BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2368/06 -
des Herrn V... ,
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
am 23. Februar 2007 einstimmig
beschlossen:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts
Regensburg vom 22. November 2005 - RO 11 K 05.1120 -
verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus
Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1
des Grundgesetzes. Der Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 3. April 2006 - 24 ZB 06.50
- verletzt den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus
Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1
sowie in seinem Recht aus Artikel 103 Absatz 1 des
Grundgesetzes. Der Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 8. August 2006 - 24 ZB
06.988 - verletzt den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Die Entscheidungen werden aufgehoben. Die Sache
wird an das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg
zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung angenommen.
Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer
seine notwendigen Auslagen für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die
Frage der Verfassungsmäßigkeit der geplanten Videoüberwachung
eines Kunstwerks im öffentlichen Raum.
2
1. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens (im
Folgenden: Beklagte), die Stadt R., ließ 2005 über den Resten
der ehemaligen mittelalterlichen Synagoge auf dem N.platz ein
Bodenrelief herstellen, das den Grundriss der ehemaligen
Synagoge andeutet und als Begegnungsstätte für die
Bevölkerung konzipiert ist. Die betroffene Straßenfläche
wurde straßenrechtlich eingezogen und ihre Benutzung durch
eine Satzung geregelt.
3
Nach der Übergabe des Bodenkunstwerks an die
Allgemeinheit kam es im Bereich des Kunstwerks zu mehreren
Vorfällen, aufgrund derer die Beklagte eine - bereits vor der
Übergabe erwogene - Videoüberwachung des Ortes für
erforderlich hielt. Die Polizeidirektion R. lehnte es ab, auf
polizeirechtlicher Grundlage eine Videoüberwachung
einzurichten. Vorausgegangen war eine Stellungnahme des
Bayerischen Staatsministeriums des Innern, wonach eine
Videoüberwachung des Kunstwerks gemäß Art. 32
Abs. 2 BayPAG ausscheidet. Dementsprechend beabsichtigt
die Beklagte, die Überwachung in eigener Zuständigkeit auf
der Grundlage der Art. 15 ff. BayDSG durchzuführen.
Dazu sollen vier Überwachungskameras installiert werden.
4
2. Der Beschwerdeführer erhob vorbeugende
Unterlassungsklage gegen eine Videoüberwachung der
Begegnungsstätte mit befristeter Aufzeichnung.
5
a) Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.
Sie sei zulässig, aber unbegründet.
6
Der Beschwerdeführer sei als Bürger der Stadt
R., der sich regelmäßig auf dem N.platz aufhalte, von der
geplanten Videoüberwachung betroffen und daher klagebefugt.
Die Zulassung eines vorbeugenden Rechtsschutzes sei
erforderlich, da ein Verweis auf den nachgängigen
Rechtsschutz für den Beschwerdeführer mit unzumutbaren
Nachteilen verbunden wäre.
7
Die geplante Videoüberwachung sei jedoch
rechtmäßig. Gesetzliche Grundlage der Überwachung sei
Art. 16 Abs. 1 des bayerischen Datenschutzgesetzes (im
Folgenden: BayDSG). Diese Norm sei hinreichend bestimmt und
verhältnismäßig. Die Beklagte habe als Trägerin einer
gemeindlichen öffentlichen Einrichtung die Aufgabe, diese
Einrichtung vor Beschädigungen zu schützen. In Erfüllung
dieser Aufgabe habe die Beklagte die Benutzungssatzung
erlassen. Um das frei zugängliche Objekt effektiv vor
Beschädigung und Beschmierung zu schützen, sei eine
Überwachung notwendig. Die konkrete Ausgestaltung der
geplanten Videoüberwachung genüge den Anforderungen des
Übermaßverbots. So sollten die Aufzeichnungen des gewonnenen
Bildmaterials nur zur Täterfeststellung beziehungsweise
Beweissicherung ausgewertet und ansonsten nach 36 Stunden
gelöscht werden. Die Aufzeichnungsgeräte wie die
Aufzeichnungen selbst würden vor dem Zugriff durch Dritte
geschützt.
8
b) Der Beschwerdeführer stellte einen Antrag
auf Zulassung der Berufung, den der Verwaltungsgerichtshof
mit Beschluss vom 3. April 2006 ablehnte.
