BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2456/06 -
der Frau S...,
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Bryde,
Schluckebier
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 12. November 2008 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
atomrechtliche Genehmigung zur Aufbewahrung von
Kernbrennstoffen aus dem Kernkraftwerk Grafenrheinfeld im
gleichnamigen Standortzwischenlager. Die Beschwerdeführerin
ist (Mit-)Eigentümerin eines etwa 1,1 km hiervon entfernt
gelegenen Wohnhauses, das sie mit ihrer Familie bewohnt. Sie
ist der Auffassung, sowohl die Rechtsgrundlagen der
Aufbewahrungsgenehmigung als auch die im Ausgangsverfahren
ergangenen Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs und des
Bundesverwaltungsgerichts verstießen gegen
Verfassungsrecht.
2
1. Durch Gesetz zur geordneten Beendigung der
Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von
Elektrizität vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1351), in Kraft
getreten am 27. April 2002, wurde in Umsetzung der
„Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den
Energieversorgungsunternehmen“ vom 14. Juni 2000 (vgl.
NVwZ-Beilage Nr. IV/2000 zu Heft 10/2000) die Entsorgung
bestrahlter Kernbrennstoffe aus Kernkraftwerken neu
geregelt.
3
Gemäß § 9a Abs. 1 des Gesetzes über die
friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen
ihre Gefahren (Atomgesetz; im Folgenden: AtG) in der seither
unveränderten Fassung dürfen bestrahlte Kernbrennstoffe aus
Kernkraftwerken seit dem 1. Juli 2005 nicht mehr an
Wiederaufarbeitungsanlagen abgegeben werden, sondern müssen
im Wege der direkten Endlagerung geordnet beseitigt werden.
§ 9a Abs. 2 Satz 3 AtG verpflichtet die Betreiber von
Kernkraftwerken, innerhalb des abgeschlossenen Geländes der
Anlage ein Zwischenlager nach § 6 Abs. 1 und Abs. 3 AtG
oder in der Nähe der Anlage ein Zwischenlager nach § 6
Abs. 1 AtG zu errichten (standortnahes Zwischenlager) und die
anfallenden bestrahlten Kernbrennstoffe dort bis zu deren
Ablieferung an eine Anlage des Bundes zur Endlagerung
radioaktiver Abfälle im Sinne von § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG
aufzubewahren.
4
Die Aufbewahrung bestrahlter Kernbrennstoffe
in einem Standortzwischenlager innerhalb des abgeschlossenen
Geländes eines Kernkraftwerks bedarf der atomrechtlichen
Genehmigung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung
mit Abs. 1 AtG. Gemäß § 6 Abs. 2 AtG ist eine
Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 Abs. 1 AtG zu
erteilen, wenn ein Bedürfnis für eine solche Aufbewahrung
besteht und wenn 1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich
Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers und der
für die Leitung und Beaufsichtigung der Aufbewahrung
verantwortlichen Personen ergeben, und die für die Leitung
und Beaufsichtigung der Aufbewahrung verantwortlichen
Personen die hierfür erforderliche Sachkunde besitzen, 2. die
nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche
Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der
Kernbrennstoffe getroffen ist, 3. die erforderliche Vorsorge
für die Erfüllung gesetzlicher Schadensersatzverpflichtungen
getroffen ist, 4. der erforderliche Schutz gegen
Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter
gewährleistet ist. Die Genehmigungsvoraussetzungen des
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 AtG gelten gemäß § 6 Abs. 3
Satz 2 AtG für die Aufbewahrung bestrahlter Kernbrennstoffe
in einem Standortzwischenlager innerhalb des abgeschlossenen
Geländes eines Kernkraftwerks entsprechend.
5
Für die Erteilung der Aufbewahrungsgenehmigung
ist gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG das Bundesamt für
Strahlenschutz zuständig. Dieses wurde durch Gesetz über die
Errichtung eines Bundesamtes für Strahlenschutz vom 9.
Oktober 1989 (BGBl I S. 1830) als selbständige
Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG errichtet. Davor lag die Zuständigkeit
für die Genehmigungserteilung bei der
Physikalisch-Technischen Bundesanstalt.
6
Da es sich bei der Aufbewahrungsgenehmigung
nach § 6 Abs. 1 AtG nicht um eine Anlagengenehmigung
handelt, bedarf die Errichtung des Lagergebäudes des
Standortzwischenlagers zudem der Baugenehmigung durch die
zuständige Landesbehörde.
7
2. Mit Bescheid vom 12. Februar 2003 erteilte
das Bundesamt für Strahlenschutz der E... GmbH die
Genehmigung gemäß § 6 Abs. 1 und Abs. 3 AtG zur
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen aus dem Kernkraftwerk
Grafenrheinfeld im Standortzwischenlager Grafenrheinfeld, das
sich in etwa 70 m Entfernung von dem Reaktorgebäude auf dem
Gelände des Kernkraftwerks befindet. Die Aufbewahrungszeit
ist auf maximal 40 Jahre befristet.
8
Die hiergegen gerichtete Klage der
Beschwerdeführerin wies der Verwaltungsgerichtshof ab. Gegen
das Entsorgungskonzept des § 9a AtG und die in § 23
Abs. 1 Nr. 4 AtG getroffene Zuständigkeitsregelung bestünden
keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die nach dem Stand von
Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden
durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe beim
bestimmungsgemäßen Betrieb und bei Störfällen sei
gewährleistet (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG), ebenso der
gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderliche Schutz vor
Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter. Dies gelte
insbesondere mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin
eingewandte Gefahr terroristischer Anschläge durch einen
gezielten Flugzeugabsturz oder einen Angriff mit
handgetragenen panzerbrechenden Waffen mit einem
Hohlladungsgefechtskopf.
9
Die Nichtzulassungsbeschwerde der
Beschwerdeführerin vor dem Bundesverwaltungsgericht blieb
erfolglos.
10
3. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich
die Beschwerdeführerin gegen die gerichtlichen Entscheidungen
und die ihnen zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften.
Sie rügt eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
11
§ 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG, der die
Zuständigkeit für die Erteilung der Aufbewahrungsgenehmigung
gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 AtG dem
Bundesamt für Strahlenschutz zuweise, sei verfassungswidrig.
Art. 87c GG stelle eine abschließende Spezialregelung
dar, die in ihrem Anwendungsbereich Art. 87 Abs. 3 Satz
1 GG verdränge. Abgesehen davon sei die dem Bundesamt für
Strahlenschutz übertragene Aufgabe nicht nach Maßgabe des
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG zur zentralen Erledigung
geeignet.
12
Das Konzept der dezentralen Zwischenlagerung
durch die Betreiber der Kernkraftwerke werde der staatlichen
Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht gerecht.
