L e i t s ä t z e
zum Beschluss des Ersten Senats vom 10. März
2008
- 1 BvR 2388/03 -
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2388/03 -
des Herrn S...
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier,
Hohmann-Dennhardt,
Hoffmann-Riem,
Bryde,
Gaier,
Eichberger,
Schluckebier,
Kirchhof
am 10. März 2008 beschlossen:
Dem Beschwerdeführer wird wegen der Versäumung
der Frist zur Einlegung und Begründung der
Verfassungsbeschwerde Wiedereinsetzung in den vorigen Stand
gewährt.
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen
finanzgerichtliche Urteile, durch die eine Klage auf Auskunft
über eine behördliche Datensammlung abgewiesen wurde.
2
Im finanzbehördlichen Verfahren gilt nach
§ 88 der Abgabenordnung (im Folgenden: AO) der
Amtsermittlungsgrundsatz. Die Möglichkeiten der
Finanzbehörden, den Sachverhalt umfassend aufzuklären, sind
jedoch bei Sachverhalten mit Auslandsbezug begrenzt. Diesen
Schwierigkeiten trägt zum einen § 90 Abs. 2
und 3 AO Rechnung, der den Steuerpflichtigen bei
Auslandssachverhalten eine gesteigerte Mitwirkungspflicht
auferlegt. Daneben wird den Ermittlungsschwierigkeiten bei
steuerlichen Auslandssachverhalten unter anderem auch durch
die bei dem Bundeszentralamt für Steuern, dem früheren
Bundesamt für Finanzen (im Folgenden: Bundesamt), geführte
Informationszentrale für steuerliche Auslandsbeziehungen (im
Folgenden: Informationszentrale) begegnet. Die Aufgaben des
Bundesamts sind in § 5 des Gesetzes über die
Finanzverwaltung (FVG) geregelt. Zu ihnen gehört nach
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG
3
„die zentrale Sammlung und Auswertung von
Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen nach näherer
Weisung des Bundesministeriums der Finanzen“.
4
Die Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 Nr. 6
FVG wird durch die verfahrensrechtliche Norm des § 88a
AO ergänzt. Diese Vorschrift lautet:
5
§ 88a
Sammlung von geschützten Daten
6
Soweit es zur Sicherstellung einer
gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern
erforderlich ist, dürfen die Finanzbehörden nach § 30
geschützte Daten auch für Zwecke künftiger Verfahren im Sinne
des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a und b, insbesondere
zur Gewinnung von Vergleichswerten, in Dateien oder Akten
sammeln und verwenden. Eine Verwendung ist nur für Verfahren
im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a und b
zulässig.
7
Der von § 88a AO in Bezug genommene
§ 30 AO, der das Steuergeheimnis regelt, lautet
auszugsweise:
8
§ 30
Steuergeheimnis
9
(1) Amtsträger haben das Steuergeheimnis zu
wahren.
10
(2) Ein Amtsträger verletzt das
Steuergeheimnis, wenn er
11
1. Verhältnisse eines anderen, die ihm
12
a) in einem Verwaltungsverfahren, einem
Rechnungsprüfungsverfahren oder einem gerichtlichen Verfahren
in Steuersachen,
13
b) in einem Strafverfahren wegen einer
Steuerstraftat oder einem Bußgeldverfahren wegen einer
Steuerordnungswidrigkeit,
14
c) aus anderem Anlass durch Mitteilung einer
Finanzbehörde oder durch die gesetzlich vorgeschriebene
Vorlage eines Steuerbescheids oder einer Bescheinigung über
die bei der Besteuerung getroffenen Feststellungen
15
bekannt geworden sind, oder
16
2. ein fremdes Betriebs- oder
Geschäftsgeheimnis, das ihm in einem der in Nummer 1
genannten Verfahren bekannt geworden ist,
17
unbefugt offenbart oder verwertet oder
18
3. nach Nummer 1 oder Nummer 2 geschützte Daten
im automatisierten Verfahren unbefugt abruft, wenn sie für
eines der in Nummer 1 genannten Verfahren in einer Datei
gespeichert sind.
19
...
20
Die in § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG angesprochene
nähere Weisung des Bundesministeriums ist in dem Schreiben
betreffend die zentrale Sammlung und Auswertung von
Unterlagen über steuerliche Auslandsbeziehungen, dem
sogenannten IZA-Erlass vom 29. April 1997 (BStBl I S.
541), enthalten. Nach Nr. 1.1 IZA-Erlass erfasst die
Informationszentrale alle sachdienlichen Informationen, die
für die Tätigkeit der Steuerverwaltungen von Bund und Ländern
von Bedeutung sein können. Dazu zählen unter anderem
Informationen über juristische Personen im Ausland. Nach Nr.
2.1 IZA-Erlass erteilt die Informationszentrale Auskünfte auf
Anfrage oder auch unaufgefordert. Sie bietet nach Nr. 2.2
IZA-Erlass den anfragenden Stellen unter anderem
Informationen über Rechtsträger im Ausland sowie allgemeine
Auskünfte zu wirtschaftlichen und steuerrechtlich relevanten
Verhältnissen im Ausland an. Nach Nr. 3.1 IZA-Erlass sollen
die Finanzbehörden des Bundes und der Länder die
Informationszentrale laufend und vollständig über
sachdienliche Beobachtungen und Feststellungen
unterrichten.
21
Nach dem im Ausgangsverfahren festgestellten
Sachverhalt legt das Bundesamt Informationen, die aus im
Ausland öffentlich zugänglichen Quellen, etwa Telefon- und
Telefaxbüchern oder Handelsregistern, sowie aus Anfragen oder
Mitteilungen von Finanzbehörden stammen, in Akten ab. Um die
Daten auffinden zu können, bedient es sich einer
computergestützten Sammlung von Namen der Personen, über die
Akten angelegt wurden. Mit dieser Datenbank können die Akten
weder umsortiert noch ausgewertet werden.
22
Im Ausgangsverfahren machte der
Beschwerdeführer erfolglos gegen das Bundesamt einen Anspruch
auf Auskunft über die ihn betreffenden Daten geltend, die in
der Informationszentrale vorhanden waren.
23
1. Zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens lagen
dem Bundesamt dreizehn umfangreiche Aktenordner vor, in denen
der Name des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit
mittelbaren und unmittelbaren Beziehungen zu ausländischen
Gesellschaften vorkam. Das Bundesamt leitete Daten über den
Beschwerdeführer an Finanzämter weiter. Dies führte zu
Entscheidungen zum Nachteil des Beschwerdeführers.
24
Der Beschwerdeführer beantragte, ihm Auskunft
über die ihn betreffenden erhobenen und gespeicherten Daten
zu erteilen. Er kündigte an, er werde anschließend
gegebenenfalls eine Löschung der Daten beantragen. Zur
Begründung seines Auskunftsanspruchs berief er sich auf
§ 19 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Diese
Vorschrift lautet auszugsweise:
25
§ 19
Auskunft an den Betroffenen
26
(1) Dem Betroffenen ist auf Antrag Auskunft zu
erteilen über
27
1. die zu seiner Person gespeicherten
Daten, auch soweit sie sich auf die Herkunft dieser Daten
beziehen,
28
2. die Empfänger oder Kategorien von
Empfängern, an die die Daten weitergegeben werden, und
29
3. den Zweck der Speicherung.
30
...
31
(4) Die Auskunftserteilung unterbleibt,
soweit
32
1. die Auskunft die ordnungsgemäße
Erfüllung der in der Zuständigkeit der verantwortlichen
Stelle liegenden Aufgaben gefährden würde,
33
2. ...
34
3. ...
