig die
zur öffentlichen Nutzung vorgesehene Fläche übertragen werde.
Diese Regelung diene einer Bebauungsplanverwirklichung ohne
Enteignung nach §§ 85 ff. BauGB oder gegebenenfalls
Umlegung nach §§ 45 ff. BauGB.
24
Vergleiche man die Regelung des § 42 mit
jener des § 40 BauGB falle auf, dass mit dem Blick auf
das „Behaltendürfen“ des Eigentums der geringere Eingriff des
Entzugs einer Nutzungsmöglichkeit zu einer sofortigen
Entschädigung führe, während der erhebliche Eingriff eines
planungsrechtlichen vorbereitenden Eigentumsentzugs nur dann
entschädigt werde, wenn der Grundstückseigentümer,
gegebenenfalls gegen seinen Willen und ohne dass die
Enteignungsfähigkeit geprüft werde, auf sein „Behaltendürfen“
des Eigentums verzichte, indem er die Übernahme gemäß
§ 40 BauGB verlange.
25
Die Regelung des § 40 BauGB sei
unbedenklich, wenn der Grundstückseigentümer sein Eigentum
aufgeben wolle. Sie sei auch unbedenklich, wenn die
Enteignungsvoraussetzungen materiellrechtlich vorlägen und
(kumulativ) die Verwendung des Grundstücks innerhalb
angemessener Frist sichergestellt sei. Die Unbedenklichkeit
setze damit - als vom Gesetzgeber zugrunde gelegte
Geschäftsgrundlage - voraus, dass der Planungsträger zum
einen die Realisierung der festgesetzten Nutzung betreibe und
zum anderen die Realisierung auch gegen den Willen der
Grundstückseigentümer durchsetzbar sein müsse. Seien diese
Voraussetzungen nicht erfüllt und bleibe es bei der vom
Bundesgerichtshof angenommenen Auslegung des § 43 Abs. 3
Satz 1 BauGB, präsentiere sich diese Regelung als Zwang zur
Grundstücksübertragung oder als „ewige“ (entschädigungslos
hinzunehmende) Veränderungssperre, wovon das Baugesetzbuch an
anderer Stelle (§ 18 BauGB) nicht ausgehe.
26
Der streitgegenständliche Bebauungsplan habe
mit seinen Festsetzungen einen eigentumsrechtlich relevanten
Doppelschritt planungsrechtlich vorbereitet:
27
In einem ersten Schritt werde die zulässige
Bebaubarkeit entzogen. Dies wäre auch ohne die Festsetzung
einer öffentlichen Grünfläche möglich gewesen und hätte zu
einem Entschädigungsanspruch nach § 42 BauGB geführt. In
einem zweiten Schritt werde die Grundlage für den
Eigentumsentzug durch Festsetzung der öffentlichen Grün- und
Gemeinbedarfsflächen vorbereitet.
28
§ 43 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit
§ 40 BauGB wolle vorrangig dafür Sorge tragen, dass
dieser zweite Vorgang, der zum Entzug der Fläche führe,
entschädigungsrechtlich einheitlich vollzogen werde. Wenn der
Eigentumsentzug (zweiter Schritt) aber weder betrieben werde
noch nach §§ 85 ff. BauGB durchsetzbar sei, könnten
die Grundstückseigentümer nicht zum Verzicht auf das
verfassungsrechtlich gesicherte „Behaltendürfen“ des
Eigentums gezwungen werden, nur um die Entschädigung für den
Entzug der Baumöglichkeit (erster Schritt) zu erhalten.
29
Bei einer solchen Auslegung präsentiere sich
§ 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB als ein verfassungswidriger
Zwang zur Eigentumsaufgabe zum Zwecke der Geltendmachung des
Entschädigungsanspruchs. Art. 14 GG garantiere auch das
„Behaltendürfen“ des Eigentums. Dies sei nicht nur direkt,
sondern auch indirekt dadurch geschützt, dass der Entzug von
Nutzungsmöglichkeiten nicht in einem Fall (§ 42 BauGB)
entschädigt werde, im anderen Fall (§ 40 BauGB) aber nur
dann, wenn gleichzeitig das Eigentum insgesamt aufgegeben
werde.
