BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2410/08 -
des Herrn K ...,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 20. März 2009 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine im
Abänderungsverfahren ergangene fachgerichtliche Entscheidung,
mit der die sofortige Vollziehung einer die Vermittlung
gewerblicher Sportwetten untersagenden Ordnungsverfügung
unter Hinweis auf die durch den seit 1. Januar 2008
geltenden Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland
geprägte Rechtslage aufrechterhalten wird.
2
1. Der Beschwerdeführer vermittelt seit Anfang
2005 Sportwetten eines in Malta ansässigen Wettveranstalters.
Dies untersagte ihm das Land Niedersachsen mit Bescheid vom
27. April 2005 unter gleichzeitiger Anordnung der
sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes. Kurz
darauf wurde die Vollziehung im Hinblick auf den Beschluss
der 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005
- 1 BvR 223/05 - (BVerfGK 5, 196) wieder
ausgesetzt. Die gegen die Untersagungsverfügung erhobene
Klage wies das Verwaltungsgericht im Juni 2006 ab. Begleitend
zu der dagegen eingelegten Berufung, über die - soweit
bekannt - noch nicht entschieden ist, ersuchte der
Beschwerdeführer infolge der erneuten Anordnung der
sofortigen Vollziehung um einstweiligen Rechtsschutz, den das
Verwaltungsgericht jedoch versagte (VG Hannover, Beschluss
vom 5. September 2006 - 10 B 4571/06 -). Die
insoweit erhobene Beschwerde blieb ohne Erfolg (Nds OVG,
Beschluss vom 8. Januar 2007 - 11 ME
274/06 -). Erfolglos blieb auch ein im April 2007, also
während der sogenannten Übergangszeit im Sinne des Urteils
des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -
(BVerfGE 115, 276 ), gestellter
Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 VwGO (Nds OVG,
Beschluss vom 3. Mai 2007 - 11 MC
160/07 -).
3
Im Hinblick auf das Niedersächsische Gesetz
zur Neuordnung des Glücksspielrechts vom 17. Dezember
2007 (GVBl S. 755), durch dessen Artikel 1 (Gesetz
zum Glücksspielstaatsvertrag) dem am
30. Januar/31. Juli 2007 unterzeichneten
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland
(Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) zugestimmt und
als dessen Artikel 2 das gemäß Artikel 4 zum
1. Januar 2008 in Kraft tretende - den
Glücksspielstaatsvertrag landesrechtlich umsetzende -
Niedersächsische Glücksspielgesetz (NGlüSpG) erlassen wurde,
stellte der Beschwerdeführer im Dezember 2007 einen weiteren
Abänderungsantrag. Diesen lehnte das Oberverwaltungsgericht
nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung in der
Hauptsache (Berufung), die zugleich als Erörterungstermin im
Abänderungsverfahren anberaumt war, durch den mit der
vorliegenden Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss
vom 8. Juli 2008 ab (vgl. insoweit auch den mit selbem
Datum im Verfahren 11 MC 71/08 ergangenen
Parallelbeschluss des OVG, juris).
4
Der im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen
Eilrechtsschutzes vorzunehmenden Interessenabwägung legt das
Oberverwaltungsgericht insoweit im Wesentlichen zugrunde,
dass bei isolierter Betrachtung des Sportwetten- und
Lotteriesektors Überwiegendes für die Rechtmäßigkeit der
Untersagungsverfügung spreche. Die seit 1. Januar 2008
geltenden gesetzlichen Regelungen sowie die vom Land
ergriffenen tatsächlichen Maßnahmen trügen den Aussagen des
Sportwetten-Urteils des Bundesverfassungsgerichts
(BVerfGE 115, 276) insgesamt noch - also trotz
einzelner Unzulänglichkeiten - ausreichend Rechnung und
verstießen daher weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG,
noch gegen die gemeinschaftsrechtliche Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit
der Untersagungsverfügung ergäben sich aber unter
gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten bei einer
- nach vorläufiger Einschätzung gebotenen -
Betrachtung des gesamten Glücksspielsektors im Hinblick auf
das gewerberechtlich geregelte Automatenspiel. Zwar führe
nicht schon der Umstand, dass die besonders suchtgefährlichen
Spielautomaten nicht als staatliches Monopol, sondern als
Gewerbe geregelt seien, zu einer Inkohärenz der nationalen
Regelungen. Ob und inwieweit sich die Regelungen in
§ 33c ff. GewO in (noch) zureichendem Maße in dem
Sinne in ein - nationales - Gesamtkonzept
einfügten, als die verschiedenen (landes- und
bundesrechtlichen) Regelungen für ihren jeweiligen Bereich
dem Ziel der Suchtprävention dienten, sei aber fraglich. Da
dies weiterer Aufklärung bedürfe und daher erst im
Hauptsacheverfahren abschließend beurteilt werden könne,
könne nur eine vom voraussichtlichen Ausgang des
Hauptsacheverfahrens unabhängige Interessenabwägung
vorgenommen werden, die zu Lasten des Beschwerdeführers
ausgehe. Bis zum rechtskräftigen Abschluss der Hauptsache
seien insoweit die schädlichen Auswirkungen zu vermeiden, die
den Gesetzgeber zur Regelung des staatlichen
Sportwettmonopols veranlasst hätten. Auf Vertrauensschutz
könne sich der Beschwerdeführer angesichts der unklaren
Rechtslage, unter der er seine Vermittlungstätigkeit
aufgenommen habe, nicht berufen.