35
und deswegen das Interesse des Betroffenen an
der Auskunftserteilung zurücktreten muss.
36
…
37
Das Bundesamt lehnte die Auskunft unter
Hinweis darauf ab, dass durch eine Auskunftserteilung die
ordnungsgemäße Erfüllung der in seinem Zuständigkeitsbereich
liegenden Aufgaben gefährdet würde.
38
2. Der Beschwerdeführer erhob Klage auf
Verpflichtung zur Auskunftserteilung. Die Klage blieb vor dem
Finanzgericht und vor dem Bundesfinanzhof erfolglos. In ihren
inhaltlich weitgehend übereinstimmenden Urteilen führen die
Gerichte aus, der Auskunftsanspruch aus § 19 Abs. 1
BDSG sei im vorliegenden Fall nach § 19 Abs. 4 Nr.
1 BDSG ausgeschlossen.
39
Zu der Aufgabe des Bundesamts aus § 5
Abs. 1 Nr. 6 FVG gehörten Hinweise an Finanzämter, ob es sich
bei ausländischen Gesellschaften um sogenannte
Domizilgesellschaften handle, die im Ausland ihren Sitz
hätten, ohne dort geschäftliche oder kommerzielle Tätigkeiten
auszuüben. Ein wichtiges Indiz dafür sei, dass als
geschäftsführendes Organ eine Person benannt werde, die in
einer Vielzahl von Gesellschaften, welche häufig noch in sehr
verschiedenen Branchen tätig seien, diese Funktion ausübe.
Eine Auskunftserteilung würde dem Betroffenen offenbaren,
über welche seiner unterschiedlichen Funktionen im Ausland
das Bundesamt bereits informiert sei und über welche nicht.
Der Betroffene könnte in der Folge sein Verhalten auf den
Kenntnisstand des Bundesamts einstellen und sich etwa aus
Domizilgesellschaften zurückziehen, die als solche bereits
erfasst seien, oder in Domizilgesellschaften tätig werden,
die dem Bundesamt noch nicht bekannt seien. Das würde die
gesammelten Daten weitgehend wertlos machen.
40
Die von dem Bundesamt erhobenen Daten
erfüllten ihren Zweck jeweils nur in konkreten
Besteuerungsverfahren. In diesem Rahmen müssten sie von der
Finanzbehörde offenbart und gegebenenfalls bewiesen werden.
Spätestens im Einspruchsverfahren seien die Inhalte von
Kontrollmitteilungen und von Amtshilfemitteilungen dem
Beteiligten inhaltlich zur Kenntnis zu bringen. Falls die
Tatsachenfeststellungen im Einzelfall unrichtig seien, habe
der Steuerpflichtige die Möglichkeit, sich gegen sie in
gleicher Weise zu wehren wie gegen anderes
Sachverhaltsvorbringen der jeweils zuständigen Finanzbehörde.
Der Beschwerdeführer müsse dabei nicht etwa die Unrichtigkeit
dieser Daten nachweisen, da ihn nach § 90 Abs. 2 AO
lediglich eine gesteigerte Mitwirkungspflicht treffe.
41
1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 sowie
aus Art. 19 Abs. 4 GG.
42
Die Ausschlusstatbestände des § 19 Abs. 4
BDSG könnten nur für rechtmäßig geführte Datensammlungen
gelten. Für die Datensammlung durch das Bundesamt fehle es
jedoch an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage.
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG stelle keine Befugnisnorm, sondern
eine bloße Aufgabenzuweisung dar. § 88a AO enthalte eine
Ermächtigung nur für das Sammeln bereits vorhandener Daten,
nicht jedoch für das originäre Gewinnen von Informationen
etwa aus allgemein zugänglichen Quellen.
43
Der Verweigerungsgrund des § 19 Abs. 4
Nr. 1 BDSG liege zudem nicht vor. Das Bundesamt beziehe seine
Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen, so dass die
Auskunftserteilung seine Aufgabenerfüllung nicht gefährden
könne. Die Argumentation mit möglichen Domizilgesellschaften
beruhe auf dem unrichtigen Grundverständnis, jeder, der mit
ausländischen, aber im Inland aktiven Gesellschaften
zusammenarbeite, sei ein potentieller Steuerhinterzieher.
44
Es sei unrichtig, dass der Betroffene aufgrund
einer Auskunft sein Verhalten auf den Kenntnisstand des
Bundesamts einstellen könne. Eine Verhaltensänderung mit
Wirkung für die Vergangenheit sei nicht möglich. Ziehe sich
ein Betroffener nach der Auskunftserteilung aus
Domizilgesellschaften zurück, unterstütze das die Ziele der
Finanzbehörden.
45
Der Auskunftsanspruch sei im Zusammenhang mit
der gesteigerten Mitwirkungspflicht nach § 90 Abs. 2 AO
zu sehen. Danach gingen Unklarheiten zulasten des
Steuerpflichtigen. Der Betroffene müsse daher im Vorfeld
konkreter finanzbehördlicher Maßnahmen in der Lage sein,
falsche Daten zu berichtigen.
46
Eine Auskunft dürfe lediglich im Einzelfall
verweigert werden. Weder das Bundesamt noch die Gerichte
hätten die im Einzelfall konkret betroffenen Interessen
abgewogen. Die über den Beschwerdeführer gesammelten Daten
stammten aus den Jahren bis 1997. Es sei nicht
nachvollziehbar, dass noch im Jahr 2003 ein
Geheimhaltungsinteresse bestanden haben solle.
47
2. Das angegriffene Urteil des
Bundesfinanzhofs wurde dem Bevollmächtigten des
Beschwerdeführers am 30. September 2003 zugestellt. Der am
29. Oktober 2003 bei dem Bundesverfassungsgericht
eingegangenen Verfassungsbeschwerdeschrift haben die
angegriffenen Urteile nicht beigelegen, obwohl sie als
Anlagen genannt sind. Der Beschwerdeführer hat insoweit
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt und unter
Beifügung einer eidesstattlichen Versicherung der
Mitarbeiterin seines Bevollmächtigten dargelegt, warum die
fristgemäße Vorlage der Unterlagen unterblieben ist.
48
Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich die
Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit sowie die Landesbeauftragte für
Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen
geäußert.
49
1. Die Bundesregierung hält die angegriffenen
Entscheidungen für verfassungsgemäß. Dem Beschwerdeführer
stehe ein Auskunftsanspruch nach pflichtgemäßem Ermessen der
Behörde zu. Die Entscheidung, ihm keine Auskunft zu erteilen,
sei frei von Ermessensfehlern.
50
§ 88a AO genüge als Rechtsgrundlage der
Datensammlung des Bundesamts den verfassungsrechtlichen
Anforderungen. Die Datensammlung diene der gleichmäßigen
Festsetzung und Erhebung von Steuern und damit einem
Allgemeingut von herausgehobener Bedeutung. Insbesondere
werde durch sie die Anwendung von § 42 und § 160 AO
bei ausländischen Domizilgesellschaften ermöglicht. Die
inländische Finanzverwaltung besitze in der Regel keine
anderen Anhaltspunkte zur Qualifizierung ausländischer
Unternehmen als „Briefkastengesellschaften“ als die aus den
Dateien des Bundesamts. Soweit sich die von dem Bundesamt
gespeicherten Daten für die konkrete Festsetzung und Erhebung
von Steuern tatsächlich als erheblich erwiesen, würden sie
dem Betroffenen mitgeteilt. Hier und im finanzgerichtlichen
Verfahren könne der Betroffene die Unrichtigkeit der Daten
geltend machen.