30
Der Unterschied zwischen § 40 und
§ 42 BauGB sei, bezogen auf die vorliegende
Fallkonstellation, willkürlich, weil der Entzug der baulichen
Nutzungsmöglichkeiten bei der Ausweisung einer privaten
Grünfläche entschädigungsrechtlich anders behandelt werde,
wie in dem Fall, in dem zusätzlich zum Entzug dieser
Baumöglichkeit (erster Schritt) eine öffentliche Nutzung
(hier: öffentliche Grün- und Gemeinbedarfsflächen) im
Bebauungsplan festgesetzt werde (zweiter Schritt).
31
Den Beschwerdeführern könne nicht
entgegengehalten werden, sie seien, wie vom Bundesgerichtshof
angenommen, auf einen erneuten Primärrechtsschutz zu
verweisen. Nach den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts
könne im vorliegenden Fall von einer Funktionslosigkeit des
Bebauungsplans nicht ausgegangen werden. Für die
Beschwerdeführer sei es daher unzumutbar, erneut
Primärrechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Das leite sich aus
der Tatsache ab, dass sie dieser Pflicht in vollem Umfang
nachgekommen seien.
32
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen. Die Annahmevoraussetzungen nach
§ 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung
zu, da die für die Verfassungsbeschwerde maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen zum Eigentumsschutz und damit
korrespondierenden Entschädigungsansprüchen geklärt sind. Die
Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung des als verletzt
gerügten Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 14 GG
angezeigt. Die angegriffenen Entscheidungen sind von
Verfassungs wegen nicht zu beanstanden.
33
1. a) Die Gestaltung des Verfahrens, die
Feststellung und Würdigung des Tatbestands, die Auslegung des
sogenannten einfachen Rechts und seine Anwendung auf den
einzelnen Fall sind grundsätzlich allein Sache der dafür
zuständigen Fachgerichte. Soweit sich die Beschwerde gegen
Gerichtsurteile wendet, kann das Bundesverfassungsgericht
nicht untersuchen, ob diese vom einfachen Recht her „richtig“
sind. Es kann vielmehr lediglich überprüfen, ob durch die
Rechtsanwendung im konkreten Fall Grundrechte oder
grundrechtsgleiche Rechte verletzt worden sind. Der
außerordentliche Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde ist
erst dann eröffnet, wenn den Gerichten ein „spezifischer“
Verfassungsverstoß unterlaufen ist. Die Kontrollkompetenz des
Bundesverfassungsgerichts umfasst nur Auslegungsfehler, die
eine grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung
eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines
Schutzbereichs, erkennen lassen und auch in ihrer materiellen
Tragweite von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85
; 42, 143 ; 62, 189 ;
85, 248 ; BVerfGK 4, 243 ).
34
b) Das Bundesverfassungsgericht hat in Bezug
auf den streitgegenständlichen Bebauungsplan bereits
entschieden, dass es sich dabei um eine Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG handelt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1.
Kammer des Ersten Senats vom 22. Februar 1999 - 1 BvR
565/91 -, NVwZ 1999, 979 ). Die von den
Beschwerdeführern aufgeworfenen Fragen sind daher anhand der
zu Art. 14 Abs. 1 und 2 GG entwickelten Grundsätze zu
beurteilen. Diese lassen sich - namentlich nach Maßgabe der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum
rheinland-pfälzischen Denkmalschutzgesetz (vgl. BVerfGE 100,
226) - wie folgt zusammenfassen:
35
aa) Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung
von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die schutzwürdigen Interessen
des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen
gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen.
Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen
Verfassungsnormen halten; insbesondere ist er an den
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Das
Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch
Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Belastungen.
Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht
weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung
dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht
ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die
Privatnützigkeit, also die Zuordnung des Eigentumsobjekts zu
einem Rechtsträger, dem es als Grundlage privater Initiative
von Nutzen sein soll, als auch die grundsätzliche
Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE
70, 191 ; 79, 174 ; 87, 114
; 91, 294 ; 100, 226
).
36
bb) Der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers
sind unterschiedliche Schranken gezogen. Soweit das Eigentum
die persönliche Freiheit des Einzelnen im
vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen
besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfGE 42, 263
; 50, 290 ; 70, 191 ; 95, 64
). Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des
Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und
Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. BVerfGE 53, 257
; 100, 226 ; 126, 331
).
