BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 224/07 -
des Herrn H...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Eichberger,
Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 28. April 2009 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Zulässigkeit von Wohnungsprostitution im Geltungsbereich
einer auf der Grundlage von Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
EGStGB erlassenen Sperrbezirksverordnung.
2
Der Beschwerdeführer beantragte die Erteilung
eines Bauvorbescheides über die Zulässigkeit der Nutzung
einer in Mannheim gelegenen Wohnung zum Zweck der
Wohnungsprostitution. Der Erlass des Bauvorbescheides wurde
von der Baurechtsbehörde mit der Begründung abgelehnt, das
Vorhaben verstoße gegen die Rechtsverordnung des
Regierungspräsidiums über das Verbot der Prostitution im
Stadtkreis Mannheim (im Folgenden: Sperrbezirksverordnung
Mannheim) vom 27. September 1976 (GBl Baden-Württemberg
S. 597), geändert durch Verordnung vom 27. Oktober 1978
(GBl Baden-Württemberg S. 581).
3
Nach erfolgloser Durchführung eines
Widerspruchsverfahrens hat der Beschwerdeführer Klage erhoben
mit der Begründung, dass das Gesetz zur Regelung der
Rechtsverhältnisse der Prostituierten vom 20. Dezember 2001
(Prostitutionsgesetz - ProstG, BGBl I S. 3983) die
Prostitution vom Makel der Sittenwidrigkeit befreit habe und
die Sperrbezirksverordnung nichtig sei, weil die
Ermächtigungsgrundlage in Art. 297 EGStGB gegen
Art. 12 GG verstoße und somit verfassungswidrig
sei. Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet
abgewiesen. Die Verfassungsmäßigkeit von Art. 297 EGStGB
sei durch die obergerichtliche Rechtsprechung geklärt. Der
Gesetzgeber habe sich mit dem Prostitutionsgesetz auf geringe
Änderungen des Zivil-, des Sozialversicherungs- und des
Strafrechts beschränkt und eine Aufhebung des Art. 297
EGStGB mit Hinweis darauf abgelehnt, dass Einschränkungen der
Prostitution nach wie vor aus Gründen des Schutzes der Jugend
und des öffentlichen Anstandes grundsätzlich möglich sein
müssten und geboten sein könnten. Die Sperrbezirksverordnung
Mannheim sei formell und materiell durch die
Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB gedeckt. Das
Regierungspräsidium sei bei ihrem Erlass davon ausgegangen,
dass die Stadt Mannheim das Innenstadtgebiet und die
angrenzenden Bereiche mit Ausnahme der Lupinenstraße von
Prostitution jeder Art zum Schutze der Jugend und des
öffentlichen Anstandes freihalten wolle, um eine
Durchdringung der Innenstadt mit den verschiedenen Formen
dieser Tätigkeit zu verhindern. Das sei bezogen auf die
Innenstadt und die angrenzende Oststadt, in welcher auch das
Grundstück des Beschwerdeführers liege, im Hinblick auf die
zahlreich vorhandenen Schulen, Kindergärten und Wohnungen
sowohl zum Schutze der Jugend als auch zur Aufrechterhaltung
des öffentlichen Anstandes sachlich gerechtfertigt. Durch
diese Einschränkungen würden Prostituierte in Mannheim nicht
in unverhältnismäßiger Weise in der Ausübung ihrer Tätigkeit
beeinträchtigt, da ihnen im Bereich der Lupinenstraße, aber
auch in den zahlreichen Gewerbe- und Industriegebieten
hierfür ausreichende Möglichkeiten erhalten blieben. Den
Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung hat
der Verwaltungsgerichtshof abgelehnt und dabei die
Verfassungsmäßigkeit von Art. 297 EGStGB ebenfalls
bejaht.
4
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die
Sperrbezirksverordnung Mannheim und die Entscheidungen des
Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs. Er rügt
eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1,
Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie von
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 103 Abs. 2 GG.
5
Art. 297 EGStGB verstoße wegen der
dort vorgenommenen generalklauselartigen Anknüpfung an den
Schutz des öffentlichen Anstandes gegen das
Bestimmtheitsgebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2
in Verbindung mit Art. 103 Abs. 2 GG.