51
Das Geheimhaltungsinteresse der Behörde
überwiege das Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers. Bei
Erteilung einer Auskunft könnte der Betroffene sein Verhalten
am Kenntnisstand des Bundesamts ausrichten und so den Einsatz
ausländischer Gesellschaften ohne Gefährdung der steuerlichen
Anerkennung lenken. Die zentrale Datensammlung des Bundesamts
würde dadurch weitgehend entwertet.
52
2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit und die Landesbeauftragte für
Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen sind
der Auffassung, die angegriffenen Urteile würden den
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht.
53
Das Auskunftsrecht sei einer der zentralen
Bestandteile des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
und besitze damit selbst Verfassungsrang. Der
Ausnahmetatbestand des § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG erfordere
angesichts dessen eine konkrete Gefährdung der
Aufgabenerfüllung der Behörde. Dazu bedürfe es konkreter
Anhaltspunkte, deren Benennung und Prüfung die Gerichte
unterlassen hätten. So wäre detailliert zu prüfen gewesen, ob
etwa unrichtige Daten im Datenbestand vorhanden seien, ob
alle Daten noch für die aktuelle Aufgabenerfüllung von
Relevanz sein könnten und ob zumindest diejenigen
öffentlichen Register und allgemein zugänglichen Quellen, aus
denen Daten gesammelt worden seien, sowie die aus ihnen
gewonnenen Informationen über den Beschwerdeführer zu
benennen gewesen wären. Auch die notwendige Abwägung zwischen
dem Geheimhaltungs- und dem Auskunftsinteresse habe so gut
wie nicht stattgefunden.
54
Zudem sei zweifelhaft, ob die durch das
Bundesamt vorgenommenen Datenerhebungen und -verarbeitungen
auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage basierten.
55
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Der
Senat gewährt wegen der verfristeten Einreichung von
Unterlagen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
56
Sie ist jedoch nicht begründet. Die
angegriffenen Urteile verletzen den Beschwerdeführer nicht in
seinen Grundrechten. Der von den Gerichten des
Ausgangsverfahrens als streitentscheidende Norm herangezogene
§ 19 BDSG konkretisiert die grundrechtlichen Vorgaben
für die Informationsmöglichkeiten desjenigen, der von einer
staatlichen Datensammlung betroffen ist, in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise (I).
Die Auffassung der Gerichte, im vorliegenden Fall sei der
nach dieser Norm grundsätzlich bestehende Auskunftsanspruch
wegen eines überwiegenden öffentlichen
Geheimhaltungsinteresses ausgeschlossen, begegnet gleichfalls
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (II).
57
Grundrechtliche Anforderungen an die
Information des Beschwerdeführers über die ihn betreffenden
gesammelten Daten ergeben sich im vorliegenden Fall aus
Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 sowie
aus Art. 19 Abs. 4 GG (1). Es ist in erster Linie
Aufgabe des Gesetzgebers, diesen Anforderungen bei der
Gestaltung der einfachrechtlichen Informationsordnung
Rechnung zu tragen (2). Der von den Gerichten im
Ausgangsverfahren als Entscheidungsmaßstab herangezogene
§ 19 BDSG ordnet, jedenfalls soweit er
entscheidungserheblich geworden ist, das
Informationsinteresse des Betroffenen den gegenläufigen
Geheimhaltungsinteressen in nicht zu beanstandender Weise zu
(3).
58
1. Das Interesse des Beschwerdeführers, von
den ihn betreffenden informationsbezogenen Maßnahmen des
Staates Kenntnis zu erlangen, wird grundrechtlich durch sein
in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
gewährleistetes Grundrecht auf Schutz der Persönlichkeit in
der Ausprägung als Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung geschützt (a), ferner durch den
Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG;
dazu siehe unter b).
59
a) Das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der
Persönlichkeit Rechnung, die sich für den Einzelnen aus
informationsbezogenen Maßnahmen, insbesondere unter den
Bedingungen moderner Datenverarbeitung, ergeben (vgl. BVerfGE
65, 1 ; 113, 29 ; 115, 166
; 115, 320 ). Es flankiert und
erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit
und Privatheit, indem es ihn schon auf der Stufe der
Persönlichkeitsgefährdung beginnen lässt. Eine derartige
Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen
benennbarer Rechtsgüter entstehen, so insbesondere, wenn
personenbezogene Informationen in einer Art und Weise genutzt
und verknüpft werden, die der Betroffene weder überschauen
noch beherrschen kann. Aus solchen Informationen können
weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden,
die sowohl die grundrechtlich geschützten
Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als
auch Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit mit sich bringen
können (vgl. BVerfGE 65, 1 ; 115, 320 ;
118, 168 ).
60
aa) Der durch das Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung vermittelte
Grundrechtsschutz erschöpft sich nicht in einem Abwehrrecht
gegen staatliche Datenerhebung und Datenverarbeitung. Dieses
Grundrecht schützt auch das Interesse des Einzelnen, von
staatlichen informationsbezogenen Maßnahmen zu erfahren, die
ihn in seinen Grundrechten betreffen.
61
Wer nicht mit hinreichender Sicherheit
überschauen kann, welche ihn betreffenden Informationen in
bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und
wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht
abzuschätzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich
gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen und zu
entscheiden (vgl. BVerfGE 65, 1 ). Nur wenn der
Einzelne, der möglicherweise von einem Eingriff in das Recht
auf informationelle Selbstbestimmung betroffen ist, eine
Möglichkeit hat, von diesem Eingriff zu erfahren, kann er die
für die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit wichtige
Orientierung und Erwartungssicherheit erlangen.
62
Eine Informationsmöglichkeit für den von einem
Eingriff in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung Betroffenen ist ferner Voraussetzung dafür,
dass er die Rechtswidrigkeit der Informationsgewinnung oder
etwaige Rechte auf Löschung oder Berichtigung geltend machen
kann. Insoweit ist der Anspruch auf die Kenntniserlangung ein
Erfordernis effektiven Grundrechtsschutzes im Bereich sowohl
des behördlichen als auch des gerichtlichen Verfahrens (vgl.
BVerfGE 100, 313 ; 109, 279
).
63
bb) Das Informationsinteresse des
Beschwerdeführers wird nach diesen Maßgaben von Art. 2
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützt. Die
den Beschwerdeführer betreffende Datensammlung des Bundesamts
kann in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
eingreifen.
64
(1) Ein Eingriff ist zunächst anzunehmen,
soweit in die Sammlung Daten aufgenommen werden, die bereits
für sich genommen sensibel sind und deshalb dem Schutz dieses
Grundrechts unterfallen (vgl. BVerfGE 118, 168 ).
Das kann für Daten zutreffen, die unter das in § 30 AO
geregelte Steuergeheimnis fallen. Nicht nur in der Erhebung,
sondern auch in der Speicherung solcher Daten liegt ein
Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 65, 1 ).
65
(2) Werden Daten, die aus im Ausland
öffentlich zugänglichen Quellen gewonnen werden, in die
Sammlung aufgenommen, liegt zwar noch nicht in der Erhebung
dieser Daten ein Grundrechtseingriff, wohl aber kann er in
ihrer Sammlung und systematischen Erfassung bestehen.
66
Es ist dem Staat nicht verwehrt, von jedermann
zugänglichen Informationsquellen unter denselben Bedingungen
wie jeder Dritte Gebrauch zu machen (vgl. BVerfG, Urteil vom
27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07 -, unter
C II 4 b aa; Di Fabio, in: Maunz/Dürig,
GG, Stand: Juli 2001, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176).