37
Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind in
diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des
Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber
bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die
dargelegten Grenzen, so ist die gesetzliche Regelung
unwirksam (BVerfGE 52, 1 ), hierauf
gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig
und können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden.
Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie von Verfassungs
wegen nicht (vgl. BVerfGE 58, 300 ; 100, 226
).
38
cc) Es ist dem Gesetzgeber allerdings
grundsätzlich nicht verwehrt, eigentumsbeschränkende
Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält,
auch in Härtefällen durchzusetzen, wenn er durch
kompensatorische Vorkehrungen ansonsten unverhältnismäßige
oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet
und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt (vgl.
BVerfGE 58, 137 ; 79, 174 ; 83,
201 ). Durch einen solchen Ausgleich kann
in bestimmten Fallgruppen die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit einer sonst unverhältnismäßigen oder
gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne
von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG herbeigeführt werden (vgl.
BVerfGE 100, 226 ).
39
Ausgleichsregelungen sind freilich nicht
generell ein verfassungsrechtlich zulässiges Mittel,
unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen mit Art. 14
Abs. 1 GG in Einklang zu bringen. Normen, die Inhalt und
Schranken des Eigentums bestimmen, müssen grundsätzlich auch
ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren
und dem Gleichheitsgebot entsprechen (vgl. BVerfGE 79, 174
m.w.N.). Wo ausnahmsweise die Anwendung des
Gesetzes zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers
führt, können Ausgleichsregelungen aber zur Wahrung der
Verhältnismäßigkeit und zum Ausgleich gleichheitswidriger
Sonderopfer in Betracht kommen (vgl. BVerfGE 100, 226
).
40
Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage. Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen,
ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers. Er ist gehalten,
die verfassungsrechtlichen Grenzen inhaltsbestimmender
Gesetze zu wahren, und darf, wenn er ein zwingendes Verbot
ausspricht, nicht darauf vertrauen, dass die Verwaltung oder
die Gerichte Verletzungen der Eigentumsgarantie
gegebenenfalls durch ausgleichende Vorkehrungen oder
Geldleistungen vermeiden. Soweit kompensatorische
Entschädigungsansprüche begründet werden sollen, kann dies
ohnehin, auch mit Rücksicht auf das Budgetrecht des
Parlaments, nur durch ein Gesetz geschehen (vgl. BVerfGE 100,
226 ).
41
Ausgleichsregelungen, die den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen,
sind unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem
Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld
zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen
getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des
Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des
Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente
stehen dem Gesetzgeber hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme-
und Befreiungsvorschriften sowie der Einsatz sonstiger
administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfügung.
Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit
unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein
finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann
geboten sein, dem Eigentümer einen Anspruch auf Übernahme
durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert einzuräumen (vgl.
BVerfGE 100, 226 ).
42
2. Gemessen an diesen Grundsätzen lassen weder
das Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 27. Juli 2009
noch das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 8. Juli 2010 in
ihrer Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts eine
Verletzung von Verfassungsrecht erkennen (a). Auch die
Verfassungswidrigkeit der den Entscheidungen zugrunde
liegenden Rechtslage lässt sich nicht feststellen (b).
43
a) Die Versagung der begehrten Entschädigung
durch die angegriffenen Entscheidungen ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nach dem klaren
Wortlaut des § 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB kommt
einfachrechtlich die Zuerkennung einer Entschädigung nach
§ 42 BauGB nicht in Betracht. Die Fachgerichte haben
- von den Beschwerdeführern unbeanstandet -
festgestellt, dass hier die Voraussetzungen des § 40
Abs. 1 Nr. 1 BauGB (Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche)
und § 40 Abs. 1 Nr. 8 BauGB (Festsetzung einer
öffentlichen Grünfläche) vorliegen. § 43 Abs. 1
Satz 1 BauGB bestimmt für diesen Fall, dass bei
Vorliegen der Voraussetzungen des § 40 BauGB eine
Entschädigung nur nach dieser Vorschrift und damit
grundsätzlich nur in Form eines Übernahmeanspruchs (§ 40
Abs. 2 BauGB) zu gewähren ist. Eine darüber hinaus
gehende Kompensation nach § 42 BauGB - wie von den
Beschwerdeführern verlangt - scheidet bei einer Auslegung,
deren Grenze der Wortlaut der anzuwendenden Normen vorgibt,
folglich aus.