9
Zweifel an der Richtigkeit der
erstinstanzlichen Entscheidung seien bereits deshalb nicht
gegeben, weil die Klage unzulässig sei. Der Beschwerdeführer
habe kein rechtlich schützenswertes Interesse an einer
vorbeugenden Unterlassungsklage. Aus den vorliegenden
Unterlagen ergebe sich, dass zwar eine Videoüberwachung
beabsichtigt sei, derzeit aber nicht eine Aufzeichnung der
Daten. Ein Eingriff in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung von relevantem Gewicht liege in einer bloßen
Überwachung nicht. Auch sei es für den Beschwerdeführer ein
leichtes, den Platz des Kunstwerks zu meiden.
10
Ergänzend weist der Verwaltungsgerichtshof
darauf hin, dass auch in materieller Hinsicht keine
ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung bestünden.
11
c) Der Beschwerdeführer erhob gegen den
Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Anhörungsrüge und
lehnte die an ihm beteiligten Richter für das Verfahren über
die Anhörungsrüge wegen Befangenheit ab. Der Senat habe bei
seiner Entscheidung den Sachverhalt willkürlich falsch
gewürdigt, ohne vorher einen Hinweis zu erteilen oder das
Vorbringen des Beschwerdeführers zur Kenntnis zu nehmen.
12
Der Verwaltungsgerichtshof wies die
Befangenheitsanträge mit Beschluss vom 30. Juni 2006 zurück.
Der Beschwerdeführer erhob hiergegen Gegenvorstellung, die
durch Beschluss vom 28. Juli 2006 zurückgewiesen wurde.
13
Mit Beschluss vom 8. August 2006 wies der
Verwaltungsgerichtshof auch die Anhörungsrüge des
Beschwerdeführers zurück. Der Senat habe sich mit der Frage,
ob eine Aufzeichnung der Videoaufnahmen beabsichtigt sei,
ausführlich auseinandergesetzt und das dabei gefundene
Ergebnis in dem Beschluss über die Zulassung der Berufung
näher begründet. Der Beschwerdeführer setze lediglich seine
eigene Sachverhaltsinterpretation an die Stelle der Würdigung
des Senats.
14
3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 103 Abs. 1 GG. Die Videoüberwachung der
Begegnungsstätte sei nicht durch eine hinreichende
Rechtsgrundlage gedeckt. Der Verwaltungsgerichtshof habe
unstreitigen Sachverhalt willkürlich entstellt, indem er
angenommen habe, eine Aufzeichnung sei nicht geplant. Durch
die Zurückweisung seiner Befangenheitsanträge sei ihm der
gesetzliche Richter entzogen worden.
15
4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die
Bayerische Staatsregierung und der Bayerische
Landesbeauftragte für den Datenschutz Stellung genommen. Sie
halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Der 6.
Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, er sei
mit den rechtlichen Anforderungen an die Videoüberwachung
öffentlicher Plätze bisher nicht befasst gewesen.
16
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde in
dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zur Entscheidung an
und gibt ihr nach § 93 c Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG statt. Die Annahme der
Verfassungsbeschwerde ist insoweit zur Durchsetzung der
Grundrechte des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG und aus Art. 3 Abs.
1 GG sowie des Rechts des Beschwerdeführers aus Art. 103
Abs. 1 GG angezeigt. Die für die Beurteilung maßgeblichen
verfassungsrechtlichen Fragen hat das
Bundesverfassungsgericht bereits beantwortet. Die
Verfassungsbeschwerde ist überwiegend zulässig und im Umfang
ihrer Zulässigkeit auch begründet.
17
1. Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend
zulässig. Unzulässig ist sie allerdings insoweit, als der
Beschwerdeführer sich gegen die Beschlüsse des
Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Juni 2006 und vom 28. Juli
2006 wendet, die sein Befangenheitsgesuch zum Gegenstand
hatten. Insofern ist die Verfassungsbeschwerde nicht zur
Entscheidung anzunehmen.
18
Hinsichtlich dieser Beschlüsse ist die
Beschwerdefrist nicht gewahrt. Der Beschluss vom 30. Juni
2006, durch den das Befangenheitsgesuch des Beschwerdeführers
zurückgewiesen wurde, beendete das Zwischenverfahren, in dem
über dieses Gesuch abschließend zu entscheiden war. Der
Beschwerdeführer hätte den Beschluss binnen der Monatsfrist
des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG mit einer
selbstständigen Verfassungsbeschwerde angreifen können und
müssen (vgl. BVerfGE 12, 113 ; 24,
56 ; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats,
Beschluss vom 24. Mai 2006 - 1 BvR 1060/02, 1 BvR 1139/03 -,
www.bundesverfassungsgericht.de, Rn. 40). Der Beschluss vom
28. Juli 2006 über die nach § 146 Abs. 2 VwGO
ausgeschlossene Gegenvorstellung des Beschwerdeführers setzte
die Beschwerdefrist hinsichtlich des Beschlusses vom 30. Juni
2006 nicht neu in Gang. Im Übrigen war bei Eingang der
Verfassungsbeschwerde am 14. September 2006 die
Beschwerdefrist auch hinsichtlich des Beschlusses vom
28. Juli 2006 abgelaufen.
19
2. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs
vom 3. April und vom 8. August 2006 verstoßen gegen
Art. 103 Abs. 1 beziehungsweise gegen Art. 3 Abs. 1
GG.