§ 184d StGB sowie § 120 Abs. 1 Nr. 1
OWiG seien an Verstöße gegen Sperrgebietsverordnungen
anknüpfende Blankettvorschriften. Aus dem strafrechtlichen
Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 103 Abs. 2 GG
folge in einem solchen Fall, dass nicht nur die
strafandrohende Norm, sondern auch die Rechtsverordnung und
die ihr zu Grunde liegende Ermächtigungsgrundlage hinreichend
bestimmt im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG sein
müssten. Dem werde der Begriff des „öffentlichen Anstandes"
in Art. 297 EGStGB nicht gerecht. Er gründe auf
moralische Maßstäbe. Diese könnten zwar im Sinne des
allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatzes
konkretisierbar sein; das genüge jedoch den Anforderungen des
Art. 103 Abs. 2 GG nicht. Der Begriff des öffentlichen
Anstandes lasse einen zu weiten Bereich offen und überlasse
unzulässigerweise der Exekutive und den Gerichten die
Bestimmung, was Recht und was Unrecht sei.
6
Art. 297 EGStGB verstoße zudem gegen
die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG. Die
Vorschrift greife unmittelbar in die Berufsfreiheit von
Prostituierten und mittelbar in die
„prostitutionsakzessorischer Gewerbetreibender" ein. Seitdem
der Bundesgesetzgeber durch das Prostitutionsgesetz die
zivilrechtliche Sittenwidrigkeit der Prostitution beseitigt
habe, könne der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG
vor dem Hintergrund des Gebots der Widerspruchsfreiheit der
Rechtsordnung (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht mehr
durch die Berufung auf den öffentlichen Anstand
gerechtfertigt werden. Auch könne Art. 297 EGStGB
nicht durch das Ziel der Abwehr von Belästigungen für Dritte
gerechtfertigt werden, weil jedenfalls von der
Wohnungsprostitution solche nicht ausgingen. Im Übrigen sei
der Eingriff unverhältnismäßig, weil das allgemeine
Gefahrenabwehrrecht und das Baurecht ausreichend Handhabe
gegen unerwünschte Prostitution böten. Das Schutzgut des
„Schutzes der Jugend" könne Art. 297 EGStGB
ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Norm sei schon nicht
geeignet zur Erreichung dieses Ziels, weil sich das
Sexualverhalten Jugendlicher seit Erlass der Vorschrift
erheblich geändert habe und die heutige Jugend sexuell
aufgeklärter sei als vergangene Generationen, und im Übrigen
unverhältnismäßig im Vergleich zur nur geringfügigen
Betroffenheit des Schutzgutes Jugendschutz.
7
Auch Art. 14 Abs. 1 GG werde
durch Art. 297 EGStGB verletzt. Wer die Ausübung
der Prostitution in eigenen Räumen ermögliche, mache von
seinem privatrechtlichen Eigentum Gebrauch. Eine auf
Art. 297 EGStGB gestützte Verordnung stelle einen
Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG dar. Dieser
Eingriff sei nicht zu rechtfertigen, weil
Art. 297 EGStGB nicht hinreichend bestimmt sei und
die Regelung überdies angesichts der veränderten
Moralauffassungen unangemessen sei.
8
Die Annahmevoraussetzungen (§ 93a Abs. 2
BVerfGG) sind nicht erfüllt. Die Verfassungsbeschwerde hat,
ohne grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen aufzuwerfen,
keine Aussicht auf Erfolg.
9
1. Die Rügen der Verletzung von Art. 12
Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG sind bereits mangels
einer § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
entsprechenden Begründung unzulässig (vgl. BVerfGE 81, 208
). Der Beschwerdeführer hat weder dargelegt, dass
es sich bei der geplanten Vermietung von Räumen zum Zweck der
Wohnungsprostitution für ihn um eine Tätigkeit im Sinne des
Art. 12 Abs. 1 GG handelt, die auf Erwerb gerichtet und
auf Dauer angelegt ist sowie der Schaffung und Erhaltung
seiner Lebensgrundlage dienen soll (vgl. BVerfGE 102, 197
; 105, 252 ; 110, 304 ; 111,
10 ), noch ausgeführt, dass ihm hinsichtlich der
Wohnung, auf die sich der Bauvorbescheid bezieht, eine von
Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition
zukommt.
10
2. Die angefochtenen Hoheitsakte, gegen die
der Beschwerdeführer nur vorbringt, Art. 297 EGStGB sei
verfassungswidrig, verletzen diesen nicht in seiner
allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG.