Der Staat ziehe sich kontinuierlich aus seiner Verantwortung
für die atomare Entsorgung zurück. Der verfassungsrechtlich
gebotene Schutz Dritter vor Gesundheitsbeeinträchtigungen sei
nicht gewährleistet. Da eine Lösung der Endlagerfrage nicht
absehbar sei und es an einem umfassenden Entsorgungskonzept
mangele, bestehe zudem die Gefahr, dass die
Standortzwischenlager faktisch zu Endlagern werden.
13
Die Gerichte hätten Bedeutung und Tragweite
der Grundrechte der Beschwerdeführerin verkannt.
Störmaßnahmen und Einwirkungen Dritter - insbesondere der
gezielte terroristische Flugzeugabsturz - seien in zu
weitgehendem Maße dem Restrisikobereich zugeordnet worden.
Gleichzeitig sei der Verzicht auf Schutzvorkehrungen in
Gestalt einer massiv gebauten Lagerhalle mit eigenständiger
Schutzfunktion hingenommen und damit das Risiko der
Freisetzung des Radioaktivitätspotentials erhöht worden. Dies
sei mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar. Die
Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte und die
Anerkennung eines exekutiven Funktionsvorbehalts auch bei der
Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Aufbewahrungsgenehmigung
gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 AtG
verletze die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf
wirkungsvollen Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1
GG.
14
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Annahmevoraussetzungen
gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG (vgl. BVerfGE 90, 22
) nicht vorliegen.
15
Der Verfassungsbeschwerde mit ihrem durch
Auslegung ermittelten Inhalt (1.) kommt keine grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs.
2 Buchstabe a BVerfGG zu (2.). Die Annahme ist auch nicht zur
Durchsetzung der als verletzt bezeichneten (Grund-)Rechte der
Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b
BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde hat insgesamt keine
Aussicht auf Erfolg, wobei es teilweise bereits an der
Wahrung des Begründungserfordernisses nach § 23 Abs. 1
Satz 2, § 92 BVerfGG mangelt (3.).
16
1. Die Verfassungsbeschwerde greift
ausdrücklich nur die Entscheidungen des
Verwaltungsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts an.
Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich allerdings, dass
sich die Verfassungsbeschwerde mittelbar auch gegen die der
Aufbewahrungsgenehmigung zugrunde liegenden
Rechtsvorschriften - § 9a Abs. 2 Satz 3, § 6 Abs. 3
in Verbindung mit Abs. 1 und Abs. 2, § 23 Abs. 1 Nr. 4
AtG - richtet.
17
Denn die Beschwerdeführerin stützt ihre
verfassungsrechtlichen Rügen maßgeblich (auch) darauf, dass
das Konzept der dezentralen Zwischenlagerung als Pflicht der
Betreiber der Kernkraftwerke sie in ihrem Grundrecht aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletze. Die Begründung der
Zuständigkeit des Bundesamts für Strahlenschutz für die
Erteilung der erforderlichen atomrechtlichen
Aufbewahrungsgenehmigung hält die Beschwerdeführerin
ebenfalls für verfassungswidrig.
18
2. Die so verstandene Verfassungsbeschwerde
hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im
Sinne von § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG. Die
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind in der
bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
hinreichend geklärt.
19
Dies gilt zunächst für den Umfang des im
Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
verfassungsrechtlich gebotenen Schutzes des Einzelnen vor den
Gefahren der Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken
(vgl. insbesondere BVerfGE 49, 89 ).
20
Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits
entschieden, dass der Bund gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1
GG berechtigt ist, für Angelegenheiten auf dem Gebiet der
Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken
einschließlich der Beseitigung radioaktiver Stoffe
selbständige Bundesoberbehörden durch Bundesgesetz zu
errichten (vgl. BVerfGE 104, 238 ). Die sich aus
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ergebenden Vorgaben für die
Errichtung selbständiger Bundesoberbehörden sind in der
bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ebenfalls hinreichend geklärt (vgl. BVerfGE 14, 197
; 110, 33 ; BVerfG, Beschluss
der 3. Kammer des Ersten Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR
2036/05 -, NVwZ 2007, S. 942 ).
21
3. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
auch nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten
(Grund-)Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Soweit sich die
Verfassungsbeschwerde mittelbar gegen § 9a Abs. 2 Satz
3, § 6 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 und Abs. 2,
§ 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG richtet, hat sie in der Sache
keine Aussicht auf Erfolg (a, b). Soweit sie die
Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs und des
Bundesverwaltungsgerichts angreift, ist teilweise bereits das
Begründungserfordernis nach § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG nicht gewahrt. Im Übrigen mangelt es an der
Erfolgsaussicht in der Sache (c).
22
a) § 9a Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit
§ 6 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 und Abs. 2 AtG
verstößt nicht gegen das Grundrecht der Beschwerdeführerin
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in seiner Funktion als
subjektives Abwehrrecht oder gegen die aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG herzuleitende Schutzpflicht des Staates.
23
aa) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem
grundlegenden Beschluss vom 8. August 1978 (BVerfGE 49, 89)
entschieden, dass § 7 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes
über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz
gegen ihre Gefahren vom 23. Dezember 1959 (BGBl I S. 814) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Oktober 1976 (BGBl I
S. 3053), soweit er die Genehmigung von Kernkraftwerken des
Typs des so genannten Schnellen Brüters zuließ, mit dem
Grundgesetz vereinbar war. In dieser Entscheidung wurden mit
Blick auch auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG die
verfassungsrechtlichen Maßstäbe für den Schutz des Einzelnen
vor den Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie
definiert (vgl. insbesondere BVerfGE 49, 89
).
24
Demnach liegt eine Verletzung von Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG in seiner Funktion als subjektives
Abwehrrecht durch einen im Atomgesetz geregelten
Genehmigungstatbestand nicht vor, wenn dessen Voraussetzungen
inhaltlich so gefasst sind, dass es durch die Genehmigung und
ihre Folgen nicht zu Grundrechtsverletzungen kommen darf.
Diese Anforderungen erfüllen aus verfassungsrechtlicher Sicht
insbesondere Vorschriften, denen zufolge die nach dem Stand
von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen
Schäden getroffen sein muss (vgl. BVerfGE 49, 89
).
25
Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
herzuleitende Schutzpflicht des Gesetzgebers steht solchen
Vorschriften grundsätzlich nicht entgegen, die insoweit ein
Restrisiko in Kauf nehmen, als sie Genehmigungen auch dann
zulassen, wenn sich nicht völlig ausschließen lässt, dass
künftig durch das Gebrauchmachen von der Genehmigung ein
Schaden auftreten wird. Vom Gesetzgeber im Hinblick auf seine
Schutzpflicht eine Regelung zu fordern, die mit absoluter
Sicherheit Grundrechtsgefährdungen ausschließt, die aus der
Zulassung technischer Anlagen und ihrem Betrieb
möglicherweise entstehen können, hieße die Grenzen
menschlichen Erkenntnisvermögens verkennen und würde weithin
jede staatliche Zulassung der Nutzung von Technik verbannen.
