BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2388/11 -
- Bevollmächtigter:
gegen
a)
den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts
vom 11. August 2011 - 3 MB 39/11 -,
b)
den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts
vom 24. Juni 2011 - 9 B 23/11 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Gaier,
Schluckebier,
Paulus
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekannt-machung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 19. August 2015 einstimmig beschlossen:
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren, mit denen den Beschwerdeführern wegen mangelnder subjektiver Rechtsbetroffenheit einstweiliger Rechtsschutz gegen eine schulorganisatorische Entscheidung versagt wurde. Die Beschwerdeführer zu 1) und zu 2), Eltern der minderjährigen Beschwerdeführerin zu 3), wenden sich dagegen, dass für die von der Beschwerdeführerin zu 3) besuchte Schule durch Entscheidung des Landesbildungsministeriums der neunjährige Bildungsgang (G9) anstelle eines achtjährigen Bildungsgangs (G8) zur Abiturprüfung angeordnet wurde.
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1. Das schleswig-holsteinische Schulgesetz in der hier maßgeblichen früheren Fassung (Schleswig-Holsteinisches Schulgesetz - SchulG SH - vom 24. Januar 2007, GVOBl. 2007, S. 39, ber. S. 276, in der Fassung vom 28. Januar 2011, GVOBl. 2011, S. 23, ber. S. 48) sah im Gültigkeitszeitraum vom 4. Februar 2011 bis zum 30. Juli 2014 vor, dass das Gymnasium acht Schulleistungsjahre in fünf Jahrgangsstufen (achtjähriger Bildungsgang) oder neun Schulleistungsjahre in sechs Jahrgangsstufen (neunjähriger Bildungsgang) zuzüglich einer sich jeweils anschließenden dreijährigen Oberstufe umfasste (§ 44 Abs. 2 SchulG SH a.F.).
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In § 44 Abs. 3 SchulG SH a.F. hieß es:
Die Schulleiterin oder der Schulleiter beschließt im Einvernehmen mit der Schulkonferenz und dem Schulträger, ob an der Schule ein acht- oder ein neunjähriger Bildungsgang oder beide Bildungsgänge angeboten werden. Der Beschluss bedarf der Genehmigung des für Bildung zuständigen Ministeriums. Sieht der Beschluss vor, beide Bildungsgänge an der Schule anzubieten, unterliegt der Genehmigung auch die Anzahl der Lerngruppen, die bei Aufnahme der Schülerinnen und Schüler in die Jahrgangsstufe fünf für jeden Bildungsgang gebildet werden. Kann ein Einvernehmen nach Satz 1 nicht hergestellt werden, entscheidet das für Bildung zuständige Ministerium über das Angebot der Schule und die Anzahl der Lerngruppen. Es kann eine Änderung des Angebotes der Schule insbesondere dann versagen, wenn diese zusätzlichen Sach- und Raumbedarf verursacht. Es kann durch Verordnung die Mindestgröße der Lerngruppen je Bildungsgang festlegen, soweit an einem Gymnasium beide Bildungsgänge angeboten werden.
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2. Die Beschwerdeführerin zu 3) besucht dem Vorbringen der Verfassungsbeschwerde und den angegriffenen Entscheidungen zufolge seit dem Schuljahr 2011/2012 das einzige Gymnasium auf der Nordseeinsel Föhr. Im Zuge der schulpolitischen Entwicklung wurde der gymnasiale Teil der Schule auf das acht Schuljahre umfassende gymnasiale System umgestellt. Nachdem mit der Änderung des Schulgesetzes vom Januar 2011 sowohl die Möglichkeit eines achtjährigen („G8“) wie auch die eines neunjährigen Gymnasiums („G9“) eröffnet wurde (§ 44 Abs. 2 SchulG SH a.F.), entschieden sich an der von der Beschwerdeführerin zu 3) besuchten Schule der Schulleiter und später auch die Schulkonferenz zunächst für die Beibehaltung des zuvor eingeführten G8-Modells. Der Schulträger hingegen trat für das G9-Modell ein. Nach bereits erfolgter Anmeldung der Beschwerdeführerin zu 3) an der Schule entschied das Ministerium für Bildung und Kultur, an der Schule solle ab dem Schuljahr 2011/2012 lediglich der neunjährige Bildungsgang angeboten werden. Dadurch werde bei rückläufigen Schülerzahlen und einer ohnehin sehr kleinen gymnasialen Oberstufe langfristig der Bestand des Gymnasiums gesichert. Als kleine Schule in Insellage sei sie darauf angewiesen, dass möglichst viele Kinder auch mit Realschulempfehlung und aus dem Bildungsgang der Regionalschule ihren Weg in die Oberstufe fänden. Die dadurch bewirkte Stabilisierung sei eher bei dem neunjährigen Bildungsgang zu erwarten. Erfahrungen hätten gezeigt, dass es für den neunjährigen Bildungsgang mehr Gymnasialempfehlungen gebe als für den achtjährigen. Demgegenüber sei bei Beibehaltung des G8-Modells an der Schule zu befürchten, dass Schüler auf das Festland abwanderten und der Schulträger im Wege des Schullastenausgleichs erhebliche Mehrkosten zu tragen habe. Dies sei umso wahrscheinlicher, als auf der Insel durchgeführte Umfragen einen starken Elternwunsch nach dem neunjährigen Bildungsgang belegten.