5
2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1
und Art. 19 Abs. 4 GG, deren Bestand und Gewicht
das Oberverwaltungsgericht grundlegend verkannt habe.
6
Im Wesentlichen trägt der Beschwerdeführer
insoweit unter Hinweis auf zwei Kammerbeschlüsse des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschlüsse der
2. Kammer des Ersten Senats vom 26. August 2004
- 1 BvR 1446/04 -, BVerfGK 4, 36, sowie
vom 15. Dezember 2004 - 1 BvR 2495/04 -,
NVwZ 2005, S. 439) vor, das Oberverwaltungsgericht
hätte nicht auf einen weiteren Aufklärungsbedarf im
Hauptsacheverfahren verweisen dürfen. Jedenfalls hätte das
Oberverwaltungsgericht bei Verzicht auf die weitere
Aufklärung sowohl im Hinblick auf seine eigenen Bedenken an
der Kohärenz der Glücksspielpolitik, als auch angesichts der
insoweit bestehenden Darlegungslast des Staates davon
ausgehen müssen, dass die von ihm selbst für
entscheidungserheblich erachtete Kohärenz nicht gegeben sei.
Die vom Oberverwaltungsgericht letztlich vorgenommene
Interessenabwägung lasse den gebotenen Bezug zu den
Besonderheiten des konkreten Falls vermissen. Entgegen der
Anforderungen, die in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die sofortige
Vollziehung von Untersagungsverfügungen, die in ihrer Wirkung
einem vorläufigen Berufsverbot glichen, aufgestellt worden
seien (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 24. Oktober 2003 - 1 BvR 1594/03 -,
BVerfGK 2, 89), sei insoweit die verfassungsrechtlich
gebotene Prüfung der konkreten Gefährlichkeit der
Vermittlungstätigkeit unterblieben und außer Acht gelassen
worden, dass der Beschwerdeführer seine Geschäftstätigkeit zu
einem Zeitpunkt aufgenommen habe, zu dem das staatliche
Wettmonopol festgestelltermaßen verfassungswidrig gewesen
sei.
7
Zur Annahme der Verfassungsbeschwerde führende
Gründe liegen nicht vor.
8
1. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine
grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG).
9
Sowohl die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an den mit einem staatlichen Sportwettmonopol
einhergehenden Ausschluss der Vermittlung anderer als der
innerhalb des Monopols veranstalteten Sportwetten und dessen
ordnungsrechtliche Durchsetzung, als auch die an einen
effektiven einstweiligen verwaltungsgerichtlichen
Rechtsschutz gegen eine insoweit angeordnete sofortige
Vollziehung zu stellenden verfassungsrechtlichen
Anforderungen sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts in dem für die
verfassungsrechtliche Beurteilung der sofortigen Vollziehung
einer die Sportwettvermittlung untersagenden
Ordnungsverfügung erforderlichen Umfang geklärt (zur
Effektivität des - einstweiligen - Rechtsschutzes
vgl. insbesondere BVerfGE 35, 263 ; 65, 1
; 79, 69 ; 93, 1
stRspr; im Anschluss daran ferner
BVerfGK 2, 29 ; 5, 196 ; 5, 237
; 5, 328 ). Eine darüber hinausgehende
Klärung ist aufgrund der vorliegenden Verfassungsbeschwerde
weder nach deren Gegenstand, noch nach dem
Beschwerdevorbringen veranlasst.
10
Die Verfassungsbeschwerde wirft insbesondere
keine durch das Sportwetten-Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 - (BVerfGE 115, 276) noch
nicht grundsätzlich geklärte verfassungsrechtliche Frage
auf.
11
a) Der Erste Senat des
Bundesverfassungsgerichts hat im Sportwetten-Urteil
(BVerfGE 115, 276) entschieden, dass die mit einem
staatlichen Sportwettmonopol einhergehende Beschränkung der
Berufsfreiheit (nur) bei einer aktiv am Ziel der Begrenzung
der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
ausgerichteten rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung
des staatlichen Wettwesens zumutbar ist und dass diese
Anforderungen im Hinblick auf die damalige Regelungslage und
tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Wettangebots nicht
erfüllt waren (zur Übertragbarkeit der verfassungsrechtlichen
Aussagen auf die damalige Rechtslage in Niedersachsen vgl.