Für die Gestaltung der Sozialordnung muss es insoweit mit
Abschätzungen anhand praktischer Vernunft sein Bewenden haben
(vgl. BVerfGE 49, 89 ).
26
bb) Gemessen an diesen Maßstäben begegnet das
in § 9a Abs. 2 Satz 3, § 6 Abs. 3 in Verbindung mit
Abs. 1 und Abs. 2 AtG geregelte Konzept der dezentralen
Zwischenlagerung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
27
Die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6
Abs. 2 AtG stimmen im Wesentlichen mit den in § 7 Abs. 2
AtG geregelten Voraussetzungen für die atomrechtliche
Anlagengenehmigung überein. Beide Vorschriften legen die
Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen
Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest (vgl. hierzu BVerfGE
49, 89 ) und lassen die
Genehmigungserteilung nur zu, wenn Gefahren und Risiken durch
die Errichtung und den Betrieb der Anlage (vgl. § 7 Abs.
2 Nr. 3 AtG) beziehungsweise die Aufbewahrung von
Kernbrennstoffen (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG) sowie durch
Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (vgl.
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 beziehungsweise § 6 Abs. 2 Nr. 4
AtG) nach dem Stand von Wissenschaft und Technik „praktisch
ausgeschlossen“ erscheinen (vgl. zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG
BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997
- BVerwG 11 C 7.95 -, NVwZ 1998, S. 623 ; zu
§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989
- BVerwG 7 C 31.87 -, NVwZ 1989, S. 864 ; zu
§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG BVerwG, Beschluss vom 5. Januar
2005 - BVerwG 7 B 135.04 -, NVwZ 2005, S. 817 ; zu
§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 -
BVerwG 7 C 39.07 -, juris). Ungewissheiten jenseits dieser
Schwelle praktischer Vernunft haben ihre Ursache in den
Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens und sind als
unentrinnbare und insofern sozialadäquate Lasten von allen
Bürgern zu tragen (vgl. BVerfGE 49, 89 ).
28
cc) Die von der Beschwerdeführerin erhobenen
verfassungsrechtlichen Rügen greifen vor diesem Hintergrund
nicht durch.
29
(1) Es ist verfassungsrechtlich im Hinblick
auf das Grundrecht Drittbetroffener aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG nicht zu beanstanden, dass § 9a Abs. 2 Satz 3
AtG die Errichtung und den Betrieb von Standortzwischenlagern
in die Pflicht der Betreiber der Kernkraftwerke stellt.
30
(a) Nach dem oben Ausgeführten stellen die in
§ 6 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 AtG normierten
Genehmigungsvoraussetzungen in einer den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG genügenden Art und Weise sicher, dass es durch die
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in Standortzwischenlagern
nicht zur Beeinträchtigung von Grundrechten Dritter kommt.
Ein darüber hinausgehender grundrechtlich verbürgter Anspruch
auf eine Zwischenlagerung in staatlicher
„Erfüllungsverantwortung“ (vgl. dazu Huber, Entsorgung als
Staatsaufgabe und Betreiberpflicht, in: Ossenbühl, Deutscher
Atomrechtstag 2000, S. 149 ) steht der
Beschwerdeführerin nicht zu.
31
Es kann schon grundsätzlich nicht davon
ausgegangen werden, dass die genehmigungsbedürftige
standortnahe Zwischenlagerung durch die Betreiber der
Kernkraftwerke unter staatlicher Atomaufsicht mit größeren
Risiken und Gefahren für die Grundrechte Drittbetroffener
verbunden wäre als eine staatliche Verwahrung (vgl. § 5
Abs. 5 AtG) oder eine Lagerung in Landessammelstellen (vgl.
§ 9a Abs. 3 Satz 1, § 9c AtG). Ein über den
„praktischen Ausschluss“ von Grundrechtsbeeinträchtigungen im
oben beschriebenen Sinne hinausgehender Schutzstandard
erscheint auch durch staatliche Stellen, die die gleichen
technischen Problemstellungen zu bewältigen hätten, wie die
Betreiber der Kernkraftwerke, nicht gewährleistbar.
32
(b) Dem kann die Beschwerdeführerin auch nicht
mit Erfolg entgegenhalten, das Konzept der standortnahen
Zwischenlagerung durch die Betreiber der Kernkraftwerke
bedeute einen Verzicht auf gleichmäßigen und durchgängig
bestmöglichen Grundrechtsschutz. Zwar können bei der
Errichtung von Standortzwischenlagern unterschiedliche
Schutzkonzepte zum Einsatz kommen. Dies begegnet allerdings
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG gibt nicht vor, durch welche technischen
Vorrichtungen und Sicherheitsmaßnahmen das Schutzniveau des
„praktischen Ausschlusses“ von Grundrechtsbeeinträchtigungen
zu gewährleisten ist.
33
(2) Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht
deswegen verletzt, weil das bis zum Inkrafttreten der
Atomgesetznovelle 2002 geltende Entsorgungskonzept ein
höheres Schutzniveau garantiert hätte, das durch den Übergang
zur dezentralen Zwischenlagerung durch die Betreiber der
Kernkraftwerke in verfassungswidriger Weise reduziert worden
wäre (so aber Degenhart, DVBl 2006, S. 1125
).
34
Auch die bis zum Inkrafttreten der
Atomgesetznovelle 2002 gültige Rechtslage sah nicht das von
der Beschwerdeführerin favorisierte Modell einer
Zwischenlagerung bestrahlter Kernbrennstoffe aus
Kernkraftwerken in Landessammelstellen (vgl. § 9a Abs. 3
Satz 1, § 9c AtG) oder staatlichen Verwahrstellen (vgl.
§ 5 Abs. 5 AtG) vor. § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG regelt
seit seiner Einfügung in das Atomgesetz durch das Vierte
Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 30. August 1976
(BGBl I S. 2573), dass der Bund Anlagen zur Sicherstellung
und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle und die Länder
Landessammelstellen für die Zwischenlagerung der in ihrem
Gebiet angefallenen radioaktiven Abfälle einzurichten haben.
Für radioaktive Abfälle aus Kernkraftwerken bestimmten
§ 82 Abs. 2, § 86 der Strahlenschutzverordnung vom
13. Oktober 1976 in der Fassung der Bekanntmachung vom 30.
Juni 1989 (BGBl I S. 1321 ; heute:
§ 76 Abs. 5, § 78 der Strahlenschutzverordnung vom
20. Juli 2001, BGBl I S. 1714 ) auf
der Grundlage von § 9a Abs. 2 Satz 2, § 12 Abs. 1
Nr. 8 AtG allerdings, dass diese an Landessammelstellen nur
dann abgeliefert werden dürfen, wenn die zuständige Behörde
dies zugelassen hat. Anderenfalls waren die Betreiber der
Kernkraftwerke zur privaten Zwischenlagerung bis zur
Ablieferung an ein Bundesendlager verpflichtet. Dies geschah
in den zentralen Zwischenlagern an den Standorten Ahaus und
Gorleben, die ihrerseits von privatrechtlich organisierten
Gesellschaften mit beschränkter Haftung betrieben werden.