Jedoch kann auch der staatliche Umgang mit personenbezogenen
Daten, die für sich genommen keine besondere Relevanz für die
Freiheit und Privatheit des Betroffenen haben, je nach seinem
Ziel und den bestehenden Verarbeitungs- und
Verknüpfungsmöglichkeiten grundrechtserhebliche Auswirkungen
auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen
haben. Ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung ist anzunehmen, wenn die aus öffentlich
zugänglichen Quellen stammenden Daten durch ihre
systematische Erfassung, Sammlung und Verarbeitung einen
zusätzlichen Aussagewert erhalten, aus dem sich die für das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung spezifische
Gefährdungslage für die Freiheitsrechte oder die Privatheit
des Betroffenen ergibt. So kann es etwa liegen, wenn diese
Daten mit anderen Daten verbunden werden, die bereits für
sich genommen dem Grundrechtsschutz unterfallen, und dadurch
der Aussagegehalt der verknüpften Daten insgesamt
zunimmt.
67
b) Der von der Rechtsschutzgarantie des
Art. 19 Abs. 4 GG vermittelte Anspruch auf eine wirksame
gerichtliche Kontrolle in Fällen, in denen eine Verletzung
subjektiver Rechte durch die öffentliche Gewalt möglich
erscheint, beschränkt sich nicht auf die Durchführung der
gerichtlichen Kontrolle und das gerichtliche Verfahren. Zur
Gewährleistung eines tatsächlich effektiven Rechtsschutzes
gehört auch, dass der von einem Eingriff in das Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung Betroffene von diesem
Eingriff Kenntnis erhalten kann (vgl. BVerfGE 65, 1
). In derartigen Fällen kann auch Art. 19
Abs. 4 GG einen Informationsanspruch begründen.
68
Das Informationsinteresse des
Beschwerdeführers wird unter diesen Voraussetzungen nicht nur
durch das Grundrecht auf Schutz der Persönlichkeit, sondern
auch durch Art. 19 Abs. 4 GG geschützt (vgl. zur
Benachrichtigung des Betroffenen nach Eingriffen in
Art. 10 und Art. 13 GG BVerfGE 100, 313
; 109, 279 ). Sowohl im
Ausgangsverfahren als auch in seiner Verfassungsbeschwerde
hat der Beschwerdeführer ausgeführt, er wolle im Anschluss an
eine Auskunftserteilung gegebenenfalls Löschungsansprüche
geltend machen, die sich gleichfalls aus dem Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung ergeben können (vgl. BVerfGE
65, 1 ). Insbesondere hat er sich eine gerichtliche
Geltendmachung ausdrücklich vorbehalten.
69
2. a) Soweit die Grundrechte die Möglichkeit
des Einzelnen schützen, von einer ihn betreffenden
informationsbezogenen Maßnahme des Staates Kenntnis zu
erlangen, gibt das Grundgesetz nicht vor, wie dies im
Einzelnen gesetzlich auszugestalten ist (vgl. BVerfGE 100,
313 ; 109, 279 ). Der Gesetzgeber hat
unter Beachtung der Grundrechte der Betroffenen eine
hinreichende Kenntnischance zu gewährleisten. Das Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung gewährt allerdings
keinen Anspruch auf eine bestimmte Art der
Informationserlangung.
70
b) Dem Interesse des Einzelnen, den ihn
betreffenden Informationsstand des Staates überschauen zu
können, dienen auf abstrakt-genereller Ebene zunächst die
Rechtsgrundlagen für die Erhebung, Speicherung und
Verarbeitung personenbezogener Daten, die den Anforderungen
an die Bestimmtheit und Klarheit von Normen auch im Interesse
des Einzelnen zu genügen haben (vgl. BVerfGE 110, 33
; 113, 348 ; 118, 168
).
71
Der Einzelne hat darüber hinaus Kenntnis der
ihn konkret betreffenden Informationen, über die der Staat
verfügt, wenn er an der Datenerhebung oder Datenverarbeitung
beteiligt wird. So liegt es, wenn Daten offen erhoben werden
oder dem Betroffenen eine rechtlich gesicherte Möglichkeit
zur Stellungnahme eingeräumt wird. Auch können Kenntnisrechte
auf Initiative des Betroffenen vorgesehen werden, wie sie
etwa durch Ansprüche auf Auskunft oder Akteneinsicht
vermittelt werden. Bei heimlichen Datenerhebungen kann
demgegenüber eine aktive Benachrichtigung des Betroffenen
grundrechtlich geboten sein, wenn es sich um einen
Grundrechtseingriff von erheblichem Gewicht handelt und
andere Kenntnismöglichkeiten den Interessen des Betroffenen
nicht hinreichend Rechnung tragen (zur Kenntnismöglichkeit
vgl. BVerfGE 100, 313 <361, 364>; 109, 279
; 118, 168 ).
72
c) Bei der weiteren Ausgestaltung des Zugangs
zu Informationen hat der Gesetzgeber zu berücksichtigen,
welche Bedeutung ihm für den Grundrechtsschutz des
Betroffenen zukommt. Hierfür sind insbesondere die Art und
die Eingriffsintensität der jeweiligen informationsbezogenen
Maßnahme von Bedeutung, über die oder über deren Ergebnisse
der Betroffene informiert werden will.
73
aa) Ist eine staatliche Stelle zu
informationsbezogenen Eingriffen berechtigt, deren Vornahme
oder Umfang der Betroffene nicht sicher abschätzen kann, da
er in den Informationsverarbeitungsprozess nicht oder nicht
stets einbezogen wird, und besteht zudem keine Pflicht dieser
Stelle zur aktiven Benachrichtigung des Betroffenen, kommt
einem Informationsrecht auf eigene Initiative zentrale
Bedeutung für den Grundrechtsschutz zu.
74
Das Bundesamt sammelt in der
Informationszentrale Daten, die entweder von vornherein ohne
Mitwirkung des Betroffenen erhoben worden sind oder deren
Speicherungszweck von dem Erhebungszweck gelöst wurde.
Dementsprechend sind für den Betroffenen bei der
Datenerhebung Zweck und Umfang einer späteren Speicherung und
ihrer möglichen Verknüpfung mit weiteren Datensammlungen
nicht absehbar. Eine Benachrichtigung des Betroffenen oder
eine andere rechtlich gesicherte Möglichkeit der
Kenntnisnahme sind nicht vorgesehen.
75
Gegenüber einer Datensammlung wie der hier
umstrittenen ist, soweit in ihr ein Grundrechtseingriff
liegt, ein Informationsrecht des Betroffenen auf eigene
Initiative zentraler Baustein einer staatlichen
Informationsordnung, die den grundrechtlichen Vorgaben
genügt. Der Gesetzgeber ist folglich verpflichtet, ein
derartiges Informationsrecht zu schaffen.
76
bb) Für ein behördliches Ermessen bei der
Entscheidung über die Auskunftserteilung ist in derartigen
Fällen verfassungsrechtlich kein Raum. Soweit gegenläufige
Geheimhaltungsinteressen des Staates oder Dritter der
Information entgegenstehen können, ist es Aufgabe des
Gesetzgebers, geeignete Ausschlusstatbestände zu schaffen,
die den einander gegenüberstehenden Interessen Rechnung
tragen (vgl. Globig, in: Festschrift für Walter Rudolf, 2001,
S. 441 ).
77
Da Einschränkungen des Informationsrechts in
Fällen wie dem vorliegenden den Schutz vor unbegrenzter
staatlicher Datenerhebung und Datenverarbeitung, den das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
gewährleistet, vereiteln oder zumindest erheblich erschweren
können, sind sie nur zulässig, wenn sie gegenläufigen
Interessen von größerem Gewicht dienen. Gesetzliche
Ausschlusstatbestände müssen sicherstellen, dass die
betroffenen Interessen einander umfassend und auch mit Blick
auf den Einzelfall zugeordnet werden (vgl. BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. Oktober 2000 - 1
BvR 586/90, 1 BvR 673/90 -, NVwZ 2001, S. 185
).