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Hiergegen erhoben die Beschwerdeführer Klage zum Verwaltungsgericht. Zudem begehrten sie die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes durch Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Diesen vorläufigen Rechtsschutzantrag lehnte das Verwaltungsgericht ab. Der Eilantrag sei zwar zulässig, habe jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die in der Hauptsache erhobene Anfechtungsklage sei offensichtlich unzulässig und könne daher keine aufschiebende Wirkung entfalten. Die Beschwerdeführer seien nicht klagebefugt. Bei der Entscheidung über die Wiedereinführung des neunjährigen Bildungsgangs handele es sich um eine schulorganisatorische Maßnahme, die nach Art. 7 Abs. 1 GG dem Staat zugewiesen und dem elterlichen Bestimmungsrecht grundsätzlich entzogen sei. Es sei daher nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführer in eigenen Rechten verletzt sein könnten. Auch aus dem Vertrauensschutzgrundsatz könnten die Beschwerdeführer keine Rechte herleiten. Schon zum Zeitpunkt der Anmeldung der Beschwerdeführerin zu 3) zur Schule hätten sie nicht darauf vertrauen dürfen, dass diese weiterhin den achtjährigen Bildungsgang anbieten werde. Denn in der Öffentlichkeit sei zu jenem Zeitpunkt das bereits in Kraft befindliche Optionsmodell ausführlich diskutiert worden. Es habe festgestanden, dass es zwischen den maßgeblichen Entscheidungsträgern kein Einvernehmen gegeben habe und infolgedessen das Ministerium habe entscheiden müssen.
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Die dagegen eingelegte Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Mit der grundsätzlichen Möglichkeit der Wiedereinführung des neunjährigen Bildungsgangs habe sich der Landesschulgesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative gehalten. Dem Ministerium sei es unbenommen gewesen, bei rückläufigen Schülerzahlen Überlegungen zur Sicherung des Bestandes des Inselgymnasiums anzustellen. Die Beschwerdeführerin zu 3) habe keinen Anspruch auf Beibehaltung des bisher bestehenden achtjährigen Bildungsgangs. Der Umstand, dass sie voraussichtlich ein Jahr länger zur Schule gehen müsse, sei Folge der schulorganisatorischen Entscheidung.
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3. Mittlerweile - ab dem 31. Juli 2014 - ist das achtjährige Gymnasium in Schleswig Holstein wieder eingeführt (§ 44 Abs. 2 SchulG SH i.d.F. vom 4. Februar 2014, GVOBl. 2014, S. 21). An Gymnasien, an denen ein neunjähriger Bildungsgang durch Entscheidung des Bildungsministeriums eingeführt oder genehmigt wurde, bleibt dieser zulässig. Auf Antrag des Schulträgers kann das Ministerium für ab dem Schuljahr 2015/2016 neu aufzunehmende fünfte Jahrgangsstufen die Umstellung allein auf den achtjährigen Bildungsgang genehmigen (§ 146 Abs. 2 Sätze 1 und 3 Nr. 1 SchulG SH).
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Die Beschwerdeführer sehen durch die Entscheidung der Verwaltungsgerichte ihr Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verletzt. Sie rügen, auch bei schulorganisatorischen Verwaltungsakten müsse ein wirkungsvoller Eilrechtsschutz gewährleistet werden. Daran fehle es, da der Rechtsweg von vornherein für nicht eröffnet befunden worden sei, obwohl sie durch eine wesentliche Umorganisation des schulischen Bildungsangebots betroffen würden. Die angegriffenen Entscheidungen hätten insbesondere die Reichweite des Elternrechts aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG, des Rechts auf freie Wahl des Ausbildungsplatzes aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sowie der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG verkannt. Die zugrunde liegende Norm des schleswig-holsteinischen Schulgesetzes sei außerdem nicht hinreichend bestimmt und überlasse wesentliche Entscheidungen der Exekutive, womit sie den rechtsstaatlichen Anforderungen gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht genüge.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Ihr kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu (§ 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten Verfassungsrechte angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), weil sie keine Aussicht auf Erfolg hat.