20
a) Der Beschluss vom 3. April 2006 verletzt
den aus Art. 103 Abs. 1 GG folgenden Anspruch des
Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör.
21
aa) Art. 103 Abs. 1 GG garantiert den
Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens, dass sie
Gelegenheit erhalten, sich zu dem einer gerichtlichen
Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt vor Erlass der
Entscheidung zu äußern. Eine dem verfassungsrechtlichen
Anspruch genügende Gewährung rechtlichen Gehörs setzt voraus,
dass der Verfahrensbeteiligte bei Anwendung der von ihm zu
verlangenden Sorgfalt zu erkennen vermag, auf welchen
Tatsachenvortrag es für die Entscheidung ankommen kann.
Art. 103 Abs. 1 GG verlangt zwar grundsätzlich nicht,
dass das Gericht vor der Entscheidung auf seine
Rechtsauffassung hinweist (vgl. BVerfGE 74, 1 ). Es
kommt jedoch im Ergebnis der Verhinderung eines Vortrags
gleich, wenn das Gericht ohne vorherigen Hinweis
Anforderungen an den Sachvortrag stellt, mit denen auch ein
gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem
bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte (vgl.
BVerfGE 84, 188 ; 86, 133
).
22
bb) Nach diesem Maßstab hat der
Verwaltungsgerichtshof Art. 103 Abs. 1 GG verletzt,
indem er den Antrag auf Zulassung der Berufung ablehnte, ohne
dem Beschwerdeführer zuvor einen Hinweis zu erteilen.
23
Der Verwaltungsgerichtshof hat seine
Entscheidung auf die Erwägung gestützt, die Klage des
Beschwerdeführers sei bereits unzulässig, da entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts lediglich eine
Videoüberwachung des Kunstwerks, nicht aber die Aufzeichnung
des gewonnenen Bildmaterials geplant sei und es somit an dem
erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis für eine vorbeugende
Unterlassungsklage fehle.
24
Nach der verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung kann
ein Antrag auf Zulassung der Berufung im Verwaltungsprozess
auch dann zurückgewiesen werden, wenn die Klage im Ergebnis
aus einem anderen Grund als dem vom Verwaltungsgericht
angeführten erfolglos bleibt. Zuvor ist jedoch nach dieser
Rechtsprechung rechtliches Gehör zu gewähren (vgl. etwa
BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4/03 -,
NVwZ-RR 2004, S. 542 ; VGH München, Beschluss vom
26. März 2003 - 8 ZB 02.2918 -, NVwZ 2004, S. 629; vgl. aus
der Literatur etwa Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., 2005,
§ 123 Rn. 7 a; Redeker/von Oertzen, VwGO,
14. Aufl., 2004, § 124 Rn. 15 b;
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 2004, § 124
Rn. 26 o). Dies ist jedenfalls dann auch verfassungsrechtlich
geboten, wenn der nunmehr angeführte Abweisungsgrund nach den
Umständen, insbesondere nach dem bisherigen Prozessverlauf,
für den Betroffenen nicht vorhersehbar war.
25
Danach hätte der Verwaltungsgerichtshof dem
Beschwerdeführer durch einen Hinweis auf den Grund der
beabsichtigten Ablehnung seines Antrags Gelegenheit zur
Stellungnahme in tatsächlicher Hinsicht geben müssen, um den
Anforderungen des Art. 103 Abs. 1 GG zu genügen. Nachdem
das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit den
Ausführungen der Beklagten davon ausgegangen war, dass eine
Videoüberwachung mit Aufzeichnung geplant sei, und die
Beklagte in ihrer Stellungnahme zu dem Zulassungsantrag
Einwände gegen diese tatsächliche Annahme nicht vorgebracht
hatte, bestand für den Beschwerdeführer kein Anlass zu der
Annahme, der Verwaltungsgerichtshof könne möglicherweise den
Akteninhalt in tatsächlicher Hinsicht anders würdigen und
daher das Rechtsschutzbedürfnis für eine vorbeugende
Unterlassungsklage verneinen.