Diese Norm schützt zwar die allgemeine Handlungsfreiheit in
einem umfassenden Sinne (vgl. nur BVerfGE 6, 32 ;
80, 137 ; 114, 371 ) und damit
auch das Vorhaben des Beschwerdeführers. Die
Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der
Sperrbezirksverordnung Mannheim in Art. 297 Abs. 1 Satz
1 Nr. 2 EGStGB ist jedoch formell und materiell
verfassungsgemäß. Sie verletzt Art. 2 Abs. 1 GG nicht
(vgl. BVerfGE 55, 144 ; 91, 335
; 96, 10 ). Dass die darauf
gestützte Sperrbezirksverordnung Mannheim darüber hinaus
verfassungsrechtlich zu beanstanden sei, macht der
Beschwerdeführer nicht geltend; dafür ist auch nichts
ersichtlich.
11
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB ist
verfassungsgemäß. Die Norm steht in Einklang mit dem
Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG; an Art. 103 Abs. 2 GG ist sie hingegen
hier nicht zu messen (a). Sie verstößt auch nicht gegen das
Gebot der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit
gesetzlicher Regelungen (b). Schließlich ist Art. 297
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB auch mit Art. 12 Abs. 1 GG
und Art 14 Abs. 1 GG vereinbar (c).
12
a) aa) Art. 103 Abs. 2 GG ist
schon nicht einschlägig. Dessen Anwendungsbereich ist auf
staatliche Maßnahmen beschränkt, die eine missbilligende
hoheitliche Reaktion auf ein rechtswidriges, schuldhaftes
Verhalten darstellen und wegen dieses Verhaltens ein Übel
verhängen, das dem Schuldausgleich dient. Das
Kriminalstrafrecht und das Ordnungswidrigkeitenrecht werden
daher erfasst. Andere staatliche Eingriffsmaßnahmen
unterfallen hingegen nicht Art. 103 Abs. 2 GG. Es genügt
insbesondere nicht, dass eine Maßnahme an ein rechtswidriges
Verhalten anknüpft (vgl. BVerfGE 109, 133 ; 117,
71 ). Die gesteigerten Bestimmtheitsanforderungen
des Art. 103 Abs. 2 GG gelten daher für
Verbotsnormen wie etwa eine Sperrbezirksverordnung nur
insoweit, als die Zulässigkeit der Verhängung straf- oder
ordnungswidrigkeitenrechtlicher Sanktionen in Rede steht.
Geht es ohne Anknüpfung von Sanktionen allein um die
Zulässigkeit des in einer Verbotsnorm enthaltenen
Verhaltensbefehls, ist Art. 103 Abs. 2 GG
nicht einschlägig (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des
Ersten Senats vom 19. Juni 2007 - 1 BvR 1290/05 -, NVwZ 2007,
S. 1172 ). Hier steht allein die
ordnungsbehördliche Reglementierung der Prostitutionsausübung
in bestimmten Gemeindegebieten in Frage. Art. 103 Abs. 2
GG ist daher nicht Maßstab für die an Art. 297 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 EGStGB zu stellenden Bestimmtheitsanforderungen.
Zu ordnungswidrigkeitsrechtlichen oder strafrechtlichen
Regelungen ermächtigt Art. 297 EGStGB nicht. § 4
der Sperrgebietsverordnung Mannheim widerspricht dem nicht:
Absatz 1 wiederholt § 120 Abs. 1 Nr. 1 OWiG, Absatz 2
weist auf den damaligen § 184a StGB (jetzt § 184d
StGB) hin. Die Vorschrift hat daher keinen eigenen
Regelungscharakter.
13
Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geklärt, dass der Blankettcharakter
des § 184d StGB im Hinblick auf Art. 103
Abs. 2 GG verfassungsrechtlich unbedenklich ist
(vgl. BVerfG, Vorprüfungsausschuss des Zweiten Senats,
Beschluss vom 27. November 1984 - 2 BvR 236/84 -, NJW 1985,
S. 1767). Gleiches gilt für Art. 297 EGStGB, soweit er
Voraussetzung der Strafbarkeit ist (vgl. BVerfG, Beschluss
der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 7. Oktober 2008 - 2 BvR
1101/08 - ).
