BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 235/00 -
der Frau K…
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§ 6 Abs. 2 der
Berufskrankheiten-Verordnung vom 31. Oktober 1997 (BGBl I
S. 2623)
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit
§ 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung
vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 23. Juni 2005 einstimmig beschlossen:
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die
Anerkennung und Entschädigung einer Berufskrankheit.
2
Die gesetzliche Unfallversicherung bietet dem
Versicherten Schutz gegen die Folgen von Arbeitsunfällen und
Berufskrankheiten. Die Einzelheiten für die Gewährung von
Leistungen im Falle einer Berufskrankheit regelt für den hier
in Frage stehenden Fall die Vorschrift des § 551 RVO,
die seit dem 1. Januar 1997 durch den im Wesentlichen
inhaltsgleichen § 9 SGB VII abgelöst ist. Sie
lautete:
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(1) Als Arbeitsunfall gilt ferner eine
Berufskrankheit. Berufskrankheiten sind die Krankheiten,
welche die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit
Zustimmung des Bundesrates bezeichnet und die ein
Versicherter bei einer der in den §§ 539, 540 und 543
bis 545 genannten Tätigkeiten erleidet. Die Bundesregierung
wird ermächtigt, in der Rechtsverordnung solche Krankheiten
zu bezeichnen, die nach den Erkenntnissen der medizinischen
Wissenschaft durch besondere Einwirkungen verursacht sind,
denen bestimmte Personengruppen durch ihre Arbeit in
erheblich höherem Grade als die übrige Bevölkerung ausgesetzt
sind; sie kann dabei bestimmen, dass die Krankheiten nur dann
Berufskrankheiten sind, wenn sie durch die Arbeit in
bestimmten Unternehmen verursacht sind.
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(2) Die Träger der Unfallversicherung sollen im
Einzelfalle eine Krankheit, auch wenn sie nicht in der
Rechtsverordnung bezeichnet ist oder die dort bestimmten
Voraussetzungen nicht vorliegen, wie eine Berufskrankheit
entschädigen, sofern nach neuen Erkenntnissen die übrigen
Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt sind.
5
(3) bis (4) ...
6
Auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 und
6 und des § 193 Abs. 8 SGB VII erließ die
Bundesregierung die hier mittelbar angegriffene
Berufskrankheiten-Verordnung (BKV) vom 31. Oktober 1997
(BGBl I S. 2623). Sie trat am 1. Dezember 1997 in Kraft
(§ 8 Abs. 1 BKV). In der Anlage der Verordnung
(Liste der Berufskrankheiten) wurde unter der Nummer 4111 die
chronische obstruktive Bronchitis von Bergleuten unter Tage
im Steinkohlebergbau unter bestimmten Voraussetzungen als
Berufskrankheit anerkannt. Weiter enthielt die
Rechtsverordnung in § 6 Abs. 1 folgende Regelung:
7
Rückwirkung
8
Leidet ein Versicherter am 1. Dezember
1997 an einer Krankheit nach Nummer ... 4111 der Anlage, ist
diese auf Antrag als Berufskrankheit anzuerkennen, wenn der
Versicherungsfall nach dem 31. Dezember 1992 eingetreten
ist.
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1. Die Beschwerdeführerin ist die Witwe des im
Jahre 2004 verstorbenen Versicherten, der über 40 Jahre lang
unter Tage im Steinkohlebergbau gearbeitet hat. Nach
Durchführung eines knappschaftlichen Rentenverfahrens
beendete der Versicherte 1988 diese Arbeit. Als 1996 der
Verdacht auf das Vorliegen einer beruflichen Erkrankung der
Lunge in der Form einer so genannten chronisch obstruktiven
Bronchitis aufkam, wie man sie zum damaligen Zeitpunkt
verstärkt bei Bergleuten beobachtet hatte, wurde am
11. Juni 1997 - mehr als ein Jahr nach Auftragserteilung
durch die zuständige Bergbau-Berufsgenossenschaft - ein
Gutachten erstellt. Der Gutachter vertrat die Auffassung, der
Versicherte sei bereits seit 1988 an einer chronisch
obstruktiven Bronchitis beruflich bedingt erkrankt. Es liege
eine Minderung der Erwerbsfähigkeit (MdE) von 40 vom
Hundert vor. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte die
Bergbau-Berufsgenossenschaft bei 614 Bergleuten diese
Erkrankung wie eine Berufskrankheit nach § 551
Abs. 2 RVO anerkannt und entschädigt.