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom
22. Oktober 2007 - 1 BvR 973/05 -, juris).
12
Die im Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115,
276) getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen hat die
2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch Beschluss vom
22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -
(NVwZ 2008, S. 301) dahingehend präzisiert, dass
auch eine den Ausschluss anderer Wettanbieter durchsetzende
ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung im
verfassungsrechtlichen Sinne unverhältnismäßig - und
somit rechtswidrig - ist, soweit und solange das als
Ausnahme zum grundsätzlichen - repressiven - Verbot
der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zugelassene
staatliche Wettangebot in seiner Ausgestaltung nicht dem
suchtpräventiven Ziel entspricht, welches die mit dem
- gesetzlichen - Verbot einhergehende Beschränkung
der Berufsfreiheit allein rechtfertigen kann. Da das
staatliche Sportwettmonopol in Niedersachsen in seiner
damaligen Ausgestaltung als verfassungswidrig anzusehen ist
(vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 22. Oktober 2007 - 1 BvR 973/05 -, juris),
ist die gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene
Untersagungsverfügung demnach jedenfalls für die Zeit vor
Erlass des Sportwetten-Urteils (BVerfGE 115, 276) als
rechtswidrig zu beurteilen und ein Vorrang des öffentlichen
Interesses an einer sofortigen Vollziehung schon deshalb zu
verneinen (vgl. BVerfGE 79, 275 ).
13
b) Grundsätzliche verfassungsrechtliche
Bedeutung kommt der Verfassungsbeschwerde auch nicht unter
dem Gesichtspunkt zu, dass das Oberverwaltungsgericht im
angegriffenen Beschluss den Vorrang des öffentlichen
Interesses am sofortigen Vollzug der noch unter der alten
Rechtslage erlassenen Untersagungsverfügung unter Bezugnahme
auf die - durch das Inkrafttreten des Niedersächsischen
Glücksspielgesetzes und des durch dieses umgesetzten
Glücksspielstaatsvertrags - seit 1. Januar 2008
veränderte Regelungslage begründet hat.
14
Mit dem Glücksspielstaatsvertrag haben die
Länder - jedenfalls soweit es um die Veranstaltung und
Vermittlung von Sportwetten geht - in Ausübung der
insoweit bestehenden kompetenziellen (vgl. insoweit
BVerfGE 115, 276 ) und inhaltlichen
(vgl. insoweit BVerfGE 115, 276 )
Regelungsoptionen den bundesweit einheitlichen Rahmen für die
erforderliche gesetzliche Neuregelung des Bereichs der
Sportwetten geschaffen und damit - vorbehaltlich einer
verfassungsrechtlichen Bewertung der neuen Rechtslage -
auf landesgesetzlicher Ebene die erforderliche Konsequenz aus
dem Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) gezogen.
15
Die Frage, ob und inwieweit die Neuregelung
und die in Anwendung dieser Neuregelung erfolgte tatsächliche
Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols mit Art. 12
Abs. 1 GG vereinbar sind, kann anhand des im
Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) grundsätzlich
geklärten verfassungsrechtlichen Maßstabs beantwortet werden.
Allein der Umstand, dass das Oberverwaltungsgericht die im
Ausgangsverfahren beantragte Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung unter Hinweis auf die neue Rechtslage
abgelehnt hat, lässt der Frage nach deren Vereinbarkeit mit
dem Grundrecht der Berufsfreiheit nicht erneut grundsätzliche
Bedeutung zukommen. Dies gilt zumal im Hinblick darauf, dass
das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) angesichts der
verfassungsrechtlichen Erwägungen, aus denen sich die
Unvereinbarkeit der dort in Rede stehenden rechtlichen und
tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols
ergibt, auch die grundlegenden verfassungsrechtlichen
Anforderungen benennt, die der Gesetzgeber zu beachten hat,
falls er sich - wie geschehen - für die
Beibehaltung eines staatlichen Monopols entscheidet (vgl.
dazu im Einzelnen: BVerfGE 115, 276
).
16
c) Grundsätzliche Bedeutung kommt der
Verfassungsbeschwerde auch weder im Hinblick darauf zu, dass
der mit ihr angegriffene Eilbeschluss des
Oberverwaltungsgerichts nicht nur für den Bereich der
Sportwetten, sondern auch für den Bereich der Lotterien von
einer (noch) ausreichenden Erfüllung der
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwetten-Urteils
(BVerfGE 115, 276) ausgeht, noch im Hinblick darauf,
dass das Oberverwaltungsgericht bei Gesamtbetrachtung des
Glücksspielbereichs unter Einbeziehung des gewerberechtlich
zugelassenen Automatenspiels in europarechtlicher Hinsicht
Zweifel an einer kohärenten und systematischen Bekämpfung der
Spielsucht äußert.