78
3. Gegen § 19 BDSG bestehen, soweit die
im Ausgangsverfahren erkennenden Gerichte diese Norm als
Grundlage des Auskunftsanspruchs des Beschwerdeführers
herangezogen haben, nach diesen Maßstäben keine
verfassungsrechtlichen Bedenken.
79
§ 19 Abs. 1 BDSG sieht grundsätzlich
einen weitreichenden Anspruch des Betroffenen auf Auskunft
vor. Dies entspricht den grundrechtlichen Vorgaben. Der in
§ 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG enthaltene Ausschlusstatbestand
dient der ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben der jeweils
betroffenen Behörde. Grundsätzlich kann die Sicherung der
ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung staatlicher Stellen eine
Einschränkung des Auskunftsrechts rechtfertigen. Ob im
Einzelfall eine Auskunftserteilung ausgeschlossen werden darf
oder nicht, richtet sich insbesondere nach der Bedeutung des
Auskunftsrechts für die Grundrechte des Betroffenen, nach dem
Gewicht der jeweiligen behördlichen Aufgabe und nach den
Auswirkungen einer Auskunft auf die Aufgabenerfüllung. Die in
§ 19 Abs. 4 BDSG am Ende enthaltene Abwägungsklausel
stellt sicher, dass eine Auskunft nur dann unterbleiben darf,
wenn das Interesse an der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung
dem Informationsinteresse des Betroffenen vorgeht.
80
Die Annahme der im Ausgangsverfahren
erkennenden Gerichte, dass im vorliegenden Fall das
Auskunftsinteresse des Beschwerdeführers hinter dem Interesse
des Bundesamts an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung
zurückstehen musste, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die Gerichte durften ein Geheimhaltungsinteresse
des Bundesamts ohne Verfassungsverstoß bejahen (1). Auch die
in der Folge von den Gerichten angestellte Abwägung der
gegenläufigen Interessen genügt den verfassungsrechtlichen
Anforderungen (2).
81
1. Die Gerichte mussten der Klage des
Beschwerdeführers nicht bereits deshalb von Verfassungs wegen
stattgeben, weil ein öffentliches Interesse an der Erfüllung
der Aufgabe des Bundesamts, Unterlagen über steuerliche
Auslandsbeziehungen zentral zu sammeln und auszuwerten, nicht
bestünde. Die datensammelnde Tätigkeit des Bundesamts ist mit
dem Grundgesetz vereinbar. Die Speicherung von Informationen
in der Datensammlung kann zwar in das Grundrecht des
Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen
(vgl. oben B I 1 a bb).
Für derartige Eingriffe enthält jedoch § 88a AO eine
hinreichende gesetzliche Grundlage.
82
a) § 88a AO genügt dem
verfassungsrechtlichen Gebot der Normenbestimmtheit und
Normenklarheit.
83
aa) Dieses Gebot soll sicherstellen, dass die
gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde
und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die
Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner
erlauben die Bestimmtheit und Klarheit einer Norm, dass der
betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen
einstellen kann (vgl. BVerfGE 110, 33 ;
113, 348 ).
84
Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem
Eingriff in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und
Klarheit auch die spezifische Funktion, eine hinreichend
präzise Umgrenzung des Verwendungszwecks der betroffenen
Informationen sicherzustellen. Auf diese Weise wird das
verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen
Informationen verstärkt (vgl. BVerfGE 118, 168
). Dem Gebot der Zweckbindung kommt für
die Bestimmung der Anforderungen, die an die Bestimmtheit
einer Befugnisnorm zu stellen sind, insbesondere dann
herausgehobene Bedeutung zu, wenn - wie hier - die Norm eine
Datensammlung zum Gegenstand hat, deren Zwecksetzung vom
Zweck der Datenerhebung abweicht. Sieht der Gesetzgeber eine
den ursprünglichen Erhebungs- oder Speicherungszweck ändernde
Sammlung von Daten vor, muss er daher den - neuen - Zweck der
Datensammlung möglichst präzise festlegen (vgl. BVerfGE 100,
313 ).
85
bb) Nach diesen Maßgaben steht § 88a AO
mit dem Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit in
Einklang.
86
Die Vorschrift regelt hinreichend deutlich,
welche Behörden welche Daten zu welchem Zweck sammeln dürfen.
Insbesondere grenzt die Norm die Zweckbestimmung der
Datensammlung in doppelter Hinsicht ein: Zum einen dürfen
Daten nur zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Festsetzung
und Erhebung der Steuern gespeichert werden. Dies erfordert
eine auf die Eignung der Daten für den Sammlungszweck
bezogene Prognoseentscheidung der speichernden Behörde zum
Zeitpunkt der Datenspeicherung. Hinsichtlich der aufgrund
einer solchen Prognoseentscheidung gesammelten Daten wird die
Zweckbestimmung dadurch eingegrenzt, dass sie nach § 88a
Satz 2 AO nur in bestimmten behördlichen Verfahren
genutzt werden dürfen. Diese Beschränkung der Datenverwendung
wirkt wiederum auf die Entscheidung darüber zurück, welche
Daten gespeichert werden sollen.
87
Der Zweck der im Ausgangsverfahren
umstrittenen Datensammlung des Bundesamts wird zudem durch
§ 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG weiter präzisiert. Diese Vorschrift
weist dem Bundesamt die Aufgabe zu, Unterlagen über
steuerliche Auslandsbeziehungen zentral zu sammeln und
auszuwerten. Sie vermittelt dem Bundesamt nach der
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung der im
Ausgangsverfahren erkennenden Gerichte dabei keine eigene
Befugnis zur Datensammlung. Wohl aber grenzt die Norm die
Zweckbestimmung der nach § 88a AO vorgesehenen
Datenspeicherung weiter ein.
88
b) § 88a AO genügt auch dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
89
aa) Die Vorschrift dient der gleichmäßigen
Festsetzung und Erhebung von Steuern und damit einem
verfassungsrechtlich legitimen Ziel, das aufgrund des aus
Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gebots steuerlicher
Belastungsgleichheit selbst Verfassungsrang hat (vgl. BVerfGE
84, 239 ; 110, 94 ;
118, 168 ).
90
bb) Die in § 88a AO vorgesehenen
Datenspeicherungen sind geeignet und erforderlich, um dieses
Ziel zu erreichen. Eine gleichmäßige Festsetzung und Erhebung
von Steuern setzt häufig Kenntnisse über komplexe
tatsächliche Zusammenhänge voraus. Dies gilt insbesondere für
die Datensammlung, die das Bundesamt in Erfüllung seiner
Aufgabe nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG führt. Diese
Datensammlung dient der zentralen Erfassung des behördlichen
Wissens, um insbesondere den Missbrauch rechtlicher
Gestaltungsmöglichkeiten zu verhindern, durch den Steuern
rechtswidrig verkürzt werden sollen. Dazu sollen insbesondere
Informationen über ausländische Domizilgesellschaften
zusammengetragen werden, um zum Beispiel die steuerliche
Absetzbarkeit von Zahlungen an derartige Gesellschaften
beurteilen zu können. Eine solche Beurteilung setzt
weitreichende Kenntnisse über die im Ausland allgemein
bestehenden rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten sowie über
Zweck und Struktur zahlreicher einzelner Gesellschaften
voraus. Diese Kenntnisse können nur mit erheblichem Aufwand
zusammengetragen werden und lassen sich daher im Rahmen eines
konkreten Besteuerungsverfahrens kaum gewinnen. Zumindest
wäre es in höchstem Maße ineffizient, wenn sich
Finanzbehörden im Rahmen jedes einzelnen
Besteuerungsverfahrens diese Kenntnisse neu beschaffen
müssten.
