BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2411/10 -
des Herrn H...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
am 28. April 2011 einstimmig beschlossen:
Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Kassel
vom 26. Juli 2010 - 2 K 961/09.KS - und vom
20. August 2010 - 2 K 1064/10.KS.R - verletzen den
Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus
Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes.
Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache wird an das
Verwaltungsgericht Kassel zurückverwiesen.
Das Land Hessen hat dem Beschwerdeführer seine
notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren
zu erstatten.
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Die Verfassungsbeschwerde wendet sich
vorrangig gegen die Nichtbeachtung eines Ablehnungsgesuchs in
einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren.
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1. Der Beschwerdeführer war als Mitglied
einer Erbengemeinschaft Eigentümer eines mit einem Wohnhaus
bebauten Grundstücks in Kassel. Das Gebäude wurde in das
Denkmalbuch aufgenommen (vgl. § 9 Abs. 1
Satz 1 des Hessischen Denkmalschutzgesetzes). Im April
2009 beantragte der Beschwerdeführer bei der Stadt Kassel
festzustellen, dass das Gebäude kein Denkmal sei, hilfsweise
wegen der erwiesenen Unwirtschaftlichkeit und des eklatanten
Missverhältnisses zwischen Denkmalwürdigkeit und dem sonst
erzielbaren Grundstückswert eine Genehmigung zum Abriss des
Objekts zu erteilen. Die Stadt Kassel teilte ihm daraufhin
unter anderem mit, dass ein Abbruchantrag aus
denkmalpflegerischer Sicht abgelehnt werde.
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Im August 2009 erhob der Beschwerdeführer
Klage beim Verwaltungsgericht. In seiner Klageschrift
kündigte er an, in erster Linie die Feststellung zu
beantragen, dass das Gebäude kein Kulturdenkmal ist,
hilfsweise die Stadt Kassel (Beklagte) zu verpflichten, ihm
eine Abrissgenehmigung zu erteilen. Die Berichterstattung in
dem Verfahren wurde dem Richter am Verwaltungsgericht K.
übertragen.
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Nach einem „Mediationsgespräch” erklärte der
Beschwerdeführer den Rechtsstreit für erledigt und
beantragte, der Beklagten die Kosten aufzuerlegen. Die
Beklagte widersprach der Erledigungserklärung.
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Nachfolgend teilte der Beschwerdeführer dem
Verwaltungsgericht mit, er stelle vorsorglich den Antrag, die
Besetzung des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit zu
prüfen, und bitte um Mitteilung der dienstlichen Äußerung des
Richters zu bestimmten, von ihm näher geschilderten
Umständen. Im Übrigen nehme er die Klage zurück und
beantrage, unter Heranziehung von § 161 Abs. 3 VwGO
über die Kosten zu entscheiden.
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2. Mit dem mit der Verfassungsbeschwerde
angegriffenen Beschluss vom 26. Juli 2010 stellte das
Verwaltungsgericht durch den Richter am Verwaltungsgericht K.
als Berichterstatter das Verfahren ein und erlegte dem
Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens auf. Zugleich
setzte es den Streitwert auf 5.000 € fest.
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Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus,
nach der Klagerücknahme sei das Verfahren gemäß § 92
Abs. 3 VwGO einzustellen. Die Kosten seien nach
§ 155 Abs. 2 VwGO dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen, weil er die Klage zurückgenommen habe. Die
Streitwertfestsetzung beruhe auf §§ 1 Nr. 2, 52, 63
GKG.
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Sofern der Beschwerdeführer vorsorglich den
Antrag gestellt habe, die Besetzung des Gerichts wegen
Besorgnis der Befangenheit zu prüfen, habe diesem Antrag
nicht mehr nachgegangen werden müssen, nachdem der
Beschwerdeführer ausdrücklich die Klage zurückgenommen habe.
Denn nach dem Willen des Gesetzgebers in § 92
Abs. 3 VwGO sei das Verfahren zwingend einzustellen mit
der Folge, dass eine andere Behandlung des Prozessstoffes der
Bearbeitung nicht mehr zugänglich sei. Der Anregung des
Beschwerdeführers, bei der Kostenentscheidung § 161
Abs. 3 VwGO anzuwenden, könne nicht gefolgt werden, da
§ 155 Abs. 2 VwGO eine abschließende
Kostenentscheidung bei Klagerücknahme vorsehe, die der
Regelung des § 161 Abs. 3 VwGO als speziellere
vorgehe. Seien somit sowohl die Einstellung des Verfahrens
gemäß § 92 Abs. 3 VwGO als auch die Kostenfolge
nach § 155 Abs. 2 VwGO zwingend, bedürfe es einer
Entscheidung über den Befangenheitsantrag unabhängig von dem
Umstand nicht mehr, dass nach Einstellung des Verfahrens auch
gar nicht mehr über den Befangenheitsantrag entschieden
werden dürfe.