44
Angesichts dieser einfachrechtlichen
Gesetzeslage war es den Fachgerichten verwehrt, § 43
Abs. 3 Satz 1 BauGB in dem von den Beschwerdeführern
gewünschten Sinne „verfassungskonform“ auszulegen. Es bedarf
daher an dieser Stelle keiner Entscheidung darüber, ob für
eine verfassungskonforme Auslegung überhaupt Anlass
bestünde.
45
Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre
Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren
Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (BVerfGE
18, 97 ; 71, 81 ). Im Wege der
Auslegung darf einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen
Gesetz nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der
normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu
bestimmt, das gesetzgeberische Ziel nicht in einem
wesentlichen Punkt verfehlt werden (BVerfGE 54, 277
; 71, 81 ).
46
Hier würde die Zuerkennung einer Entschädigung
nach § 42 BauGB die so gezogene Grenze überschreiten.
Sie würde dem eindeutigen und insoweit keiner anderweitigen
Auslegung zugänglichen Wortlaut des § 43 Abs. 3 Satz 1
BauGB widersprechen. Außerdem stünde dem der klar erkennbare
Wille des Gesetzgebers entgegen, in jedem Fall des Vorliegens
der Voraussetzungen von § 40 BauGB eine Entschädigung
nur nach dieser Vorschrift zu gewähren. Mit der im Zuge der
Novelle des Bundesbaugesetzes im Jahr 1976 als § 44b
Abs. 3 Satz 1 BBauG eingefügten Bestimmung, wurde durch den
Gesetzgeber nämlich kein neuer Grundsatz aufgestellt. Der
Bundesgerichtshof hatte vielmehr bereits vor der Novelle von
1976 klargestellt, dass die §§ 40 und 42 BBauG
(§§ 40 und 41 BauGB) aufgrund der damaligen Fassung des
§ 44 BBauG 1960 (§ 42 BauGB) diesem vorgehen (BGHZ
50, 93 ; vgl. Bielenberg/Runkel, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai
2001, § 43 Rn. 32). § 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB will
gerade vermeiden, dass im Fall der in § 40 Abs. 1 BauGB
aufgeführten fremdnützigen Festsetzungen der Eigentümer das
betroffene Grundstück behalten und bis zu dessen endgültiger
planmäßiger Verwendung Vermögensnachteile in Geld liquidieren
kann (vgl. Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl.
2002
47
b) Ein Verstoß der den angegriffenen
Entscheidungen zugrunde liegenden Bestimmung des § 43
Abs. 3 Satz 1 BauGB und der damit eine
weitergehende Entschädigung versagenden Rechtslage gegen die
Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG kann
gleichfalls nicht festgestellt werden.
48
aa) Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes
verlangt vom Gesetzgeber, bei der Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums die schutzwürdigen Interessen des
Eigentümers mit den Belangen des Gemeinwohls in einen
gerechten Ausgleich zu bringen, wobei er die Grenzen
zumutbarer Eigentumsbelastungen nur ausnahmsweise mit Hilfe
von Entschädigungs- und Kompensationsvorbehalten verschieben
darf (vgl. BVerfGE 100, 226 ). Eine
Verfassungswidrigkeit der Beschränkung auf den
Übernahmeanspruch in § 43 Abs. 3 Satz 1 BauGB
oder der Entschädigungsrechtslage für planbedingte
Eigentumsbelastungen insgesamt könnte danach nur festgestellt
werden, wenn eine unverhältnismäßige Beschränkung des
Grundeigentums zu Lasten der Beschwerdeführer vorläge und
diese nicht beseitigt und auch nicht durch gesetzlich
vorgesehene Entschädigungen hinreichend kompensiert werden
könnte.