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1. Die Verfassungsbeschwerde ist zwar zulässig. Sie hat sich nicht dadurch erledigt, dass das Land Schleswig-Holstein seit dem 31. Juli 2014 grundsätzlich das G8-Gymnasium eingeführt hat (§ 44 Abs. 2 SchulG n.F.). Aus dem Regelungszusammenhang von § 146 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3 Nr. 1 SchulG n.F. ergibt sich, dass begonnene neunjährige Bildungsgänge als solche zu Ende geführt werden. Eine Umstellung bestehender G9-Gymnasien auf das G8-Modell sieht der Landesgesetzgeber nur für fünfte Jahrgangsstufen vor, die ab dem Schuljahr 2015/2016 neu aufgenommen werden.
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2. Die Verfassungsbeschwerde erweist sich indessen als unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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a) Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist nicht verletzt.
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aa) Diese Verfassungsnorm garantiert den effektiven Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein (vgl. BVerfGE 13, 132 ; 83, 182 ). Sie gewährleistet indes nicht selbst den sachlichen Bestand oder Inhalt einer als verletzt behaupteten Rechtsstellung. Diese richtet sich vielmehr nach der Rechtsordnung im Übrigen. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG setzt mithin subjektive Rechte voraus und begründet sie nicht (vgl. BVerfGE 15, 275 ; 61, 82 ; 69, 1 ; 83, 182 ; 84, 34 ; 103, 142 ; stRspr). Außerhalb verfassungsrechtlicher Gewährleistungen obliegt damit dem Gesetzgeber die Entscheidung, ob und unter welchen Voraussetzungen dem Einzelnen ein subjektives Recht zustehen soll und welchen Inhalt dieses hat (vgl. BVerfGE 78, 214 ; 83, 182 ). Es stellt folglich eine Frage der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts dar, ob und in welchem Umfang ein solches im Einzelfall besteht. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG schützt insoweit nicht davor, dass das als verletzt gerügte subjektive Recht oder ein diesem entgegenstehendes Recht der Allgemeinheit oder Dritter vor Gericht unzutreffend ausgelegt (vgl. BVerfGE 15, 275 ; 61, 82 ) und dadurch im Ergebnis - etwa durch unberechtigte Verneinung der geltend gemachten Rechtsposition - auch der Rechtsschutz verkürzt wird. Das Bundesverfassungsgericht hat die angegriffenen Entscheidungen vielmehr nur daraufhin zu kontrollieren, ob die Fachgerichte bei ihrer Gesetzesauslegung die Bedeutung der Rechtsschutzgewährleistung erkannt und berücksichtigt haben und bei der Feststellung des Norminhalts nicht objektiv willkürlich verfahren sind (vgl. zum Prüfungsumfang auch BVerfGK 18, 74 ).
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bb) Eine Verkennung der Bedeutung der Rechtsschutzgarantie ist nicht gegeben. Soweit die Beschwerdeführer meinen, die Fachgerichte hätten ihnen verwaltungsprozessualen vorläufigen Rechtsschutz nicht bereits im Ansatz verweigern dürfen, gehen sie daran vorbei, dass die Verwaltungsgerichte ihnen nicht den Zugang zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren versagt, sondern ihren Antrag mangels Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO als unbegründet angesehen haben.
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Die Ausgangsentscheidungen stellen sich mit Blick auf die Effektivität gerichtlichen Rechtsschutzes auch nicht in rechtswegverkürzender Weise inhaltlich als unvertretbar und damit objektiv willkürlich dar. Sie erfassen die Reichweite des normativen Gehalts der die Beschwerdeführer schützenden Grundrechte vielmehr im Einklang mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.
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(a) Die Fachgerichte haben im Ausgangsverfahren bei der Verneinung einer rechtlichen Betroffenheit der Beschwerdeführer die Wirkkraft des Elterngrundrechts aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verkannt.
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Im Bereich der Schule treffen das Erziehungsrecht und die Erziehungsverantwortung der Eltern auf den Erziehungsauftrag des Staates (Art. 7 Abs. 1 GG). Dieser Auftrag ist dem elterlichen Erziehungsrecht nicht nach-, sondern gleichgeordnet. Soweit Kinder Schulen besuchen, ist ihre Erziehung die gemeinsame Aufgabe von Eltern und Schule. Diese ist in einem sinnvoll aufeinander bezogenen Zusammenwirken zu erfüllen. Der Staat muss daher in der Schule die Verantwortung der Eltern für den Gesamtplan der Erziehung ihrer Kinder achten und für die Vielfalt der Anschauungen in Erziehungsfragen so weit offen sein, wie es sich mit einem geordneten staatlichen Schulsystem verträgt. Die dafür notwendige Abgrenzung von elterlichem Erziehungsrecht und staatlichem Erziehungsauftrag ist Aufgabe des Gesetzgebers, der insoweit über eine weitreichende Entscheidungsfreiheit verfügt (vgl. BVerfGE 34, 165 ; 47, 46 ; 59, 360 ; 98, 218 ).