14
bb) Nach Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der
erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Welche
Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen,
ist von den Besonderheiten des jeweiligen
Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme
abhängig (stRspr; vgl. BVerfGE 58, 257 ;
113, 167 ; 120, 274 je
m.w.N.). Jedenfalls fehlt es dann an der nötigen
Beschränkung, wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, dass
nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und
mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und
welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen
Verordnungen haben können (vgl. BVerfGE 1, 14 ; 2,
307 ; 55, 207 ). Das Erfordernis der
Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem
Gesetzgeber jedoch nicht, in der Ermächtigungsnorm
Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.
Vielmehr genügt es im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2
GG, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner
Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem
Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte des
Gesetzes (stRspr; vgl. BVerfGE 58, 257 ; 80, 1
; 106, 1 ).
15
Nach diesen Grundsätzen bestehen keine
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung des Art. 297
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB. Gegen das Tatbestandsmerkmal des
Schutzes der Jugend erhebt der Beschwerdeführer insoweit
keine Einwände. Solche sind auch nicht ersichtlich. Auch der
unbestimmte Rechtsbegriff des öffentlichen Anstandes ist
durch die Verwaltungsgerichte unter Heranziehung der
allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätze auch unter
Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Norm so weit
präzisiert, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß des
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB gesetzlich
hinreichend bestimmt sind.
16
Ein Normverständnis von Art. 297 EGStGB,
wonach jede Ausübung der Prostitution zugleich den
öffentlichen Anstand verletzte, würde der Vorschrift
offensichtlich nicht gerecht. Ansonsten würde diese
Tatbestandsvoraussetzung für den Erlass einer
Sperrbezirksverordnung jegliche den Verordnungsgeber lenkende
und seine Entscheidungsbefugnis eingrenzende Wirkung
verlieren. Mit dem Schutz des öffentlichen Anstandes wird
nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht die
Wahrung der allgemeinen Sittlichkeit bezweckt. Verstanden als
Norm, die allein der Durchsetzung von herrschenden
Moralvorstellungen dient, wäre die Vorschrift in der Tat
verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Die Fachgerichte
verstehen demgegenüber Art. 297 EGStGB in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise als eine
Norm auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr mit der Zielsetzung,
das Zusammenleben der Menschen zu ordnen, soweit ihr
Verhalten sozialrelevant sei, nach außen in Erscheinung trete
und das Allgemeinwohl beeinträchtigen könne. Handlungen und
Zustände, die eine enge Beziehung zum Geschlechtsleben haben,
könnten Belange des Allgemeinwohls insbesondere dann
beeinträchtigen, wenn durch einen Öffentlichkeitsbezug andere
Personen, die hiervon unbehelligt bleiben wollten, erheblich
belästigt würden; dies gelte insbesondere für die
Begleitumstände der Prostitution, die Dritte in
schutzwürdigen Interessen berührten (vgl. VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Dezember 2008 - 1 S 2256/07
-, juris, Rn. 61). Insoweit findet die Auffassung des
Beschwerdeführers, der Schutz des öffentlichen Anstandes
gründe auf Moralvorstellungen, keinen Beleg in der
Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte. Vielmehr haben diese
- auch schon vor Erlass des Prostitutionsgesetzes - den
unbestimmten Rechtsbegriff des öffentlichen Anstandes
dahingehend konkretisiert, dass der Erlass einer
Sperrbezirksverordnung zum Schutze des öffentlichen Anstandes
gerechtfertigt sein kann, wenn die Eigenart des betroffenen
Gebietes durch eine besondere Schutzbedürftigkeit und
Sensibilität, z.B. als Gebiet mit hohem Wohnanteil sowie
Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozialen Einrichtungen
gekennzeichnet ist (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 19.
Februar 1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, S. 472; Urteil
vom 31. Oktober 2003 - 11 N 2952/00 -, NVwZ-RR 2004, S.
470 ; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 24.
Oktober 2002 - 11 KN 4073/01 -, juris, Rn. 45 ff.) und
wenn eine nach außen in Erscheinung tretende Ausübung der
Prostitution typischerweise damit verbundene Belästigungen
Unbeteiligter und „milieubedingte Unruhe“, wie zum Beispiel
das Werben von Freiern und anstößiges Verhalten gegenüber
Passantinnen und Anwohnerinnen, befürchten lässt (vgl. VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 16. August 1978 - I 2576/77 -,
DÖV 1978, S. 848 ; Urteil vom 15. Dezember 2008,
a.a.O. Rn. 72 m.w.N.; Hessischer VGH, Beschluss vom 19.