17
Das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276)
lässt ausreichend deutlich erkennen, dass es aus
verfassungsrechtlicher Sicht auf eine „Kohärenz und
Systematik“ des gesamten Glücksspielsektors einschließlich
des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels für die
Vereinbarkeit eines staatlichen Wettmonopols mit Art. 12
Abs. 1 GG grundsätzlich nicht ankommt. Vielmehr verlangt
das Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) in Ansehung
der schon unter der Geltung des Staatsvertrags zum
Lotteriewesen in Deutschland bestehenden einheitlichen
gesetzlichen Regelung von (Sport-)Wetten und
(Zahlen-)Lotterien sowie der andersartigen Regelung des
gewerblichen Automatenspiels insoweit nur eine konsequente
und konsistente Ausgestaltung eines aus ordnungsrechtlichen
Gründen beim Staat monopolisierten Sportwettangebots.
18
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der Rechte des Beschwerdeführers
angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG).
19
Die Versagung der Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes durch den im Ausgangsverfahren ergangenen
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ist im Hinblick auf die
vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung seiner Grundrechte
aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
20
a) Das Oberverwaltungsgericht hat die
verfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Grundrecht der
Berufsfreiheit an eine - sofort vollziehbare -
ordnungsrechtliche Untersagung der Wettvermittlungstätigkeit
des Beschwerdeführers stellt, zutreffend erkannt und diese im
Ausgangsverfahren in einer verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandenden Weise geprüft und als im
Entscheidungszeitpunkt hinreichend erfüllt angesehen.
21
aa) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht im Rahmen der
für die Interessenabwägung im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren vorrangig maßgeblichen
Vorausbeurteilung der Erfolgsaussichten des fachgerichtlichen
Hauptsacheverfahrens davon ausgegangen ist, die
Untersagungsverfügung sei im Hinblick auf die aus dem
Grundrecht der Berufsfreiheit folgenden Anforderungen an eine
sofort vollziehbare Untersagung der Wettvermittlung
rechtmäßig.
22
(1) Es stellt insoweit keine Verkennung von
Art. 12 Abs. 1 GG dar, dass das
Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die bereits im April
2005 gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene
Untersagungsverfügung könne sich überhaupt als rechtmäßig
darstellen. Zwar ist diese - entsprechend der
Ausführungen unter Punkt II 1 a - für die Zeit vor dem
Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) als
verfassungsrechtlich unverhältnismäßig und somit als
rechtswidrig zu beurteilen, so dass insoweit eine sofortige
Vollziehung schon deshalb nicht im öffentlichen Interesse
geboten (gewesen) sein kann (vgl. BVerfGE 79, 275
). Gleiches würde für die sogenannte Übergangszeit
gelten, sofern - was vorliegend allerdings nicht zu
klären ist - ein Mindestmaß an Konsistenz im Sinne der
Übergangszeitregelung des Sportwetten-Urteils
(BVerfGE 115, 276 ) nicht hergestellt gewesen
sein sollte (vgl. insoweit BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 10. November 2008
- 1 BvR 2783/06 -, NVwZ 2009,
S. 295). Einen auf die - voraussichtliche -
Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung gestützten Vorrang
des öffentlichen Vollziehungs- gegenüber dem privaten
Aussetzungsinteresse stellt der angegriffene Beschluss jedoch
nicht in Bezug auf die Vergangenheit fest, sondern nur
hinsichtlich der Zeit ab dem Inkrafttreten des
Niedersächsischen Glücksspielgesetzes. Die Beurteilung der
Untersagungsverfügung als voraussichtlich rechtmäßig findet
nicht bezüglich der bis zum 31. Dezember 2007 geltenden,
sondern allein im Hinblick auf die seit 1. Januar 2008
geltende Regelungslage statt. Die vom Oberverwaltungsgericht
dabei zugrunde gelegte Auffassung, es komme für die
Rechtmäßigkeitsbeurteilung maßgeblich auf die Rechtslage im
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an, ist vorrangig
eine solche des einfachen Rechts. Gleiches gilt für die
insoweit erfolgte Qualifizierung der Untersagungsverfügung
als Dauerverwaltungsakt sowie hinsichtlich der dem
angegriffenen Beschluss unausgesprochen zugrunde liegenden
Annahme, dass die ursprünglich als rechtswidrig zu
beurteilende Untersagungsverfügung, bei der es sich um einen
Ermessensverwaltungsakt handelt, durch ergänzende Verfügung
aufrechterhalten werden und zumindest ab diesem Zeitpunkt als
- fortan - rechtmäßig beurteilt werden kann.
Solange und soweit aus dem maßgeblichen Abstellen auf den
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei einer
„Alt-Verfügung“ wie der gegenüber dem Beschwerdeführer
ergangenen Untersagungsverfügung nicht gefolgert wird, diese
stelle sich schon ursprünglich als rechtmäßig dar - was
vorliegend, wie gesehen, nicht der Fall ist -, ist dies
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
23
(2) In verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender Weise hat das Oberverwaltungsgericht der
Rechtmäßigkeitsbeurteilung zugrunde gelegt, dass die
Ausgestaltung des - niedersächsischen - staatlichen
Sportwettmonopols zu dem von ihm für maßgeblich erachteten
Zeitpunkt den vom Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276)
aufgestellten Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG
entspricht.