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Grundsätzlich erfasst das elterliche Erziehungsrecht nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG ein Bestimmungsrecht hinsichtlich des Bildungs- und Ausbildungswegs des Kindes und ein Wahlrecht im Hinblick auf die vom Staat bereitgestellten Schulen und Ausbildungseinrichtungen, nicht aber darüber hinaus ein Recht zur Mitentscheidung über die Organisation und die inhaltliche Ordnung des Schulwesens. Die organisatorische Gliederung der Schule und die strukturellen Festlegungen des Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische Programm der Lernvorgänge und das Setzen der Lernziele gehören vielmehr zu dem der elterlichen Bestimmung grundsätzlich entzogenen staatlichen Gestaltungsbereich gemäß Art. 7 Abs. 1 GG. Aus dem Umstand, dass das Wahlrecht zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen nicht unzulässig begrenzt werden darf, folgt kein Elternrecht auf Schaffung oder Beibehaltung einer an den Wünschen der Eltern orientierten Schulform (vgl. BVerfGE 34, 165 ; 45, 400 ; 53, 185 ). Die Erwartung, dass ein bestimmter Bildungsgang an einer Schule, hier das G8-Modell, auch künftig angeboten werden wird, ist daher verfassungsrechtlich nicht geschützt. Speziell in Bezug auf Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG ist allerdings von Bedeutung, ob die Grenzen im Spannungsfeld zwischen dem Bildungs- und Erziehungsauftrag des Staates und dem elterlichen Erziehungsrecht in substantieller Hinsicht zu Lasten des Elternrechts verschoben werden (vgl. BVerfGE 98, 218 ). Eine solche Verschiebung wird durch die Regelung, die Wahl zwischen dem achtjährigen und dem neunjährigen Bildungsgang der Entschließung zunächst auf der örtlichen Ebene zu überlassen, ebenso wenig bewirkt wie durch die Vorgaben für die ministerielle Entscheidung im Fall fehlenden Einvernehmens zwischen Schule und Schulträger. Letztlich ist auch insoweit entscheidend, dass den Beschwerdeführern kein grundrechtlich verbürgter Anspruch auf das Angebot bestimmter Bildungsangebote vor Ort zusteht.
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(b) Dem entspricht es, dass der Schutz der Freiheit zur Wahl der Ausbildungsstätte gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG neben dem Teilhaberecht ebenfalls keine Garantie eines bestimmten Unterrichtsangebots oder einer bestimmten organisatorischen Gestaltung einer Schule begründet (vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 1979 - 7 B 139/79 -, juris, Rn. 6 f.). Das gilt unabhängig davon, ob ein allgemeinbildendes Gymnasium überhaupt als Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG angesehen werden kann oder insoweit nur der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG betroffen ist (vgl. BVerfGE 58, 257 ).
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cc) Der Einwand der Beschwerdeführer, die Vorschrift des § 44 Abs. 3 SchulG SH a.F. genüge nicht dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. dazu Art. 20 Abs. 3 GG; BVerfGE 41, 251 ; 101, 1 ; 116, 24 ), führt zu keiner anderen Beurteilung. Es ist bereits fraglich, ob dieser Gesichtspunkt im hier gegebenen Zusammenhang, also bezogen auf das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren und unter Berücksichtigung der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde überhaupt erheblich ist. Die Beanstandung kann jedenfalls schon deshalb nicht durchgreifen, weil der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber die wesentlichen Grundentscheidungen zur Ausgestaltung der gymnasialen Schulbildung selbst getroffen hat. Die Entscheidung über den achtjährigen oder neunjährigen Bildungsgang (G8 oder G9) oder beide Angebote war in § 44 Abs. 3 SchulG a.F. zunächst als Entscheidung des Schulleiters im Einvernehmen mit der Schulkonferenz und dem Schulträger ausgestaltet. Sie lässt sich damit als schulfachliche und zugleich schul- wie kommunalpolitische Entscheidung zur Versorgung der Bevölkerung mit Schulangeboten charakterisieren. Das Gesetz selbst gibt deutlich genug zu erkennen, dass dabei der Sach- und Raumbedarf ebenso ein Kriterium ist wie die Zahl der Schüler (Anzahl und Größe der Lerngruppen). Die wesentlichen Entscheidungsparameter sind also im Gesetz angelegt. Damit ist auch für den Fall einer ministeriellen Entscheidung eine ausreichende gesetzliche Grundlage gegeben.
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.