Abgesehen davon ist nach dem oben Ausgeführten nicht von
einem erhöhten Gefährdungspotential „privater Zwischenlager“
im Vergleich zu einer Lagerung in staatlicher
„Erfüllungsverantwortung“ auszugehen.
35
(3) Die maßgebliche Neuerung der
Atomgesetznovelle 2002 in Bezug auf die Entsorgungsfrage ist
daher nicht in der „Privatisierung der Zwischenlagerung“,
sondern im Übergang vom Konzept der zentralen zum Konzept der
dezentralen Zwischenlagerung und dem Verbot der
Wiederaufarbeitung (direkte Endlagerung) mit dem Ziel der
Verringerung der Anzahl von Transporten bestrahlter
Brennelemente (vgl. BTDrucks 14/6890, S. 17) zu sehen. Auch
hieraus resultiert keine verfassungswidrige Reduzierung des
Grundrechtsschutzes Dritter. Zwar führt die dezentrale
Zwischenlagerung zu einer Erhöhung der Anzahl der
Zwischenlagerstandorte und damit zu einer „Vervielfältigung
der Risikoquellen“ (so Degenhart, DVBl 2006, S. 1125
). Ist nach dem oben Ausgeführten jedoch das von
einem Standortzwischenlager für den Einzelnen ausgehende
(Rest-)Risiko von Verfassungs wegen als sozialadäquat
hinzunehmen, können diese für sich betrachtet jeweils
hinzunehmenden und unabhängig voneinander bestehenden
Individualrisiken nicht im Wege einer Gesamtbetrachtung zu
einem mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbaren
Kollektivrisiko „addiert“ werden. Abzustellen ist vielmehr
auf das Individualrisiko des Einzelnen, das durch die Zahl
der von diesem Risiko betroffenen Personen weder erhöht noch
vermindert wird (vgl. hierzu in anderem Zusammenhang BVerwG,
Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 -, juris).
36
(4) Die Vorschriften über die standortnahe
Zwischenlagerung verstoßen auch nicht deswegen gegen
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, weil sie nicht hinreichend in
ein umfassendes Endlagerungskonzept eingebettet wären und
eine Endlagerungsmöglichkeit derzeit noch nicht
sichergestellt ist. Damit wirft die Beschwerdeführerin in der
Sache die Frage auf, ob die Kernenergienutzung zur
gewerblichen Erzeugung von Elektrizität trotz der
fortbestehenden Schwierigkeiten bei der Lösung der
Endlagerungsfrage - sei es auch „nur“ für die Dauer der
Restlaufzeiten der in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke -
noch verantwortet werden kann.
37
Diese Frage zu beantworten obliegt indessen
nicht dem Bundesverfassungsgericht. Das
Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, dass die
Verfassung selbst die „Nutzung der Kernenergie zu friedlichen
Zwecken“ durch die mit Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes
vom 23. Dezember 1959 (BGBl I S. 813) in das Grundgesetz
eingefügte Kompetenzvorschrift des damaligen Art. 74 Nr.
11a GG im Grundsatz als zulässig gebilligt hat und dass zur
Grundsatzentscheidung für oder gegen die Nutzung der
Kernenergie zu friedlichen Zwecken allein der Gesetzgeber
berufen ist (vgl. BVerfGE 53, 30 ; vgl.
auch BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1997 - BVerwG 11 C 7.95 -,
NVwZ 1998, S. 623 ). Hieran hat der
Verfassungsgesetzgeber, der durch Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) die
Materie des Kernenergierechts als solche unverändert in die
ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes
(Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG) verlagert hat, bislang
festgehalten.
38
b) Die Zuständigkeitsvorschrift des § 23
Abs. 1 Nr. 4 AtG verstößt - soweit sie im vorliegenden
Verfahren zur verfassungsrechtlichen Überprüfung steht (aa) -
nicht gegen Verfassungsrecht. Art. 87c GG stellt keine
die Bundeskompetenz gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
verdrängende abschließende Spezialregelung dar (bb). Die
Vorgaben des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG sind im Hinblick
auf die Zuständigkeit des Bundesamts für Strahlenschutz für
die Erteilung der für den Betrieb eines
Standortzwischenlagers gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 in
Verbindung mit Abs. 1 AtG erforderlichen
Aufbewahrungsgenehmigung gewahrt (cc).
39
aa) Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist
die Zuständigkeitsvorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG
verfassungswidrig, weil Art. 87c GG in seinem
Anwendungsbereich Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verdränge und
zudem die übertragene Aufgabe aufgrund ihres Standortbezuges
zur zentralen Erledigung durch eine Bundesoberbehörde
ungeeignet sei.
40
Weitere verfassungsrechtliche Rügen hat die
Beschwerdeführerin nicht vorgebracht. Die
Verfassungsbeschwerde gibt daher keinen Anlass, zu prüfen, ob
auch die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens für
Standortzwischenlager sowie die Regelungen über die
Behördenzuständigkeiten im Übrigen den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen. Dies gilt insbesondere für die Frage,
ob die Parallelität von Baugenehmigungsverfahren und
atomrechtlichem Verfahren mit Blick auf den Schutz der
(Grund-)Rechte Drittbetroffener sowie die Vorgaben der
Art. 83 ff. GG mit der Verfassung in Einklang
steht.
41
bb) Dem Bund steht für die Erzeugung und
Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken einschließlich
der Beseitigung radioaktiver Stoffe die ausschließliche
Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG
zu. Er ist deshalb gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
berechtigt, für diese Angelegenheiten selbständige
Bundesoberbehörden zu errichten (vgl. BVerfGE 104, 238
zum damaligen Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a
GG).
42
Entgegen einer in der rechtswissenschaftlichen
Literatur vertretenen Auffassung (vgl. Maunz, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 87c Rn. 6 ;
Dittmann, Die Bundesverwaltung, 1983, S. 252; Hermes, in:
Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 87c Rn. 20;
Burgi/Schuppert, Überführung der Atomaufsicht in
Bundeseigenverwaltung?, 2005, S. 16 ff.) stellt
Art. 87c GG keine abschließende Spezialregelung dar, die
in ihrem Anwendungsbereich Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG
verdrängen und die Errichtung von Bundesoberbehörden sowie
die Übertragung von Aufgaben auf bestehende
Bundesoberbehörden auf dem Gebiet des Atomrechts ausschließen
würde (so auch Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007,
Art. 87c Rn. 1; Zieger/Bischof in: Bonner Kommentar zum
GG, Art. 87c Rn. 25 ; Horn, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 87c Rn. 56; Uerpmann, in: v. Münch/Kunig, GG,
Bd. 3, 4./5. Aufl. 2003, Art. 87c Rn. 9; Ruge, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 87c
Rn. 2a; Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die
Länder, 2001, S. 318 f.).
