BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2351/02 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Hoffmann-Riem
gemäß § 32 Abs. 1 in Verbindung
mit § 93 d Abs. 2 BVerfGG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 27. Dezember 2002 einstimmig
beschlossen:
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung wird abgelehnt.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung ist darauf gerichtet, dass die
Pfanderhebungspflicht sowie die Pflicht zur Rücknahme und
Verwertung nach § 6 Abs. 1 und 2, § 8
Abs. 1 VerpackV hinsichtlich der von den
Beschwerdeführerinnen hergestellten oder vertriebenen
Einweggetränkeverpackungen auf allen Vertriebsstufen
vorläufig nicht zu beachten sind.
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Die Beschwerdeführerin zu 19 produziert
Weißblech, die Beschwerdeführerin zu 23 Einweggetränkedosen.
Die Beschwerdeführerin zu 21 als Betreiberin einer
Supermarktkette sowie die übrigen Beschwerdeführerinnen als
Brauereien vertreiben Getränke in Einwegverpackungen. Sie
wehren sich gegen das Wirksam-Werden der Pfanderhebungs- und
Rücknahme-Pflichten nach der Verpackungsverordnung zum 1.
Januar 2003.
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Die Beschwerdeführerinnen erhoben vor dem
Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen das Land
Nordrhein-Westfalen mit dem Ziel, den durch das
Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 VerpackV
erheblichen Mehrweganteile ausgelösten Widerruf der
Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufzuheben,
hilfsweise festzustellen, dass sie auch nach dem
1. Januar 2003 hinsichtlich der von ihnen hergestellten
oder vertriebenen Einweggetränkeverpackungen nicht zur
Pfanderhebung und Rücknahme verpflichtet seien. Gleichzeitig
beantragten sie im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die
Feststellung, dass ihre Klagen gegen den kraft § 9
Abs. 2 VerpackV eintretenden Widerruf aufschiebende
Wirkung hätten, hilfsweise die Anordnung, dass die Frist nach
§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV erst mit dem Vorliegen
einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren
beginne.
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Klage und Antrag auf einstweiligen
Rechtsschutz hatten vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf
jeweils mit dem Hilfsantrag Erfolg. Das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hob
die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts auf und lehnte die
Anträge auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ab. Vor
dem Bundesverwaltungsgericht, bei dem die Hauptsache
mittlerweile durch die - zugelassene - Sprungrevision des
Antragsgegners anhängig geworden war, beantragten die
Beschwerdeführerinnen im Wege des einstweiligen
Rechtsschutzes die Feststellung, dass ihre Klagen gegen den
kraft § 9 Abs. 2 VerpackV eintretenden Widerruf
aufschiebende Wirkung hätten, ebenso - gleichrangig hierzu -
die Anordnung der Fortdauer der aufschiebenden Wirkung über
die Frist des § 80b VwGO hinaus. Hilfsweise beantragten
sie die Anordnung, dass die Frist nach § 9 Abs. 2
Satz 2 VerpackV erst mit dem Vorliegen einer rechtskräftigen
Entscheidung im Hauptsacheverfahren beginne. Das
Bundesverwaltungsgericht lehnte die Anträge auf Gewährung
einstweiligen Rechtsschutzes mit Beschluss vom 19. Dezember
2002 ab.
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Hiergegen sowie gegen den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts richtet sich die
Verfassungsbeschwerde, mit der die Verletzung von
Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4,
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103
Abs. 1 GG gerügt wird. Gleichzeitig beantragen die
Beschwerdeführerinnen den Erlass einer einstweiligen
Anordnung, dass die Pflichten nach § 6 Abs. 1 und
2, § 8 Abs. 1 VerpackV hinsichtlich der von den
Beschwerdeführerinnen hergestellten oder vertriebenen
Einweggetränkeverpackungen auf allen Vertriebsstufen erst ab
dem ersten Tag des sechsten Kalendermonats nach
rechtskräftiger Abweisung der vor dem
Bundesverwaltungsgericht anhängigen Klage der
Beschwerdeführerinnen zu beachten seien.
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Zur Begründung führen sie an, dass das
Bundesverwaltungsgericht mit der Versagung gerade des
einstweiligen Rechtsschutzes Art. 19 Abs. 4 GG
verletzt habe. Diese Grundrechtsverletzung müsse durch eine
einstweilige Anordnung nach § 32 BVerfGG behoben werden.
Auch eine Folgenabwägung spreche für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung. Den Getränke- und
Verpackungsherstellern drohten schwere und unzumutbare
Nachteile, weil der Absatz der betroffenen Getränke in
Einwegverpackungen verbotsgleich beschränkt würde. Dies
ergebe sich vor allem aus der so genannten Übergangslösung.