24
(a) Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht
erkannt, dass es - anders als während der
Übergangszeit - nicht mehr nur auf eine im Mindestmaß
vorhandene, sondern auf eine „vollständige Konsistenz“ der
rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung in
Niedersachsen ankommt.
25
(b) Die vom Grundrecht der Berufsfreiheit
geforderte Konsistenz der Ausgestaltung des Sportwettmonopols
hat das Oberverwaltungsgericht in verfassungsrechtlich nicht
zu beanstandender Weise als grundsätzlich gegeben
angesehen.
26
Verfassungsrechtlicher Überprüfung unterliegt
dabei im vorliegenden Zusammenhang grundsätzlich nur, ob das
Oberverwaltungsgericht dies in einer Weise geprüft hat, die
hinsichtlich Umfang und Intensität den Anforderungen gerecht
wird, die Art. 19 Abs. 4 GG an einen effektiven
verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz stellt. Entscheidend
ist insoweit, dass die - in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht nicht notwendig endgültige -
Prüfung eingehend genug ist, um den Beschwerdeführer vor
erheblichen und unzumutbaren Nachteilen zu schützen, die ihm
möglicherweise daraus entstehen können, dass die
Untersagungsverfügung schon vor rechtskräftiger Bestätigung
ihrer Rechtmäßigkeit vollzogen wird (vgl. BVerfGE 79, 69
; 93, 1 ; BVerfGK 2, 29
; zur besonderen Bedeutung der Effektivität im
Hinblick auf behauptete Verletzungen grundrechtlicher
Freiheitsrechte vgl. ferner BVerfGE 60, 253
).
27
Dieser Anforderung wird die im
Ausgangsverfahren erfolgte Prüfung gerecht.
28
(aa) Das Oberverwaltungsgericht hat die unter
Punkt II B 1 c bb der Gründe des angegriffenen Beschlusses
benannten Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des
Niedersächsischen Glücksspielgesetzes, die das staatliche
Sportwettangebot rechtlich ausgestalten, bei überschlägiger
Prüfung dahingehend bewertet, dass sie in zureichendem Maße
eine suchtpräventive Ausrichtung des staatlichen
Sportwettmonopols gesetzlich gewährleisten. Diese Bewertung
hält der im vorliegenden Verfahren geforderten
verfassungsrechtlichen Prüfung - trotz der vom
Oberverwaltungsgericht unter bestimmten Gesichtspunkten auch
zutreffend angemerkten Kritik - stand.
29
Vorbehaltlich einer eingehenden
verfassungsrechtlichen Prüfung der neuen gesetzlichen
Regelungslage und der durch sie gewährleisteten Ausgestaltung
des staatlichen Sportwettangebots im Rahmen von
Verfassungsbeschwerden gegen fachgerichtliche
Hauptsacheentscheidungen ist insoweit festzustellen, dass das
grundlegende Regelungsdefizit, welches die alte
landesrechtliche Regelungslage kennzeichnete, als
grundsätzlich behoben angesehen werden kann. Im Hinblick auf
die vom Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276) im Rahmen
des Neuregelungsauftrags geforderte konsequente Ausgestaltung
des staatlichen Wettmonopols am Ziel der Bekämpfung der
Wettsucht und Begrenzung der Wettleidenschaft (vgl. dort
S. 317 f.) ist insoweit hinzuweisen auf die
Regelungen in:
30
- § 4 Abs. 3
GlüStV / § 8 Abs. 1 NGlüSpG
(Teilnahmeverbot für Minderjährige, Jugendschutz),
31
- § 4 Abs. 4 GlüStV (Veranstaltungs-
und Vermittlungsverbot im Internet),
32
- § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV
(Beschränkung der Werbung auf Information und Aufklärung über
Wettmöglichkeiten und Ausrichtung auf die Ziele des
Glücksspielstaatsvertrags; deutliche Hinweise auf die von
Wetten ausgehende Suchtgefahr sowie Hilfsmöglichkeiten;
Werbeverbot in Fernsehen, Internet sowie mittels
Telekommunikation),
33
- § 6 GlüStV (Verpflichtung, die
Teilnehmer zu verantwortungsvollem Spiel anzuhalten und der
Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen; Erfüllung der
„Richtlinie zur Vermeidung von Glücksspielsucht“;
Personalschulung; Erstellung eines Sozialkonzepts zur
Vorbeugung und Behebung von sozialschädlichen Auswirkungen
des Glücksspiels),
34
- § 7 GlüStV (Aufklärung über Gewinn- und
Verlustwahrscheinlichkeit, Suchtrisiken, Beratungs- und
Therapiemöglichkeiten, Teilnahmeverbot Minderjähriger),
35
- § 8 GlüStV / § 8
Abs. 2 ff. und § 9 NGlüSpG (übergreifendes
Sperrsystem mit der Möglichkeit der Selbst- und Fremdsperre;
Sperrdatei),
36
- § 9 Abs. 6 GlüStV (Trennung der
Glücksspielaufsicht von der Finanz- bzw.