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Im Falle des Versicherten lehnte sie mit
Bescheid vom 14. August 1997 die Anerkennung und
Entschädigung mit der Begründung ab, inzwischen liege ein
Entwurf des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung zur
Neuordnung der Berufskrankheiten-Verordnung (BKV) vor. Danach
solle künftig die chronische obstruktive Bronchitis als
Berufskrankheit in die Anlage zur Verordnung aufgenommen
werden. Allerdings sei im Entwurf die rückwirkende
Anerkennung der neuen Berufskrankheit auf Versicherungsfälle
begrenzt, die nach dem 31. Dezember 1992 eingetreten
seien. Zwar handele es sich zunächst lediglich um den Entwurf
einer Verordnungsregelung; jedoch sei dem bereits erkennbaren
Willen des Verordnungsgebers über eine zeitlich begrenzte
Rückwirkung der Anerkennung zu entsprechen.
11
2. Die vom Beschwerdeführer nach erfolglosem
Widerspruch erhobene Klage hatte beim Sozialgericht Erfolg.
Der Anspruch folge originär aus § 551 Abs. 2 RVO.
Der angefochtene Bescheid der Berufsgenossenschaft vom
14. August 1997 sei zur Zeit seiner Erteilung
rechtswidrig gewesen. Er habe sich auf eine Änderung der
Berufskrankheiten-Verordnung zu Lasten des Versicherten
gestützt, die jedoch erst am 1. Dezember 1997 in Kraft
getreten sei. Die Berufsgenossenschaft sei grundsätzlich
nicht befugt, selbstständig einen Stichtag festzulegen und
Versicherungsfälle vor dem 1. Januar 1993 allein deshalb
von einer Entschädigung auszuschließen. Die
Rückwirkungsregelung erfasse den Versicherten nicht. Dies
ergebe sich aus dem sozialrechtlichen Herstellungsanspruch
und den Grundsätzen von Treu und Glauben.
12
3. a) Auf die Revision der beklagten
Berufsgenossenschaft hat das Bundessozialgericht mit Urteil
vom 30. September 1999 die Entscheidung des
Sozialgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen (BSGE 85,
24 = SozR 3-2200 § 551 Nr. 13). Der Versicherte
habe keinen Anspruch auf Entschädigung der bei ihm
bestehenden chronischen obstruktiven Bronchitis nach
§ 551 Abs. 1 oder 2 RVO "als" oder "wie eine"
Berufskrankheit. Der Anspruch nach § 551 Abs. 1 RVO
scheitere daran, dass der Versicherungsfall bereits vor dem
1. Januar 1993 eingetreten sei. Die Rückwirkungsklausel
des § 6 Abs. 1 BKV sei rechtswirksam und im Falle
des Versicherten auch anzuwenden; ein Verstoß gegen
höherrangiges Recht lasse sich derzeit nicht feststellen.
§ 551 Abs. 2 RVO könne auf den Versicherten nicht
mehr zur Anwendung kommen. Den Verordnungsgeber treffe aber
eine Beobachtungspflicht, ob der in § 6 Abs. 1 BKV
gewählte Rückwirkungszeitraum nach der tatsächlichen
Entwicklung ausreichend weit in die Vergangenheit reiche. Da
die Änderung der Berufskrankheiten-Verordnung mit
entsprechender Rückwirkungsklausel zwar nach Auftreten der
Krankheit des Versicherten und nach seinem
Entschädigungsantrag, jedoch vor dem rechtskräftigen
Abschluss des Gerichtsverfahrens in Kraft getreten sei, komme
es nicht mehr darauf an, ob der Unfallversicherungsträger
eine noch nicht in Kraft getretene, jedoch im Entwurf der
Änderungsverordnung vorgesehene Rückwirkungsklausel bereits
"im Vorgriff" bei der Entscheidung über einen Anspruch nach
§ 551 Abs. 2 RVO zu berücksichtigen habe.