Damit ist die Einigung zwischen dem Bundesumweltminister und
Vertretern des Handels sowie der Ernährungsindustrie vom
20. Dezember 2002 gemeint. In dieser verpflichteten sich
- ausweislich einer von den Beschwerdeführerinnen vorgelegten
Pressemitteilung des Bundesumweltministeriums vom selben Tage
- die Wirtschaftsvertreter, unverzüglich ein den Vorgaben der
Verpackungsverordnung entsprechendes Clearing-System
aufzubauen und spätestens am 1. Oktober 2003 in Betrieb
zu nehmen. Sie sagten weiter zu, bis dahin mit
Zwischenlösungen zu arbeiten, wonach das Pfand bei Rückgabe
der Einwegverpackung am Ort des Kaufes erstattet würde. Diese
"beschränkte Erfüllung" der Pflichten der
Verpackungsverordnung könne nach Ansicht des
Bundesumweltministeriums bis zum 1. Oktober 2003 geduldet
werden, wofür sich dieses bei den Ländern einsetzen
werde.
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Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen
belastet die Übergangslösung die Getränke- und
Verpackungshersteller noch stärker als ein die
Verpackungsverordnung in jeder Hinsicht umsetzender
Verwaltungsvollzug. Denn der Kauf von Getränken in
Einwegverpackungen werde durch die Übergangslösung für den
Verbraucher noch unattraktiver, weil er das Pfand nur am Ort
des Kaufes zurückerhält. Dementsprechend würde der Absatz
dieser Getränke noch stärker zurückgehen. Demgegenüber hätte
der Antragsgegner des Ausgangsverfahrens kein schutzwürdiges
Interesse an einer verordnungswidrigen Vollzugspraxis.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung hat keinen Erfolg.
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1. Nach § 32 BVerfGG kann das
Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch
einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr
schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder
aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend
geboten ist.
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Wegen der meist weit tragenden Folgen, die
eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen
Verfahren auslöst, gilt für die Beurteilung der
Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein strenger
Maßstab. Soll der Vollzug einer Rechtsnorm, wie hier des
§ 6 Abs. 1 und 2 sowie des § 8 Abs. 1
VerpackV, wenn auch nur zu Gunsten eines beschränkten Kreises
von Normadressaten ausgesetzt werden, so erhöht sich diese
Hürde noch (vgl. BVerfGE 24, 68 ). Denn die
Anrufung des Bundesverfassungsgerichts darf nicht zu einem
Mittel werden, mit dem Beteiligte, die im
Rechtsetzungsverfahren unterlegen sind, das In-Kraft-Treten
der Rechtsnorm verzögern können. Die Gründe, die für den
Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, müssen daher
im Vergleich zu Anordnungen, die weniger schwer in die
Interessen der Allgemeinheit eingreifen, bei Rechtsnormen
besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 6, 1
; 104, 23 ).
11
Soll eine schon längere Zeit in Kraft stehende
Rechtsnorm vorläufig außer Vollzug gesetzt werden, so zwingen
die meist weit tragenden Folgen einer solchen Maßnahme zu
noch größerer Zurückhaltung (vgl. BVerfGE 36, 310
). Die betroffenen Normen der
Verpackungsverordnung sind seit 28. August 1998 in
Kraft. Ähnliche Regelungen enthielt schon die
Verpackungsverordnung vom 21. Juni 1991. Dagegen kann nicht
eingewendet werden, dass die hier im Streit befindlichen
Pflichten nach der Systematik der § 6 Abs. 3 i.V.m.
§ 9 Abs. 2 VerpackV bisher nicht zur Anwendung
kamen. Denn angesichts der bereits im Januar 1999 bekannt
gegebenen erstmaligen Unterschreitung des maßgeblichen
Mehrweganteils können andere Rechtsunterworfene auf den
Bestand der Normen und damit das Wirksamwerden der
Pfandpflichten bei einem gleich bleibenden oder sinkenden
Mehrweganteil - wie er dann auch tatsächlich zu beobachten
war - vertraut haben und ihr Verhalten hierauf eingerichtet
haben. Auch deren Bedürfnis nach Rechtssicherheit muss bei
der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen
Anordnung berücksichtigt werden.
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2. Bei der Prüfung haben die Gründe, die für
die Verfassungswidrigkeit der mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Entscheidungen vorgetragen werden,
grundsätzlich außer Betracht zu bleiben. Dem Vortrag der
Beschwerdeführerinnen, der den einstweiligen Rechtsschutz
versagende Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts verletze
ihr Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19
Abs. 4 GG, ist aus diesem Grunde hier nicht
nachzugehen.