Beteiligungsverwaltung),
37
- § 10 Abs. 1
GlüStV / § 1 Abs. 5 2. Halbsatz
NGlüSpG (ordnungsrechtliche Ausrichtung staatlicher
Glücksspielangebote, beratende Begleitung durch
Fachbeirat),
38
- § 10 Abs. 3
GlüStV / § 5 Abs. 4 und 5 NGlüSpG
(suchtgefahrbezogene Begrenzung der Zahl der Annahmestellen;
Verbot der Errichtung einer Annahmestelle in einer Spielhalle
oder einem ähnlichen Unternehmen),
39
- § 11 GlüStV / § 1
Abs. 4 und Abs. 5 1. Halbsatz NGlüSpG
(Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur
Vermeidung und Abwehr der Suchtgefahren durch Glücksspiele;
Sicherstellung der Suchtprävention und Hilfe für
Suchtgefährdete; Aufbau und Betrieb eines Netzes von
Beratungsstellen)
40
sowie insbesondere
41
- § 21 Abs. 2
GlüStV / § 4 Abs. 2 NGlüSpG
(organisatorische, rechtliche, wirtschaftliche und personelle
Trennung der Sportwettenveranstaltung und -vermittlung von
der Veranstaltung und Organisation von Sportereignissen und
dem Betrieb von Sporteinrichtungen; Verbot der Verknüpfung
der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und
Telemedien mit der Sportwettenveranstaltung und -vermittlung;
Verbot von Wettmöglichkeiten über Telekommunikationsanlagen
sowie während des laufenden Sportereignisses; Annahmeschluss
spätestens fünf Minuten vor Beginn der
Sportveranstaltung),
42
- § 21 Abs. 3 GlüStV (Teilnahmeverbot
für gesperrte Spieler, Identitätskontrolle und
Sperrdateiabgleich).
43
Diese Regelungen sind grundsätzlich geeignet,
die verfassungsrechtlich geforderten Restriktionen im Bereich
des Vertriebs und des Bewerbens staatlicher Sportwetten
herbeizuführen. Soweit im Hinblick auf die Delegation der
Festlegung von Art und Zuschnitt der Sportwetten in § 21
Abs. 1 GlüStV fraglich ist, ob die neue Regelungslage
- wie vom Sportwetten-Urteil (BVerfGE 115, 276)
gefordert - inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt
zulässiger Sportwetten in ausreichendem Umfang gesetzlich
festlegt, ist im vorliegenden Zusammenhang darauf
hinzuweisen, dass nach § 21 Abs. 1 GlüStV
Sportwetten zumindest nur in Form von Kombinationswetten oder
Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen
erlaubnisfähig sind. In Verbindung mit den genannten
Regelungen der Vertriebs- und Werbemodalitäten konnte ein
insoweit bestehendes etwaiges Regelungsdefizit jedenfalls im
Eilverfahren als unerheblich angesehen werden.
44
(bb) Anlass zu verfassungsgerichtlicher
Rechtsdurchsetzung besteht auch insoweit nicht, als das
Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen ist, die
tatsächliche Ausgestaltung des
- niedersächsischen - staatlichen Sportwettmonopols
entspreche einer zwar nicht in jeder Hinsicht, aber dennoch
insgesamt ausreichenden Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben.
Im Ergebnis beanstandungsfrei konnte das
Oberverwaltungsgericht insbesondere davon ausgehen, dass die
zum Zeitpunkt des Ergehens des angegriffenen Beschlusses noch
nicht erfolgte Neuausrichtung der Kapazität des
Annahmestellennetzes der Toto-Lotto Niedersachsen GmbH kein
im vorliegenden Zusammenhang relevantes grundlegendes
Umsetzungsdefizit der rechtlichen Vorgaben darstellt.
45
Ein den Bereich der Sportwetten unmittelbar
betreffendes tatsächliches Ausgestaltungsdefizit, bei dem es
sich angesichts der nunmehr vorhandenen gesetzlichen
Gewährleistungen um ein grundlegendes Defizit handeln müsste,
ist im Rahmen der vorliegenden Verfassungsbeschwerde weder
vorgetragen, noch aufgrund der vorliegenden Unterlagen und
Informationen für den Entscheidungszeitpunkt im
Ausgangsverfahren erkennbar.