91
cc) § 88a AO genügt als Rechtsgrundlage
für die Datensammlung des Bundesamts auch den aus dem
Übermaßverbot folgenden Anforderungen an Regelungen, die eine
Änderung des Verwendungszwecks erhobener Daten vorsehen.
92
(1) Die Speicherung und die Verwendung
erlangter Daten sind grundsätzlich an den Zweck gebunden, den
das zur Kenntnisnahme ermächtigende Gesetz festgelegt hat.
§ 88a AO ermöglicht demgegenüber, Daten, die im Rahmen
eines bestimmten finanzbehördlichen Verfahrens zu dem
jeweiligen konkreten Verfahrenszweck erhoben wurden, zu
speichern und in weiteren finanzbehördlichen Verfahren zu
verwenden, deren konkreter Gegenstand zum Zeitpunkt der
Datenspeicherung noch nicht feststehen muss.
93
Allerdings schließt der verfassungsrechtliche
Grundsatz der Zweckbindung Zweckänderungen nicht stets aus.
Sie bedürfen jedoch ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage,
die mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Dazu gehört, dass die
Zweckänderungen durch Allgemeinbelange gerechtfertigt sind,
die die grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen.
Weiter dürfen der Verwendungszweck, zu dem die Erhebung
erfolgt ist, und der veränderte Verwendungszweck nicht
miteinander unvereinbar sein (vgl. BVerfGE 65, 1 <51,
62>; 100, 313 ; 109, 279 ).
Eine Unvereinbarkeit in diesem Sinne liegt etwa vor, wenn mit
der Zweckänderung grundrechtsbezogene Beschränkungen des
Einsatzes bestimmter Erhebungsmethoden umgangen würden, die
Informationen also für den geänderten Zweck nicht oder nicht
in dieser Art und Weise hätten erhoben werden dürfen (vgl.
BVerfGE 109, 279 ).
94
(2) Nach diesem Maßstab sind die in § 88a
AO vorgesehenen Datenspeicherungen angemessen.
95
(a) Soweit die Vorschrift Grundlage der hier
umstrittenen Datensammlung des Bundesamts ist, stellt sie in
erster Linie Daten, die im Rahmen eines konkreten
finanzbehördlichen Verfahrens im Sinne des § 30 Abs. 2
Nr. 1 Buchstabe a AO bekannt geworden sind, für weitere
gleichartige Verfahren zur Verfügung. Die gesetzlich
geregelte Gleichartigkeit des Verfahrens, in dessen Rahmen
die Daten gewonnen wurden, mit den Verfahren, für die sie zur
Verfügung gestellt werden, bewirkt zumindest im Regelfall,
dass die jeweiligen Verwendungszwecke miteinander vereinbar
sind und dass die Zweckänderung auch ansonsten den
Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt.
Sollte im konkreten Einzelfall eine Zweckkollision entstehen,
könnte ihr im Rahmen der Anwendung des Gesetzes abgeholfen
werden.
96
(b) Soweit § 88a AO daneben auch die
Sammlung von Daten ermöglicht, die aus Steuerstrafverfahren
stammen, oder die Nutzung der gesammelten Daten für solche
Verfahren erlaubt, kann es auf ihrer Grundlage zu einer
weitergehenden Zweckänderung der Daten kommen.
97
Die Zwecke des Besteuerungs- und des
Steuerstrafverfahrens sind allerdings grundsätzlich
miteinander vereinbar. Sowohl das Recht der Besteuerung als
auch das Steuerstrafrecht haben zum Ziel, das öffentliche
Interesse an einer gleichmäßigen Besteuerung praktisch
durchzusetzen. Das Steuerstrafrecht sanktioniert insoweit ein
Fehlverhalten des Einzelnen, das im Zusammenhang mit der
Steuerpflicht steht. Die Finanzbehörden verfügen nach
§§ 92 ff. AO über weitreichende
Ermittlungsbefugnisse, die hinter den Befugnissen der
Strafverfolgungsbehörden im Hinblick auf Steuerstraftaten
nicht generell zurückbleiben.
98
Dementsprechend bestehen keine grundsätzlichen
Bedenken dagegen, dass nach § 88a AO Daten, die im
Rahmen eines steuerstrafrechtlichen Verfahrens im Sinne des
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b AO gewonnen wurden,
auch für finanzbehördliche Verfahren im Sinne des § 30
Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a AO zur Verfügung stehen. Soweit
im Einzelfall die Daten durch einen intensiven
Grundrechtseingriff gewonnen wurden, zu dem die
Finanzbehörden im Rahmen eines Verfahrens im Sinne des
§ 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a AO nicht befugt
gewesen wären, kann dem auf der Ebene der Normanwendung
hinreichend Rechnung getragen werden.
99
Werden Daten, die aus finanzbehördlichen
Verfahren im Sinne des § 30 Abs. 2 Nr. 1
Buchstabe a AO stammen, gemäß § 88a Satz 2 AO
in Verbindung mit § 30 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe b AO
für ein Steuerstrafverfahren genutzt, kann der
persönlichkeitsrechtliche Schutz vor einem Zwang zur
Selbstbezichtigung berührt sein (vgl. dazu BVerfGE 56, 37
; 95, 220 ). Ihm trägt die
Abgabenordnung indes in anderen Normen Rechnung. Nach
§ 103 AO können Zeugen die Auskunft zu solchen Fragen
verweigern, deren Beantwortung sie selbst oder einen ihrer
Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung
aussetzen würde. Der Steuerpflichtige selbst wird durch
§ 393 Abs. 1 Satz 2 AO in dem jeweiligen Verfahren
hinreichend geschützt; danach ist der Einsatz von
Zwangsmitteln im Besteuerungsverfahren verboten, wenn der
Steuerpflichtige dadurch gezwungen würde, sich selbst wegen
einer von ihm begangenen Steuerstraftat oder
Steuerordnungswidrigkeit zu belasten.
100
c) Schließlich bestehen keine
verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, dass die Gerichte
§ 88a AO als Ermächtigungsgrundlage für die Aufnahme von
Daten in die Sammlung herangezogen haben, die das Bundesamt
ohne Bezug zu einem konkreten finanzbehördlichen Verfahren
aus allgemein zugänglichen Quellen im Ausland gewonnen
hat.
101
Eine besondere Ermächtigungsgrundlage für die
Erhebung derartiger Daten ist entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers nicht erforderlich, da die Erhebung
öffentlich zugänglicher Daten nicht in das Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung eingreift (vgl. oben
B I 1 a bb ). Soweit in der
systematischen Sammlung solcher Daten und insbesondere in
ihrer Verknüpfung mit Daten, die unter das in § 30 AO
geregelte Steuergeheimnis fallen, ein Grundrechtseingriff
liegt, kann die Befugnis zu diesem Eingriff der Regelung des
§ 88a AO im Wege eines Erst-recht-Schlusses entnommen
werden. Durch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 88a
AO und die Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 Nr. 6
FVG wird im Übrigen gewährleistet, dass das Bundesamt nicht
zur Sammlung und Verknüpfung beliebiger Daten befugt ist,
sondern nur Informationen mit einem hinreichenden Bezug zu
dem Ziel der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von
Steuern in Sachverhalten mit Auslandsbezug zusammentragen
darf.