13
b) Der in die Verfassungsbeschwerde
einbezogene Berichtigungsbeschluss des Bundessozialgerichts
vom 19. Juli 2000 ändert das Urteil vom 30. September 1999
nicht in einer Weise, die hier von Belang ist.
14
4. Gegen dieses Urteil hat der Versicherte
Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt eine Verletzung von
Art. 2 in Verbindung mit Art. 20 und Art. 80
GG, Art. 3 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4
GG.
15
Die Beteiligten hatten Gelegenheit zur
Stellungnahme.
16
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur
Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus
Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3
GG angezeigt ist (§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG) und
die Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG gegeben sind.
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1. Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung (§ 93 c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) liegen
vor. Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen hat das
Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (vgl. BVerfGE
58, 369; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 14. Juli 1993 - 1 BvR 1127/90 BVerfG, SozR
3-2200 § 551 Nr. 5; Beschluss der 1. Kammer des
Ersten Senats vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR
791/95 -, SozR 3-2200 § 551 Nr. 15; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom
24. Oktober 2000 - 1 BvR 1319/95 -, JURIS).
18
2. Nach den Grundsätzen dieser Rechtsprechung
ist der Verfassungsbeschwerde stattzugeben. Dabei kann offen
bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin angegriffene
Stichtagsregelung in § 6 Abs. 1 BKV verfassungsrechtlich
zu beanstanden ist. Das Bundessozialgericht hat in der mit
der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidung insoweit
Zweifel geäußert. Es ist auch nicht zu entscheiden, ob es der
Berufsgenossenschaft im Hinblick auf ihre Pflicht zur zügigen
Betreibung des Verwaltungsverfahrens zuzurechnen ist, dass
das von ihr angeforderte Gutachten erst ein Jahr nach der
Erteilung des Auftrags erstellt wurde. Die
Verfassungsbeschwerde hat bereits aus anderen Gründen
Erfolg.
19
a) Das Bundesverfassungsgericht hat
entschieden, dass die Anerkennung einer Krankheit als
Berufskrankheit durch Änderung der
Berufskrankheiten-Verordnung gegenüber § 551 Abs. 2
RVO erst dann vorrangig ist, wenn deren Regelungen über den
zeitlichen Anwendungsbereich in Kraft getreten sind. Vor dem
Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens ist es dem
Unfallversicherungsträger im Hinblick auf Art. 3
Abs. 1 GG nicht gestattet, die Entscheidung über einen
Antrag nach § 551 Abs. 2 RVO (jetzt: § 9 Abs.
2 SGB VII) mit der Begründung zurückzustellen, eine
Änderung der Berufskrankheiten-Verordnung sei in Sicht, in
der auch über die Anerkennung der im Einzelfall in Frage
stehenden Krankheit als Berufskrankheit entschieden werde
(vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats
vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR 791/95 -, SozR
3-2200 § 551 Nr. 15).
20
Demnach ist es bei Vorliegen der
Entscheidungsreife eines Antrags auf eine Entschädigung nach
§ 551 Abs. 2 RVO und nunmehr nach § 9 Abs. 2 SGB
VII unzulässig, die Entscheidung zu Lasten des Versicherten
hinauszuzögern. Denn der Versicherte hat einen Anspruch auf
die Anwendung des geltenden Rechts ohne sachfremde
Verzögerung. Anerkennt der Versicherungsträger vor dem
In-Kraft-Treten der in Aussicht genommenen Änderung der
Berufskrankheiten-Verordnung eine Krankheit als
Berufskrankheit, so erhält der Versicherte dadurch eine
Rechtsposition, die aus rechtsstaatlichen Gründen durch die
in der Verordnung getroffenen Regelung über den zeitlichen
Anwendungsbereich in der Regel nicht mehr in Frage gestellt
werden kann (vgl. BVerfG, a.a.O.).