Februar 1990, a.a.O., S. 472).
17
Den Gesetzesmaterialien kann entnommen werden,
dass auch der Gesetzgeber von einem vergleichbaren Begriff
des öffentlichen Anstandes ausging, als er mit dem Zehnten
Strafrechtsänderungsgesetz vom 7. April 1970 (BGBl I
S. 313) der Ermächtigungsrundlage für den Erlass von
Sperrbezirksverordnungen - von nachfolgenden, im Wesentlichen
redaktionellen Änderungen abgesehen - ihren heutigen Wortlaut
gab. Er ermöglichte eine stärkere räumliche Differenzierung
von Sperrbezirksverordnungen und ihre Beschränkung auf
bestimmte Tageszeiten und erörterte als Gesichtspunkte für
Sperrbezirksverordnungen in der Gesetzesbegründung unter
anderem die Mischung von Wohngebiet und Gebieten, in denen
die Prostitution ausgeübt wird, sowie Belästigungen und
Gefährdungen von Bewohnern durch die „unliebsamen
Begleiterscheinungen“ insbesondere der Straßenprostitution
(vgl. BTDrucks VI/293, S. 3 f., 5 sowie BTDrucks VI/410,
S. 1).
18
b) Auch ein Verstoß gegen das Gebot der
Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit gesetzlicher
Regelungen liegt nicht vor. Durch den Erlass des
Prostitutionsgesetzes war der Gesetzgeber nicht gehindert,
die Verordnungsermächtigung in Art. 297 EGStGB
aufrechtzuerhalten. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 3 GG) verpflichtet den Gesetzgeber zur Normenklarheit
und Widerspruchsfreiheit der von ihm getroffenen Regelungen
(vgl. BVerfGE 17, 306 ; 25, 216
; 108, 169 ). Diese Pflicht hat der
Gesetzgeber hier nicht verletzt.
19
Wie bereits das Verwaltungsgericht in der
angefochtenen Entscheidung zutreffend ausgeführt hat, ist der
im Rahmen der Beratungen zum Prostitutionsgesetz gemachte
Vorschlag, Art. 297 EGStGB ersatzlos zu streichen
(vgl. Gesetzentwurf der PDS-Fraktion, BTDrucks 14/4456, S.
3), nicht Gesetz geworden. Die Bundesregierung - und ihr
folgend auch der Bundestag und der Bundesrat - haben auch im
Folgenden bewusst davon abgesehen, eine Vorlage zur Aufhebung
von Art. 297 EGStGB einzubringen (vgl. BTDrucks 16/4146,
S. 41 f.). Der Gesetzgeber hat sich mit dem
Prostitutionsgesetz darauf beschränkt, zum einen die
Rechtswirksamkeit des Anspruchs der Prostituierten auf das
vereinbarte Entgelt (§ 1 ProstG), die fehlende
Abtretbarkeit des Anspruchs und den weitgehenden Ausschluss
von Einwendungen gegen diesen (§ 2 ProstG) und den
Zugang zur Sozialversicherung trotz des nur eingeschränkten
Weisungsrechts gegenüber abhängig beschäftigten
Prostituierten (§ 3 ProstG) zu regeln sowie zum anderen
die Strafbarkeit der Förderung der Prostitution und der
Zuhälterei einzuschränken (Art. 2 ProstG). Dabei hat er
zwar keine ausdrückliche gesetzliche Regelung dahin gehend
getroffen, dass das Ausüben der Prostitution nicht
sittenwidrig sei. Er ging ausweislich der Gesetzesbegründung
jedoch davon aus, dass die Vereinbarung über ein Entgelt für
sexuelle Leistungen und auch die Tätigkeit selbst nicht gegen
die guten Sitten verstoßen (vgl. BTDrucks 14/5958, S. 4, 6).
Auch die Rechtsprechung nimmt mittlerweile an, dass die
Prostitution nicht mehr als sittenwidrig angesehen werden
kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2002 - 6 C 16/02 -,
NVwZ 2003, S. 603 ; VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 15. Dezember 2008, a.a.O. Rn. 59 m.w.N.).