26
b) Ob der Verwaltungsgerichtshof den Verstoß
gegen Art. 103 Abs. 1 GG dadurch geheilt hat (vgl. dazu
BVerfGE 5, 22 ; 62, 392 ), dass er das
Vorbringen des Beschwerdeführers in der Anhörungsrüge zur
Kenntnis genommen hat, kann hier offen bleiben. Der
Beschluss, mit dem die Anhörungsrüge zurückgewiesen wurde,
kann jedenfalls deshalb keinen Bestand haben, weil er gegen
das aus Art. 3 Abs. 1 GG herzuleitende Willkürverbot
verstößt.
27
aa) Die Gestaltung des Verfahrens, die
Feststellung und Würdigung des Tatbestandes, die Auslegung
des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen
Fall sind grundsätzlich allein Sache der dafür allgemein
zuständigen Gerichte und der Nachprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85
; stRspr). Dies gilt auch für Art und Intensität
der Gewährung rechtlichen Gehörs. Insbesondere ist es
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn ein
Gehörsverstoß nicht darin gesehen wird, dass das Gericht in
der Würdigung des Sachverhalts zu einem anderen Ergebnis
kommt als derjenige, der die Gehörsrüge erhebt (vgl. BVerfGE
22, 267 ; 76, 93 ). Ein Verstoß
gegen die Verfassung liegt jedoch vor, wenn die Würdigung des
Sachverhalts willkürlich und deshalb mit Art. 3
Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren ist. Das ist nicht schon
dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung oder das
eingeschlagene Verfahren Fehler enthalten. Willkürlich ist
der Richterspruch erst dann, wenn er unter keinem denkbaren
Aspekt rechtlich vertretbar ist und sich daher der Schluss
aufdrängt, dass er auf sachfremden Erwägungen beruht (vgl.
BVerfGE 4, 1 ; 62, 189 ; 80, 48
; 86, 59 ; 87, 273
; 89, 1 ).
28
bb) So liegt es hier. Die Zurückweisung der
Anhörungsrüge des Beschwerdeführers ohne nähere Überprüfung
der tatsächlichen Annahmen, die dem mit ihr angegriffenen
Beschluss und den darauf bezogenen Stellungnahmen der
Beklagten zugrunde lagen, war unter keinem Gesichtspunkt
vertretbar.
29
(1) Der Verwaltungsgerichtshof hat seine
tatsächliche Schlussfolgerung, eine Aufzeichnung des durch
die Videoüberwachung gewonnenen Bildmaterials sei derzeit
nicht geplant, auf drei Belege gestützt: Einer Aktennotiz der
Beklagten vom 28. Juli 2005, die eine Kostenberechnung für
die Videoüberwachung enthält, sei zu entnehmen, dass zunächst
die Übersichtskameras montiert werden sollten, während Bilder
nicht aufgezeichnet würden (Bl. 24 der Behördenakte). In dem
Schreiben der Beklagten an den Bayerischen Landesbeauftragten
für den Datenschutz vom 3. August 2005 (Bl. 33 ff. der
Behördenakte) würden die geplanten Überwachungsmaßnahmen
aufgeführt. Daraus ergebe sich, dass zwar eine
Videoüberwachung geplant sei, nicht hingegen zusätzlich eine
Aufzeichnung der Daten. Schließlich zitiert der
Verwaltungsgerichtshof zum Beleg seiner Sachverhaltswürdigung
aus einem erstinstanzlichen Schriftsatz der Beklagten: "Es
war angedacht, zunächst keine Aufzeichnung vorzunehmen. Die
Anlage ist aber so konzipiert, dass eine spätere Nachrüstung
eines Aufzeichnungsgerätes und dessen Fernabfrage im
Ringbunker des Dokumentes N.platz problemlos möglich ist"
(Prozessakte des Verwaltungsgerichts, Bl. 40 f.).
30
(2) Die Würdigung des Sachverhalts durch den
Verwaltungsgerichtshof unterliegt schon auf der Grundlage des
Akteninhalts Zweifeln.
31
Bereits die Belegstellen, auf die der
Verwaltungsgerichtshof seine Sachverhaltsinterpretation
stützt, sprechen nicht durchweg eindeutig für diese
Interpretation. Aus der Aktennotiz vom 28. Juli 2005 ergibt
sich zwar in der Tat, dass zu diesem Zeitpunkt nur eine
Überwachung ohne Aufzeichnung geplant war, wobei die
Überwachungsanlage gegebenenfalls nachträglich mit einem
Aufzeichnungsgerät verbunden werden konnte. In dem Schreiben
an den Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz
wird dagegen zwar zunächst eine "evtl. notwendige
Aufzeichnungsanlage" erwähnt (Bl. 34 der Behördenakte).