9
3. Mit dem ebenfalls mit der
Verfassungsbeschwerde angegriffenen Beschluss vom 20. August
2010 wies das Verwaltungsgericht Kassel, wiederum durch
Richter am Verwaltungsgericht K., die Anhörungsrüge des
Beschwerdeführers zurück.
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Die Anhörungsrüge sei zumindest unbegründet.
Die Ausgangsentscheidung sei durch den gesetzlichen Richter
ergangen. Mit Eingang des die Prozesserklärung der
Klagerücknahme enthaltenen Schriftsatzes sei das
Verwaltungsstreitverfahren unmittelbar beendet worden mit der
Folge, dass das Gericht dem Befangenheitsantrag nicht mehr
habe nachzugehen brauchen. Dem Einstellungsbeschluss des
Gerichts komme lediglich deklaratorische Bedeutung zu.
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Das Gericht halte auch an der in der
Ausgangsentscheidung enthaltenen Kostenentscheidung zu Lasten
des Beschwerdeführers fest. Es folge auch unter
Berücksichtigung der Rechtsmeinung des Beschwerdeführers und
der von ihm angeführten Rechtsprechung und Literatur nicht
der Auffassung, dass die Regelung des § 161 Abs. 3
VwGO derjenigen des § 155 Abs. 2 VwGO als
speziellere vorgehe. Nach Auffassung des Gerichts sehe
§ 155 Abs. 2 VwGO zumindest im Falle einer
Untätigkeitsklage eine abschließende Kostenentscheidung bei
Klagerücknahme vor. Im Übrigen liege nach Auffassung des
Gerichts auch kein Fall der Untätigkeit im Sinne des
§ 75 VwGO vor.
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1. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt
der Beschwerdeführer eine Verletzung des Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG, weil die beiden Beschlüsse von
dem wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnten
Einzelrichter gefasst worden seien, ohne dass zuvor über den
Befangenheitsantrag entschieden worden sei. Der
Beschwerdeführer macht ferner eine Verletzung von
Art. 19 Abs. 4 GG und einen Verstoß gegen das
Willkürverbot geltend, weil sich das Gericht in beiden
Beschlüssen über die hier anzuwendende, die Kostenverteilung
bei einer Untätigkeitsklage regelnde Vorschrift des
§ 161 Abs. 3 VwGO hinweggesetzt und dabei
grundlegend verkannt habe, dass diese Kostenvorschrift der
Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes diene.
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2. Dem Land Hessen und der Beklagten
wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die bei der
Beklagten angefallenen Verwaltungsakten sowie die Akten des
Verwaltungsgerichts Kassel wurden beigezogen.
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Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an und gibt ihr statt. Die Annahme ist zur
Durchsetzung des grundrechtsgleichen Rechts des
Beschwerdeführers auf den gesetzlichen Richter aus
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG angezeigt (vgl.
§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das
Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen bereits hinlänglich geklärt. Die Verfassungsbeschwerde
ist im Hinblick auf die behauptete Verletzung des
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig und
offensichtlich begründet (vgl. § 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG) (dazu 1.). Ob die Kostenentscheidung im
Beschluss vom 26. Juli 2010 darüber hinaus gegen Art. 3
Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
verstößt, bedarf keiner Entscheidung (dazu 2.).
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1. Der Beschluss vom 26. Juli 2010 und
der Beschluss vom 20. August 2010 verletzen den
Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
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a) Die Beteiligten eines gerichtlichen
Verfahrens haben nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG Anspruch auf den gesetzlichen Richter, der sich aus dem
Gerichtsverfassungsgesetz, den Prozessordnungen sowie den
Geschäftsverteilungs- und Besetzungsregelungen des Gerichts
ergibt. Darüber hinaus wird ihnen durch die Verfassung
gewährleistet, dass sie nicht vor einem Richter stehen, dem
es an der gebotenen Neutralität fehlt. Die Frage, ob
Befangenheitsgründe gegen die Mitwirkung eines Richters
sprechen, berührt die prozessuale Rechtsstellung der
Verfahrensbeteiligten (vgl. BVerfGE 89, 28 ).