21
b) Nach diesen Grundsätzen ist es ebenfalls
nicht verfassungsrechtlich gestattet, dass die
Berufsgenossenschaft wie im vorliegenden Fall einen
Entschädigungsantrag bei Entscheidungsreife mit dem Hinweis
auf eine in Aussicht stehende Änderung der
Berufskrankheiten-Verordnung ablehnt. Es verletzt Art. 3
Abs. 1 in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip des
Art. 20 Abs. 3 GG, wenn der Versicherungsträger
zunächst eine größere Zahl von Versicherten, die von der hier
in Frage stehenden Berufskrankheit betroffen sind, nach
§ 551 Abs. 2 RVO entschädigt, im vorliegenden Fall
aber eine Entschädigung ablehnt mit der Begründung, es sei
auf den Versicherten bereits künftiges, ihm nachteiliges
Recht anwendbar. Damit differenziert er nach einem Kriterium,
das im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) aus
rechtsstaatlichen Gründen nicht geeignet ist, die
unterschiedliche Behandlung des Versicherten im Verhältnis zu
den bereits Entschädigten nach den vom
Bundesverfassungsgericht zu Art. 3 Abs. 1 GG
entwickelten Grundsätzen (vgl. BVerfGE 109, 96 ;
stRspr) zu rechtfertigen. Es kann offen bleiben, ob es der
Verwaltung erlaubt ist, neues Recht vor dessen
In-Kraft-Treten zum Nachteil des Bürgers zur Anwendung zu
bringen, falls eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung
vorliegt (vgl.
Guckelberger, Vorwirkung von Gesetzen im Tätigkeitsbereich
der Verwaltung, 1997, S. 142). Denn diese Voraussetzung
ist hier nicht gegeben.
22
aa) Das Sozialgericht hat zu Recht unter
Berufung auf das Bundessozialgericht (BSGE 79, 250) darauf
hingewiesen, dass die Berufsgenossenschaft nicht aus eigener
rechtlicher Kompetenz Stichtage festlegen könne. Darauf läuft
aber die hier zu beurteilende Verwaltungsentscheidung vom
14. August 1997 hinaus. Solange die
Berufskrankheiten-Verordnung nicht geändert ist, hat der
Versicherungsträger nach § 551 Abs. 2 RVO oder
§ 9 Abs. 2 SGB VII zu verfahren. Das
nachvollziehbare Anliegen der Berufsgenossenschaft, sich
nicht in Widerspruch zu einer bevorstehenden Entscheidung des
Verordnungsgebers zu setzen, kann nicht von der durch
Art. 20 Abs. 3 GG begründeten Verpflichtung
befreien, das geltende Recht anzuwenden (vgl. auch LSG
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. Oktober 1997, L 2 BU
82/97, JURIS; Marschner/Pohl, SGb 2003, S. 420
). Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass durch
eine "vorgreifliche" Anwendung der Rückwirkungsregelung des
§ 6 Abs. 1 BKV andere Ungleichbehandlungen
vermieden wurden (vgl. BSG, Urteil vom 24. Februar 2000, SozR
3-2200 § 551 Nr. 14).
23
bb) Eine weitere Erwägung kommt hinzu. Es darf
nicht von Zufälligkeiten abhängen, ob ein Versicherter
Anspruch auf Leistungen der gesetzlichen Unfallversicherung
hat (vgl. BVerfGE 58, 369 ; BVerfG,
Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats, a.a.O.), mag dies
auch nach dem § 551 RVO und § 9 SGB VII zu
Grunde liegenden gesetzgeberischen Konzept nicht stets
vermeidbar sein (zu den Reformvorschlägen vgl. Breuer, in:
Festschrift für
Maydell, 2002, S. 125 m.w.N.). Nähme man
eine "Vorwirkung" der anstehenden Änderung der
Berufskrankheiten-Verordnung zu Lasten des Versicherten beim
bloßen Bekanntwerden der Regelungsvorstellungen des
Verordnungsgebers an, so verstärkte sich dieser
Zufallsfaktor, weil die Gewährung von Entschädigung davon
abhinge, wie und wann die einzelnen Berufsgenossenschaften
Kenntnis von der künftigen Rechtslage erhielten.