43
Aus Wortlaut und Regelungsgehalt des
Art. 87c GG ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte.
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG stellt eine Kompetenznorm dar,
auf deren Grundlage der Bund durch Errichtung einer
Bundesoberbehörde, der er bestimmte Aufgaben zuweist, die
Verwaltungszuständigkeit an sich ziehen und gleichzeitig die
Verwaltungshoheit der Länder beenden kann (vgl. BVerfGE 14,
197 ; 104, 238 ). Demgegenüber
definiert Art. 87c GG, indem er dem Bund die Option zur
Einführung der Bundesauftragsverwaltung einräumt, in der
Sache lediglich die Einwirkungsbefugnisse des Bundes auf den
jedenfalls in der (Wahrnehmungs-)Kompetenz der Länder
verbleibenden Gesetzesvollzug (vgl. Horn, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 87c Rn. 3, 56). Denn die Bundesauftragsverwaltung
stellt ebenso wie die Landeseigenverwaltung eine Form der
Landesverwaltung und Ausübung von Landesstaatsgewalt durch
Landesbehörden dar. Nur die Einwirkungsmöglichkeiten, die dem
Bund nach Art. 85 GG im Rahmen der Auftragsverwaltung
zur Verfügung stehen, reichen weiter als im Fall der
landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen (vgl. BVerfGE 81,
310 ; 104, 249 ). Angesichts des in
diesem Sinne unterschiedlichen Regelungsgehalts von
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG einerseits und Art. 87c GG
andererseits kann - ohne ausdrückliche diesbezügliche
Regelung - nicht davon ausgegangen werden, dass Art. 87c
GG in seinem Anwendungsbereich einen Rückgriff auf
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ausschließt.
44
Für die Anwendbarkeit von Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG neben Art. 87c GG spricht auch die
Entstehungsgeschichte des Art. 87c
GG. Art. 87c GG wurde durch Gesetz zur Ergänzung
des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1959 (BGBl I S. 813) in
das Grundgesetz eingefügt. Das ebenfalls vom 23. Dezember
1959 datierende Gesetz über die friedliche Verwendung der
Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (BGBl I S.
814; Atomgesetz) sah in § 23 die Zuständigkeit der
Physikalisch-Technischen Bundesanstalt für die staatliche
Verwahrung von Kernbrennstoffen, für die Genehmigung der
Beförderung von Kernbrennstoffen, für die Genehmigung der
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen außerhalb der staatlichen
Verwahrung sowie für den Widerruf dieser Genehmigungen vor.
Beide Gesetzesentwürfe (Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung
des Grundgesetzes vom 28. November 1957
Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren
vom 17. Dezember 1958 ) wurden in
der 92. Sitzung des 3. Deutschen Bundestags am 3. Dezember
1959 nach zweiter und dritter Beratung angenommen (vgl.
Deutscher Bundestag, 92. Sitzung, stenographische Berichte,
S. 5036 ff.). Hätte der (Verfassungs-)Gesetzgeber
beabsichtigt, Art. 87c GG als abschließende
Sonderregelung für den Vollzug des Kernenergierechts zu
konzipieren, wäre nicht erklärlich, wieso er „gleichzeitig“
eine einfachgesetzliche Zuständigkeitsregelung getroffen hat,
die zu einem verfassungsrechtlichen
Ausschließlichkeitsanspruch des Art. 87c GG in
Widerspruch stünde.
45
Dieser Deutung der Entstehungsgeschichte steht
auch nicht die von der Gegenauffassung (vgl. Burgi/Schuppert,
Überführung der Atomaufsicht in Bundeseigenverwaltung?, 2005,
S. 22) in Bezug genommene Passage der Begründung zum Entwurf
eines Atomgesetzes vom 17. Dezember 1958 entgegen, der
zufolge die bundeseigene Verwaltung nach Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG für den Vollzug des Atomgesetzes ungeeignet sei
(vgl. BTDrucks 3/759, S. 34). Die zitierte Passage ist Teil
der Begründung zu § 24 des Gesetzesentwurfs, der „die
wichtigsten Verwaltungsaufgaben auf die Länder als
Bundesauftragsverwaltung“ überträgt (vgl. BTDrucks 3/759, S.
34). Nur auf diese „wichtigsten Verwaltungsaufgaben“ können
sich dann aber auch die nachfolgenden Ausführungen, die die
Entscheidung für die Bundesauftragsverwaltung als Grundmodell
des Vollzugs des Atomgesetzes begründen, beziehen.
46
cc) § 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG genügt - soweit
er vorliegend zur verfassungsrechtlichen Überprüfung steht
(vgl. hierzu oben aa) - auch den Anforderungen des
Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG.
47
(1) Aus dem Begriff der selbständigen
Bundesoberbehörde und einem Vergleich der Vorschrift mit
Art. 87 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 1 GG ergibt sich, dass
eine solche Behörde nur für Aufgaben errichtet werden darf,
die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer
Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne
Inanspruchnahme der Länder - außer für reine Amtshilfe -
wahrgenommen werden können. Damit zieht Art. 87 Abs. 3
Satz 1 GG der Begründung einer Verwaltungszuständigkeit auch
insofern eine Grenze, als nur bestimmte Sachaufgaben zur
zentralen Erledigung geeignet sind. Dies ist bei Aufgaben,
die eines Verwaltungsunterbaus bedürfen, der die
Verwaltungszuständigkeit der Länder in erheblichem Umfang
verdrängt, nicht der Fall (vgl. BVerfGE 14, 197
; 110, 33 ). Kooperationen mit
anderen Bundesbehörden (vgl. BVerfGE 14, 197 )
oder Landesbehörden sind dagegen auch in diesem Bereich nicht
ausgeschlossen, sondern anhand der allgemeinen Regeln zu
beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 -, NVwZ 2007, S. 942
; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3,
5. Aufl. 2005, Art. 87 Abs. 3 Rn. 103; Lerche, in:
Maunz/Dürig, GG, Art. 87 Rn. 187
48
Insbesondere gebietet das Rechtsstaatsprinzip
eine hinreichend klare und in sich widerspruchsfreie
Bestimmung der Verwaltungszuständigkeit. Dies gilt
insbesondere vor dem Hintergrund der Kompetenzverteilung nach
Art. 30 und Art. 83 ff. GG, die eine wichtige
Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips und zugleich ein
Element zusätzlicher Gewaltenteilung ist (vgl. BVerfGE 108,
169 ). Eine Doppelzuständigkeit von Bund
und Ländern ist verfassungsrechtlich unzulässig (vgl. BVerfGE
104, 249 ).