102
2. Die Gerichte haben bei der Anwendung des in
§ 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG geregelten Ausschlusstatbestands
das grundrechtlich geschützte Auskunftsinteresse des
Beschwerdeführers mit dem gegenläufigen öffentlichen
Interesse an der Aufgabenerfüllung des Bundesamts in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise abgewogen.
Gegen die Annahme der Gerichte, dass im Ergebnis der
Auskunftsanspruch des Beschwerdeführers hier ausgeschlossen
ist, bestehen gleichfalls keine verfassungsrechtlichen
Bedenken.
103
a) Das Auskunftsinteresse des
Beschwerdeführers hat allerdings erhebliches
verfassungsrechtliches Gewicht. Sein Auskunftsanspruch darf
nur dann zurückgestellt werden, wenn ein gegenläufiges
Geheimhaltungsinteresse das Auskunftsinteresse im Rahmen
einer Abwägung aller wesentlichen Umstände überwiegt. Eine
solche Abwägung sieht § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG vor (vgl.
oben B I 3).
104
b) Die in den angegriffenen Urteilen
vorgenommene Abwägung der betroffenen Interessen genügt den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
105
aa) In den Urteilen wird im Einzelnen
herausgearbeitet, weswegen die Aufgabenerfüllung des
Bundesamts durch eine Auskunftserteilung über die gesammelten
Daten gefährdet werden kann. Hierzu wird ausgeführt, der
Zweck der Aufgabe, Informationen über Domizilgesellschaften
zu sammeln, die im Ausland lediglich ihren Sitz hätten, ohne
geschäftliche oder kommerzielle Tätigkeiten auszuüben, würde
ansonsten vereitelt. Eine Auskunftserteilung würde dem
Betroffenen offenbaren, über welche seiner unterschiedlichen
Funktionen im Ausland das Bundesamt bereits informiert sei.
Der Betroffene könnte sein Verhalten dementsprechend auf den
Kenntnisstand des Bundesamts einstellen.
106
In den Urteilen wird auch begründet, weshalb
das öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung des
Bundesamts dem Informationsinteresse desjenigen, über den
Daten gesammelt worden sind, vorgeht. Hierzu wird auf die
weitgehende Wertlosigkeit der gesammelten Daten nach einer
Auskunftserteilung und damit auf die Erschwerung oder
Unmöglichkeit der Aufgabenerfüllung der Behörde verwiesen.
Auf der anderen Seite wird als bedeutsam angesehen, dass die
Daten in den jeweiligen Besteuerungsverfahren dem Betroffenen
offenbart würden, soweit sie für die Festsetzung und Erhebung
von Steuern erheblich seien. Der Beschwerdeführer könne die
behauptete Unrichtigkeit der Daten im Einspruchs- und im
Klageverfahren geltend machen.
107
bb) Gegen diese Abwägung der widerstreitenden
Interessen bestehen keine verfassungsrechtlichen
Bedenken.
108
(1) Das mit der Geheimhaltung verfolgte Ziel
der gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung von Steuern hat
hohes, auch verfassungsrechtliches Gewicht (vgl. oben
B II 1 b aa). Die Einschätzung der
Gerichte, das Informationsinteresse des Beschwerdeführers
wiege vergleichsweise geringer, ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden.
109
(a) Nach den Ausführungen der Gerichte ist
sichergestellt, dass aus dem Unterlassen einer Auskunft dem
Beschwerdeführer keine irreparablen Nachteile entstehen
können. Der gegen die Datensammlung zu gewährleistende
Rechtsschutz wird nicht faktisch ausgeschlossen, sondern auf
einen späteren Zeitpunkt in dem staatlichen
Informationsverarbeitungsprozess verlagert, zu dem die
Belange des Beschwerdeführers noch hinreichend gewahrt werden
können. Der Beschwerdeführer hat die Möglichkeit, die
Zulässigkeit der Datenspeicherung und die Richtigkeit der
jeweils betroffenen Informationen umfassend zur Überprüfung
zu stellen, sobald diese mit für ihn nachteiligen Folgen
genutzt werden, also im Rahmen eines konkreten Besteuerungs-
oder Steuerstrafverfahrens.
110
Dem Beschwerdeführer entstehen durch diese
zeitliche Verlagerung keine prozessualen Nachteile, die es
gebieten, das Geheimhaltungsinteresse der Behörde
zurückzustellen. Die Gerichte haben insoweit ausgeführt, ein
Finanzgericht habe in einem Verfahren über eine konkrete
Besteuerungsmaßnahme die Erkenntnisse des Bundesamts in
gleicher Weise zu würdigen wie tatsächliche Angaben und
Erkenntnisse des Steuerpflichtigen. § 90 Abs. 2 AO
erlege dem Steuerpflichtigen lediglich eine gesteigerte
Mitwirkungspflicht auf, kehre aber - entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers - nicht die Beweislast
um.
111
(b) Allerdings wird das gleichfalls
grundrechtlich geschützte Interesse des Beschwerdeführers
beeinträchtigt, Gewissheit über die ihn betreffenden
Informationen zu erlangen. Ein vollständiger Überblick über
die gesammelten Daten bleibt dem Beschwerdeführer dauerhaft
versagt. Dies ist jedoch angesichts des hohen Gewichts der
Ziele der Datensammlung verfassungsrechtlich hinnehmbar.
112
Das reine Kenntnisinteresse des
Beschwerdeführers wiegt auch deshalb weniger schwer, weil er
zu einer allgemeinen Abschätzung der gesammelten
Informationen ihrer Art nach bereits aufgrund der
gesetzlichen Regelungen über die Datensammlung und des
allgemein zugänglichen IZA-Erlasses in der Lage ist. Der
Tätigkeitskreis des Bundesamts wird durch die gesetzlichen
Grundlagen seiner Tätigkeit so eng begrenzt, dass aufgrund
des Ausbleibens einer umfassenden Auskunft keine erheblichen
Einschüchterungseffekte zu besorgen sind (vgl. zu dem
grundrechtlichen Gewicht solcher Effekte BVerfGE 113, 29
).
113
Das Bundesamt hat zudem im Ausgangsverfahren
schriftsätzlich ausgeführt, es seien in der
Informationszentrale insgesamt dreizehn Aktenordner
vorhanden, in denen die Beziehungen des Beschwerdeführers zu
ausländischen Domizilgesellschaften dokumentiert seien. Der
Beschwerdeführer hat damit in den Grundzügen erfahren, in
welchem Umfang und mit welcher Zielsetzung ihn betreffende
Daten gesammelt wurden. Auch wenn er die Datensammlung
aufgrund dessen nicht im Einzelnen abschätzen kann, wurde ihm
so zumindest ein grober Überblick verschafft.
114
(2) Die Gerichte waren verfassungsrechtlich
nicht verpflichtet, die widerstreitenden Interessen über die
vorgenommene Abwägung hinaus auch im Hinblick gerade auf den
konkreten Fall des Beschwerdeführers zu würdigen. Aus den
Besonderheiten der von dem Bundesamt nach § 88a AO in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 6 FVG geführten
Datensammlung folgt, dass eine Auskunftserteilung über die
gesammelten Informationen, soweit es um sogenannte
Domizilgesellschaften geht, grundsätzlich ungeachtet der
Umstände des Einzelfalls nicht in Betracht kommt, weil eine
Auskunft im Einzelfall stets zu einer Vereitelung der
Aufgabenerfüllung des Bundesamts führt.
115
(a) Soweit das Bundesamt Informationen über
Domizilgesellschaften sammelt, hat seine Datensammlung den
Zweck, einen Wissensvorsprung desjenigen auszugleichen, der
mittels solcher Gesellschaften Steuern verkürzen will.