20
Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber bewusst
von einer Änderung des Art. 297 EGStGB Abstand genommen
hat, ergibt sich kein rechtsstaatswidriger Widerspruch zum
Prostitutionsgesetz. Die Legalisierung der
Prostitutionsausübung im zivil- und
sozialversicherungsrechtlichen Bereich und die Einschränkung
der Strafbarkeit durch das Prostitutionsgesetz schließen es
ebenso wenig wie der Wegfall des Vorwurfs der
Sittenwidrigkeit der Prostitution aus, dass die
Prostitutionsausübung in bestimmten Erscheinungsformen und
damit einhergehenden sozialtypischen Begleiterscheinungen
namentlich mit Blick auf sensible Gemeindegebiete gegen den
öffentlichen Anstand - im aufgezeigten veräußerlichten
Verständnis der Sozialverträglichkeit - verstoßen kann. Denn
die Festsetzung von Sperrbezirken auf der Grundlage des
Art. 297 EGStGB stellt weder die zivilrechtliche
Wirksamkeit des Entgeltanspruchs der Prostituierten noch den
Zugang zur Sozialversicherung in Frage; sie ist auch nicht
mit dem generellen Vorwurf der Sittenwidrigkeit der Ausübung
der Prostitution im Sperrbezirk verbunden, sondern dient der
lokalen Steuerung der Prostitutionsausübung aus
ordnungsrechtlichen Gründen. Darüber hinaus geht die
Behauptung der Widersprüchlichkeit der Rechtsordnung auch
deswegen fehl, weil der im Erlass des Prostitutionsgesetzes
zum Ausdruck kommende Anschauungswandel in diesem Bereich ein
beachtlicher Gesichtspunkt bei der dem Normgeber und den
Verwaltungsgerichten in Anwendung und Auslegung einfachen
Rechts obliegenden Prüfung sein kann, ob und in welchem
Umfang Sperrbezirke auf der Grundlage von Art. 297
EGStGB ausgewiesen werden dürfen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 10. Oktober 2005 - 12 C 11236/05 -, juris,
Rn. 19 ff.), und so auch eine veräußerlichte Beurteilung
je nach Umständen zu einem verschieden restriktiven
Verständnis des öffentlichen Anstandes führen mag (vgl. VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 15. Dezember 2008, a.a.O. Rn.
61 m.w.N.).
21
c) Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB
ist mit Art. 12 Abs. 1 GG (aa) und
Art. 14 Abs. 1 GG (bb) vereinbar.
22
aa) Die Ermächtigung zum Erlass einer
Sperrgebietsverordnung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
EGStGB für Teile des Gemeindegebiets stellt sowohl für
Prostituierte als auch für sonstige Personen, die im Umfeld
der Prostitution eine berufliche Tätigkeit entfalten, eine
Berufsausübungsregelung dar. Berufsausübungsregelungen dürfen
vom Gesetzgeber getroffen werden, wenn sie durch vernünftige
Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt sind, die gewählten
Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und
erforderlich sind und die durch sie bewirkte Beschränkung den
Betroffenen zumutbar ist (vgl. BVerfGE 70, 1 ; 78,
155 ; 85, 248 ; 103, 1 < 10>;
111, 10 ; 117, 163 ). Diese
Voraussetzungen sind im Hinblick auf beide Schutzzwecke des
Art. 297 EGStGB erfüllt.
23
Der „Schutz der Jugend" ist ein vernünftiger
Grund des Gemeinwohls. Der Jugendschutz genießt aufgrund des
in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG verbrieften elterlichen
Erziehungsrechtes und der Gewährleistungen von Art. 1
Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG Verfassungsrang. Kinder und
Jugendliche haben ein Recht auf Entfaltung ihrer
Persönlichkeit im Sinne dieser Grundrechtsnormen. Sie
bedürfen des Schutzes, um sich zu eigenverantwortlichen
Persönlichkeiten innerhalb der sozialen Gemeinschaft zu
entwickeln. Der Staat ist daher berechtigt, von Kindern und
Jugendlichen Einflüsse fernzuhalten, welche sich, zum
Beispiel wegen der Kommerzialisierung sexueller Handlungen,
auf ihre Einstellung zur Sexualität und damit auf die
Entwicklung ihrer Persönlichkeit nachteilig auswirken können
(vgl. BVerfGE 83, 130 ; 90, 1 ;
115, 276 ). Auch mit dem Zweck des „Schutzes des
öffentlichen Anstandes" wird ein legitimes Ziel verfolgt,
welches einen Eingriff in die durch
Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
Berufsausübungsfreiheit zu rechtfertigen vermag. Der Begriff
erfasst nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung, wie
dargelegt, nicht die Wahrung der allgemeinen Sittlichkeit,
sondern den Schutz der Allgemeinheit und Einzelner vor den
mit der Ausübung einer nach außen in Erscheinung tretenden
Prostitution typischerweise verbundenen Belästigungen oder
Gefährdungen. Bei dem Begriff des „öffentlichen Anstandes"
geht es daher nicht um die Durchsetzung herrschender
Moralvorstellungen. Es handelt sich bei dieser zulässigen
Verweisung des Gesetzgebers auf ungeschriebene Regeln (vgl.