Dagegen heißt es an späterer Stelle, es sei "vorgesehen, die
Aufzeichnungsgeräte im nahegelegenen Document N.platz zu
installieren". Zudem könne sichergestellt werden, dass die
Aufzeichnungen nur für Zwecke der Verfolgung von Straftaten
und Ordnungswidrigkeiten ausgewertet würden (Bl. 35 der
Behördenakte). Aufgrund dieser Passage lag die Annahme nahe,
dass eine Aufzeichnung des Bildmaterials sich zum Zeitpunkt
des Schreibens durchaus bereits im Stadium konkreter Planung
befand. Der von dem Verwaltungsgerichtshof angeführte
erstinstanzliche Schriftsatz der Beklagten vom
4. Oktober 2005 spricht nicht dagegen; die in Bezug
genommene Passage ist schon deshalb mehrdeutig, weil der
erste zitierte Satz in der Vergangenheitsform gehalten ist.
Er kann in Übereinstimmung mit den anderen verwendeten
Aussagen durchaus auch so verstanden werden, dass
mittlerweile eine Überwachung mit Aufzeichnung geplant
ist.
32
Hätte der Verwaltungsgerichtshof auch weitere
Teile des Schriftsatzes sowie andere in den Akten befindliche
Unterlagen ausgewertet, hätten sich Zweifel an der
Haltbarkeit seiner Tatsachenwürdigung aufdrängen müssen.
Schon in dem Schriftsatz vom 4. Oktober 2005 hat die Beklagte
ihre Rechtsausführungen nicht allein auf die Befugnis zur
Aufnahme der Bilder gestützt, sondern auch darauf verwiesen,
dass die Zweckbindung und automatische Löschung der Daten
sowie der Schutz der erhobenen Daten vor unberechtigtem
Zugriff durch Dritte gesichert würden (Bl. 46 der Akten
des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens).
33
In dem Aktenmaterial, das dem
Verwaltungsgerichtshof vorlag, finden sich noch weitere
Hinweise darauf, dass sich zum Zeitpunkt des
Ausgangsverfahrens die Planung einer Überwachung mit
Aufzeichnung verdichtete. Mit einem Schreiben vom 29. August
2005 wird die vom Verwaltungsgerichtshof herangezogene
Aktennotiz vom 28. Juli 2005 übersandt (Bl. 19 der
Behördenakte). Als Kosten der geplanten Videoüberwachung wird
ein Betrag von 36.000 Euro angegeben. Das entspricht nach der
Aktennotiz den Kosten für eine Überwachung mit Aufzeichnung.
Das Schreiben vom 29. August 2005 legt nahe, dass es in der
Zwischenzeit hinsichtlich der Frage der Aufzeichnung zu einem
Sinneswandel gekommen war. Auch der Bayerische
Landesbeauftragte für den Datenschutz geht in seiner vom
Verwaltungsgerichtshof in Bezug genommenen Stellungnahme vom
7. September 2005 von einer Videoüberwachung mit Aufzeichnung
aus (Bl. 6 ff. der Behördenakte).
34
(3) Zudem hätte der Verwaltungsgerichtshof
berücksichtigen müssen, dass das als Tatsachengericht
erkennende Verwaltungsgericht angenommen hatte, geplant sei
eine Überwachung mit Aufzeichnung des gewonnenen
Bildmaterials. Das Urteil des Verwaltungsgerichts erging
aufgrund einer mündlichen Verhandlung, in der der
Beschwerdeführer nach Erörterung der Sach- und Rechtslage
ausdrücklich beantragte, die Beklagte zu verurteilen, eine
"Videoüberwachung mit befristeter Aufzeichnung" zu
unterlassen. Dies legt nahe, dass die Prozessbeteiligten
übereinstimmend davon ausgingen, eine derartige Aufzeichnung
sei geplant. In ihrer Stellungnahme zu dem Antrag des
Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung hat die Beklagte
dementsprechend gegen die Sachverhaltswürdigung des
Verwaltungsgerichts keine Einwände erhoben.