46
(cc) Angesichts der danach einstweilen
anzunehmenden grundsätzlich konsistenten rechtlichen und
tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Sportwettmonopols
in Niedersachsen stellt sich der Nachteil, der dem
Beschwerdeführer aus der sofortigen Vollziehung entsteht,
falls sich die gesetzliche Neuregelung und die tatsächliche
Ausgestaltung des niedersächsischen Wettmonopols als
unzureichend erweisen sollte, als grundsätzlich
- einstweilen - zumutbar dar. Dies gilt auch im
Hinblick darauf, dass dem Beschwerdeführer im Falle einer
gegebenenfalls festzustellenden Verfassungswidrigkeit der
neuen Regelungslage eine Tätigkeit als Wettvermittler nicht
endgültig verwehrt wäre.
47
bb) Auf der Grundlage der hinsichtlich der
Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG erfolgten und
insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden
Beurteilung der Untersagungsverfügung als
- voraussichtlich - rechtmäßig durfte das
Oberverwaltungsgericht in verfassungsrechtlich seinerseits
nicht zu beanstandender Weise von einem Überwiegen des
öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung
gegenüber dem privaten Aussetzungsinteresse des
Beschwerdeführers ausgehen.
48
(1) Von Verfassungs wegen war das
Oberverwaltungsgericht nicht gehalten, die konkrete
Gefährlichkeit der Geschäftstätigkeit des Beschwerdeführers
zu prüfen (vgl. bereits: BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 27. Dezember 2007
- 1 BvR 2578/07 -, juris).
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Eine ordnungsrechtlich abzuwendende konkrete
Gefahr liegt grundsätzlich bereits deshalb vor, weil der
Beschwerdeführer durch seine Geschäftstätigkeit gegen das
gemäß der - vom Oberverwaltungsgericht für maßgeblich
erachteten - neuen Regelungslage ausdrückliche
verwaltungsrechtliche Verbot der unerlaubten Vermittlung von
in Niedersachsen nicht erlaubten Sportwetten (§ 4
Abs. 1 Satz 2 GlüStV, § 2 Abs. 3 NGlüSpG)
verstößt. Soweit dieses Verbot, welches in Verbindung mit dem
Verbot unerlaubter Veranstaltung von Sportwetten das
staatliche Sportwettmonopol in Niedersachsen errichtet, gemäß
der Ausführungen unter Punkt II 2 a aa (2) (b) als
grundsätzlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar
angesehen werden kann, sind die ihm zugrunde liegenden
Erwägungen, soweit sie ausweislich einer entsprechenden
Ausgestaltung des Sportwettmonopols als vorrangig auf die
Abwehr und Beherrschung der mit Sportwetten einhergehenden
Suchtgefahren gerichtet und somit legitim angesehen werden
können (vgl. BVerfGE 115, 276 ), zugleich
geeignet, das besondere Interesse an der sofortigen
Vollziehung einer Untersagungsverfügung zu begründen, mittels
derer das Verbot unerlaubter Sportwettvermittlung
durchgesetzt wird (vgl. insoweit für die alte Rechtslage
bereits BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten
Senats vom 4. Juli 2006 - 1 BvR 138/05 -,
BVerfGK 8, 343 ).
50
(2) Das Oberverwaltungsgericht war von
Verfassungs wegen auch nicht gehalten, im Rahmen der
Interessenabwägung dem Umstand, dass der Beschwerdeführer die
Wettvermittlungstätigkeit zu einer Zeit aufgenommen hat, zu
der sich sein Ausschluss aus verfassungsrechtlichen Gründen
als unverhältnismäßig und deshalb rechtswidrig darstellt
(vgl. dazu oben: Punkt II 1 a), dadurch in besonderer Weise
Rechnung zu tragen, dass es dem Aussetzungsinteresse des
Beschwerdeführers den Vorrang gegenüber dem öffentlichen
Vollziehungsinteresse einräumt. Auf einen solchen, aus
verfassungsrechtlichen Gründen gebotenen einstweiligen
Vertrauensschutz kann sich der Beschwerdeführer entgegen
seiner Ansicht insoweit nicht mit Erfolg berufen. Angesichts
der Verfassungswidrigkeit der ordnungsrechtlichen
Durchsetzung des unter der alten Rechtslage maßgeblich aus
§ 284 StGB abgeleiteten Verbots der Vermittlung anderer
als der vom jeweiligen Land veranstalteter beziehungsweise
erlaubter Sportwetten darf insoweit nicht außer Betracht
bleiben, dass die entsprechende fachgerichtliche Auslegung
des § 284 StGB als solche verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden war (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 22. November 2007
- 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008,
S. 301) und der Beschwerdeführer mithin an sich von
einem Vermittlungsverbot ausgehen musste. Darin unterscheidet
sich der vorliegende Fall wesentlich von der Konstellation,
in der eine grundsätzlich zweifelsfrei erlaubte
Berufstätigkeit mit sofortiger Wirkung vollumfänglich
unterbunden werden soll (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2003
- 1 BvR 1594/03 -, BVerfGK 2, 89). Zudem
konnte der Beschwerdeführer angesichts der - auch
inhaltlich - absehbaren gesetzlichen Neuregelung des
Bereichs der Sportwetten durch den Glücksspielstaatsvertrag
sowie das Niedersächsische Glücksspielgesetz nicht in
schützenswerter Weise auf die Möglichkeit einer Fortführung
seiner Wettvermittlungstätigkeit vertrauen.