17
Eine „Entziehung” des gesetzlichen Richters
durch die Rechtsprechung, der die Anwendung der
Zuständigkeitsregeln und die Handhabung des Ablehnungsrechts
im Einzelfall obliegt, kann allerdings nicht in jeder
fehlerhaften Rechtsanwendung gesehen werden; andernfalls
müsste jede fehlerhafte Handhabung des einfachen Rechts
zugleich als Verfassungsverstoß gelten (vgl. BVerfGE 82, 286
). Die Grenzen zum Verfassungsverstoß sind aber
jedenfalls dann überschritten, wenn die Auslegung einer
Zuständigkeitsnorm oder ihre Handhabung im Einzelfall
willkürlich oder offensichtlich unhaltbar sind oder wenn die
richterliche Entscheidung Bedeutung und Tragweite der
Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG grundlegend verkennt (vgl. BVerfGE 82, 286 ).
Ob die Entscheidung eines Gerichts auf Willkür, also auf
einem Fall grober Missachtung oder grober Fehlanwendung des
Gesetzesrechts (vgl. BVerfGE 29, 45 ; 82, 159
; 87, 282 ) beruht oder ob sie darauf
hindeutet, dass ein Gericht Bedeutung und Tragweite der
Verfassungsgarantie des Art. 101 Abs. 1 Satz 2
GG grundlegend verkennt, kann nur angesichts der jeweiligen
Umstände des Einzelfalls beurteilt werden (vgl. BVerfGK 5,
269 ).
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Bei der Anwendung der Vorschriften über die
Ausschließung und Ablehnung von Richtern ist zu beachten,
dass diese Normen dem durch Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG verbürgten Ziel dienen, auch im Einzelfall die
Neutralität und Distanz der zur Entscheidung berufenen
Richter zu sichern. Für den Zivilprozess und damit über
§ 54 Abs. 1 VwGO auch für den Verwaltungsprozess
enthalten die §§ 44 ff. ZPO Regelungen über das
Verfahren zur Behandlung des Ablehnungsgesuchs und bestimmen,
dass das Gericht, dem der Abgelehnte angehört, ohne dessen
Mitwirkung zur Entscheidung auf der Grundlage einer
dienstlichen Äußerung des abgelehnten Richters berufen ist.
Durch diese Zuständigkeitsregelung wird dem Umstand Rechnung
getragen, dass die Annahme nahe liegt, es werde an der
inneren Unbefangenheit und Unparteilichkeit eines Richters
fehlen, wenn er über die vorgetragenen Gründe für seine
angebliche Befangenheit selbst entscheiden muss (vgl. BVerfGK
7, 325 für den Strafprozess; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. Juli 2007 - 1 BvR
3084/06 -, www.bverfg.de, Rn. 17 für den Zivilprozess
und BVerfGK 13, 72 für den
Verwaltungsprozess).
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b) Hiervon ausgehend sind die beiden
angegriffenen Beschlüsse nicht durch den gesetzlichen Richter
ergangen.
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aa) Dies gilt zunächst für den Beschluss
vom 26. Juli 2010.
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(1) Der Berichterstatter hätte den
Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht fassen
dürfen, ohne dass zuvor über das Ablehnungsgesuch entschieden
worden war - sei es gemäß § 54 Abs. 1 VwGO in
Verbindung mit § 45 Abs. 1 ZPO durch das zuständige
Gericht, sei es ausnahmsweise durch den Berichterstatter
selbst (vgl. dazu BVerfGK 13, 72 ). Gemäß
§ 54 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 47
Abs. 1 ZPO darf ein abgelehnter Richter vor Erledigung
des Ablehnungsgesuchs nur solche Handlungen vornehmen, die
keinen Aufschub gestatten. Über solche Handlungen war mit dem
Beschluss vom 26. Juli 2010 offensichtlich nicht zu
entscheiden.
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(2) Es bestand auch keine rechtliche
Grundlage dafür, dem Ablehnungsgesuch „nicht mehr
nachzugehen”. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ab welchem
Verfahrensstadium ein Ablehnungsgesuch nicht mehr
zulässigerweise erhoben werden und ob und unter welchen
Voraussetzungen dann eine förmliche Bescheidung durch den
zuständigen Spruchkörper verzichtbar sein kann. In Fällen der
vorliegenden Art jedenfalls ist die dem Beschluss der Sache
nach zugrunde liegende Auffassung des Berichterstatters
offensichtlich verfehlt, nach Rücknahme einer
verwaltungsgerichtlichen Klage dürfte ein abgelehnter
Richter, unabhängig von der Berechtigung der Ablehnungsgründe
und ohne vorherige Entscheidung hierüber, die das Verfahren
betreffenden (Neben-) Entscheidungen treffen.