49
Es bedarf hier keiner Entscheidung darüber, ob
die langjährige und in ihrer Dauer gegenwärtig nicht
absehbare Beschränkung ursprünglich möglicher
Grundstücksnutzungen durch den geltenden Bebauungsplan die
Eigentümerbefugnisse der Beschwerdeführer, insbesondere ihr
durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes
Bestandserhaltungsinteresse (vgl. BVerfGE 72, 175
; 75, 108 ; 78, 249 ; 83,
201 ), unverhältnismäßig beschränkt, weil der
Verweis auf den Übernahmeanspruch nach § 40 Abs. 2
BauGB angesichts offenbar nicht vorliegender
Enteignungsvoraussetzungen und nicht zuletzt deshalb völlig
ungewisser Realisierungschancen der planerischen
Festsetzungen keinen angemessenen Ausgleich zu schaffen
vermag. Denn es ist nicht geklärt, ob die Beschwerdeführer
die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht im Wege des
Primärrechtsschutzes beseitigen können. Auf den hierfür vor
den Verwaltungsgerichten grundsätzlich eröffneten
Rechtsschutz gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans
müssen sie sich verweisen lassen. Dieser Weg ist für sie auch
zumutbar, da er weder in prozessualer noch in inhaltlicher
Hinsicht aussichtslos ist.
50
bb) Zwar haben die Beschwerdeführer bereits
ohne Erfolg ein Normenkontrollverfahren gegen den in Frage
stehenden Bebauungsplan durchgeführt (vgl. oben I. 2.; VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 7. Dezember 1989
- 3 S 1842/88 -, juris; BVerwG, Beschluss vom
21. Februar 1991 - BVerwG 4 NB 16/90 -, NVwZ 1991,
S. 873). Gegenstand jenes Verfahrens
war jedoch die Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung des
Satzungsgebers zum Zeitpunkt seiner Entscheidung über den
Erlass des Bebauungsplans (vgl. § 214 Abs. 3
Satz 1 BauGB; vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 7.
Dezember 1989 - 3 S 1842/88 -, juris Rn.
38 ff.). Ihr Entschädigungsbegehren im
hiesigen Ausgangsverfahren begründen die Beschwerdeführer
demgegenüber in erster Linie mit der zwischenzeitlichen
Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse - der jahrelangen
Nichtumsetzung der Plankonzeption im Bereich ihrer
Grundstücke, dem offenbar unstreitig entfallenen Bedarf für
den Kindergarten und der erklärtermaßen fehlenden Absicht der
Stadt, den Bebauungsplan in diesem Bereich in absehbarer Zeit
umzusetzen. Diese Einwände könnten grundsätzlich auch einen
erneuten Angriff gegen die Wirksamkeit der die
Beschwerdeführer belastenden Festsetzungen des Bebauungsplans
tragen, ohne dass den neuen Tatsachen die Rechtskraft des
ersten Normenkontrollurteils entgegenhalten werden könnte
(vgl. - vornehmlich zur Fallgruppe des Funktionsloswerdens -
BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 4 CN 3.97
-, NVwZ 1999, S. 986 ; Beschluss vom 3.
November 1993 - BVerwG 4 NB 33.93 -, NVwZ-RR 1994,
S. 236 ; Beschluss vom 16. Juli 1990 -
BVerwG 4 NB 20.90 -, NVwZ-RR 1991, S. 54
; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 47 Rn.
146; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Stand: Juli 2005, § 47 Rn. 111; Ziekow, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 370).
51
Es ist Sache der Beschwerdeführer, den
geeigneten Rechtsbehelf - erneute Normenkontrolle nach
§ 47 VwGO oder Inzidentkontrolle der Festsetzungen im
Rahmen eines Bauvorbescheid- oder Baugenehmigungsverfahrens -
zu wählen, der ihrem Anliegen am ehesten entspricht, und
dessen jeweilige Erfolgsaussichten abzuschätzen.
Verfahrensrechtlich von vornherein ausgeschlossen ist
jedenfalls keiner der beiden Wege (vgl. gegen eine Geltung
der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 VwGO im Falle der
Geltendmachung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans
Bayerischer VGH, Urteil vom 25. März 2004 - 25 N 01.308 -,
NVwZ-RR 2005, S. 776 ; VGH Baden-Württemberg,
Urteil vom 10. Juni 2010 - 5 S 2986/08 -, NVwZ
2010, S. 960 ; Gerhardt/Bier, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Juli 2005,
§ 47 Rn. 38; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011,
§ 47 Rn. 85; vgl. zur Gegenauffassung OVG für das Land
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30. Juli 1999
- 10a D 53/97.NE -, juris, Rn. 31;
Niedersächsisches OVG, Urteil vom 16. November 2004 - 9 KN
249/03 -, juris, Rn. 14 ff.; offen gelassen von BVerwG,
Urteil vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 4 CN 3.97 -, NVwZ 1999,