49
Durch die Errichtung der Bundesoberbehörde und
die Aufgabenzuweisung darf keine verfassungsrechtlich
unzulässige Mischverwaltung begründet werden. Für die
rechtliche Beurteilung eines Zusammenwirkens von Bundes- und
Landesbehörden kommt es darauf an, ob ihr zwingende
Kompetenz- oder Organisationsnormen oder sonstige
Vorschriften entgegenstehen. Nach den Bestimmungen in
Art. 83 ff. GG sind die Verwaltung des Bundes und
die Verwaltungen der Länder zwar grundsätzlich
organisatorisch und funktionell voneinander getrennt. Die
genannten Regelungen lassen jedoch auch erkennen, dass die
Verwaltungsbereiche von Bund und Ländern nicht starr
voneinander geschieden sind. Ein Zusammenwirken von Bund und
Ländern bei der Verwaltung ist in vielfältiger Form
vorgesehen (vgl. BVerfGE 63, 1 ; 108, 169
). Allerdings ist von den zuständigen Organen bei
der organisatorischen Ausgestaltung zu berücksichtigen, dass
das Grundgesetz bestimmte Arten der Verwaltung normiert (vgl.
BVerfGE 63, 1 ). Weisungs- und
Mitentscheidungsbefugnisse, die von den im Grundgesetz für
den jeweiligen Sachbereich vorgegebenen Verwaltungstypen
abweichen, sind daher unzulässig (vgl. BVerfGE 11, 105
; 32, 145 ; 39, 96 ).
Innerhalb dieses Rahmens ist eine zwischen Bund und Ländern
aufgeteilte Verwaltung zulässig (vgl. BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04 u. a. -,
NVwZ 2008, S. 183 ; Beschluss der 3. Kammer
des Ersten Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 -, NVwZ
2007, S. 942 ).
50
(2) Die Aufgabenverteilung nach § 23 Abs.
1 Nr. 4, § 24 Abs. 1 Satz 1 AtG weist den Landesbehörden
im Rahmen des Verfahrens zur Erteilung der
Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 in
Verbindung mit Abs. 1 AtG weder die Rolle einer faktischen -
weil weisungsabhängigen - Unterbehörde zu, noch stellt sie
die Selbständigkeit der Aufgabenerfüllung durch das Bundesamt
für Strahlenschutz in Frage (vgl. zu diesen Kriterien BVerfG,
Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 14. Mai 2007 -
1 BvR 2036/05 -, NVwZ 2007, S. 942 ).
Mitentscheidungsbefugnisse zwischen dem Bundesamt für
Strahlenschutz und den Landesbehörden werden nicht
begründet.
51
Das Bundesamt für Strahlenschutz ist gemäß
§ 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG ausschließlich für die Erteilung
der Genehmigung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung
mit Abs. 1 AtG zuständig, während für die Aufsicht über die
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen gemäß § 24 Abs. 1 Satz
1 AtG die Landesbehörden zuständig sind. Diese ihm obliegende
Aufgabe kann das Bundesamt für Strahlenschutz bewältigen,
ohne über einen eigenen Behördenunterbau zu verfügen und ohne
die Landesbehörden über eine verfassungsrechtlich zulässige
Zusammenarbeit hinaus in Anspruch zu nehmen.
52
Die Anzahl der Genehmigungsverfahren für
Standortzwischenlager, die mit Blick auf ihren
räumlich-funktionalen Zusammenhang mit den Kernkraftwerken
und das von diesen ausgehende nuklearspezifische
Gefährdungspotential einen besonderen Standortbezug
aufweisen, war beziehungsweise ist zudem begrenzt. Es kann
daher davon ausgegangen werden, dass das Bundesamt für
Strahlenschutz in der Lage ist, sich ohne unvertretbaren
(personellen) Aufwand und in verfassungsrechtlich zulässiger
Zusammenarbeit mit den Landesbehörden ausreichend über die
Standortgegebenheiten zu informieren.
53
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es bei
der Prüfung der in § 6 Abs. 2 AtG geregelten
Voraussetzungen für eine atomrechtliche
Aufbewahrungsgenehmigung maßgeblich auch auf die speziell die
Aufbewahrung von Kernbrennstoffen - insbesondere Fragen der
Sicherheit der Lagerbehälter etc. - betreffende
naturwissenschaftliche Sachkunde ankommt. Bereits der
Gesetzgeber des Jahres 1959 erachtete die
Physikalisch-Technische Bundesanstalt als Genehmigungsbehörde
offenbar für besonders geeignet (vgl. BTDrucks 3/759, S. 33).
Dies gilt nach der gesetzlichen Konzeption umso mehr für das
Bundesamt für Strahlenschutz, in dessen Zuständigkeitsbereich
die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet des Strahlenschutzes,
der kerntechnischen Sicherheit und der Entsorgung
radioaktiver Abfälle gebündelt werden sollten (vgl. § 2
Abs. 2 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesamtes für
Strahlenschutz vom 9. Oktober 1989
sowie BRDrucks 613/88, S. 1).
54
Es ist nach alledem verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit für
die Erteilung der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung in
§ 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG dem Bundesamt für Strahlenschutz
übertragen hat.
55
c) Die Verfassungsbeschwerde hat auch keine
Aussicht auf Erfolg, soweit die Beschwerdeführerin sich mit
den Rügen einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gegen die Entscheidungen
des Verwaltungsgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts
wendet. Teilweise ist insoweit bereits das
Begründungserfordernis nach § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG nicht gewahrt.
56
aa) Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG ist nicht festzustellen.
57
(1) Dies gilt zunächst, soweit die
Beschwerdeführerin den Einsatz diversitärer
Sicherheitssysteme - insbesondere eine massiver gebaute
Lagerhalle mit eigenständiger Schutzfunktion - fordert.