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Die nach § 54 Abs. 1 VwGO auch für
den Verwaltungsprozess maßgeblichen Vorschriften der
§§ 42 ff. ZPO über die Behandlung von
Ablehnungsgesuchen gelten grundsätzlich für alle
Verfahrensabschnitte, in denen eine Ausübung des Richteramts
in Betracht kommt (vgl. BGH, Beschluss vom 11. Juli 2007 - IV
ZB 38/06 -, NJW-RR 2007, S. 1653
Letzter Zeitpunkt für die Geltendmachung von
Ablehnungsgründen ist der vollständige Abschluss der Instanz
(vgl. nur BGH, a.a.O.
Zöller, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 42 Rn. 4). Dass die
Verfahrensbeteiligten danach während des gesamten Verfahrens,
jedenfalls solange richterliche Streitentscheidung in
materieller oder verfahrensrechtlicher Hinsicht gefordert
ist, einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf den
unvoreingenommenen gesetzlichen Richter haben, hat der
Berichterstatter grundlegend verkannt.
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Im Beschluss vom 26. Juli 2010 verweist der
nach § 87a Abs. 1, Abs. 3 VwGO als
Einzelrichter entscheidende Berichterstatter zur Begründung
zunächst auf die die Einstellung des Verfahrens zwingend nach
sich ziehende Rücknahme der Klage. Im vorliegenden Fall war
jedoch nicht nur die Feststellung über die Einstellung des
Verfahrens zu treffen. Vielmehr musste das Gericht auch die
sich nach der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden
Rechtsfolgen der Zurücknahme aussprechen (vgl. § 92
Abs. 3 Satz 1 Hs. 2 VwGO). Bei der danach
anstehenden Kostenentscheidung handelt es sich zwar um eine
rechtlich gebundene Entscheidung. Dies ändert indes nichts
daran, dass die Rechtsfrage, ob und in welcher Weise hier
statt der regelmäßigen Kostenfolge bei Klagerücknahme nach
§ 155 Abs. 2 VwGO die Sondervorschriften des
§ 161 Abs. 3 VwGO für Untätigkeitsklagen oder des
§ 155 Abs. 4 VwGO, der zufolge die Kosten nach
Verschulden verteilt werden, im Rahmen der Kostenentscheidung
zur Anwendung kommen (vgl. dazu etwa BVerwG, Beschluss vom
23. Juli 1991 - BVerwG 3 C 56.90 -, NVwZ 1991, S. 1180
und Clausing, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 92 Rn. 75
[Stand: April 2006]), der richterlichen Entscheidung
bedarf.
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Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass nicht
nur die Kostenentscheidung zu treffen, sondern auch der
Streitwert festzusetzen war. Nach der hierfür im
Ausgangspunkt maßgeblichen Bestimmung des § 52
Abs. 1 GKG (vgl. ferner § 45 Abs. 1, § 52
Abs. 2 GKG sowie Nr. 12.1 des Streitwertkatalogs
für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004) ist
der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für
ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu
bestimmen. Auch im Hinblick hierauf kann keine Rede davon
sein, dass es wegen nur noch anstehender, zwingend
vorgegebener Formalentscheidungen keiner Bescheidung des
Ablehnungsgesuchs mehr bedurfte.
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bb) Der Beschluss vom 20. August 2010
über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer
ebenfalls schon deshalb in seinem grundrechtsgleichen Recht
aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, weil auch er
ohne vorherige Entscheidung über das Ablehnungsgesuch
getroffen worden ist.
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c) Es ist nicht ausgeschlossen, dass bei
der nach der Zurückverweisung anstehenden erneuten
Entscheidung durch das Verwaltungsgericht jedenfalls eine
andere, zumindest teilweise dem Beschwerdeführer günstigere
Kostenentscheidung ergeht; denn es ist nicht gänzlich von der
Hand zu weisen, dass das (vorprozessuale) Verhalten der
Beklagten Anlass dafür geben könnte, ihr die Kosten des
Verfahrens in Anwendung von § 155 Abs. 4 oder
§ 161 Abs. 3 VwGO - ganz oder teilweise -
aufzuerlegen.
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2. Da bereits der festgestellte Verstoß
gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zur Aufhebung
der angegriffenen Beschlüsse und zur Zurückverweisung der
Sache an das Verwaltungsgericht führt, bedarf es keiner
Entscheidung über die Rügen des Beschwerdeführers, die
Kostenentscheidung im Beschluss vom 26. Juli 2010 verstoße
gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und sei
willkürlich.
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3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2
BVerfGG.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.