BVerfGE 111, 147 ) vielmehr um legitime
Schutzziele.
24
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB ist
auch geeignet und erforderlich, um den vom Gesetzgeber
erstrebten Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes
zu erreichen. Ein Mittel ist bereits dann im
verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe
der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die
Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Eine Maßnahme ist
dann nicht erforderlich, wenn ihr Ziel auch durch ein
milderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann (vgl.
BVerfGE 80, 1 ; 117, 163
; stRspr). Sowohl im Hinblick auf die
Geeignetheit als auch in Bezug auf die Erforderlichkeit einer
Maßnahme kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und
Prognosespielraum zu (vgl. BVerfGE 81, 156 ;
109, 64 ; 111, 10 ; 115, 276
).
25
Nach diesem Maßstab lässt sich die Annahme des
Gesetzgebers, dass räumliche Ausübungsverbote der
Prostitution ein geeignetes und erforderliches Mittel zum
Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes sind, nicht
beanstanden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
fehlt es der gesetzlichen Regelung auch im Hinblick auf die
Wohnungsprostitution weder an der Geeignetheit noch an der
Erforderlichkeit, die Schutzzwecke zu erreichen. Die
Wohnungsprostitution wird zwar häufig deutlich weniger
wahrnehmbar sein als die Straßen- und die
Bordellprostitution. Jedoch können Belästigungen der
Anwohner, milieubedingte Unruhe, das Ansprechen Unbeteiligter
sowie das Anfahren und Abfahren der Freier als sichtbare
Begleiterscheinungen der Prostitution nicht von vornherein
für den Bereich der Wohnungsprostitution als ausgeschlossen
betrachtet werden (vgl. auch BTDrucks 16/4146, S. 40). Auch
die vom Beschwerdeführer behaupteten Veränderungen des
Sexualverhaltens Jugendlicher und des Grades der sexuellen
Aufklärung berühren die Geeignetheit und Erforderlichkeit der
Ermächtigungsgrundlage in Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
EGStGB nicht. Insoweit obliegt es dem Gesetzgeber zu
entscheiden, ob, wo und wann Jugendliche mit dem
gesellschaftlichen Phänomen der Prostitution konfrontiert
werden sollen.
26
Schließlich stehen dem Normgeber mit dem
Polizei-, Bau- und Gaststättenrecht insoweit nicht gleich
wirksame Mittel zur Verfügung. Das Ordnungsrecht ist von
vornherein nicht geeignet, diese Ziele zu erreichen. Es
verlangt für den Erlass von Polizeiverfügungen und
-verordnungen das Vorliegen einer Gefahr im
polizeirechtlichen Sinne, die bei der Konfrontation mit der
Prostitution regelmäßig nicht gegeben sein dürfte. Hingegen
geht es auch nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers
bei einer Verordnung aufgrund von Art. 297 EGStGB darum,
erhebliche Belästigungen bereits unterhalb der
Gefahrenschwelle zu verhindern (vgl. BTDrucks VI/293, S. 3
und BTDrucks VI/410, S. 1). Mittels des öffentlichen
Baurechts lässt sich allenfalls die Wohnungs- und
Bordellprostitution regeln, nicht aber die
Straßenprostitution räumlich steuern. Das Gaststättenrecht
kann nur Anbahnungsvorgänge in Gaststätten erfassen, sonstige
Formen der Prostitution jedoch nicht.
27
Die in der Ermächtigung des Art. 297 Abs.