58
(a) Nach dem oben Ausgeführten wird der aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG herzuleitenden Schutzpflicht des
Staates in Bezug auf Standortzwischenlager dadurch Genüge
getan, dass § 6 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 AtG die Erteilung der
für die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen erforderlichen
atomrechtlichen Genehmigung davon abhängig macht, dass
Gefahren und Risiken durch die Aufbewahrung der
Kernbrennstoffe (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG) sowie durch
Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter (§ 6
Abs. 2 Nr. 4 AtG) praktisch ausgeschlossen sind. Der gleiche
verfassungsrechtliche Maßstab gilt auch für die Auslegung und
Anwendung der genannten Vorschriften durch Behörden und
Gerichte. Ein darüber hinausgehender grundrechtlich
verbürgter Anspruch auf Restrisikominimierung steht der
Beschwerdeführerin nicht zu. Die diesbezüglichen Ausführungen
des Bundesverwaltungsgerichts in dem angegriffenen Beschluss
vom 24. August 2006 (vgl. S. 8 des
Entscheidungsumdrucks) sind daher verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden (vgl. hierzu zuletzt auch BVerwG, Urteil vom
10. April 2008 - BVerwG 7 C 39.07 -, juris).
59
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebietet es
nicht, bei der Konzeption von Standortzwischenlagern
sämtliche in Betracht kommenden Sicherheitssysteme zu
kombinieren. Allein entscheidend ist vielmehr, ob aufgrund
der tatsächlich vorhandenen Schutzvorkehrungen die nach dem
Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge
gegen Schäden (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG) und der
erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige
Einwirkungen Dritter (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG)
gewährleistet sind. Ist der Eintritt von Schäden an
Rechtsgütern Dritter schon aufgrund der Konstruktion der
Lagerbehälter „praktisch ausgeschlossen“, bedarf es von
Verfassungs wegen daher nicht der weiteren Absicherung durch
eine massiv gebaute Lagerhalle, die zusätzlichen Schutz vor
nach außen dringender Strahlung und vor mechanischen
Einwirkungen von außen bieten könnte.
60
(b) Dass Letzteres vorliegend nicht der Fall
wäre, hat die Beschwerdeführerin nicht in einer den
Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2,
§ 92 BVerfGG genügenden Art und Weise dargelegt.
61
(aa) Eine Verfassungsbeschwerde ist innerhalb
der einmonatigen Frist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG
nicht nur einzulegen, sondern auch in einer den Anforderungen
nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
genügenden Weise zu begründen. Dazu gehört, dass das
angeblich verletzte Recht bezeichnet und der seine Verletzung
enthaltende Vorgang substantiiert und schlüssig dargelegt
wird (vgl. BVerfGE 81, 208 ; stRspr). Das
Bundesverfassungsgericht soll durch die Begründung in die
Lage versetzt werden, den angegriffenen Hoheitsakt ohne
eigene weitere Nachforschungen einer verfassungsrechtlichen
Überprüfung zu unterziehen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Dezember 2006 - 1 BvR
1930/05 -, juris). Je nach Angriffsgegenstand kann dies
erfordern, neben den angegriffenen Entscheidungen auch andere
relevante Entscheidungsgrundlagen, beispielsweise
vorangegangene Gerichtsentscheidungen oder
Sachverständigengutachten, vorzulegen (vgl. BVerfG, Beschluss
der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 10. Mai 1999 - 2
BvR 2259/97 -, juris; Magen, in: Umbach/Clemens/Dollinger,
BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 92 Rn. 39). Richtet sich die
Verfassungsbeschwerde gegen gerichtliche Entscheidungen,
erfordert die substantiierte Darlegung einer
Grundrechtsverletzung zudem eine argumentative
Auseinandersetzung mit den Gründen der angegriffenen
Entscheidungen (vgl. BVerfGE 85, 36 ; 101, 331
; 105, 252 ; BVerfG, Beschluss der
4. Kammer des Zweiten Senats vom 14. September 2001 - 2
BvR 1275/01 -, juris). Stützt sich eine Entscheidung auf
mehrere selbständig tragende Begründungen, muss sich der
Beschwerdeführer mit jeder dieser Begründungen
auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 105, 252 ; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juli 1998 -
1 BvR 2470/94 -, NVwZ 1999, S. 638 ).
62
(bb) Diesen Anforderungen genügt das
Beschwerdevorbringen nicht. In Zusammenhang mit ihrer
Forderung nach dem Einsatz diversitärer Schutzvorkehrungen
nimmt die Beschwerdeführerin ausschließlich auf die vom
Verwaltungsgerichtshof getroffene Feststellung Bezug, dass
bei denkbar ungünstigen meteorologischen Verhältnissen im
Falle des Beschusses der Lagerbehälter mit handgetragenen
panzerbrechenden Waffen bei einer Integrationszeit von sieben
Tagen mit einer Belastung von 112 Millisievert am Anwesen der
Beschwerdeführerin zu rechnen sein könnte. Dabei geht der
Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass als
Orientierungsmaßstab für die Konkretisierung des
erforderlichen Schutzes von Leben und Gesundheit der in Nr.
4.4.4 der „Radiologischen Grundlagen für Entscheidungen über
Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei unfallbedingten
Freisetzungen von Radionukliden“ vorgesehene
Eingreifrichtwert für die Evakuierung von Personen (100
Millisievert bei einer Integrationszeit von sieben Tagen)
herangezogen werden könne. Die Einschätzung des Bundesamts
für Strahlenschutz, die Überschreitung dieses
Orientierungswerts sei praktisch ausgeschlossen, lässt der
Verwaltungsgerichtshof aufgrund der extremen
Unwahrscheinlichkeit des Eintritts der schlimmstmöglichen
radiologischen Folgen unbeanstandet (vgl. S. 42 f. des
Entscheidungsumdrucks). Mit der diesbezüglichen Argumentation
des Verwaltungsgerichtshofs in der angegriffenen Entscheidung
setzt sich die Beschwerdebegründung weder in
einfachrechtlicher noch in verfassungsrechtlicher Hinsicht
auseinander. Zudem hat die Beschwerdeführerin die Gutachten
der G... mbH vom Dezember 2002 und Oktober 2003 sowie die
Schriftsätze des Bundesamts für Strahlenschutz, auf die der
Verwaltungsgerichtshof Bezug nimmt, nicht vorgelegt oder
dargetan, weshalb ihr eine Vorlage nicht möglich wäre. Eine
Grundrechtsverletzung erscheint daher nicht mit hinreichender
Deutlichkeit als möglich.
63
(2) Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
verletzt die Beschwerdeführerin auch nicht dadurch in ihrem
Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, dass der
Verwaltungsgerichtshof annimmt, das Bundesamt für
Strahlenschutz habe das Risiko eines gezielten
Flugzeugabsturzes dem Restrisikobereich zugeordnet (vgl. S.
28 f. des Entscheidungsumdrucks) und dass er diese
Zuordnung als frei von Ermittlungs- und Bewertungsfehlern
unbeanstandet lässt (vgl. S. 29 ff. des
Entscheidungsumdrucks).
64
Denn jedenfalls würde das angegriffene Urteil
auf einem diesbezüglichen Verfassungsverstoß nicht beruhen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klageabweisung nämlich auf
zwei jeweils selbständig tragende Begründungen gestützt.