S. 986 ).
52
cc) Auch in der Sache erscheint der
Primärrechtsschutz mit den geltend gemachten neuen
Einwendungen nicht aussichtslos. Die Verwaltungsgerichte
werden unabhängig von der gewählten Verfahrensart
voraussichtlich darüber zu entscheiden haben, ob der
Bebauungsplan zwischenzeitlich funktionslos geworden ist,
oder - falls dies nicht der Fall ist - ob die beanstandeten
Festsetzungen unter den nun gegebenen Bedingungen die
Eigentumsbefugnisse der Beschwerdeführer noch verhältnismäßig
einschränken (vgl. zur Möglichkeit, dass Festsetzungen eines
Bebauungsplans außerhalb der Fallgruppe der
Funktionslosigkeit unter veränderten Umständen nicht mehr
vertretbar sein können VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.
Juni 2010 - 5 S 2986/08 -, NVwZ 2010, S. 960
; vgl. dazu ferner BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 19. September 2007 - 1 BvR 1698/04 -
juris, Rn. 13). Bei Prüfung der Vereinbarkeit der
Nutzungseinschränkungen für die Grundstückseigentümer, die
mit den Festsetzungen im Gemeinwohlinteresse einher gehen,
werden die Verwaltungsgerichte die zeitliche Dimension der
Belastungswirkung im Hinblick auf die schon verstrichene Zeit
und - falls sich die Feststellung aus den Verfahren vor
den ordentlichen Gerichten bestätigt - ihre weiterhin
offene Dauer ebenso zu berücksichtigen haben, wie sie sich
mit dem Fortbestehen der von der Stadt geltend gemachten
Gemeinwohlbelange auseinanderzusetzen haben werden.
53
Von den Verwaltungsgerichten in den Blick zu
nehmen ist dabei auch der Umstand, ob - wie von den
Beschwerdeführern geltend gemacht - das Vorliegen der
Voraussetzungen einer Enteignung zum Zwecke der
Planverwirklichung dauerhaft und eindeutig ausgeschlossen
ist. Zwar kommt dem Bebauungsplan keine enteignungsrechtliche
Vorwirkung zu (vgl. BVerfGE 74, 264 ; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8. Juli 2009 -
1 BvR 2187/07 u.a. - juris, Rn. 15), weshalb das Vorliegen
der Enteignungsvoraussetzungen zum Zwecke seiner Umsetzung
weder bei seinem Erlass noch bei einer ursprünglichen
Normenkontrolle zu prüfen ist. Es kann indes nicht ohne
Einfluss auf die Abgewogenheit einer beschränkenden
Eigentumsgestaltung durch einen Bebauungsplan oder jedenfalls
für das Festhalten hieran sein, wenn von vornherein oder zu
einem späteren Zeitpunkt zweifelsfrei feststeht, dass die
Voraussetzungen für eine zur Planumsetzung erforderliche
Enteignung auf Dauer ausgeschlossen sind und ein
einvernehmlicher Erwerb vom Eigentümer ausscheidet.
54
Schließlich kann im Rahmen des
Primärrechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten bei der
Bewertung der bauleitplanerischen Belastungswirkungen von
Festsetzungen zu Gemeinwohlzwecken im Sinne des § 40
Abs. 1 BauGB zwar berücksichtigt werden, dass der
Eigentümer bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 40
Abs. 2 BauGB die Übernahme von Grundstücksflächen,
letztlich auch deren Eigentumsentziehung nach § 43
Abs. 1 BauGB beanspruchen kann. Belastet eine
Festsetzung auch unter Berücksichtigung der absehbaren
zeitlichen Dimension ihrer Umsetzung den Eigentümer
ungeachtet dieses Übernahmeanspruchs unverhältnismäßig in
seinem Grundstückseigentum, kann nach den oben (unter 1. b)
dargelegten Grundsätzen der daraus folgende Verstoß gegen
Art. 14 Abs. 1 GG indes nicht durch eine
anderweitige, im Gesetz nicht vorgesehene
Entschädigungsleistung kompensiert werden. Es hat dann bei
dem nach der jeweiligen Verfahrensart vor den
Verwaltungsgerichten möglichen, dem
Primärrechtsschutzanspruch jedenfalls genügenden,
Rechtsfolgenausspruch für den festgestellten
Verfassungsverstoß zu verbleiben.
55
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.