51
b) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an
einen effektiven verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz
wahrt der angegriffene Beschluss auch im Hinblick auf die
- mit der Verfassungsbeschwerde als solche nicht
rügefähige (vgl. BVerfGE 115, 276 ) -
gemeinschaftsrechtliche Dienst- und
Niederlassungsfreiheit.
52
aa) Es ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht unter Verweis
auf die in verfassungsrechtlicher Hinsicht erfolgte Prüfung
und Einschätzung annimmt, die Ausgestaltung des staatlichen
Sportwettmonopols erfülle grundsätzlich zugleich die
Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht ausweislich der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil
vom 6. November 2003 - C-243/01 - Gambelli
u.a., Slg. 2003, I-13076; Urteil vom 6. März 2007
- C-338/04 u.a. - Placanica u.a., Slg. 2007,
I-01891) stellt.
53
bb) Soweit das Oberverwaltungsgericht
gemeinschaftsrechtlich begründete Zweifel an der
Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung unter dem
Gesichtspunkt einer - seiner Ansicht nach vom
Gemeinschaftsrecht geforderten - kohärenten und
systematischen Ausgestaltung des gesamten Glücksspielsektors
in Deutschland - namentlich hinsichtlich der
Ausgestaltung des gewerblich zulässigen
Automatenspiels - geäußert und die Erfolgsaussichten des
Hauptsacheverfahrens in diesem Punkt als offen angesehen hat,
begegnen weder die Vornahme der Interessenabwägung als reine
Folgeabwägung, noch das Ergebnis der Abwägung selbst
verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die nach
Art. 19 Abs. 4 GG gebotene Effektivität des
verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzes.
54
Das Oberverwaltungsgericht durfte im Rahmen
einer summarischen Prüfung die Erfolgsaussichten der in der
Hauptsache anhängigen Anfechtungsklage als letztlich offen
ansehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers war
insoweit keine eingehendere tatsächliche und rechtliche
Prüfung gefordert. Die durch Art. 19 Abs. 4 GG
gewährleistete Effektivität des (Eil-)Rechtsschutzes verlangt
eine entsprechende Intensivierung der verfassungsrechtlich
grundsätzlich unbedenklichen summarischen Prüfung im
Eilverfahren (nur) dann, wenn andernfalls - zumal im
Hinblick auf die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten -
erhebliche und unzumutbare (schwere) Nachteile entstünden
(vgl. BVerfGE 79, 69 ; BVerfGK 2, 29
). Dies ist im vorliegenden Zusammenhang jedoch
nicht der Fall. Angesichts der im dargelegten Sinne sowohl
aus verfassungs- als auch aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht
anzunehmenden grundsätzlich konsistenten Ausgestaltung des
staatlichen Sportwettmonopols (vgl. Punkt II 2 a aa
) und der - soweit es unmittelbar den Bereich
der Sportwetten betrifft - tragfähigen Prognose, die
Untersagungsverfügung werde sich im Hauptsacheverfahren
insoweit als rechtmäßig erweisen, ist der Nachteil, der dem
Beschwerdeführer aus der sofortigen Vollziehung der
Untersagungsverfügung möglicherweise daraus entsteht, dass
diese sich im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf eine
unzureichend suchtpräventive Ausgestaltung des gewerblich
zulässigen Automatenspiels als gemeinschaftsrechtswidrig
erweist, als gering zu bewerten. Da die insoweit in Rede
stehende Inkohärenz das staatliche Sportwettmonopol nur
mittelbar betrifft, war das Oberverwaltungsgericht auch nicht
gehalten, einer etwaigen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des
gesetzlichen Vermittlungsverbots im Rahmen der
Interessenabwägung besonders Rechnung zu tragen. Anders als
in dem durch Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005
- 1 BvR 223/05 - (BVerfGK 5, 196)
entschiedenen Fall stehen die gemeinschaftsrechtlichen
Bewertungen des angegriffenen Beschlusses nicht in
Widerspruch zu ausdrücklich anders lautenden Aussagen in der
einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
(vgl. bereits ähnlich: BVerfG, Beschluss der 2. Kammer
des Ersten Senats vom 27. Dezember 2007
- 1 BvR 3082/06 -, juris).
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War eine eingehendere rechtliche und
tatsächliche Prüfung danach nicht geboten, musste das
Oberverwaltungsgericht auch nicht mit der Entscheidung über
den im Eilverfahren gestellten Abänderungsantrag bis zur
Klärung im Hauptsacheverfahren zuwarten. Einen entsprechenden
Anspruch vermittelt Art. 19 Abs. 4 GG nicht.
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3. Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.