35
(4) Angesichts dieser Umstände lagen
spätestens zu dem Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer in
seiner Anhörungsrüge vorbrachte, zwischen den Beteiligten sei
unstreitig, dass eine Aufzeichnung beabsichtigt sei, Bedenken
gegen die gegenläufige Sachverhaltswürdigung des
Verwaltungsgerichtshofs auf der Hand. Im Rahmen seiner durch
die - begründete - Anhörungsrüge eröffneten Prüfungskompetenz
hätte der Verwaltungsgerichtshof diesen Bedenken nachgehen
und gegebenenfalls prüfen müssen, ob es Anhaltspunkte dafür
gab, dass die Behörde von ihrem eigenen, die Aufzeichnung
einbeziehenden Vorbringen im gerichtlichen Verfahren
abgerückt war. Gegebenenfalls wäre eine Nachfrage bei der
Beklagten in Betracht gekommen. Das Vorgehen des
Verwaltungsgerichtshofs, die von dem Beschwerdeführer
aufgezeigten Einwände gegen die gerichtliche Interpretation
des Akteninhalts ohne eine solche Überprüfung und nur mit dem
Hinweis darauf zurückzuweisen, das Gericht werte die
Unterlagen in tatsächlicher Hinsicht anders, ist unter keinem
Gesichtspunkt mehr sachlich nachvollziehbar.
36
3. Die geplante Videoüberwachung ist nicht auf
eine dafür hinreichende gesetzliche Ermächtigung gestützt.
Daher verletzen die angegriffenen Entscheidungen, soweit sie
die Zulässigkeit der Überwachung bejahen, das durch
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht des
Beschwerdeführers.
37
a) Die geplante Videoüberwachung greift in das
allgemeine Persönlichkeitsrecht des Beschwerdeführers in
seiner Ausprägung als Recht der informationellen
Selbstbestimmung ein. Dieses Recht umfasst die Befugnis des
Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und
innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte
offenbart werden, und daher grundsätzlich selbst über die
Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen
(vgl. BVerfGE 65, 1 ; 67, 100
).
38
Das durch die Videoüberwachung gewonnene
Bildmaterial kann und soll dazu genutzt werden, belastende
hoheitliche Maßnahmen gegen Personen vorzubereiten, die in
dem von der Überwachung erfassten Bereich bestimmte
unerwünschte Verhaltensweisen zeigen. Die offene
Videoüberwachung eines öffentlichen Ortes kann und soll
zugleich abschreckend wirken und insofern das Verhalten der
Betroffenen lenken (vgl. Geiger, Verfassungsfragen zur
polizeilichen Anwendung der Video-Überwachungstechnologie bei
der Straftatbekämpfung, 1994, S. 52 ff.). Durch die
Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials werden die
beobachteten Lebensvorgänge technisch fixiert und können in
der Folge abgerufen, aufbereitet und ausgewertet sowie mit
anderen Daten verknüpft werden. So kann eine Vielzahl von
Informationen über bestimmte identifizierbare Betroffene
gewonnen werden, die sich im Extremfall zu Profilen des
Verhaltens der betroffenen Personen in dem überwachten Raum
verdichten lassen.
39
Der Eingriff in das Grundrecht entfällt nicht
dadurch, dass lediglich Verhaltensweisen im öffentlichen Raum
erhoben werden. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht
gewährleistet nicht allein den Schutz der Privat- und
Intimsphäre, sondern trägt in Gestalt des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung auch den informationellen
Schutzinteressen des Einzelnen, der sich in die
Öffentlichkeit begibt, Rechnung (vgl. BVerfGE 65, 1
).
40
Von einer einen Eingriff ausschließenden
Einwilligung in die Informationserhebung kann selbst dann
nicht generell ausgegangen werden, wenn die Betroffenen
aufgrund einer entsprechenden Beschilderung wissen, dass sie
im räumlichen Bereich der Begegnungsstätte gefilmt werden.
Das Unterlassen eines ausdrücklichen Protests kann nicht
stets mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden
(vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Juli 2003 - 1 S
377/02 -, NVwZ 2004, S. 498 ;
Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Urteil vom
10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, S. 86 des
Umdrucks).
41
b) Das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung ist der Einschränkung im überwiegenden
Allgemeininteresse zugänglich. Diese bedarf jedoch einer
gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der
Normenklarheit entspricht und verhältnismäßig ist (vgl.
BVerfGE 65, 1 ). Daran fehlt es hier.
42
aa) Gegenstand der Überprüfung durch das
Bundesverfassungsgericht ist das einfache Recht in der
Auslegung, die es durch die dazu in erster Linie berufenen
Fachgerichte erfahren hat. Das Bundesverfassungsgericht
überprüft aber, ob die Fachgerichte bei der Auslegung und
Anwendung des einfachen Rechts verfassungsrechtliche Vorgaben
außer Acht gelassen haben (vgl. BVerfGE 113, 63
; stRspr).