24
d) An diesem Ergebnis ändert sich auch dadurch
nichts, dass die Gewährung einer Entschädigung nach
§ 551 Abs. 2 RVO nach dessen Wortlaut auf einer
Soll-Vorschrift beruht. Denn die Vorschrift wird seit langem
von der Rechtsprechung dahin ausgelegt, dass ein "Akt
strikter Rechtsanwendung" vorzunehmen sei und der Verwaltung
nur ein auf atypische Fälle eng begrenzter
Beurteilungsspielraum zur Verfügung stehe (vgl. hierzu Koch,
in Lauterbach, Unfallversicherung, Kommentar, Loseblatt,
4. Aufl.,
25
§ 9 Rn. 13, 224 1998>). Die Nachfolgeregelung des § 9 Abs. 2 SGB VII,
die als zwingende Anspruchsnorm formuliert ist, sollte
insoweit keinen Unterschied zu der Vorgängerregelung bewirken
(vgl. Koch, a.a.O.). Ein atypischer
Sachverhalt ist hier aber nicht gegeben. Der vorliegende Fall
weist gegenüber den bereits erwähnten 614 Fällen, in denen
eine Entschädigung wegen der in Frage stehenden
Berufskrankheit gewährt wurde, keinen wesentlichen
Unterschied auf.
26
2. Da die Verfassungsbeschwerde schon aus
diesen Gründen Erfolg hat, bedarf es keiner Prüfung der Frage
mehr, ob auch andere Rechte der Beschwerdeführerin verletzt
sind.
27
1. Da die angegriffene Entscheidung des
Bundessozialgerichts die Beschwerdeführerin als
Rechtsnachfolgerin des Versicherten in ihrem Grundrecht aus
Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20
Abs. 3 GG verletzt, ist sie aufzuheben. Es ist nicht
auszuschließen, dass das Bundessozialgericht auf der
Grundlage der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts
zu einer anderen Entscheidung gelangt. Es ist daran nicht
dadurch gehindert, dass sich die Entschädigung der hier in
Frage stehenden Berufskrankheit nach § 551 RVO
beziehungsweise § 9 SGB VII in Verbindung mit
§ 6 Abs. 1 BKV bestimmt. Die Rückwirkungsregelung
des § 6 Abs. 1 BKV ist mit Rücksicht auf den
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. auch
BVerfGE 98, 1 ) einschränkend dahingehend
auszulegen, dass sie solche Sachverhalte nicht erfasst, bei
denen - wie hier - ein vor dem In-Kraft-Treten der
Berufskrankkeiten-Verordnung am 1. Dezember 1997
gestellter entscheidungsreifer Antrag trotz Vorliegens der
Voraussetzungen des § 551 Abs. 2 RVO und heutigen
§ 9 Abs. 2 SGB VII allein mit Rücksicht auf
das künftige Recht abgelehnt wurde.
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Eine andere Auslegung des § 6 Abs. 1
BKV würde zu einer Situation führen, die mit dem Grundsatz
der Rechtsanwendungsgleichheit nicht vereinbar wäre. Die
zuständige Berufsgenossenschaft hätte es in der Hand, unter
gesetzwidriger Vorwegnahme der künftigen Rechtslage den
Betroffenen durch Ablehnung seines entscheidungsreifen
Antrags in ein Rechtsbehelfsverfahren zu "verweisen", in dem
die neue Rechtslage nach der Rechtsprechung des
Bundessozialgerichts zu seinen Lasten zur Geltung kommt (vgl.
BSGE 85, 24 ). Sinn und Zweck der in § 6
Abs. 1 BKV vorgenommenen Begrenzung der Rückwirkung
stehen einer solchen Auslegung nicht im Wege. Die Vorschrift
will Unsicherheiten bei der Entscheidung über
Entschädigungsanträge vermeiden, die sich daraus ergeben,
dass bei länger zurückliegenden Versicherungsfällen die
Versicherungsträger, wenn es um die Aufklärung des
Sachverhalts und die Ursachenfeststellung geht, vor
erhebliche, nicht selten unlösbare Probleme gestellt werden.
Diese Schwierigkeiten ergeben sich nicht unter den
Voraussetzungen, unter den hier eine einschränkende Auslegung
des § 6 Abs. 1 BKV verfassungsrechtlich geboten
ist. Es ist zwischen den Beteiligten außer Streit, dass der
Versicherte unter arbeitstechnischen und medizinischen
Gesichtspunkten die Voraussetzungen für eine Entschädigung
nach § 551 Abs. 2 RVO erfüllt hatte.
29
2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus
§ 34 a Abs. 2 BVerfGG.
30
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.