Selbst wenn der unwahrscheinliche Fall eines terroristischen
Absturzes einer Verkehrsmaschine oder eines schnellen
Militärflugzeugs eintreten sollte, wäre nach Auffassung des
Verwaltungsgerichtshofs nicht von einer Verletzung der Rechte
der Beschwerdeführerin auszugehen. Das Bundesamt für
Strahlenschutz habe von Rechts wegen davon ausgehen dürfen,
dass der in Nr. 4.4.4 der vorgenannten Radiologischen
Grundlagen vorgesehene Eingreifrichtwert für die Evakuierung
von Personen von 100 Millisievert bei einem
Integrationszeitraum von sieben Tagen auch im Falle des
gezielten terroristischen Flugzeugabsturzes nicht erreicht
werde (vgl. S. 32 ff. des Entscheidungsumdrucks). Diese
Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs hat die
Beschwerdeführerin nicht durch substantiierte
verfassungsrechtliche Einwände in Zweifel gezogen. Einen
grundrechtlich verbürgten Anspruch auf Restrisikominimierung
kann sie - wie bereits ausgeführt - aus Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG nicht herleiten.
65
bb) Eine Verletzung ihres Rechts auf
effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG
hat die Beschwerdeführerin nicht hinreichend substantiiert
gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG
dargelegt.
66
(1) Dies gilt zunächst für die Rüge der
Beschwerdeführerin, die Ausgangsgerichte seien in
verfassungswidriger Weise von einem exekutiven
Funktionsvorbehalt und einer eingeschränkten gerichtlichen
Kontrolldichte im Atomrecht ausgegangen.
67
Das Bundesverwaltungsgericht geht in
gefestigter Rechtsprechung davon aus, dass sich aus der
Normstruktur des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG beziehungsweise
des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG ergebe, dass die Exekutive für
die Risikoermittlung und Risikobewertung allein
verantwortlich sei (vgl. zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG BVerwG,
Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 -, NVwZ 1998,
S. 628 ; zu § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG BVerwG,
Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 31.87 -, NVwZ 1989,
S. 864 ). Die Gerichte seien daher darauf
beschränkt, zu überprüfen, ob die der behördlichen
Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und
Risikobewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruhe und
dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der
Behördenentscheidung Rechnung trage, die Behörde also im
Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten
Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen
haben durfte“ (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987
- BVerwG 7 C 4.85 -, NVwZ 1988, S. 536 ).
Diese Rechtsprechung übertragen der Verwaltungsgerichtshof
(vgl. S. 23 des Entscheidungsumdrucks) und das
Bundesverwaltungsgericht (vgl. S. 9 des
Entscheidungsumdrucks) in den angegriffenen Entscheidungen
auf die atomrechtliche Aufbewahrungsgenehmigung gemäß
§ 6 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 AtG (vgl.
zuletzt auch BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - BVerwG 7 C
39.07 -, juris).
68
Das Beschwerdevorbringen beschränkt sich im
Kern auf den Hinweis, die bei der Prüfung der erforderlichen
Schadensvorsorge gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG sowie des
erforderlichen Schutzes im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4
AtG zu entscheidenden Fragen - etwa Fragen der Wandstärke
sowie der Risikofeststellung und Risikobewertung bei
gezielten Flugzeugabstürzen - seien nicht derart komplex,
dass sie eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte
verfassungsrechtlich rechtfertigen könnten. Mit der
Herleitung eines auch gegenüber den Verwaltungsgerichten
bestehenden Funktionsvorbehalts der Exekutive aus der
Normstruktur des § 7 Abs. 2 AtG beziehungsweise des
§ 6 Abs. 2 AtG setzt sich die Beschwerdeführerin
argumentativ nicht auseinander. Vielmehr erkennt sie
„Bereiche eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle“ im
Atomrecht - insbesondere in Bezug auf Anlagengenehmigungen
gemäß § 7 AtG - im Grundsatz ausdrücklich an und stellt
die diesbezügliche bisherige Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nicht grundsätzlich, sondern nur in
ihrer (uneingeschränkten) Übertragbarkeit auf den
Ausgangssachverhalt in Frage. Die Beschwerdebegründung zeigt
zudem nicht nachvollziehbar und unter Vorlage der für eine
verfassungsrechtliche Überprüfung erforderlichen Unterlagen
auf, welche entscheidungserheblichen Fragen im
Ausgangsverfahren strittig gewesen und von den Fachgerichten
trotz mangelnder Komplexität des
technisch-naturwissenschaftlichen Streitstoffes unter
verfassungswidriger Beschränkung der gerichtlichen
Kontrolldichte einem exekutiven Funktionsvorbehalt zugeordnet
worden wären.
69
(2) Auch die Rüge einer ungenügenden
gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung aufgrund der Ablehnung
der Anträge der Beschwerdeführerin auf Aktenvorlage lässt
sich schon mangels hinreichend substantiierten Sachvortrages
nicht beurteilen. Die Beschwerdeführerin hat insbesondere die
Schriftsätze, auf die sich die in der mündlichen Verhandlung
gestellten Anträge auf Aktenvorlage beziehungsweise
Beiziehung weiterer Unterlagen beziehen, nicht vorgelegt. Es
bleibt daher unklar, welchen Inhalt die im Ausgangsverfahren
gestellten Anträge im Einzelnen gehabt haben. Da die
Beschwerdeführerin auch keine Schriftsätze oder Gutachten des
Bundesamts für Strahlenschutz aus dem Ausgangsverfahren
vorgelegt hat, ist auch nicht ersichtlich, auf welcher
Entscheidungsgrundlage das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
ergangen ist. Mit den Ausführungen des
Verwaltungsgerichtshofs zur mangelnden Gebotenheit einer
weiteren Sachaufklärung (vgl. S. 44 ff. des
Entscheidungsumdrucks) und mit der Begründung seiner die
Anträge der Beschwerdeführerin ablehnenden Beschlüsse in der
mündlichen Verhandlung setzt sich die Beschwerdeführerin
nicht hinreichend auseinander.
70
(3) Auch das weitere Vorbringen der
Beschwerdeführerin zeigt die Möglichkeit einer
Grundrechtsverletzung nicht nachvollziehbar auf.
71
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht,
die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Ablehnung
ihres Beweisantrages hinsichtlich der Folgen eines gezielten
Flugzeugabsturzes würden in grundsätzlicher Weise die
Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an die
gerichtliche Sachaufklärung verkennen, mangelt es an einer
hinreichenden Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen
Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. S.
18 f. des Entscheidungsumdrucks) und an der Vorlage der
im Ausgangsverfahren entscheidungserheblichen Unterlagen.
Ohne deren Kenntnis kann insbesondere nicht überprüft werden,
ob - wie das Bundesverwaltungsgericht ausführt - der
Verwaltungsgerichtshof die Annahme des Bundesamts für
Strahlenschutz, eine Verletzung der Beschwerdeführerin in
ihren Rechten infolge eines gezielten Flugzeugabsturzes sei
praktisch ausgeschlossen, für nicht widerlegbar halten
durfte.
72
Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
73
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.