43
Das Verwaltungsgericht hat als gesetzliche
Grundlage der Videoüberwachung Art. 16 Abs. 1 BayDSG
herangezogen. Diese Norm erlaubt das Erheben
personenbezogener Daten, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der
in der Zuständigkeit der erhebenden Stelle liegenden Aufgaben
erforderlich ist. Als solche Aufgabe hat das
Verwaltungsgericht die Befugnis der Beklagten zum Schutz der
von ihr getragenen öffentlichen Einrichtungen
herangezogen.
44
Grundlage für die Aufzeichnung und Verwertung
des gewonnenen Bildmaterials ist nach diesem Ansatz
Art. 17 Abs. 1 BayDSG, der zwar in den von der Beklagten
stammenden Ausführungen, jedoch nicht in den angegriffenen
Entscheidungen ausdrücklich erwähnt wird. Wäre Art. 17
Abs. 1 BayDSG vom Verwaltungsgericht nicht auch
zumindest implizit in die Prüfung einbezogen worden, müsste
seine Entscheidung zur rechtlichen Unbedenklichkeit der
geplanten Aufzeichnung schon deshalb als verfassungswidrig
eingeordnet werden, weil dieses Ergebnis sich nicht auf eine
Prüfung anhand einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung hätte
beziehen können.
45
bb) Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs.
1 BayDSG sind als Ermächtigungsgrundlage für eine
Videoüberwachung mit Aufzeichnung des gewonnenen
Bildmaterials nicht hinreichend bestimmt.
46
(1) Die Entscheidung über die Grenzen der
Freiheit des Bürgers darf nicht einseitig in das Ermessen der
Verwaltung gestellt sein (vgl. BVerfGE 78, 214 ).
Dem Gesetz kommt im Hinblick auf den Handlungsspielraum der
Exekutive eine begrenzende Funktion zu, die rechtmäßiges
Handeln des Staates gewährleisten und dadurch auch die
Freiheit der Bürger schützen soll (vgl. BVerfGE 113, 348
). Dementsprechend soll der Grundsatz der
Normenbestimmtheit und Normenklarheit sicherstellen, dass die
gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde
und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die
Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner
ermöglichen die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der
betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen
einstellen kann (vgl. BVerfGE 110, 33 ).
Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in
der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar
festgelegt werden (vgl. BVerfGE 65, 1 ;
100, 313 ; 110, 33 ; 113,
348 ).
47
Die konkreten Anforderungen an die
Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach
der Art und der Schwere des Eingriffs. Diese ergeben sich aus
der Art der vorgesehenen Maßnahme und der von ihr für den
Betroffenen ausgehenden Wirkungen. Welchem Ziel die Maßnahme
dient, etwa der Gefahrenabwehr oder der Gefahrenverhütung,
ist für die Beurteilung ihrer Schwere für den Betroffenen
ohne Belang. Allerdings findet der Gesetzgeber je nach der zu
erfüllenden Aufgabe zur Rechtfertigung der
Eingriffsvoraussetzungen und zu ihrer Umsetzung
unterschiedliche Möglichkeiten vor. Die Anforderungen des
Bestimmtheitsgrundsatzes richten sich auch nach diesen
Regelungsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 110, 33
).
48
Die Anforderungen der Normenbestimmtheit und
Normenklarheit hat in erster Linie der Gesetzgeber zu
beachten, der die Voraussetzungen eines Grundrechtseingriffs
abstrakt-generell festlegt. Die Träger öffentlicher
Verwaltung und die sie kontrollierenden Gerichte müssen diese
Anforderungen insofern beachten, als ein staatlicher Eingriff
nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt werden darf, die dem
Bestimmtheitsgebot nicht entspricht.
49
(2) Diese Anforderungen wurden hier verfehlt,
indem als Ermächtigungsgrundlagen für die Videoüberwachung
der Begegnungsstätte Art. 16 Abs. 1 und Art. 17
Abs. 1 BayDSG herangezogen wurden.
50
(a) Die geplante Videoüberwachung des
Bodenkunstwerks mit Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials
bewirkt einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht
von erheblichem Gewicht.
51
Maßgebend für die rechtliche Beurteilung der
Intensität eines Eingriffs in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung ist die Art der Beeinträchtigung. Insofern
kann auch von Belang sein, ob die betroffenen Personen für
die Maßnahme einen Anlass geben und wie dieser beschaffen ist
(vgl. BVerfGE 100, 313 ; 107, 299
; 109, 279 ; BVerfG, Beschluss
des Ersten Senats vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, NJW
2006, S. 1939 ). Verdachtslose Eingriffe mit
großer Streubreite, bei denen zahlreiche Personen in den
Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in
keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und
den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben,
weisen grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf (vgl.