Domizilgesellschaften können dazu genutzt werden, Steuern
rechtswidrig zu verkürzen, indem beispielsweise Geschäfte mit
einer solchen Gesellschaft vorgetäuscht werden, um Zahlungen
an die Gesellschaft als Betriebsausgaben steuerlich absetzen
zu können, die tatsächlich an den Steuerpflichtigen
zurückgeleitet werden. Werden derartige Betriebsausgaben
geltend gemacht, kann das Finanzamt nach § 160 AO
verlangen, Auskunft über den mittelbaren Zahlungsempfänger -
also den letztlich wirtschaftlich Begünstigten - zu erhalten.
Diese Auskunftsbefugnis setzt jedoch voraus, dass das
Finanzamt hinreichende Anhaltspunkte dafür hat, dass die
unmittelbare Zahlungsempfängerin eine Domizilgesellschaft ist
(vgl. Cöster, in: Pahlke/Koenig, AO, 2004, § 160 Rn.
25 ff.; beispielsweise zu einem derartigen Sachverhalt
BFHE 187, 211).
116
Belege, aus denen sich Anhaltspunkte für das
Vorliegen einer Domizilgesellschaft ergeben, kann das
Finanzamt im Einzelfall oftmals nicht oder nur unter
erheblichen Schwierigkeiten beschaffen. Auch kann ein
einzelner Steuerpflichtiger mit einer Vielzahl solcher
Gesellschaften operieren. Der Betroffene seinerseits hat
einen Überblick darüber, auf welche Domizilgesellschaften er
gegebenenfalls zurückgreifen kann. Hält er diese gegenüber
den Finanzbehörden geheim, kann die Datensammlung des
Bundesamts den Finanzbehörden einschlägige Hinweise geben.
Regelmäßig kann so allerdings lediglich Wissen über eine
Teilmenge des Gesamtbestands an Domizilgesellschaften
vermittelt werden.
117
Dieses Wissen verliert in dem Zeitpunkt für
die Zukunft seinen Nutzen, in dem der Betroffene erfährt,
welche seiner Domizilgesellschaften den Finanzbehörden
bekannt sind. In der Folge kann er Transaktionen auf weitere,
bislang unbekannte Gesellschaften verlagern oder zu diesem
Zweck neue Gesellschaften gründen. Die bei dem Bundesamt
geführte Datensammlung wird daher, soweit sie Informationen
über ihn betreffende Domizilgesellschaften enthält, mit einer
Auskunftserteilung an den Betroffenen für die Zukunft
wertlos. Im Umfang der Auskunftserteilung über solche
Informationen wird die Aufgabenerfüllung des Bundesamts nicht
lediglich nach Maßgabe des Einzelfalls mehr oder weniger
stark erschwert, sondern in jedem Fall vereitelt.
118
Dies ist bei anderen behördlichen
Datensammlungen, wie sie etwa von Strafverfolgungs-, Polizei-
oder Sicherheitsbehörden für repressive oder präventive
Zwecke geführt werden, nicht der Fall, soweit die in ihnen
enthaltenen Erkenntnisse weiterhin aussagekräftig bleiben
oder der Betroffene bestimmte Ermittlungsmaßnahmen nicht
zuverlässig verhindern kann, obwohl er aufgrund der gewährten
Auskunft weiß, dass entsprechende Maßnahmen gegen ihn bereits
getroffen wurden. Wie sich eine Auskunftserteilung über eine
Datensammlung mit präventiver oder repressiver Zielsetzung
für die behördliche Aufgabenerfüllung auswirkt, ist insoweit
eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Hinsichtlich
derartiger Datensammlungen setzt eine Versagung des
Auskunftsrechts eine Abwägung aller wesentlichen Umstände
voraus, die im konkreten Fall nach Maßgabe der jeweiligen
Normen für und gegen eine Auskunftserteilung sprechen (vgl.
BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - BVerwG
6 A 2.07 -, JURIS, Rn. 26 ff.).
119
(b) Die Gerichte waren verfassungsrechtlich
nicht gehalten, das Bundesamt zumindest zur Auskunft über die
Daten zu verpflichten, die aus öffentlich zugänglichen
Quellen erlangt wurden. Diese Daten würden durch eine
Auskunftserteilung für die Aufgabenerfüllung gleichfalls
wertlos. Maßgeblich für das Geheimhaltungsinteresse ist nicht
die Herkunft der gesammelten Daten, sondern der Umstand, dass
der Sinn der Datensammlung gerade darin liegt, einem
Informationsvorsprung des Betroffenen zu begegnen.
120
(c) Schließlich waren die Gerichte
verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die bei dem
Bundesamt vorhandenen Informationen einzeln darauf zu
überprüfen, ob sie inhaltlich zutreffen und für die
Aufgabenerfüllung noch benötigt werden, um das Bundesamt
anschließend zur Auskunft über unrichtige und unaktuelle
Informationen zu verpflichten.
121
Unrichtige oder nicht mehr benötigte Daten
sind von Amts wegen zu berichtigen oder zu löschen (§ 20
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 2 BDSG). Eine
gerichtliche Prüfung kann lediglich dazu dienen, im Rahmen
darauf gerichteter Verfahren Fehler oder rechtlich erhebliche
tatsächliche Veränderungen festzustellen, die der Behörde
entgangen sind. Es ist jedoch nicht Aufgabe der Gerichte,
eine solche Prüfung aus Anlass eines Auskunftsbegehrens nach
§ 19 BDSG vorzunehmen. Wären die über eine bestimmte
Person gesammelten Daten im Rahmen eines Klageverfahrens über
ein allgemein gehaltenes Auskunftsbegehren umfassend zu
sichten und auf ihre Richtigkeit und die Rechtmäßigkeit ihrer
fortdauernden Speicherung zu überprüfen, so drohte schon
durch eine vergleichsweise kleine Zahl von Auskunftsklagen
eine erhebliche, kaum zu bewältigende Belastung der
Finanzgerichtsbarkeit. Wenn etwa im Ausgangsverfahren die
Gerichte dreizehn Aktenordner hätten vollständig überprüfen
müssen, ohne konkrete Anhaltspunkte für denkbare
Unrichtigkeiten oder Rechtsverstöße zu haben, hätte das
Verfahren einen praktisch nicht zu leistenden Aufwand
erfordert.
122
Keiner Entscheidung bedarf hier, ob eine
gerichtliche Prüfung im Einzelfall erforderlich werden kann,
wenn der Betroffene konkrete Umstände nennt, die Zweifel an
der Richtigkeit oder Aktualität der möglicherweise
vorhandenen Daten begründen. Daran fehlt es im vorliegenden
Fall. Der Beschwerdeführer hat sein Vorbringen, in der
Vergangenheit seien bereits unrichtige Auskünfte über ihn
erteilt worden, im Rahmen seiner Verfassungsbeschwerde nicht
substantiiert.
123
c) Dem Umstand, dass der Beschwerdeführer
infolge des Ausschlusses seines Auskunftsanspruchs derzeit
die Richtigkeit der gesammelten Daten und die Rechtmäßigkeit
ihrer fortdauernden Speicherung nicht wirkungsvoll überprüfen
lassen kann, ist Rechnung zu tragen, wenn die Daten in einem
konkreten steuerbehördlichen Verfahren zum Nachteil des
Beschwerdeführers herangezogen werden. Dabei ist
sicherzustellen, dass dem Beschwerdeführer keine Nachteile
aus der zeitlichen Verlagerung des Rechtsschutzes erwachsen.
Der Beschwerdeführer muss in dem späteren Verfahren in die
Lage versetzt werden, seine Einwände gegen die Sammlung der
betreffenden Informationen uneingeschränkt geltend zu
machen.