1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB zum Erlass einer Sperrbezirksverordnung
angelegte Einschränkung der Berufsfreiheit der Prostituierten
und ihres Umfeldes ist mit Blick auf den dadurch bezweckten
Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes auch
verhältnismäßig. Die Einrichtung von Sperrbezirken gemäß
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB, die nur Teile des
Gemeindegebiets erfassen, beeinträchtigt die Ausübung der
Prostitution und sonstiger Berufe in deren Umfeld nicht
gravierend, da ein Ausweichen in andere Teile des
Gemeindegebiets jeweils möglich bleibt. Zudem untersagt
Art. 297 Abs. 3 EGStGB Beschränkungen der Ausübung der
Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks
(Kasernierungen). Angesichts des vom Gesetzgeber verfolgten
und als solchen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden
Ziels, den Landesregierungen - oder den von diesen
ermächtigten Behörden - mit der Möglichkeit der Einrichtung
von Sperrbezirken ein Instrument an die Hand zu geben,
etwaigen mit der Prostitutionsausübung einhergehenden
Missständen im konkreten Fall begegnen zu können, und
insbesondere angesichts der hohen Bedeutung des
Jugendschutzes (vgl. BVerfGE 83, 130 ) ist
es den Prostituierten und anderen Personen, die im
Zusammenhang mit der Prostitution ihren Beruf ausüben,
grundsätzlich zumutbar, mit einer Sperrbezirksverordnung
konfrontiert zu werden. Ihre Belange, insbesondere wenn ein
Sperrbezirk festgelegt werden soll, in dem bisher mangels
Sperrbezirksverordnung der Prostitution nachgegangen worden
ist, sind beim Erlass von Sperrbezirksverordnungen sowie bei
der gerichtlichen Kontrolle dieser zu berücksichtigen (vgl
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. Oktober 2005, a.a.O. Rn.
21). In welchem Umfang und mit welchen Maßgaben sich der
Erlass einer Sperrbezirksverordnung im Einzelfall unter
Berücksichtigung der davon beeinträchtigten Grundrechte als
verhältnismäßig erweist, ist daher vor allem bei Erlass der
jeweiligen Sperrbezirksverordnung unter Abwägung aller
betroffenen Rechtspositionen und öffentlichen Belange zu
entscheiden. Auf dieser Ebene kann auch einer geringeren
öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungsprostitution beim
Ausgleich aller Interessen angemessen Rechnung getragen
werden. Die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in Art. 12
Abs. 1 GG durch eine Sperrbezirksverordnung entscheidet sich
danach nicht in erster Linie bei der Beurteilung der
Ermächtigungsgrundlage, sondern beim konkreten Erlass der
Verordnung, der vom Beschwerdeführer hier jedoch nicht
substantiiert angegriffen wird.
28
bb) Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr.
2 EGStGB verletzt auch nicht das Eigentumsgrundrecht aus
Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vorschrift stellt eine
rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Der
Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken
des Eigentums die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers
und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich
und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Er muss sich dabei
im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten. Der
Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt
werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit als auch
die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den
Eigentumsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 191 ; 79,
174 ; 87, 114 ; 91, 294
; 100, 226 ).
29
Der Kernbereich der Eigentumsfreiheit wird
durch Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht berührt.
Dem Grundstückseigentümer im Gebiet einer
Sperrbezirksverordnung bleibt die Möglichkeit, sein Eigentum
selbst oder durch Überlassung an Dritte zu anderen Zwecken
als der Ausübung der Prostitution zu nutzen. Die
Privatnützigkeit seines Eigentums wird mithin nicht
aufgehoben. Er mag gehindert sein, sein Eigentum auf die
finanziell einträglichste Weise zu nutzen; das gewährleistet
Art. 14 Abs. 1 GG jedoch nicht (vgl. BVerfGE 58, 300
; 71, 230 ; 84, 382 ). Im
Übrigen ist er ohne jede Einschränkung zu einer Nutzung
seines Grundeigentums zu eigenen Zwecken oder zur Vermietung
zu marktüblichen Bedingungen befugt. Die Beschränkungen
seines Eigentums sind damit nicht unverhältnismäßig. Die
Belange des Grundstückeigentümers müssen hinter die legitimen
Belange des Anwohner- und Jugendschutzes zurücktreten. Soweit
der Eigentümer - durch Selbstnutzung oder durch Vermietung -
sein Eigentum bisher für Zwecke der Prostitution genutzt hat
und erstmals eine Sperrbezirksverordnung erlassen werden
soll, sind diese Belange beim Erlass der Verordnung zu
berücksichtigen.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
31
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.