BVerfGE 100, 313 <376, 392>; 107, 299
; 109, 279 ; 113, 348
; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 4. April
2006 - 1 BvR 518/02 -, NJW 2006, S. 1939 ).
52
Die geplante Videoüberwachung ist ein
intensiver Eingriff. Sie beeinträchtigt alle, die den
betroffenen Raum betreten. Sie dient dazu, belastende
hoheitliche Maßnahmen vorzubereiten und das Verhalten der den
Raum nutzenden Personen zu lenken. Das Gewicht dieser
Maßnahme wird dadurch erhöht, dass infolge der Aufzeichnung
das gewonnene Bildmaterial in vielfältiger Weise ausgewertet,
bearbeitet und mit anderen Informationen verknüpft werden
kann. Von den Personen, die die Begegnungsstätte betreten,
dürfte nur eine Minderheit gegen die Benutzungssatzung oder
andere rechtliche Vorgaben, die sich aus der allgemeinen
Rechtsordnung für die Benutzung der Begegnungsstätte ergeben,
verstoßen. Die Videoüberwachung und die Aufzeichnung des
gewonnenen Bildmaterials erfassen daher - wie bei solchen
Maßnahmen stets - überwiegend Personen, die selbst keinen
Anlass schaffen, dessentwegen die Überwachung vorgenommen
wird.
53
(b) Angesichts des erheblichen Gewichts der
Grundrechtsbeeinträchtigung kann die geplante
Videoüberwachung nicht auf Art. 16 Abs. 1 und
Art. 17 Abs. 1 BayDSG gestützt werden. Diese
Ermächtigungsgrundlage enthält keine hinreichenden Vorgaben
für eine Videoüberwachung öffentlicher Plätze.
54
Art. 16 Abs. 1 BayDSG normiert eine
allgemeine Regelung für Datenerhebungen durch staatliche
Stellen. Diese Norm knüpft lediglich an die Zuständigkeit der
jeweils handelnden Behörde an und begrenzt die Datenerhebung
lediglich durch das Gebot der Erforderlichkeit. Aufgaben-
oder bereichsspezifische Voraussetzungen der Datenerhebung
fehlen. Das in Art. 16 Abs. 1 BayDSG enthaltene
Gebot der Erforderlichkeit kann die behördliche Praxis nicht
hinreichend anleiten oder Kontrollmaßstäbe bereitstellen,
wenn es nicht auf ein näher beschriebenes Normziel
ausgerichtet wird. Die Norm bietet daher keine hinreichenden
Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer
Videoüberwachung. Auch kann der Einzelne auf dieser Grundlage
nicht vorhersehen, bei welcher Gelegenheit, zu welchem Zweck
und auf welche Weise Informationen über ihn erhoben werden
dürfen.
55
Art. 17 Abs. 1 BayDSG, der die
Speicherung, Veränderung und Nutzung der erhobenen Daten
regelt, enthält gleichfalls keine hinreichenden Vorgaben für
Anlass und Grenzen der erfassten datenbezogenen Maßnahmen, um
als Ermächtigungsgrundlage für den beabsichtigten
Grundrechtseingriff in Betracht zu kommen. Neben dem Gebot
der Erforderlichkeit wird zwar auch der Erhebungszweck als
Grenze der Datenverwendung genannt. Da jedoch Art. 16
Abs. 1 BayDSG den Erhebungszweck nicht näher umschreibt,
verweist Art. 17 Abs. 1 BayDSG für Daten, die nach
dieser Norm erhoben wurden, gleichfalls lediglich auf die
Zuständigkeitsordnung.
56
cc) Es ist nicht ausgeschlossen, dass eine
Videoüberwachung öffentlicher Einrichtungen mit Aufzeichnung
des gewonnenen Bildmaterials auf der Grundlage einer
hinreichend bestimmten und normenklaren
Ermächtigungsgrundlage materiell verfassungsgemäß sein kann,
wenn für sie ein hinreichender Anlass besteht und Überwachung
sowie Aufzeichnung insbesondere in räumlicher und zeitlicher
Hinsicht und im Hinblick auf die Möglichkeit der Auswertung
der Daten das Übermaßverbot wahren. Da es jedoch im
vorliegenden Fall bereits an
einer hinreichend bestimmten und normenklaren
Ermächtigungsgrundlage für die geplante Videoüberwachung
fehlt, müssen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine derartige Überwachung hier nicht im Einzelnen bestimmt
werden.
57
4. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 und Abs. 3
BVerfGG.
58
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.