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3. Bei einer Entscheidung über den Erlass
einer einstweiligen Anordnung sind im allgemeinen die Folgen,
die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht
erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte,
gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die
begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der
Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl.
BVerfGE 104, 23 ; stRspr). Der dabei
anzulegende, aus den unter II. 1. genannten Gründen
äußerst strenge Maßstab verlangt nicht nur eine besondere
Schwere der im Falle des Unterbleibens einer einstweiligen
Anordnung drohenden Nachteile, sondern stellt auch sehr hohe
Anforderungen an die Darlegung, dass solche Nachteile zu
gewärtigen sind. Diese Darlegung ist den
Beschwerdeführerinnen nicht gelungen:
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Die Beschwerdeführerinnen zu 1 bis 18, 20 bis
22, 24 und 25, die als Brauereien oder als Betreiberin einer
Supermarktkette Getränke in Einwegverpackungen vertreiben,
haben schon deshalb nicht glaubhaft gemacht, dass ihnen aus
dem Wirksamwerden der Pfandpflichten schwere Nachteile
entstehen, weil sie sich nicht dazu verhalten, in welchem
Umfang der befürchtete Absatzrückgang bei Getränken in
Einwegverpackungen durch einen Anstieg des Absatzes von
Getränken in Mehrwegverpackungen zumindest teilweise
kompensiert werden kann. Dass eine solche Kompensation
möglich ist, räumen sie selber ein. Ihr Hinweis auf die
Schwierigkeit solcher Prognosen leuchtet ein, entbindet aber
nicht davor, eine solche Prognose vorzunehmen. Dass dies
schlechterdings unmöglich sei, wird nicht vorgetragen.
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4. Die Beschwerdeführerin zu 19 hat nicht
nachvollziehbar dargelegt, welche schweren Nachteile ihr bei
einem Unterbleiben der einstweiligen Anordnung entstünden.
Zwar hat sie Umsatz und Gewinn beziffert, den sie mit
Weißblech zur Dosenherstellung erzielt, aber nicht
substantiiert erläutert, in welcher Höhe dieser zurückzugehen
droht. Ein völliger Ausfall dieses Umsatzes ist insbesondere
deshalb nicht zu erwarten, weil - wie die vorgelegten
Presseausschnitte belegen - der Handel sich nunmehr um die
Etablierung von Rücknahmesystemen bemüht. Das wird den
Einsatz von Getränkeeinwegverpackungen wahrscheinlich wieder
in gewissem Maße befördern.
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5. Die Beschwerdeführerin zu 23 hat
vorgetragen, dass die rechtliche Unsicherheit zur Auslistung
von Getränken in Einwegverpackungen und damit zu einem
Umsatzrückgang geführt habe. Sie hat damit glaubhaft gemacht,
dass ihr Nachteile entstanden sind und weitere drohen, nicht
aber, dass sich diese durch den Erlass einer einstweiligen
Anordnung verhindern ließen. Denn gerade die rechtliche
Unsicherheit würde auch durch die Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes nicht behoben, sondern bis zur Entscheidung in
der Hauptsache fortbestehen. Es ist auf der Grundlage dieses
Vortrags daher nicht nachzuvollziehen, inwiefern es sich um
Nachteile handelt, die für die Folgenabwägung eine Rolle
spielen können. Außerdem ist auch insoweit zu
berücksichtigen, dass aus den oben unter II. 4. dargelegten
Gründen der Absatz von Getränkeeinwegverpackungen
mittelfristig wahrscheinlich wieder etwas steigen wird.
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6. Nicht nachvollziehbar ist schließlich der
Hinweis aller Beschwerdeführerinnen darauf, dass sie durch
die so genannte Übergangslösung noch stärker belastet seien
als durch einen die Verpackungsverordnung in jeder Hinsicht
umsetzenden Verwaltungsvollzug. Da die Wirtschaft kein zum
1. Januar 2003 funktionsfähiges, der
Verpackungsverordnung entsprechendes Clearing-System
aufgebaut hat, drohte als wahrscheinliche Konsequenz einer
ohne Übergangslösung vollzogenen Verpackungsverordnung, dass
jeglicher Vertrieb von Getränken in Einwegverpackungen bis
zur Inbetriebnahme des Clearing-Systems unterbliebe. Dies
würde die Beschwerdeführerinnen eindeutig stärker
belasten.
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7. Nach alledem ist die Gefahr so schwerer
Nachteile, wie sie der anzuwendende strenge Maßstab für den
Erlass einer einstweiligen Anordnung erfordert, nicht
dargetan. Auf eine Abwägung mit denjenigen Nachteilen, die
bei Erlass einer einstweiligen Anordnung und Erfolglosigkeit
der Verfassungsbeschwerde einträten, kommt es daher nicht
mehr an.